Лесопромышленный комплекс региона и проблемы регулирования его деятельности

Размещено на http://www.allbest.ru/

Лесопромышленный комплекс региона и проблемы регулирования его деятельности



Оглавление

Введение

1. Теоретические проблемы и механизмы использования лесопромышленного комплекса в регионе

1.1 Проблемы развития лесопромышленного комплекса в России и ее регионах и социальный подход к государственному регулированию

1.2 Нормативно-правовой механизм государственного регулирования развития лесного комплекса в регионе

2. Характеристика развития лесопромышленного комплекса

2.1 Динамика тенденций лесопользования и лесовосстановления в России

2.2 Анализ рациональности построения нормативно-правового механизма регулирования лесопромышленного комплекса

2.3 Рациональное построение экономического механизма лесопользования

2.4 Прогнозы развития лесопользования в России

Заключение

Список использованной литературы

государственный регулирование лесопромышленный лесопользование



Введение

Лесопромышленный комплекс в Российской Федерации является одним из ведущих секторов экономики. На долю России приходится более 24% запасов древесины всей планеты, в том числе более половины мировых запасов наиболее ценных хвойных пород. Без ущерба для природы и экономики в стране можно производить и перерабатывать до 600 млн. куб. м древесины в год.

Лесоперерабатывающий комплекс (ЛПК) является одной из самых экспортно-ориентированных отраслей экономики России. По объемам экспорта ЛПК занимает 4-е место среди российских отраслей промышленности, после экспорта газа, нефти, черных и цветных металлов. Кроме того, Россия в разы отстаёт от развитых лесопромышленных стран по уровню переработки древесины в целлюлозно-бумажном производстве. Обладая пятой частью мировых запасов лесов и имея огромный потенциал для освоения лесных ресурсов, Российская Федерация существенно уступает развитым зарубежным странам по уровню заготовки древесины. Использование лесов уже много лет не приносит экономический доход ни в федеральный, ни в региональные бюджеты.

Исходя из сформулированной цели, в дипломной работе решаются следующие задачи:

1. изучить актуальные проблемы развития лесопромышленного комплекса в РФ и ее регионах и социальный подход к государственному регулированию;

2. проанализировать нормативно-правовой механизм государственного регулирования развития лесного комплекса в регионе;

3. рассмотреть особенности экономического механизм государственного регулирования лесопромышленного комплекса;

4. выделить динамику тенденций лесопользования и лесовосстановления в РФ;

5. провести комплексный анализ рациональности построения нормативно-правового механизма регулирования лесопромышленного комплекса;

6. изучение особенностей рационального построения экономического механизма лесопользования;

7. предложить актуальные меры по совершенствованию нормативно-правового механизма лесопользования;

8. разработать систему рекомендаций по совершенствованию экономического механизма лесопользования;

9. рассмотреть актуальные прогнозы развития лесопользования в России на современном этапе развития.

Предмет исследования в дипломной работе - это лесопромышленный комплекс РФ.

Объектом исследования в дипломной работе выступает регулирование государством деятельности лесопромышленного комплекса в Российской Федерации.

Гипотеза исследования состоит в следующем: Только постоянное совершенствование нормативно-правовой базы государственного регулирования лесопромышленного комплекса позволит улучшить качество его функционирования и вывести на более высокий уровень производство в данной сфере, позволив лесопромышленному комплексу реализоваться не только как поставщику сырья, но и как производителю в рамках российского государства и мировой экономики в целом.

Теоретической основой для проведения исследования в дипломной работе послужили труды российских специалистов в сфере менеджмента, экономики, государственного управления и исследования лесопромышленного комплекса такие как: В.А. Ивлев, В.А. Кондратюк, В.Н. Костяев, О.Б. Мезенина Е.С. Романов, Е.М. Рунова, Д.Н. Шевчук, С.В. Шимов, Д.В.Хлюстов, Н.С. Цинцадзе, Т.А. Яковлева, В.И. Янышев и др.

1. Теоретические проблемы и механизмы использования лесопромышленного комплекса в регионе

1.1 Проблемы развития лесопромышленного комплекса в России и ее регионах и социальный подход к государственному регулированию

К ресурсам относится та часть природных богатств, которая необходима для подержания и развития сферы социально-экономических отношений в человеческом обществе, т.е. ресурс есть то, что используется человеком. По Д.М. Кирееву, лесные ресурсы - это накапливающиеся и хранящиеся в лесном фонде почвенные, водные, растительные, животные источники удовлетворения потребностей человека. Известны различные варианты классификации лесных ресурсов. Из них выделим классификацию Н.А. Моисеева, в которой достаточно объемный список ресурсов объединяется в три качественно различные группы - древесные, недревесные и средообразующие. К древесным ресурсам относится стволовая часть деревьев. К недревесным - пищевые, лекарственные, технические ресурсы. В эту же группу недревесных ресурсов, полагаем, можно включить также рекреационные и эстетические полезности (ресурсы) леса. К средообразующим относятся ресурсы-функции, стабилизирующие состояние компонентов лесных экосистем и биосферы в целом.

Сведения о количественном и качественном состоянии лесных ресурсов можно получить из различных источников - тематических карт, специальной литературы, научных публикаций. Однако основными источниками информации были и остаются материалы лесоустройства, лесного экологического мониторинга, лесного кадастра.

Лесоустройство монопольно владеет лесотаксационной информацией, хранящейся в базах данных ГИС. Отметим, что доступность лесоустроительной информации потенциальному пользователю ограничена необходимостью поиска хранителя информации, обращения к нему, а также стоимостью информации. Заказы на выполнение разнообразных по тематике проектов, связанных с разработкой природных ресурсов, ведения лесного и охотничьего хозяйства, поэтому поступают в лесоустроительные предприятия.

Формирование баз данных и создание тематических слоев ГИС выполняется лесоустройством за счет бюджетных средств или на договорной основе, на деньги заказчика. При этом запрашиваемые материалы и разработки предоставляются заказчику в бумажном варианте, в лучшем случае в виде файлов текстовых редакторов. Со стороны лесоустройства наблюдается явное нежелание тиражировать посредством передачи заказчикам первичные векторные и растровые слои с их атрибутивной информацией о состоянии лесного фонда.

Выполнение полноценного и всестороннего анализа о состоянии арендной территории хозяйствующего субъекта при такой подаче лесоустроительных отчетных материалов невозможно, поскольку используется ручная сортировка материалов - операция, соответствующая уровню прошлого столетия. Декларируемая возможность обмена информацией с базами данных других предприятий, с базами данных иерархически более высокого федерального или краевого уровня на практике трудновыполнима. Например, планирование работ на арендных территориях лесозаготовительных предприятий производится в соответствии с предписаниями проектов освоения лесов. При этом очевидные преимущества хранения и анализа в ГИС разнообразной тематической лесной информации на практике используются далеко не в полной мере.

Модернизация лесоучетных работ может быть выполнена в рамках единой государственной системы мониторинга. Под лесным мониторингом понимается система регистрации, сбора, передачи, накопления, хранения и анализа информации о качественных и количественных характеристиках состояния лесов и протекающих в них процессах под влиянием естественных и антропогенных факторов, а также оценка и прогноз тенденций изменений в состоянии лесов. Лесной мониторинг выполняется на базе государственной инвентаризации лесного фонда, т.е. силами лесоустроительных предприятий. В то же время используемые методы таксации следует признать устаревшими и требующими замены. Необходим переход на новые технологии инвентаризации, предусматривающие непрерывность учета лесных ресурсов.

Внедрение системы непрерывного лесоустройства потребует использования современных ГИС и совершенствования космических методов зондирования лесного полога. Перспективно направление получения лесотаксационной информации на основе метода контролируемой классификации пикселей цифровых космических снимко. Предварительный этап - обучение классификатора на основе данных таксации пробных площадей размерами, равными пикселю изображения земной поверхности. Перечислим три практически равноценные по точности метода получения данных таксации насаждений на пробных площадях:

- традиционный метод наземного обследования;

- по материалам крупномасштабной аэросъемки;

- по материалам лазерной съемки.

Информация мониторинга - это прямые, косвенные и производные показатели, характеризующие наблюдаемые объекты. Информация представляется в виде специальных и стандартных учетных таблиц, аэрокосмических снимков, тематических карт и хранится в базе данных. Мониторинг наиболее полно реализуется в программной среде ГИС и СУБД. Организация мониторинга предполагает два этапа сбора и обработки информации. На первом этапе отслеживаются территориальные и количественные изменения. На втором - производится количественный и качественный анализ выявленных изменений. Мониторинг осуществляется по принятой методике на единой природной основе и на постоянных участках наблюдений. В итоге анализа получаемой мониторинговой информации уточняются местные особенности существования лесных экосистем, на основе которых составляются рекомендации.

Сведения об объемах, качественных характеристиках и стоимости ресурсов по состоянию на текущий момент времени необходимы для промышленного производства и на перспективу для краткосрочного и стратегического планирования. С целью учета природных ресурсов по состоянию на сегодняшний день ведется кадастр, где с определенной точностью выявлено их количество, география и характеристики (показатели). Кадастр существует по отраслям природопользования. Различают водный, земельный, лесной и т. д. кадастры. Натуральные кадастровые показатели-характеристики отвечают на вопросы - сколько, где и какое качество. Все эти показатели разработаны и адаптированы для использования в практической деятельности.

Например, лесной кадастр содержит сведения об экологических, экономических и иных количественных и качественных характеристиках лесного фонда. В Методике государственной кадастровой оценки земель лесного фонда Российской Федерации, утвержденной приказом № П/336 Росземкадастра от 17.10.2002 г., стоимость лесных земель является функцией их продуктивности и в расчет принимается только один вид лесопользования - заготовка древесины. Экологические функции лесных земель при этом не рассматриваются. Экономическая оценка лесов Красноярского края производится по Шкале кадастровой стоимости лесных земель, утвержденной Администрацией Красноярского края (постановление № 1018-П от 09.01.2001 г.). Шкала учитывает стоимость древесины на корню, живицы, второстепенных лесных ресурсов побочного пользования, использования культурно-оздоровительных, туристических и спортивных целях, полезных природных функций леса, а также расходы на воспроизводство лесов. Стоимость древесины на корню определяется для фактического запаса на участке по ставкам лесных податей с учетом расстояния вывозки. Стоимость других полезностей леса учитывает различные корректирующие коэффициенты и дифференцирована по типам лесорастительных условий.

1.2 Нормативно-правовой механизм государственного регулирования развития лесного комплекса в регионе

Использование лесов - это любая разрешенная в лесах деятельность граждан и юридических лиц, которая осуществляется с предоставлением или без предоставления лесных участков, с изъятием или без изъятия лесных ресурсов (ст. 24 Лесного кодекса Российской Федерации).

На землях лесного фонда и землях иных категорий конкретные виды разрешенного использования устанавливаются в лесохозяйственных регламентах. Леса могут использоваться для одной или нескольких целей. Использование лесов, представляющее собой предпринимательскую деятельность, осуществляется на землях лесного фонда лицами, зарегистрированными в Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом от 08.08.2001 № 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей".

Освоение лесов осуществляется в целях обеспечения их многоцелевого, рационального, непрерывного, неистощительного использования, а также развития лесной промышленности. Освоение лесов ведется с соблюдением их целевого назначения и выполнения ими полезных функций.

В соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации все земли лесного фонда и леса на землях обороны находятся в федеральной собственности. Гражданское законодательство и Лесной кодекс Российской Федерации гарантируют гражданам право на свободное пребывание на землях лесного фонда и в не входящих в лесной фонд лесах. Гражданам и юридическим лицам участки лесного фонда могут предоставляться в пользование на правах: постоянного (бессрочного) пользования, аренды, безвозмездного срочного пользования.

В соответствии с Лесным кодексом Российской Федерации (ЛК РФ) лесопользование является платным. Многочисленные дискуссии о природе платежей за использование лесных ресурсов привели к тому, что их вывели из состава налогов и сборов, регулируемых Налоговым кодексом. Плата за пользование лесными участками или "арендная плата" в настоящее время регулируются Лесным кодексом (ст. 73 ЛК РФ).

На основании договора аренды лесного участка могут осуществляться практически все виды деятельности, связанные с использованием лесов. Договоры аренды в большинстве случаев заключаются по результатам аукциона по продаже права на заключение договора. Исключение составляют случаи, когда предмет договора аренды связан с публичными интересами; когда использование лесов необходимо для выполнения работ по геологическому изучению недр, разработке месторождений полезных ископаемых, для строительства и эксплуатации искусственных водных объектов, гидротехнических сооружений, портов, для строительства, реконструкции и эксплуатации линейных объектов (дороги, трубопроводы, ЛЭП). К существенным условиям договора аренды относятся сведения о лесном участке (площадь, местоположение и описание границ, кадастровый номер, кадастровая карта, которая прилагается к договору как неотъемлемая часть), о сроке договора, о видах использования лесов, расположенных на лесном участке, предоставляемом в аренду. К существенным условиям также относятся сведения о размере арендной платы, условиях и сроках ее внесения, а также об объемах рубок лесных насаждений и изъятия других лесных ресурсов. В договоре также отражаются условия, связанные с особенностью договора аренды лесного участка, - обязанности по охране, защите и воспроизводству лесов, сведения об обременении, ограничении использования лесного участка.

Срок договора аренды зависит от тех целей, в которых данный договор заключается и может заключаться на срок от 1 года до 49 лет, если его целью является выполнение работ по геологическому изучению недр, разработке месторождений полезных ископаемых, строительству и эксплуатации искусственных водных объектов, а также гидротехнических сооружений, специализированных портов и линейных объектов. В иных случаях договоры аренды должны заключаться на срок от 10 до 49 лет. Ранее договоры аренды заключались на срок от 1 года до 99 лет независимо от видов лесопользования (ст. 31 ЛК 1997 года). Необходимо отметить об обязательности государственной регистрации Договора аренды лесного участка в соответствии с Федеральным законом от 21.07.1997 года № 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним". Федеральным законом от 04.12.2006 № 201-ФЗ "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" установлено, что договоры аренды участков лесного фонда, заключенные до 1 января 2007 года, должны быть приведены в соответствие с новым ЛК РФ до истечения срока действия лесорубочных билетов. Для заключения договора безвозмездного пользования участком лесного фонда в соответствие с Лесным кодексом подается заявление в уполномоченный орган по управлению лесным хозяйством субъекта РФ и заключается новый договор аренды участка лесного фонда без проведения аукциона (Письмо Рослесхоза от 06.02.2007 № МГ-03-54/776). Также Рослесхоз разъяснил, что в соответствии с ЛК РФ в безвозмездное срочное пользование лесные участки предоставляются только для осуществления религиозной деятельности. В связи с этим договоры безвозмездного пользования, заключенные с сельскохозяйственными организациями в целях заготовки древесины, могут быть переоформлены в договоры аренды лесных участков. Лесные экономисты в случае регионального лесного плана основное внимание предлагают уделять коммерческому лесопользованию, базирующемуся на договорах аренды лесных участков, поскольку одной из основных задач новой лесной политики является повышение рентабельности лесного комплекса Российской Федерации. При этом важен учет целевого назначения лесов, их экологической ценности, видов использования лесов, являющихся приоритетными на планируемый период, а также документов территориального планирования региона.

Согласно нормативной документации по подготовке лесного плана, минимальной единицей зонирования лесов по видам планируемого освоения служит лесной квартал. При этом выстраивается четкая иерархия уровней районирования, позволяющая выделить природно-хозяйственные системы различного пространственного масштаба - от регионального и муниципального до локального. Например, согласно данным 2008 года, в Свердловской области представлено 12 видов лесопользования из 16 видов, предусмотренных статьей 25 ЛК РФ. По числу задействованных кварталов и площади приоритетным видом использования лесов в регионе является заготовка древесины (98%), доля остальных видов использования незначительна - выполнение работ по геологическому изучению недр и разработка месторождений полезных ископаемых 0,05%, ведение охотничьего хозяйства и осуществление охоты 1,06%, строительство, реконструкция, эксплуатация линий электропередачи, линий связи, дорог, трубопроводов и других линейных объектов 0,04%, а также рекреационная деятельность 0,04%. Соответственно, прочие виды лесопользования в настоящее время не играют ведущей роли в развитии лесного хозяйства региона. По сути, плата за пользование лесными участками имеет разветвленную структуру и является, с одной стороны, разновидностью налога на использование природных ресурсов, а с другой стороны, представляет собой сборы за лесопользование. Отечественными лесными экономистами признано, что одним из основных способов повышения эффективности деятельности лесного комплекса является переход на систему определения величины платы за древесину, отпускаемую на корню, на основе "лесной ренты", широко применяемую в современной международной практике. Рентные платежи должны, с одной стороны, стимулировать деловую активность и рациональное использование лесосырьевых ресурсов, а с другой - обеспечивать в интересах всего общества изъятие лесного дохода в полном объеме.



2. Характеристика развития лесопромышленного комплекса

2.1 Динамика тенденций лесопользования и лесовосстановления в России

В 2011 г. заготовка древесины осуществлялась гражданами и юридическими лицами на основании договоров аренды лесных участков или без предоставления лесных участков на основании договоров купли-продажи лесных насаждений в порядке предпринимательской деятельности и для собственных нужд - отопления, возведения строений и иных нужд. Заключение договоров аренды лесных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, а также договоров купли- продажи лесных насаждений осуществлялось в соответствии со статьями 74 и 77 Лесного кодекса Российской Федерации по результатам аукционов по продаже права на заключение таких договоров. Аукционы проводились в соответствии с положениями ст. 80 Лесного кодекса Российской Федерации.

В настоящее время арендные отношения являются доминирующей правовой формой использования лесов. Лесной кодекс Российской Федерации предусматривает сдачу в аренду лесных участков для использования в целях, перечисленных в ст. 25.

Согласно Лесному плану Иркутской области в редакции 2012 г., в данном регионе увеличена расчетная лесосека. Ее новая величина составляет 71,5 млн м3. В отчете Министерства лесного комплекса Иркутской области о проделанной работе за 2011 г. действовавшая на тот момент расчетная лесосека по доступным и возможным для эксплуатации лесам области определена в размере 56,2 млн м3. В условиях, когда использование расчетной лесосеки не превышает 40% при рубке спелых и перестойных насаждений по причине, прежде всего, транспортной недоступности потенциальных лесосырьевых баз, повышение значения расчетной лесосеки кажется лишенным экономического смысла.

Организация использования лесов должна обеспечивать экологически сбалансированную и экономически выгодную их эксплуатацию. Экономическая выгода в условиях рыночных отношений должна быть обоюдной - и для государства, как собственника лесов, и для лесопользователей. Исходя из этой безусловной установки при организации использования лесов для заготовки древесины необходимо определять такой норматив ежегодной заготовки, который бы адекватно отражал экономически доступный на данной конкретной территории объем древесины. Завышенная оценка лесосырьевого потенциала территории может привести к стратегическим просчетам при планировании размещения и развития крупных перерабатывающих предприятий, а также к дефициту сырья и перерубам в транспортно доступных районах.

В соответствии с действующим Порядком исчисления расчетной лесосеки (далее - Порядок) допустимый ежегодный объем изъятия древесины в эксплуатационных и защитных лесах, обеспечивающий многоцелевое, рациональное, непрерывное, неистощительное использование лесов, определяется исходя из установленных возрастов рубок, сохранения биологического разнообразия, водоохранных, защитных и иных полезных свойств лесов. Сущность и методика исчисления расчетной лесосеки не претерпели принципиальных изменений еще с советских времен - этот показатель является сугубо количественной характеристикой площади насаждений, ориентирующей на экстенсивное освоение лесных территорий и не учитывающей экономическую доступность ресурсов древесины.

Порядок исчисления расчетной лесосеки предусматривает четыре метода определения расчетной лесосеки при сплошных рубках: лесосеки равномерного пользования, первой возрастной и второй возрастной лесосек и интегральной лесосеки. В основе расчетных формул в каждом из четырех случаев лежат площади насаждений.

В литературе можно встретить критику методов исчисления расчетной лесосеки за то, что они не обеспечивают неистощительное лесопользование. По нашему мнению, применение первой возрастной, второй возрастной и интегральной лесосек действительно не обеспечивает неистощительное лесопользование, но имеет основной целью улучшение возрастной структуры насаждений в направлении относительно равномерного распределения по группам возраста. И только лесосека равномерного пользования, являющаяся оптимальной в лесах с относительно равномерным распределением площади лесных насаждений и запасов древесины по группам возраста, обеспечивает непрерывное неистощительное лесопользование.

Проблема в том, что расчетная лесосека, как количественная характеристика площади насаждений, не учитывает различия в экономической доступности древесного ресурса в пределах территорий, по которым проводится расчет. Расчетная лесосека исчисляется по каждому лесничеству. Ввиду того, что размеры лесничеств, особенно в Сибири, достаточно велики, общая величина расчетной лесосеки не дает представление о реальном лесосырьевом потенциале отдельных частей лесничества. В результате такой усредненной территориальной локализации нормы вырубки наблюдаются местные перерубы, ведущие к истощению сырьевых баз транспортно доступных территорий лесничеств. Такая же проблема может иметь место в отношении крупных арендуемых лесных участков. Кроме того, при определении расчетной лесосеки не учитывается разная сезонная доступность различных участков леса ("зимний" и "летний" лесосечный фонд).

Помимо территориальной локализации в пределах лесничества или арендуемого участка, проблема учета экономической доступности ресурсов древесины при определении расчетной лесосеки имеет еще один аспект - включение в расчет заведомо экономически непривлекательных категорий насаждений вне зависимости от их транспортной доступности. К таким категориям относятся:

1. Спелые и перестойные лесные насаждения, запас древесины которых на 1 га более 50 м3. На практике рубки главного пользования оказываются рентабельными даже в транспортно доступных лесах при запасах древесины, в зависимости от региона, более 100-150 м3 на 1 га. Леса с запасами древесины от 40-50 до 100-150 м3 образуют своеобразный "балласт", завышающий реальный лесосырьевой потенциал.

2. Насаждения с высокой долей в составе пород, не пользующихся спросом на рынке. Так, при определении расчетной лесосеки по насаждениям с преобладанием сосны учитывается площадь насаждений, в которых доля сосны составляет 45-50% и выше. Оставшийся запас насаждения (до 50-55%) приходится на прочие породы, являющиеся либо нецелевыми для заготовителя (например лиственница при ориентации на заготовку сосны), либо не востребованными на рынке (мягколиственные породы). Чем выше доля нецелевых пород, тем менее привлекательным для заготовки является данный участок. Стоит отметить, что в общем объеме расчетной лесосеки Иркутской области (71,5 млн м3) около 22 млн м3 приходится на мягколиственное хозяйство.

3. Насаждения с низким процентом выхода деловой древесины. Так, по данным Лесного плана Иркутской области, из общего объема ликвидной древесины, заготавливаемой при рубке спелых и перестойных лесных насаждений, выход деловых сортиментов составляет в среднем 75,5%, а на дрова приходятся оставшиеся 24,5%. Наиболее низкий процент выхода деловой древесины отмечается в Бодайбинском (31%), Нукутском (45%), Аларском (50%) и Баяндаевском (51%) лесничествах. В Бодайбинском лесничестве, расположенном в высокогорной местности, преобладают низкобонитетные и низкополнотные лиственничники, характеризующиеся низкой товарной структурой. Остальные три лесничества расположены в лесостепной местности, где высока доля в эксплуатационном фонде мягколиственных пород, которые чаще поражаются болезнями и гнилями.

4. Так называемый "деконцентрированный лесосечный фонд" - небольшие участки спелого леса, находящиеся на таком расстоянии от существующих дорог, что строительство хотя бы временной дороги к ним не окупается за счет использования находящейся на них древесины. Такие участки леса особенно характерны или для сильно заболоченных и горных территорий (природно-фрагментированных), или для территорий, на которых в прошлом проводились концентрированные рубки.

По экспертным оценкам, в сумме перечисленные категории экономически недоступных лесов могут составлять до двух третей в объеме утвержденной расчетной лесосеки. Чем территория севернее и выше и чем больше степень ее заболоченности, тем большая доля расчетной лесосеки приходится на экономически недоступные леса.

Проблема завышения расчетной лесосеки по сравнению с ее экономически обоснованной величиной констатируется в разных регионах России. Так, ученые Института леса им. В.Н. Сукачева СО РАН (Красноярск) комментируют официальную оценку лесосырьевого потенциала Нижнего Приангарья. В программных документах Красноярского края говорится о существующих резервах древесины в районе Нижнего Приангарья в пределах 23 млн м3. Между тем, по данным специалистов Института леса, экономически доступная расчетная лесосека в Нижнем Приангарье не превышает 16 млн м3, а по хвойному хозяйству - 14 млн м3. Известно, что Нижнее Приангарье является территорией реализации одного из крупнейших в России инвестиционных проектов "Комплексное развитие Нижнего Приангарья". В лесопромышленном секторе Нижнего Приангарья предполагается осуществление проектов с требуемым объемом лесопользования на уровне, превышающем экономически доступную расчетную лесосеку. Таким образом, реализация намеченных планов может привести к дефициту древесного сырья.

О несоответствии размеров официально утвержденной расчетной лесосеки доступным запасам древесины говорят и в Союзе лесопромышленников Республики Коми, где несколько лет назад были проведены научные исследования по определению экономически доступной расчетной лесосеки. По мнению ученых, в Республике Коми даже при условии строительства новых лесных дорог ежегодно можно заготавливать не более 16,5-17,0 млн м3 в год. При этом официально установленная расчетная лесосека составляет 33 млн м3 древесины, т.е. завышена в два раза.

В целом по лесам, расположенным на землях лесного фонда Иркутской области, освоение расчетной лесосеки за последние 60 лет не превышало 57%, в том числе по хвойному хозяйству - 73%. Такие показатели были достигнуты в 1988 г. и соответствовали заготовке 37,5 млн м3 в спелых и перестойных лесных насаждениях. Приведенные данные позволяют сделать два вывода. Во-первых, связь объема заготовки и величины расчетной лесосеки отсутствует. Таким образом, расчетная лесосека не может рассматриваться как механизм регулирования лесопользования. Во-вторых, повышение значения расчетной лесосеки лишено экономического смысла.

Реальным управленческим нормативом при организации использования лесов для заготовки древесины в конкретных лесорастительных и экономико-правовых условиях должен быть показатель экономически доступной расчетной лесосеки. Такой показатель не только адекватно отражает экономически доступный на данной конкретной территории объем древесины, но и ориентирует на интенсификацию лесопользования.

Факторы, определяющие экономическую доступность древесного ресурса на определенной территории, в терминах экономики природопользования называются рентообразующими факторами, а их систематизация и учет в общем сводятся к проблеме оценки экономической привлекательности этой территории. Рентообразующие факторы представляют собой характеристики природных ресурсов и объективные условия их эксплуатации, оказывающие влияние на формирование затрат и доходов природопользователей. Можно выделить три группы рентообразующих факторов: таксационные параметры насаждений; транспортные условия; экономико-географические факторы. Так, транспортная доступность лесной территории определяется наличием дорог, возможностью всесезонной вывозки древесины по ним и расстоянием вывозки. Влияние расстояния вывозки на транспортную доступность, в свою очередь, зависит от цен на топливо.

Таким образом, величина экономически доступной расчетной лесосеки не может быть постоянной и должна учитывать наличие и планы строительства лесовозных дорог. Аналогично, включение в величину экономически доступной лесосеки мягколиственных насаждений или насаждений с низкой товарной структурой должно быть обусловлено наличием и планами создания мощностей, позволяющих перерабатывать соответствующее древесное сырье. Заведомо экономически непривлекательные категории насаждений не должны браться в расчет. При таком подходе расчетная лесосека равномерного пользования может рассматриваться как максимально возможный уровень заготовки в условиях экономической доступности (транспортной доступности и востребованности на рынке) всех ресурсов древесины на данной территории.

По информации Агентства лесного хозяйства Иркутской области, в структуре увеличенной расчетной лесосеки на рубку спелых и перестойных лесных насаждений приходится 58,8 млн м3. Согласно Лесному плану Иркутской области (ред. 2008 г.) расчетная лесосека при рубке спелых и перестойных насаждений составляла 55,5 млн м3. Прирост 3,3 млн м3 значителен и представляется бессмысленным по указанным причинам.

Однако основной прирост произошел за счет отражения "расчетной лесосеки" по другим рубкам - рубкам ухода, рубкам поврежденных и погибших насаждений и прочим рубкам (расчистка лесных участков под строительство различных объектов), на которые в сумме приходится 12,8 млн м3 из общей величины 71,5 млн м3. Потенциал данных рубок, в отличие от расчетной лесосеки при рубке спелых и перестойных насаждений, не может быть ориентиром при планировании размещения и развития крупных перерабатывающих предприятий. Такое увеличение номинальной расчетной лесосеки еще больше искажает представление о реальном потенциале пользования древесным ресурсом в Иркутской области.

Самим же регионам, расчетные лесосеки по которым завышены и увеличены, придется констатировать снижение степеней их использования.

Расчеты по данным Организации по сельскому хозяйству и продовольствию ООН (ФАО ООН) показывают, что доля случаев лесных пожаров на территории Российской Федерации может достигать 27% от числа случаев пожаров в лесах мира. Вдумайтесь: на пятую часть мировых лесных площадей - почти треть всех мировых лесных пожаров!

2.2 Анализ рациональности построения нормативно-правового механизма регулирования лесопромышленного комплекса

Участки, сдаваемые в аренду, должны пройти государственный кадастровый учет (ст. 72 ЛК РФ). Государственный кадастровый учет земельных участков с 1 марта 2008 г. осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 24.07.2007 г. № 221 "О государственном кадастре недвижимости". В процессе кадастрового учета вместо кадастрового плана земельного участка составляют кадастровый паспорт. Предусмотрена возможность (Федеральный закон № 201 от 04.12.2006 с изменениями согласно ФЗ № 427 от 12.12.2011) до 01.01.2015 вместо государственного кадастрового учета проводить в рамках ведения государственного лесного реестра государственный учет лесных участков, т.е. вместо кадастрового плана и кадастрового паспорта можно использовать план лесного участка, подготовленный при лесоустройстве и заверенный органом государственной власти, уполномоченным вести государственный лесной реестр.

Передача в аренду и постоянное (безвозмездное) пользование лесных участков, купля-продажа лесных насаждений, выдача разрешений на использование лесов.

Согласно анализу статистической отчетности за период с 1990 по 2012 годы в лесах, расположенных на землях лесного фонда, было зарегистрировано более полумиллиона лесных пожаров, огнем пройдено 28 млн. га лесных земель.

Также наметилась устойчивая тенденция к увеличению повреждения лесов и потерь лесных ресурсов не только от пожаров, но и от вредителей и болезней. Согласно официальным прогнозам, при сохранении существующих тенденций, площадь пораженных болезнями и вредителями российских лесов к 2020 году может удвоиться!

Только в 2012 году (по данным официальной статистики) общая площадь погибших (утраченных) лесных насаждений на землях лесного фонда составила более 350 тысяч гектар.

Ущерб от лесных пожаров, включая экологический ущерб и ущерб жизни и здоровью людей, в разы превышает ущерб от незаконных рубок. Далеко за примерами ходить не нужно - у всех свежи воспоминания о "горящем" лете 2010 года и вспышке массового размножения короеда-типографа в старовозрастных ельниках в Центральной части России в 2011-2012 годах.

Приходится также констатировать, что этот ущерб значительно превышает величину общих расходов на охрану, защиту и воспроизводство лесов. В результате темпы утраты лесов опережают темпы лесовосстановления. Увеличение финансирования мероприятий, направленных на охрану, защиту и восстановление лесов объективно необходимо. В США, например, только на борьбу с лесными пожарами ежегодно выделяется около 1 млрд. долларов из федеральных средств (а ведь площадь лесов там в 3-4 раза меньше!). У нас же все расходы федерального бюджета на лесное хозяйство еле-еле дотягивают до этой цифры.

Но только простым увеличением финансирования ситуации не изменить. По нашему мнению, центральной проблемой охраны и защиты лесов является ущербный механизм определения исполнителя лесохозяйственных работ на землях, не переданных в пользование, через размещение государственного или муниципального заказа.

Как показывает практика, этот подход не применим в лесной сфере, т.к. не позволяет проводить работы оперативно (нужно сначала организовать и провести аукцион, заключить договор и т.д.). А ведь если требуются срочные вырубки в целях защиты лесов, например, при вспышке болезней или вредителей, любые проволочки приводят к увеличению размера ущерба, причиняемого лесам.

Кроме того, открытый аукцион, в котором единственным критерием отбора является наименьшая стоимость работ, предложенная претендентом, открывает дорогу непрофессиональным однодневкам. При этом о качестве проведенных такими "горе-подрядчиками" работ никто не задумывается. А если и задумываются, то спросить часто бывает уже не с кого.

Сегодня назрела необходимость пересмотреть существующее государственное регулирование в этом вопросе. Представляется целесообразным возродить систему специализированных государственных организаций, в функции которых будет входить профессиональное выполнение различных видов работ по охране, защите, воспроизводству лесов на не предоставленных в пользование территориях. Возможно, имеет смысл подумать о том, чтобы такие организации имели возможность предоставлять соответствующие услуги и арендаторам, пополняя таким образом бюджетные доходы.

Помимо этого, считаем необходимым также внести изменения в лесное законодательство в части правового регулирования ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, вызванных ураганными ветрами и иными стихийными бедствиями (по аналогии с тем, как это было сделано в отношении ЧС, вызванных лесными пожарами).

На сегодняшний день Россия входит в число стран-лидеров по незаконным рубкам леса. Количество нарушений лесного законодательства не уменьшается, степень латентности (невыявленности) таких противоправных деяний остается весьма высокой - по разным оценкам, 70-90%.

Политика России в этой области должна быть направлена на неотвратимость наказания за нарушение действующего законодательства. По сложившейся практике основная масса нарушителей либо вообще избегает наказания, либо к ним применяются такие меры, как условное лишение свободы и штрафы, что ни в коей мере не служит усилению превентивной роли закона, а лишь стимулирует рост числа преступлений, совершаемых в лесной сфере.

По экспертным оценкам несколько десятков миллионов кубометров леса уходят за рубеж за счет незаконных рубок, из России вывозится до 20% всей контрабандной древесины мира. Ущерб от этого ежегодно составляет, если учитывать упущенную выгоду, не менее 80-100 млрд. рублей.

При этом поражает разрыв экспертных оценок и официальной статистики! Согласно официальным данным, в 2012 году объемы незаконной рубки лесных насаждений, составили "всего" 1 млн. 53 тысячи кубометров. Но ведь совершенно очевидно, что это лишь выявленная "верхушка айсберга". Пора открыть, наконец, глаза и честно признать ужасающие реальные цифры.

Самое удивительное, что за наши леса больше беспокоятся за рубежом, чем мы сами. Лесное законодательство многих стран - США, Европы, некоторых стран Азии - ставит определённый заслон незаконным рубкам и контрабандной торговле лесом. В принятых ими законах запрещается ввоз на территорию этих стран леса, лесоматериалов и продукции из древесины, если не подтверждена законность ее заготовки.

К сожалению, в настоящее время в России отсутствует государственная система учета заготовленной древесины, позволяющая прослеживать ее движение в цепочке от лесосеки через пункты переработки до потребителя с целью подтверждения законности происхождения такой древесины.

Между тем не за горами (3 июня 2013 года) срок вступления в силу нормативных правовых актов Евросоюза, предъявляющих к импортерам лесоматериалов требования о подтверждении легальности происхождения древесины. Отсутствие нормативного регулирования в данной сфере в России может осложнить внешнеэкономическую деятельность хозяйствующих субъектов, осуществляющих экспорт лесоматериалов на европейский рынок.

Для решения этой проблемы депутатами нашего Комитета в Государственную Думу внесен проект федерального закона № 168903-6, предусматривающий возрождение системы учета заготовленной древесины. Пользуясь случаем, просим ускорить подготовку официального отзыва Правительства Российской Федерации на законопроект, поскольку на данный момент только его отсутствие тормозит принятие законопроекта в первом чтении.

2.3 Рациональное построение экономического механизма лесопользования

К концу 2011 г. было заключено 52 489 договоров аренды. На все договоры составлены акты приема-передачи лесных участков.

Общая площадь арендованных участков составила 212,0 млн га, почти 76,7% арендованных участков приходится на Северо-Западный, Сибирский и Дальневосточный федеральные округа (табл. 2).

Как видно из таблицы 2 на большую часть арендованных участков (31 624 шт., или 60%) были составлены проекты освоения лесов (см. табл. 2). Государственную экспертизу в 2011 г. прошли 29,7 тыс. проектов, что на 10 тыс. больше, чем в 2010 г. Наряду с заключением новых договоров в отчетном году было прекращено действие 5 326 ранее заключенных договоров, из них принудительно прекращено действие 208 договоров. Основная причина принудительного расторжения договоров аренды (45% случаев) - систематическое невнесение платежей в течение года за использование лесных участков.

Хозяйственная деятельность на арендованных лесных участках в 2011 г. осуществлялась практически по всему спектру видов использования лесов, предусмотренных Лесным кодексом Российской Федерации. Основная часть участков была арендована для следующих целей:

- заготовка древесины (10 481 шт.);

- осуществление рекреационной деятельности (12 028 шт.);

- выполнение работ по геологическому изучению недр (16 628 шт.);

- строительство и реконструкция линий различного назначения (11 262 шт.).

Их доля в общем числе участков составляла соответственно 19,3%, 22,1, 30,6 и 20,7%. Около 1/3 участков, арендованных для этих целей, расположено в Уральском федеральном округе.

Основным видом использования арендуемых лесных участков, как и в предыдущие годы, остается заготовка древесины. Площадь арендованных для заготовки древесины участков составила почти 167 млн га, или примерно 77% всей площади арендуемых участков. Последние 10 лет площадь участков, арендуемых с этой целью, постоянно увеличивается. Только за 2011 г. год она возросла на 12 млн га.

Федерации осуществлялась деятельность по заключению договоров купли-продажи лесных насаждений и по проведению аукционов по продаже прав на заключение договоров купли-продажи насаждений. По ранее проведенным аукционам было заключено около 657 тыс. договоров, общая площадь предоставленных участков составила 484,46 тыс. га, из них 265,49 тыс. га в Приволжском и Сибирском федеральных округах.

Рис. 1 Распределение площадей лесных участков, предоставленных по договорам купли-продажи насаждений, по федеральным округам в 2010 и 2011 гг

Как видно из рисунка 1 территориальное распределение проданных для заготовки древесины участков в 2011 г. не претерпело существенных изменений по сравнению с 2010 г. Общий объем заготовленной древесины составил около 38,6 млн м3, что почти на 3 млн м3 больше, чем в 2010 г. Общая цена проведенных аукционов - более 42,3 млн руб., 84% приходится на Центральный федеральный округ.

Рис. 2 Использование допустимого объема изъятия древесины (расчетной лесосеки) на переданных в аренду для заготовки древесины лесных участках

Как видно из рисунка 2 на арендованных лесных участках в 2011 г. было заготовлено 142 млн м3 (72% общего объема заготовленной древесины), что на 20,6 млн м3 больше, чем в 2010 г., и на 48 млн м3 больше по сравнению с 2008 г.

При этом объем древесины, заготовленной по договорам на выполнение работ по охране, защите, воспроизводству лесов с элементами договора купли- продажи лесных насаждений для заготовки древесины, сократился по сравнению с 2010 г. на 2 млн м3.

В целом рост объема заготовки древесины связан с увеличением объемов производства в лесоперерабатывающих отраслях промышленности.

Объем экспорта необработанной древесины в 2011 г. составил 21 млн м3, что соответствует объему 2010 г.

Площадь лесных участков, переданных в аренду, насчитывает около 212 млн га (19% общей площади земель лесного фонда).

Объем заготовки древесины на арендуемых лесных участках в 2011 г. составил 56% объема заготовки древесины, установленного договорами аренды лесных участков, в 2010 г. - 58%, в 2009 г. - 46%, в 2008 г. - 53%.

2.4 Прогнозы развития лесопользования в России

Тема рационального лесопользования в современной России поднимает широкий спектр актуальных научно-практических вопросов, которые в совокупности свидетельствуют о состоянии серьезного кризиса. Недостаточная степень изученности, отсутствие новых социально-гуманитарных подходов приводит к тому, что в российских органах государственной власти и обществе могут приниматься не вполне корректные решения относительно использования лесных природных богатств. Острой проблемой современной лесной политики является возможность разумного сосуществования человека и лесных ресурсов. Масштабы этих противоречий постоянно возрастают в связи с увеличением рисков для лесной экологии. Данные угрозы особенно опасны в связи с такими явлениями как глобальное потепление, сопровождаемое "парниковым эффектом".

В этой связи крайне важно четко обозначить сам предмет данной политики, то есть лес как важнейший социально-экономический и экологический ресурс нашей страны. Согласно "Лесной энциклопедии": "Лес, один из основных типов растительности, состоящий из совокупности древесных кустарниковых, травянистых и других растений (мхи, лишайники), включающий животных и микроорганизмы, биологически взаимосвязанных в своем развитии и влияющих друг на друга и на внешнюю среду". Вместе с тем лес - составная и очень важная часть биосферы, элемент географического ландшафта. Лес - природное сырье или даже материал, часто отождествляемый с древесиной. Лес - объект ведения хозяйства, основа государственного лесного фонда.

Необходимо подчеркнуть, что Российская Федерация, обладая значительным общепризнанным лидерством в сфере мировых лесных ресурсов, использует их в сравнении с развитыми индустриальными странами - лесовладельцами не достаточно рачительно. Причем эта тенденция нарастает. Политики, ученые и практики не в праве игнорировать эти факты Они должны определить свои позиции и предпринять позитивные действия, которые будут способствовать изменению сложившейся ситуации. И одним из таких шагов может стать разумная хозяйственная государственная лесная политика в России.

На сегодняшний день в отечественной науке нет однозначных определений лесной политики, неясен вопрос о ее сущности, тем не менее, определяющим является то, с какой позиции смотрел на это ученый - как практик, "из леса" или как теоретик "на лес". Поэтому совершенно не случайно, что в российской политологии настоятельно растет необходимость глубокого и обстоятельного осмысления практического и теоретического опыта в этой сфере, а также его концептуальной научной трактовки.

Крайне важно рассматривать лесную политику в России, прежде всего, как государственную политику, поскольку практически все основные лесные богатства страны находятся в государственном лесном фонде и именно в руках государства находятся основные рычаги влияния и контроля.

Как исходную базу при поиске определения лесной политики, по мнению известного лесоэкономиста В.Н. Петрова, следует, прежде всего, четко определить элементы: "лес, лесовладелец (лесопользователь), государство и население". Вместе взятые они могут рассматриваться как субъекты лесной политики. При этом в центре внимания всегда стоит лес. Его можно представить с позиций оставшихся трех составляющих: как источник получения прибыли для лесовладельца, источник получения налогов для государства, источник различных полезностей для населения.

Российский лесоэкономист В.Н. Петров обозначил следующие важные выводы относительно лесной политики:

- лесную политику нельзя рассматривать изолированно от общей экономической политики страны;

- говоря о лесной политике, надо постоянно иметь в виду, что речь может идти только о государственной лесной политике на том основании, что не существует абсолютной частной собственности на леса, а государство каждой страны имеет верховенство власти.

Кроме того, следует всегда помнить и о целостности природной среды на земле, о том, что человек является ее неотъемлемой частью, ее хрупкости, взаимосвязанности и взаимозависимости ее звеньев, а также о важности поддержания гармонии экосистемы ради будущего. Именно поэтому следует тщательно, досконально с учетом всего множества нюансов разобраться во всем спектре вопросов организации лесопользования в стране и найти пути решений существующих проблем и текущих затруднений.

В этой связи особое беспокойство вызывают непредвиденные катаклизмы, которые последние годы наблюдаются на всей нашей планете. Тенденция глобального потепления в значительной степени затронула всю Россию. Новые аномальные климатические вызовы, безусловно, стали для всех нас серьезным уроком и испытанием. В России отмечено свыше 30 видов опасных природных явлений. Большинство из них крайне сложны и вызваны многими факторами, поэтому их прогнозирование не всегда дает надежные результаты.

Важно в процессе лесохозяйственной деятельности не навредить нашей лесной природе, так как лес это не просто деревья и кусты, а единый живой организм, сложнейшая экосистема. Лес по праву называют легкими планеты. Отечественные и зарубежные экологи свидетельствуют сегодня о катастрофическом росте антропогенных нагрузок на природу, в том числе и на лес. Ведь несомненно, что только развитие рекреации в пригородных лесах ведет к масштабному росту нагрузки на объекты природы, причем самый тяжелый прессинг испытывают именно наиболее ценные и привлекательные для большинства рекреантов (отдыхающих) объекты.

В этой связи экологическая безопасность является одним из базовых принципов охраны окружающей природной среды, недопущение угроз безопасности от чрезвычайных ситуаций природного, техногенного и экологического характера - составная часть охраны окружающей среды.

...