Адміністративне право України

Початковим етапом радянського періоду розвитку українського адміністративного права було заснування 5 травня 1918 р. Державної Академії Наук у Києві. 4 вересня цього ж року в складі Академії був створений Відділ соціальних наук, який для подальшого розвитку академічної юридичної науки визначив 9 кафедр, серед яких і кафедри державного, адміністративного і міжнародного права. До найважливіших питань цієї кафедри було віднесено теорію управління і вивчення адміністративних актів.

На цю кафедру в січні 1919 р. було обрано на правах позаштатного академіка відомого державознавця Б. О. Кістяківського.

У цей період найбільш вагомим внеском у розвиток науки адміністративного права слід вважати створення Адміністративного кодексу УРСР (був введений в дію з 1 лютого 1928 p.), підготовленого за участю відомих адміністративістів того часу О. Ф. Євтихієва, В. Л. Кобалевського. Унікальність цієї пам'ятки українського адміністративного права полягає в тому, що він не мав аналогів у союзних республіках СРСР.

Взагалі на час прийняття Адміністративного кодексу УРСР 1927 р. подібний акт був лише в одній країні світу - Португалії.

Однак там він фактично регулював питання діяльності органів державної влади і не був адміністративним кодексом у власному розумінні цього слова. Натомість зміст Адміністративного кодексу УРСР охоплював практично всі існуючі на той час адміністративно-правові інститути Стеценко С.Г. Адміністративне право України. - К.: Атіка, 2007. - с.26..

Академічна наука того періоду багато втрачала через відірваність від дійсності. Тому в 1927 р. у складі ВУАН була створена Комісія радянського права. У другій половині 1928 р. при цій комісії почала діяти секція адміністративного права, до складу якої були залучені О. М. Бутовський, М. М. Товстоліс, В. М. Завадський, В. А. Степаненко, Д. Н. Пожарський та інші дослідники. З 1928 по 1930 р. комісія підготувала висновок на проект союзного закону про організацію сільських рад.

Проблеми організації і діяльності місцевих Рад досліджувалися Інститутом радянського будівництва, створеним 1928 р. у Харкові.

Подальший розвиток адміністративно-правової науки в Україні не можна (в силу відомих причин того часу) назвати продуктивним. Йдеться насамперед про репресії щодо вчених цієї галузі у 1932-1940 pp. та у 1946-1952 pp.

У 30-40-х роках лише окремі проблеми науки адміністративного права розроблялися відомим фахівцем Г. В. Олександренком.

У період з 1950 до середини 60-х років дослідження проблем адміністративного права зводилися, як правило, до вивчення організаційної діяльності місцевих органів влади УРСР.

Більш плідним етапом у розвитку науки адміністративного права в Україні можна вважати період з 1965 по 1980 р. Виокремлення цих часових рамок обумовлено трьома підставами.

По-перше, це роки безпосередньої участі представників науки адміністративного права, поряд з державознавцями та дослідниками проблем державного будівництва, в підготовці законів про місцеві Ради УРСР.

По-друге, активно розроблялася проблема управлінської діяльності виконавчо-розпорядчих органів.

По-третє, саме в ці роки досліджувалася наукова спадщина 20-х років XX ст., безпосередньо пов'язана з вивченням і запровадженням в життя досягнень у галузі соціального управління, наукової організації праці, зокрема управлінської праці, з метою їх впровадження в практичну діяльність державних органів, насамперед виконавчо-розпорядчих Адміністративне право України. Академічний курс: Підруч.: У двох томах: Том 1. Загальна частина / Ред. колегія: В. Б. Авер'янов (голова). -- К.: Видавництво «Юридична думка», 2004. - с.35..

Окремо слід відзначити плідну роботу професора І. М. Пахомова (Одеський державний університет) над проблемами управлінської діяльності (1965). Поряд з ним ґрунтовну теоретико-методологічну розробку предмета, змісту і структури науки управління здійснювали науковці Інституту держави і права АН УРСР (нині - Інститут держави і права ім. В. М. Корецького НАН України). Зокрема, професор В. В. Цветков одним з перших в українській юридичній науці обґрунтував класифікацію управлінських наук, визначив підходи до з'ясування предмета теорії державного управління як самостійної наукової галузі (1970).

Вагоме гносеологічне значення для розвитку теорії державного управління мав досвід активного використання системного і функціонального методів для вивчення соціально-управлінських явищ, який уперше був застосований В. В. Цвєтковим, Л. П. Юзьковим і О. Ф. Фрицьким. Одночасно з опрацюванням проблем науки управління та теорії державного управління вчені України приділяли велику увагу іншим актуальним теоретичним проблемам адміністративного права.

Зокрема, над питаннями загальної частини науки цієї галузі плідно працювали О. М. Якуба, Р. С. Павловський (Харківський юридичний інститут). Проблеми адміністративного процесу перебували у колі наукових інтересів Є. В. Додіна (Одеський державний університет). Адміністративно-правові деліктні відносини - предмет дослідження Л. В. Коваля (Київський державний університет) Адміністративне право України. Академічний курс: Підруч.: У двох томах: Том 1. Загальна частина / Ред. колегія: В. Б. Авер'янов (голова). - К.: Видавництво «Юридична думка», 2004. - с.36..

З другої половини 70-х років активно досліджувалися проблеми ефективності управлінської діяльності (В. В. Цветков), соціальних інтересів у взаємодії з основними категоріями та інститутами державного управління (В. Ф. Сіренко), функцій і структури органів державного управління (В. Б. Авер'янов), аналізу західних доктрин управління (В. М. Селіванов), відповідальності в управлінні (О. І. Щербак), законодавства у сфері державного управління (І. А. Тимченко).

Період з 1980 по 1991 р. характеризується поглибленням розробки проблем науки адміністративного права, а також посиленням уваги до питань, що актуалізувалися в цей період. Зокрема, протягом згаданого десятиріччя напрацювання в галузі теоретичних засад управління застосовувалися в процесі розробки проблем визначення правового статусу виконавчо-розпорядчих органів місцевих Рад (М. І. Корнієнко, М. О. Пухтинський, М. Ф. Селівон, О. Ф. Фрицький).

Основним напрямом досліджень науки адміністративного права в Академії внутрішніх справ України було запровадження наукових засад у діяльність органів внутрішніх справ (В. М. Марчук). Одним з важливих наукових напрямів роботи вчених у цей період було дослідження теоретичних і прикладних аспектів удосконалення правового регулювання в окремих сферах (О. Ф. Андрійко, A. С. Васильєв, І. П. Голосніченко, Р. А. Калюжний, Є. Б. Кубко, B. Л. Наумов, В. П. Нагребельний, М. В. Оніщук, В. Ф. Опришко, 3. А. Павлович, А. Я. Пилипенко, А. О. Селіванов, В. І. Семчик та інші).

Водночас провідними залишалися усі напрями структурно-функціонального вдосконалення державного управління, серед яких були перерозподіл функцій управління, регламентація взаємовідносин між структурними ланками окремого органу, підвищення персональної відповідальності виконавців за результати реалізації функцій управління тощо. В цей період переважно силами науковців Інституту держави і права ім. В. М. Корецького НАН України за результатами досліджень цих актуальних проблем було видано низку ґрунтовних колективних та індивідуальних монографій.

3.2 Сучасні проблеми розвитку науки адміністративного права

За роки незалежності України теоретичні та методологічні основи науки адміністративного права були концептуально переосмислені з урахуванням нових підходів до сутності виконавчої влади, її ролі і місця у формуванні правової демократичної держави. Це пов'язано, в першу чергу, з проведенням у державі конституційної (політичної) реформи, яка суттєво вплинула на взаємини між гілками влади, а також втіленням у життя адміністративної реформи та реформи адміністративного права.

Так, починаючи з часу підготовки проекту Концепції реформи адміністративного права України у 1998 р. були суттєво переглянуті фундаментальні науково-теоретичні засади цієї правової галузі. Це знайшло втілення у працях таких вчених як В.Б. Авер'янов, О.Ф. Андрійко, Ю.П. Битяк, І.П. Голосніченко, Є.В. Додін, С.В. Ківалов, В.К. Колпаков, А.Т. Комзюк, О.В. Кузьменко, В.Я. Настюк, А.О. Селіванов, М.М. Тищенко, В.В. Цвєтков, В.К. Шкарупа.

Однак, слід зазначити, що на сьогодні у науці адміністративного права залишається низка актуальних теоретичних проблем, від правильного аналізу яких залежить розвиток всієї галузі адміністративного права.

Однією з ключових проблем в науці адміністративного права є проблема співвідношення державного управління і державної виконавчої влади, які є фундаментальними категоріями сучасної науки. Питання співвідношення зазначених категорій на теперішній час є певною мірою дискусійним. В сучасній науковій та навчальній літературі з адміністративного права ці два поняття нерідко ототожнюють, що пояснюється, в першу чергу, тим, що в радянський період існування нашої країни державне управління завжди асоціювалося виключно з реалізацією функцій виконавчої влади. Але, слід все ж таки погодитись з тими науковцями, які вважають, що державне управління та виконавча влада є поняттями близькими за змістом, але не тотожними. Адже як виконавча влада реалізується не лише у формі державного управління, а й у інших формах державної діяльності, так і сфера державного управління не обмежується тільки діяльністю органів виконавчої влади Задихайло О. А. Актуальні проблеми науки адміністративного. // Зб. наук. Праць Харк. Нац. Педагог. Ун-ту ім. Г.С. Скороводи «Право». - 2010.- №1. - с.97..

Наприклад, державне управління здійснюється поза межами діяльності органів виконавчої влади у ході керівництва роботою державних службовців інших (крім органів виконавчої влади) органів державної влади: Верховної Ради України, прокуратури, судів; безпосереднього управління роботою державних підприємств, установ і організацій тощо. З іншого боку сфера виконавчої влади визначається тим, що серед напрямів її реалізації можна визначити й такі, в яких відсутні характерні ознаки поняття «державне управління». Мова йде про реалізацію повноважень виконавчої влади у частині надання адміністративних (управлінських) послуг, вирішення різного роду індивідуальних справ щодо фізичних та юридичних осіб тощо.

Тому для більш чіткого розуміння співвідношення категорій «державне управління» та «виконавча влада» дуже важливим є їх подальше наукове дослідження.

Потребує нового висвітлення і питання щодо предмета адміністративно-правового регулювання, до якого у вітчизняній правовій науці традиційно відносили сукупність суспільних відносин, що виникають у сфері державного управління. Таке тлумачення предмета адміністративного права спирається, зазвичай, на наукову базу минулих часів, коли адміністративне право розглядалось виключно як «управлінське» право. Водночас реалії сьогоднішнього життя переконують, що в сфері регулювання норм адміністративного права дуже поширеними є не тільки управлінські, а й неуправлінські відносини, причому чисельність останніх є навіть більшою, ніж управлінських.

Так, на думку В.Б. Авер'янова, до відносин «не управлінського» характеру можна віднести такі групи відносин за участю суб'єктів публічної адміністрації:

1) у зв'язку з підготовкою та прийняттям різного роду індивідуальних рішень з приводу як реалізації численних суб'єктивних прав приватних (фізичних та юридичних) осіб, так і виконання останніми обов'язків, покладених на них законодавством;

2) щодо реагування на різні звернення приватних осіб, включаючи і розгляд в адміністративному (позасудовому) порядку їх скарг;

3) у зв'язку із застосуванням заходів адміністративного примусу (які, як відомо, є набагато ширшими ніж тільки накладення адміністративних стягнень) Авер'янов В.Б. Нова доктрина українського адміністративного права: концептуальні позиції. // Право України. - 2006. - №5. - с.12..

Існує певна проблема і у відокремленні предмета наукового пізнання адміністративного права і таких наук, як державне управління й теорія управління, на що слушно звертають увагу деякі науковці. Підтвердженням цьому є створення на початку 90-х років ХХ ст. нової наукової спеціальності (25.00.00) - державне управління та вилучення у 2006 р. з юридичної наукової спеціальності 12.00.07 (адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право) теорії управління.

Проведення в Україні адміністративної реформи пов'язано з реорганізацією державного управління і, насамперед, системи органів виконавчої влади (Кабінету Міністрів України, центральних та інших підвідомчих Кабінету Міністрів України органів виконавчої влади, місцевих органів державної виконавчої влади) та місцевого самоврядування. Метою цієї реформи є досягнення ефективності в роботі державних органів; удосконалення відносин між державними органами і господарюючими суб'єктами; запровадження нової ідеології функціонування виконавчої влади і місцевого самоврядування як діяльності щодо забезпечення реалізації прав і свобод громадян.

Адже згідно з положеннями ст. 3 Конституції України права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, а остання відповідає перед людиною за свою діяльність Конституція України. //Відомості Верховної Ради України (ВВР), 1996, № 30, ст. 141.. Досягнення цієї мети потребує нових співвідношень, з однієї сторони, між централізацією та децентралізацією, з іншої - між формами і методами правового регулювання різних сфер суспільного життя.

На жаль, сьогодні немає чітко обґрунтованої концепції організаційно-правового забезпечення централізації і децентралізації в сфері державного управління, що не може не ускладнювати виконання завдань з проведення адміністративної реформи в Україні Державне управління: теорія і практика. / За заг. ред. Авер'янова В.Б. - К.: Юрінком Інтер, 2004. - с.152..

Однак, слід зазначити, що за останні роки в державі вже відбулися суттєві зміни щодо реформування системи органів виконавчої влади. Так, низкою указів Президента України, що були прийняті протягом 1999-2000 рр. впорядковано систему центральних органів виконавчої влади, визначено їх нову класифікацію. Відповідно до Закону України «Про Кабінет Міністрів України» від 21 грудня 2006 р. було визначено організацію, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України як вищого органу у системі органів виконавчої влади Закон України «Про Кабінет Міністрів України». //Відомості Верховної Ради України. - 2007. - № 11. - Ст. 94..

Отже, на теперішній час необхідний науковий аналіз отриманих результатів, а також наукова розробка подальших напрямів реформування державного управління в Україні.

Одним із провідних інститутів адміністративного права є інститут державної служби, від ефективного функціонування якого залежить додержання конституційних прав і свобод громадян, організація діяльності всіх органів держави.

Сьогодні в Україні відбувається процес реформування державної служби, що зумовлено завданнями і функціями сучасної держави, реорганізацією системи та структури органів виконавчої влади, формуванням високоефективного, професійного апарату управління. Розвиток уявлень про систему органів виконавчої влади, підвищення ефективності їх діяльності в цілому неможливі без паралельного удосконалення законодавства про державну службу. За останні роки вжито певних заходів щодо вдосконалення правового регулювання державно-службових відносин та організації державної служби. Прийнято низку нормативно-правових актів, що регулюють окремі напрямки державно-службової діяльності: про місцеві державні адміністрації, про Кабінет Міністрів України, про службу в органах місцевого самоврядування та ін. Усі вони певною мірою стосуються питань організації та проходження державної служби у відповідних державних органах Задихайло О. А. Актуальні проблеми науки адміністративного. // Зб. наук. Праць Харк. Нац. Педагог. Ун-ту ім. Г.С. Скороводи «Право». - 2010.- №1. - с.98..

Але на сьогодні потребує більш чіткого законодавчого врегулювання питання про такі види спеціалізованої державної служби як військова служба, служба в митних органах, органах прокуратури та інших органах, де є спеціальні звання. Адже чинний закон України «Про державну службу» хоча і визначає загальні засади державної служби, а також статус державних службовців, які працюють у державних органах та їх апараті, але фактично регулює діяльність службовців лише органів виконавчої влади та їх апарату.

У світлі входження України до Європейської спільноти право і законодавство нашої держави має бути зорієнтоване на використання позитивного досвіду європейських країн у регулюванні державно-службових відносин. Про це йде мова, зокрема, у «Концепції адаптації інституту державної служби в Україні до стандартів Європейського Союзу» від 05.03.2004 р. Указ Президента України від 05.03.2004 р. «Про Концепцію адаптації інституту державної служби в Україні до стандартів Європейського Союзу». // Офіційний вісник України. - 2004. - №10. - Ст. 578. При цьому важливо, щоб нове законодавство України про державну службу враховувало також пропозиції вітчизняних науковців і практиків щодо чіткого визначення поняття державної служби та різних її видів, встановлення правових засад режимів кожного з видів державної служби, системного розвитку з урахуванням головної мети - ефективного виконання функцій державних органів, публічних завдань Битяк Ю.П. Проблеми визначення системи законодавства про державну службу. // Право України. - 2006. - №5. - с. 24..

Наведений вище перелік актуальних теоретичних проблем, що існують сьогодні в науці адміністративного права, безумовно, не є вичерпним. Але саме розглянуті питання, на думку автора, потребують першочергових наукових досліджень для вироблення нових концептуальних позицій вітчизняної адміністративно-правової науки.

ВИСНОВки

Наука адміністративного права - це галузева юридична наука, предметом дослідження якої є комплекс організаційно-правових проблем, пов'язаних із здійсненням державою повноважень виконавчої влади та завдань і функцій державного управління.

Наука адміністративного права вивчає не тільки адміністративно-правові норми і відносини у сфері державного управління, а й аналізує практику застосування чинного законодавства. Вона досліджує:

– адміністративно-правові інститути та їх співвідношення;

– проблеми систематизації та кодифікації адміністративного права;

– правовий статус суб'єктів адміністративного права, їх права і обов'язки, адміністративні процедури та проблеми адміністративного процесу й адміністративної юрисдикції;

– засоби забезпечення і зміцнення режиму законності, дисципліни та відповідальності у сфері виконавчої і розпорядчої діяльності;

– взаємозв'язок адміністративного права з іншими галузями правової системи;

– етапи історичного розвитку галузі адміністративного права, шляхи його подальшого вдосконалення;

– досвід адміністративно-правового регулювання і досягнення зарубіжної правової науки.

Предметом науки адміністративного права є дослідження законів, закономірностей і особливостей в управлінській діяльності органів виконавчої влади, органів державного управління, адміністрацій органів місцевого самоуправління, їх посадових осіб та здійснюваних при цьому управлінських відносин в інших сферах, ефективності адміністративно-правових норм, що регулюють ці відносини, правозастосовної практики, виявлення властивостей, з метою їх вдосконалення.

Основне завдання науки адміністративного права - дослідити предмет науки з метою вироблення рекомендацій та заходів щодо створення сприятливих умов для успішного функціонування держави і, в першу чергу, діяльності органів виконавчої влади, державного управління, органів місцевого самоврядування в нових умовах ринкової економіки. Пріоритетною метою всієї діяльності органів виконавчої влади, державного управління стає не вольове, імперативне управління народним господарством, а поєднання методів державного управління та правового регулювання за допомогою різних податкових стимулів, погоджень, реєстрації, ліцензування, добору і розстановки кадрів органів виконавчої влади, державного управління, здійснення контролю за діяльністю посадових осіб, відпрацювання механізму забезпечення законності та дисципліни.

В результаті наукових досліджень на практиці пропонуються рекомендації і пропозиції щодо вдосконалення адміністративно-правового регулювання у усіх галузях і сферах діяльності органів виконавчої влади, державного управління, адміністрацій органів місцевого самоврядування, а також здійснення адміністративних правоохоронних функцій у суміжних галузях права. Головне призначення науки адміністративного права - розробка наукових висновків, рекомендацій і конкретних пропозицій щодо вдосконалення та посилення ефективності діючих адміністративно-правових норм і відповідних правових інститутів, що врешті-решт безпосередньо впливає на ефективність державно-управлінської діяльності. В цьому виявляється активний вплив адміністративно-правової науки на розвиток адміністративного права як галузі права.

У наукових дослідженнях у галузі адміністративного права використовуються загальнонаукові та конкретно-наукові методи досліджень, і передусім системний та структурно-функціональний аналіз управлінсько-правових явищ, соціологічний метод, наукові експерименти. Визначальний вплив на розвиток науки адміністративного права справляє загальна теорія держави і права, наука конституційного (державного) права.

СПИСОК ВИКОРИСТАНОЇ ЛІТЕРАТУРИ

2. Закон України «Про Кабінет Міністрів України». //Відомості Верховної Ради України. - 2007. - № 11. - Ст. 94.

3. Указ Президента України від 05.03.2004 р. «Про Концепцію адаптації інституту державної служби в Україні до стандартів Європейського Союзу». // Офіційний вісник України. - 2004. - №10. - Ст. 578.

4. Авер'янов В.Б. Нова доктрина українського адміністративного права: концептуальні позиції. // Право України. - 2006. - №5. - С.11-17.

5. Авер'янов В.Б. Адміністративне право України. - К.: Генеза, 2007. -417 с.

6. Авер'янов В.Б. Державне управління в Україні. Навчальний посібник. - К.: ДеЮре, 2006. - 286 с.

7. Авер'янов В.Б. Наука адміністративного права. //Вісник національної академії наук України. - 2008. - №7. - С.21-28.

8. Административное право зарубежных стран. Под ред. Козырина А.Н. - М.: Спарк, 1996. - 229 с.

9. Адміністративне право України. Академічний курс: Підруч.: У двох томах: Том 1. Загальна частина / Ред. колегія: В. Б. Авер'янов (голова). - К.: Видавництво «Юридична думка», 2004. - 584 с.

10. Адміністративне право України: підручник / Ю.П.Битяк (кер. Авт.. кол.), В.М.Гаращук, В.В.Богуцький [та ін.]; за заг. Ред. Ю.П.Битяка, В.М.Гаращука, В.В.Зуй. - Х.:Право, 2010. - 624с.

11. Беленчук І.А. Адміністративне право України. - К.: А.С.К., 2010. - 242 с.

12. Бельский К.С. О науке административного права. // Государство и право. - 1998. - №3. - С. 7-11.

13. Битяк Ю. П., Зуй В. В. Адміністративне право України: Конспект лекцій. - Харків, 2005. - 341 с.

14. Битяк Ю.П. Проблеми визначення системи законодавства про державну службу. // Право України. - 2006. - №5. - С. 22-26.

15. Ведєрнікова Ю.А., Шкарупа В.К. Адміністративне право України.- К.: Юрінком Інтер, 2007. - 368 с.

16. Гладун З.С. Адміністративне право України: Навч. посібник. - Тернопіль: Карт-бланш, 2008. - 579 с.

17. Голосніченко І.П., Стахурський М.Ф. Золотарьова Н.І. Адміністративне право України: основні поняття. Навч. посібник. - К.: Либідь, 2008. - 414 с.

18. Гончарук С.Т. Адміністративне право України. Загальна та особлива частини. Навчальний посібник. - Київ: ДеЮре, 2006. - 381 с.

19. Давид Р. Сравнительное правоведение (Правовые системы современности). - М.: Наука, 1997. - 452 с.

20. Державне управління: теорія і практика. / За заг. ред. Авер'янова В.Б. - К.: Юрінком Інтер, 2004. - 432 с.

21. Задихайло О. А. Актуальні проблеми науки адміністративного. // Зб. наук. Праць Харк. Нац. Педагог. Ун-ту ім. Г.С. Скороводи «Право». - 2010.- №1. - С.96-99.

22. Кампо В.М., Нижник Н.Р., Шльоер Б.П. Становлення нового адміністративного законодавства України. - К.: Право, 2005. - 248 с.

23. Ківалов С.В., Біла Л.Р. Адміністративне право України. - Одеса: Юридична література, 2004. - 312с.

24. Коваль Л.В. Адміністративне право: Курс лекцій. - Вид. 3-е.- К: Вентурі, 2006. - 208 с.

25. Колпаков В. К. Адміністративне право України: Підручник. - К.: Юрінком Інтер, 2008. -736 с.

26. Крегул Ю.І. Правові основи державного управління. Навч. посібник - К.: КНЕУ, 2009. - 431 с.

27. Стеценко С.Г. Адміністративне право України: Навчальний посібник. - К.: ЦУЛ, 2007. - 624 с.

28. Цвєтков В.В. Українська наука адміністративного права та її зв'язок з науками про управління / Адміністративне право України. Академічний курс: Підручник: У 2 т.- Т.1: Загальна частина / Ред. колегія: В.Б.Авер'янов (голова). - К.: Видавництво «Юридична думка», 2004. - С.36-40.

Размещено на Allbest.ru