Обласна державна адміністрація

Размещено на http://www.allbest.ru/

Вступ

1. Загальна характеристика місцевих державних адміністрацій

1.1 Обласна державна адміністрація як місцевий орган виконавчої влади

1.2 Структура обласної державної адміністрації

1.2.1 Голова місцевої державної адміністрації

1.2.2 Перший заступник та заступники голів місцевих державних адміністрацій

1.2.3 Керівники управлінь, відділів та інших структурних підрозділів державних адміністрацій

1.2.4 Апарат облдержадміністрації

1.2.5 Структурні підрозділи обласних державних адміністрацій

1.2.6 Управління капітального будівництва-як структурний підрозділ ОДА.11

1.3 Районні державні адміністрації

2. Функції обласних державних адміністрацій

3. Взаємовідносини місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування

Висновки

Список нормативно-правових актів та використаної літератури



Вступ

Важливою ланкою виконавчої влади в Україні є місцеві державні адміністрації. Саме на них покладається втілення нормативно-правових актів вищих органів державної влади на місцях, забезпечення діяльності соціальної, економічної інфраструктури областей (міст), районів. У зв'язку з цим на цих суб'єктів адміністративного права покладено широкі повноваження у різних сферах суспільного життя. Для виконання покладених на них повноважень даними органами та їх керівниками створюються апарат та структурні підрозділи. Діяльність місцевих державних адміністрацій врегульована Законом України “Про місцеві державні адміністрації”, у якому чітко визначено правовий статус та функції даного органу, чим визначено його місце серед інших суб'єктів правовідносин. Однак, незважаючи на це, виникає ряд питань, пов'язаних з розмежуванням компетенції обласних та районних державних адміністрацій з відповідними радами.

Питання розмежування їх функцій і повноважень гостро диктувалися протягом усього періоду становлення систем місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування (1992-1996 рр.). Особливо актуальним було питання про двовладдя на місцях, про авторитаризм місцевих державних адміністрацій, про скасування місцевого самоврядування тощо. Справа ж полягала в тому, що старі механізми розмежування функцій і повноважень органів влади на місцях не працювали, а нові -- часто сприймались вороже. По суті проблеми розмежування функцій і повноважень органів влади на місцях були проблемами психології та культури тих людей, які здійснювали цю владу. Вийшовши з командно-адміністративної системи, вони не могли відразу освоїти культуру державного й місцевого управління, властиву демократичній, соціальній та правовій державі. Потрібен час, а головне -- створення передумов для утвердження в органах влади на місцях саме демократичної правової культури.

Саме аналіз даних питань - мета написання даної роботи, адже, на нашу думку, саме висвітлення даної проблеми шляхом дослідження її на науковому рівні, дозволить розробити необхідні рекомендації щодо законодавчого закріплення правового статусу місцевих державних адміністрацій в системі як органів виконавчої влади, так і серед органів місцевого та регіонального самоврядування.



1. Загальна характеристика місцевих державних адміністрацій

1.1 Обласна державна адміністрація як місцевий орган виконавчої влади

Виконавчу владу на місцевому територіальному рівні, тобто в областях, містах Києві та Севастополі, районах здійснюють обласні, Київська та Севастопольська міські, районні державні адміністрації. Місцеві (територіальні) органи (підрозділи) міністерств та інших центральних органів виконавчої влади також здійснюють визначені законодавством функції виконавчої влади. Правовою основою організації та діяльності місцевих органів виконавчої влади є положення статей 118 і 119 Конституції України [1], а також відповідні положення Закону України «Про місцеві державні адміністрації», прийнятого 9 квітня 1999 року [2].

Особливості здійснення виконавчої влади у містах Києві та Севастополі визначаються окремими законами, зокрема у столиці - Законом України «Про столицю України - місто-герой Київ», прийнятим 15 січня 1999 року [4].

Державні адміністрації у межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці забезпечують:

1) виконання Конституції, законів, актів Президента, Кабінету Міністрів, інших органів виконавчої влади вищого рівня;

2) законність і правопорядок, додержання прав і свобод громадян;

3) виконання державних і регіональних програм соціально-економічного та культурного розвитку, програм охорони довкілля, а в місцях компактного проживання корінних народів і національних меншин - також їх національно-культурного розвитку;

4) підготовку та виконання відповідних бюджетів;

5) звіт про виконання відповідних бюджетів та програм;

6) взаємодію з органами місцевого самоврядування;

7) реалізацію інших наданих державою, а також делегованих відповідними радами повноважень.

Місцеві державні адміністрації наділені повноваженнями в таких основних галузях:

- соціально-економічного розвитку;

- бюджету та фінансів;

- управління майном, приватизації та підприємництва;

-містобудування, житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, транспорту і зв'язку;

- використання та охорони земель, природних ресурсів та охорони довкілля;

- науки, освіти, охорони здоров'я, культури, фізкультури і спорту, материнства і дитинства, сім'ї та молоді;

- соціального забезпечення та соціального захисту населення;

- зайнятості населення, праці та заробітної плати;

- забезпечення законності, правопорядку, прав і свобод громадян;

- міжнародних та зовнішньоекономічних відносин;

- оборонної роботи.

Державні адміністрації діють на засадах: відповідальності перед людиною і державою за свою діяльність; верховенства права; законності; пріоритетності прав людини; гласності; поєднання державних і місцевих інтересів [2].

1.2 Структура обласної державної адміністрації

Структура обласної державної адміністрації є такою: керівництво (голова, перший заступник голови, заступники голови); апарат ОДА; головні управління, управління, відділи та інші структурні підрозділи ОДА. Постановою Кабінету Міністрів України від 6 травня 2001 року № 461 установлено, що кількість посад заступників голів обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій з урахуванням посади першого заступника не може перевищувати для регіонів з чисельністю населення до 1500 тис. та м. Севастополя -_5 одиниць, від 1500 до 2000 тис.- 6, від 2000 до 3000 тис. - 7, понад 3000 тис. та м. Києва -10 одиниць [6].

1.2.1 Голова місцевої державної адміністрації

Державні адміністрації є єдиноначальними органами виконавчої влади загальної компетенції, повноваження яких реалізуються одноособове їх керівниками - головами державних адміністрацій.

Голови місцевих державних адміністрацій призначаються на посаду Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України на строк повноважень Президента України.

Кандидатури на посади голів обласних державних адміністрацій на розгляд Кабінету.

Міністрів України вносяться Прем'єр-міністром України. Кандидатури на посади голів районних державних адміністрацій на розгляд Кабінету Міністрів України вносяться головами відповідних обласних державних адміністрацій. На кожну посаду вноситься одна кандидатура.

У разі відхилення Президентом України поданої кандидатури відповідно Прем'єр-міністр України чи голова обласної державної адміністрації вносять на розгляд Кабінету Міністрів України нову кандидатуру.

Голови місцевих державних адміністрацій набувають повноважень з моменту призначення.

Повноваження голів місцевих державних адміністрацій припиняються Президентом України у разі:

1) порушення ними Конституції України і законів України;

2) втрати громадянства, виявлення факту подвійного громадянства;

3) визнання судом недієздатним;

4) виїзду на проживання в іншу країну;

5) набрання законної сили обвинувальним вироком суду;

6) порушення вимог несумісності;

7) за власною ініціативою Президента України з підстав, передбачених цим Законом та законодавством про державну службу;

8) висловлення недовіри більшістю (дві третини) голосів від складу відповідної ради;

9) подання заяви про звільнення з посади за власним бажанням.

Повноваження голів місцевих державних адміністрацій можуть бути припинені Президентом України у разі:

1) прийняття відставки голови відповідної обласної державної адміністрації;

2) подання Кабінету Міністрів України з підстав, передбачених законодавством про державну службу;

3) висловлення недовіри простою більшістю голосів від складу відповідної ради.

Повноваження голів місцевих державних адміністрацій припиняються також у разі їх смерті.

У разі обрання нового Президента України голови місцевих державних адміністрацій продовжують здійснювати свої повноваження до призначення в установленому порядку нових голів місцевих державних адміністрацій.

Повноваження голови МДА

Голови місцевих державних адміністрацій згідно ст. 39 Закону України “Про місцеві державні адміністрації”:

1) очолюють відповідні місцеві державні адміністрації, здійснюють керівництво їх діяльністю, несуть відповідальність за виконання покладених на місцеві державні адміністрації завдань і за здійснення ними своїх повноважень;

2) представляють відповідні місцеві державні адміністрації у відносинах з іншими державними органами та органами місцевого самоврядування, політичними партіями, громадськими і релігійними організаціями, підприємствами, установами та організаціями, громадянами та іншими особами як в Україні, так і за її межами;

3) призначають на посади та звільняють з посад своїх заступників, керівників управлінь, відділів, інших структурних підрозділів відповідно до статей 10 та 11 Закону;

4) призначають на посади та звільняють з посад керівників апаратів місцевих державних адміністрацій та керівників структурних підрозділів апаратів місцевих державних адміністрацій;

5) укладають та розривають контракти з керівниками підприємств, установ та організацій, що належать до сфери управління відповідної місцевої державної адміністрації, або уповноважують на це своїх заступників;

6) погоджують у встановленому порядку призначення на посади та звільнення з посад керівників не підпорядкованих підприємств, установ та організацій, що належать до сфери управління органів виконавчої влади вищого рівня, крім керівників установ, підприємств і організацій Збройних Сил та інших військових формувань України;

7) в межах затверджених бюджетів виступають розпорядниками коштів відповідних державних адміністрацій, використовуючи їх лише за цільовим призначенням;

8) регулярно інформують населення про стан виконання повноважень, покладених на місцеву державну адміністрацію;

9) утворюють для сприяння здійсненню повноважень місцевих державних адміністрацій консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи, служби та комісії, члени яких виконують свої функції на громадських засадах, а також визначають їх завдання, функції та персональний склад;

10) здійснюють інші функції, передбачені Конституцією та законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, органів виконавчої влади вищого рівня.

Голови обласних державних адміністрацій у випадках, передбачених законом, можуть порушувати перед Верховною Радою України питання про призначення Верховною Радою України позачергових виборів сільської, селищної, міської, районної в місті, районної, обласної ради, сільського, селищного, міського голови.

У разі відсутності голови місцевої державної адміністрації його функції і повноваження виконує перший заступник голови, а у разі відсутності останнього - один із заступників голови місцевої державної адміністрації.

1.2.2 Перший заступник та заступники голів місцевих державних адміністрацій

Перший заступник та заступники голів місцевих державних адміністрацій виконують обов'язки, визначені головами відповідних державних адміністрацій, і несуть персональну відповідальність за стан справ на дорученій їм ділянці роботи.

Перший заступник голови обласної державної адміністрації призначається на посаду головою обласної державної адміністрації за згодою Прем'єр-міністра України.

Заступники голови обласної державної адміністрації призначаються на посаду головою обласної державної адміністрації за погодженням з відповідним віце-прем'єр-міністром України.

Перші заступники та заступники голів районних державних адміністрацій призначаються на посади головами районних державних адміністрацій за погодженням з відповідними заступниками голів обласних державних адміністрацій.

Перші заступники та заступники голів місцевих державних адміністрацій заявляють про припинення своїх повноважень новопризначеним головам місцевих державних адміністрацій у день їх призначення.

1.2.3 Керівники управлінь, відділів та інших структурних підрозділів державних адміністрацій

Керівники управлінь, відділів та інших структурних підрозділів державних адміністрацій очолюють відповідні підрозділи і несуть персональну відповідальність перед головами відповідних держадміністрацій за виконання покладених на ці підрозділи завдань. Вони призначаються на посаду та звільняються з посади головами держадміністрацій за погодженням з органами виконавчої влади вищого рівня в порядку, що визначається Кабінетом Міністрів України [8, c. 37].

Законом установлені певні обмеження щодо зайняття посад у місцевих державних адміністраціях. Зокрема, голови, їх заступники, керівники управлінь, відділів, інших структурних підрозділів адміністрацій не можуть бути народними депутатами України, суміщати свою службову діяльність з іншою, у тому числі на громадських засадах, крім викладацької, наукової та творчої діяльності у позаробочий час, входити до складу керівного органу чи наглядової ради підприємства чи іншої організації, що має на меті одержання прибутку.

Для правового, організаційного, матеріально-технічного та іншого забезпечення діяльності обласної державної адміністрації, підготовки аналітичних, інформаційних та інших матеріалів, систематичної перевірки виконання актів законодавства та розпоряджень голови ОДА, надання методичної та іншої практичної допомоги місцевим органам виконавчої влади та органам місцевого самоврядування головою облдержадміністрації утворюється апарат облдержадміністрації

місцевий державний адміністрація самоврядування

1.2.4 Апарат облдержадміністрації

Апарат облдержадміністрації, який підпорядковується голові даної адміністрації. До структури апарату обласної державної адміністрації входять такі відділи: організаційний; загальний; кадрової роботи та з питань державної служби; юридичний; роботи зі зверненнями громадян; контролю; бухгалтерського обліку; господарський; взаємодії з правоохоронними органами; з питань оборонної та мобілізаційної роботи; інформаційно-комп'ютерного забезпечення; з питань режимно-секретної роботи [14, c. 93-95].

Апарат у процесі виконання покладених на нього завдань взаємодіє з управліннями, іншими структурними підрозділами облдержадміністрації, районними держадміністраціями, органами місцевого самоврядування, а також з підприємствами, установами, організаціями, об'єднаннями громадян.

Апарат ОДА очолює керівник апарату, який призначається на посаду головою облдержадміністрації. Голова також затверджує положення та визначає структуру апарату, призначає на посади і звільняє з посад керівників та інших працівників структурних підрозділів апарату.

Основними структурними підрозділами ОДА є головні управління, управління і відділи. У структурі ОДА функціонують також служби, інспекції та архіви. Перелік структурних підрозділів визначає голова облдержадміністрації на основі примірного переліку, затвердженого Кабінетом Міністрів України. При формуванні структур ОДА необхідно дотримуватися таких вимог: до складу головного управління повинні входити не менше двох управлінь; в управлінні має працювати не менше 9 осіб, у відділах у складі управлінь - не менше 4, у самостійних відділах - не менше 6.

1.2.5 Структурні підрозділи обласних державних адміністрацій

В обласних державних адміністраціях утворюються такі структурні підрозділи:

а) головне управління економіки; головне управління сільського господарства і продовольства; головне управління праці та соціального захисту населення; головне фінансове управління;

б) управління промисловості, енергетики, транспорту та зв'язку (у Донецькій, Запорізькій, Луганській, Харківській ОДА - головні управління); управління вугільної промисловості (створюється у разі потреби); управління капітального будівництва; управління житлово-комунального господарства; управління містобудування та архітектури; управління з питань оборонної і мобілізаційної роботи; управління з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС (у Волинській, Житомирській, Київській, Рівненській і Чернігівській областях окремо функціонують управління у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи); управління освіти і науки; управління охорони здоров'я; управління культури; управління у справах сім'ї та молоді; управління з питань фізичної культури, спорту та туризму; управління у справах преси та інформації; управління з питань внутрішньої політики; управління державної ветеринарної медицини; управління зовнішніх зносин та зовнішньоекономічної діяльності (створюється у разі потреби);

в) відділ у справах національностей і міграції; відділ у справах релігій;

г) інспекція державного технічного нагляду; інспекція якості та формування ресурсів сільськогосподарської продукції;

д) служба у справах неповнолітніх;

е) державний архів області.

Голови держадміністрацій видають розпорядження одноособове і несуть за них відповідальність згідно із законодавством. Нормативно-правові акти підлягають державній реєстрації у відповідному органі юстиції в установленому органом порядку і набирають чинності з моменту їх реєстрації, якщо самими актами не встановлено пізніший термін введення їх у дію [11, c. 28-30]



1.2.6 Управління капітального будівництва - як структурний Підрозділ ОДА

Будівництво -- одна з найстаріших галузей народного господарства є чутливим показником стану економіки країни. Так, фаза підйому в економіці найперше відчувається саме у будівництві, бо швидко збільшуються капіталовкладення в основні фонди. Зростання рівня життя населення відбивається на розширенні житлового й соціально-культурного будівництва. У фазах спаду й кризи темпи падіння обсягів будівництва чи не найбільші серед інших галузей народного господарства.

На сьогодні галузь будівництва має надзвичайно важливе значення для динамічного розвитку України і розв'язання великого комплексу соціальних та економічних проблем.

Управління капітального будівництва обласної державної адміністрації є структурним підрозділом обласної державної адміністрації, підзвітним і підконтрольним голові облдержадміністрації та Міністерству регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України (Мінрегіону України) з питань, що належать до його компетенції. Керівництво управлінням здійснює заступник голови облдержадміністрації.

Управління виконує функції замовника будівництва об'єктів житлово-комунального і соціального призначення на території Тернопільської області. Управління у своїй діяльності керується Конституцією України, законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, наказами Мінрегіону України, розпорядженнями голови облдержадміністрації, а також положенням про Управління капітального будівництва.

Основними завданнями управління є:

забезпечення реалізації державної політики у галузі будівництва;

виконання завдань з будівництва житлових будинків, об'єктів освіти, охорони здоров'я, зв'язку, транспорту, торгівлі, громадського харчування, комунального господарства, культурно-побутового й іншого призначення та ефективного використання капітальних вкладень, що спрямовуються на цю мету;

сприяння впровадженню у будівництво прогресивних проектних рішень, нових будівельних матеріалів, конструкцій та виробів.

Тут Ви маєте можливість отримати всю необхідну інформацію, що стосується роботи управління. На сторінці представлено відомості про програми, новини, керівництво управління, контактна інформація та основні функціональні обов'язки.

1.3 Районні державні адміністрації

Вертикаль виконавчої влади в Україні завершується на рівні районних державних адміністрацій (РДА). Вже на рівні територіальних громад функціонують органи місцевого самоврядування.

Саме тому можна сказати, що району як територіальній одиниці, належить дуже важливе місце в системі адміністративно-територіального поділу держави, а районна державна адміністрація є базовим рівнем у системі виконавчої влади України.

По-перше, район перебуває в центрі системи публічної влади поміж вищим рівнем (держава, область, міста обласного підпорядкування) та нижчим (міста районного підпорядкування, селища і села). По-друге, саме в районах зосереджена велика кількість об'єктів власності різних форм, на їх території мешкає велика кількість населення, тут створюються значні матеріальні та інші цінності, від наявності яких безпосередньо залежить доля виконання всіх без винятку державних програм [23, c. 389-393].

Основною функцією райдержадміністрації є виконавча, оскільки діяльність цього органу безпосередньо пов'язана з практичною реалізацією виконавчої влади. Вона покликана захищати права і законні інтереси громадян та держави, забезпечувати комплексний соціально-економічний розвиток району та реалізацію державної політики у відповідних секторах державного управління, надавати громадянам якісні управлінські послуги.

Організація, повноваження та порядок діяльності районних, районних у містах Києві та Севастополі державних адміністрацій багато в чому є схожими з обласними державними адміністраціями з урахуванням їх нижчого рівня.

Очолює районну державну адміністрацію, як і облдержадміністрацію, голова, який призначається на посаду Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України на строк повноважень глави держави. Кандидатури на посади голів райдержадміністрацій на розгляд Кабінету Міністрів України вносяться головами відповідних обласних держадміністрацій. Голови районних держадміністрацій регулярно інформують про свою діяльність голів обласних державних адміністрацій, щорічно та на вимогу звітують перед ними. Голови районних державних адміністрацій в Автономній Республіці Крим призначаються на посаду і звільняються з посад Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України, погодженим із Головою Верховної Ради АРК і Головою Ради міністрів АРК, Постійним Представником Президента України в АРК [20, c. 107-110].

Перші заступники та заступники голів районних держадміністрацій призначаються на посади головами райдержадміністрацій за погодженням з відповідними заступниками голів обласних держадміністрацій. Постановою Кабінету Міністрів України від 6 травня 2001 року № 461 установлено, що кількість посад заступників голів районних, районних у містах Києві та Севастополі державних адміністрацій з урахуванням посади першого заступника не може перевищувати 4 одиниць.

Для правового, організаційного, матеріально-технічного та іншого забезпечення діяльності районної державної адміністрації, підготовки аналітичних, інформаційних та інших матеріалів, систематичної перевірки виконання актів законодавства та розпоряджень держадміністрації, надання методичної та іншої практичної допомоги органам місцевого самоврядування головою райдержадміністрації утворюється апарат РДА у межах виділених бюджетних коштів, який підпорядковується голові цієї адміністрації. До структури апарату районної державної адміністрації входять такі відділи та інші підрозділи: відділ організаційної і кадрової роботи та з питань нагород; відділ внутрішньої політики; загальний відділ; господарсько-фінансовий відділ. Апарат у процесі виконання покладених на нього завдань взаємодіє з управліннями, іншими структурними підрозділами райдержадміністрації, органами місцевого самоврядування, а також з підприємствами, установами, організаціями, об'єднаннями громадян [12, c. 138].

Апарат очолює керівник, який призначається на посаду головою держадміністрації. Голова також затверджує положення та визначає структуру апарату, призначає на посади і звільняє з посад керівників та інших працівників структурних підрозділів апарату.

Районна державна адміністрація складається з апарату, управлінь, відділів та інших структурних підрозділів РДА. Відповідно з Примірним переліком управлінь, відділів та інших структурних підрозділів у районних державних адміністраціях утворюються такі структурні підрозділи:

а) управління економіки; управління сільського господарства і продовольства; фінансове управління; управління праці та соціального захисту населення; управління державної ветеринарної медицини;

б) відділ містобудування, архітектури та житлово-комунального господарства; відділ з питань надзвичайних ситуацій та цивільного захисту населення; відділ освіти; відділ культури; відділ у справах сім'ї, молоді та спорту; відділ з питань внутрішньої політики; архівний відділ;

в) служба у справах неповнолітніх.

Районні держадміністрації є підзвітними районним радам у виконанні програм соціально-економічного і культурного розвитку, районних бюджетів. Райдержадміністрації можуть здійснювати повноваження, делеговані їм районними радами з метою забезпечення місцевих інтересів населення району і несуть відповідальність за їх реалізацію. Вони у частині здійснення делегованих повноважень підзвітні та підконтрольні районним радам.

Голови райдержадміністрацій щорічно звітують перед районними радами з питань виконання бюджету, програм соціально-культурного розвитку території і делегованих повноважень. Рада може висловити недовіру голові райдержадміністрації, на підставі чого, з урахуванням пропозицій Кабінету Міністрів, Президент приймає рішення і дає раді обґрунтовану відповідь. Якщо недовіру голові висловили дві третини від складу районної ради, глава держави приймає відставку голови райдержадміністрації [27, c. 324].

Райдержадміністрації на відповідній території взаємодіють із сільськими, селищними і міськими радами, їх головами і виконавчими органами, сприяють у здійсненні ними власних повноважень місцевого самоврядування, контролюють виконання наданих їм законом повноважень органів виконавчої влади, розглядають та враховують у своїй діяльності пропозиції депутатів, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб. Разом з тим районні державні адміністрації не мають права втручатись у здійснення органами місцевого самоврядування власних повноважень.

Районна державна адміністрація утримується за рахунок коштів Державного бюджету України. Фонд оплати праці службовців і видатки на утримання районної державної адміністрації встановлюються головами відповідно обласної, Київської, Севастопольської міських державних адміністрацій [26, c. 70-71].

Структуру і штатний розклад апарату райдержадміністрації, а також граничну чисельність, фонд оплати праці працівників управлінь, відділів та інших структурних підрозділів районної державної адміністрації, у межах виділених асигнувань, визначає голова районної державної адміністрації.

Структуру і штатний розклад управлінь, відділів та інших структурних підрозділів районної державної адміністрації затверджують їх керівники у межах встановленої граничної чисельності та фонду оплати праці.



2. Функції обласних державних адміністрацій

Реалізуючи конституційні положення, Закон «Про місцеві державні адміністрації» визначає функції цих органів виконавчої влади, тобто основні напрями діяльності, у яких відображається сутність, соціальне призначення, цілі й завдання зазначених органів у вирішенні загальносуспільних справ. Закон наділяє місцеві державні адміністрації відповідною компетенцією, яка є правовим засобом реалізації покладених на них функцій. При цьому визначається загальна і галузева компетенція [20, c. 117]. У межах загальної компетенції до відання державних адміністрацій належить вирішення таких питань: 1) забезпечення законності, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян; 2) соціально-економічного розвитку відповідних територій; 3) бюджету, фінансів та обліку; 4) управління майном, приватизації та підприємництва; 5) промисловості, сільського господарства, будівництва, транспорту і зв'язку; 6) науки, освіти, культури, охорони здоров'я, фізкультури, спорту і туризму, сім'ї, жінок, молоді та неповнолітніх; 7) використання землі, природних ресурсів, охорони довкілля; 8) зовнішньоекономічної діяльності; 9) оборонної роботи та мобілізаційної підготовки; 10) соціального захисту, зайнятості населення, праці та заробітної плати [25, c. 123-126].

У цілому Закон про місцеві адміністрації не виключає здійснення ними й інших функцій. Тому закони, наприклад, з питань бюджету, фінансів та обліку можуть наділяти місцеві органи виконавчої влади іншими повноваженнями порівняно з тими, що закріплені зазначеним Законом. Отже, галузеві повноваження місцевих адміністрацій складають насправді лише основу їх повноважень відповідно до всього масиву законодавства [28, c. 74].

Державні адміністрації здійснюють також функцію управління майном підприємств, установ та організацій, що належать до сфери їх управління. Аналіз статусу місцевих державних адміністрацій вказує на те, що вони відіграють ключову роль у реалізації державної політики та законів України на відповідних територіях.

На місцеві держадміністрації покладено здійснення на відповідних територіях функції державного контролю в межах, визначених Конституцією і законами України, за:

1) збереженням і раціональним використанням державного майна;

2) станом фінансової дисципліни, обліку та звітності, виконанням державних контрактів і зобов'язань перед бюджетом, належним і своєчасним відшкодуванням збитків, заподіяних державі;

3) використанням та охороною земель, лісів, надр, води, атмосферного повітря, рослинного і тваринного світу та інших природних ресурсів;

4) охороною пам'яток історії та культури, збереженням житлового фонду;

5) додержанням виробниками продукції стандартів, технічних умов та інших вимог, пов'язаних з її якістю та сертифікацією;

6) додержанням санітарних і ветеринарних правил, збиранням, утилізацією і захоронениям промислових, побутових та інших відходів, додержанням правил благоустрою;

7) додержанням архітектурно-будівельних норм, правил і стандартів;

8) додержанням правил торгівлі, побутового, транспортного, комунального обслуговування, законодавства про захист прав споживачів;

9) додержанням законодавства з питань науки, мови, реклами, освіти, культури, охорони здоров'я, материнства та дитинства, сім'ї, молоді та неповнолітніх, соціального захисту населення, фізичної культури і спорту;

10) охороною праці та своєчасною і не нижче визначеного державою мінімального розміру оплатою праці;

11) додержанням громадського порядку, правил технічної експлуатації транспорту та дорожнього руху;

12) додержанням законодавства про державну таємницю та інформацію.

Обласні державні адміністрації та їх голови при здійсненні своїх повноважень відповідальні перед Президентом і Кабінетом Міністрів та підзвітні і підконтрольні Уряду. Однак, у зв'язку з особливою роллю Президента України в організації та діяльності виконавчої влади, зокрема у наявності у нього права за власною ініціативою припиняти повноваження голови будь-якої обласної чи районної держадміністрації, саме відносини останніх з главою держави, а відповідно з Адміністрацією Президента, мають першочергове значення. Відносини Кабінету Міністрів з місцевими державними адміністраціями, що опосередковуються Президентом, є не достатньо окресленими [22, c. 42-44].

Місцеві державні адміністрації при здійсненні своїх повноважень у сфері державного управління взаємодіють з відповідними міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади. Відносини між ними є переважно партнерськими. Голови держадміністрацій координують діяльність територіальних органів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади та сприяють їм у виконанні функцій державного управління.

Управління, відділи та інші структурні підрозділи облдержадміністрацій підзвітні та підконтрольні відповідним міністерствам, іншим центральним органам виконавчої влади. Голови держадміністрацій координують діяльність територіальних органів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади та сприяють їм у виконанні покладених на ці органи завдань [14, c. 57].

Обласні держадміністрації у межах своїх повноважень спрямовують діяльність районних державних адміністрацій та здійснюють контроль за їх діяльністю. Голови облдержадміністрацій мають право скасовувати розпорядження голів районних адміністрацій, що суперечать Конституції та законам, рішенням Конституційного Суду, актам Президента, Кабінету Міністрів, голів облдержадміністрацій, а також міністерств, інших центральних органів виконавчої влади.

Обласні держадміністрації є підзвітними обласним радам у виконанні програм соціально-економічного і культурного розвитку, обласних бюджетів. Облдержадміністрації можуть здійснювати повноваження, делеговані їм обласними радами з метою забезпечення місцевих інтересів населення області і несуть відповідальність за їх реалізацію. Вони у частині здійснення делегованих повноважень підзвітні та підконтрольні обласним-радам [19, c. 29-30].

Голови облдержадміністрацій щорічно звітують перед обласними радами з питань виконання бюджету, програм соціально-культурного розвитку території і делегованих повноважень. Рада може висловити недовіру голові облдержадміністрації, на підставі чого, з урахуванням пропозицій Кабінету Міністрів, Президент приймає рішення і дає раді обґрунтовану відповідь. Якщо недовіру голові висловили дві третини від складу обласної ради, глава держави приймає відставку голови облдержадміністрації.

Обласні державні адміністрації не мають права втручатись у здійснення органами місцевого самоврядування власних повноважень. Для здійснення спільних програм обласні державні адміністрації та органи місцевого самоврядування можуть укладати договори, створювати спільні органи та організації [15, c. 195-197].

Державні адміністрації здійснюють функцію управління майном підприємств, установ та організацій, що належать до сфери їх управління. Голови держадміністрацій укладають та розривають контракти з їх керівниками. Керівники підприємств, установ та організацій, що належать до сфери управління міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, призначаються та звільняються з посад за погодженням з головою відповідної держадміністрації, крім керівників установ, підприємств та організацій Збройних Сил та інших військових формувань. Державні адміністрації не повинні втручатись у їх господарську діяльність, крім випадків, визначених законом. У разі порушення законів керівниками підприємств, установ, організацій держадміністрації мають право звернутися до їх власника чи уповноваженої ним особи з умотивованим поданням щодо притягнення до відповідальності цих керівників.

Особливу увагу держадміністрації повинні приділяти відносинам з об'єднаннями громадян та стосункам з громадянами, які проживають на відповідних територіях. З цією метою вони взаємодіють з політичними партіями, громадськими і релігійними організаціями для забезпечення прав і свобод громадян, задоволення їхніх політичних, екологічних, соціальних, культурних та інших інтересів з урахуванням загальнодержавних і місцевих інтересів, сприяють виконанню статутних завдань та забезпечують додержання законних прав цих об'єднань громадян.

Держадміністрації забезпечують додержання прав і свобод громадян. Громадяни звертаються до цих органів у вирішенні питань, що належать до сфери їх повноважень. Посадові особи держадміністрацій зобов'язані розглянути звернення громадян і не пізніше, ніж у визначений законом термін прийняти рішення або дати обґрунтовану відповідь. Посадові особи проводять особистий прийом громадян у порядку, визначеному законом [29, c. 128].



3. Взаємовідносини місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування

Характеризуючи систему органів виконавчої влади України, ми не можемо оминути місцевого самоврядування - соціально-політичного інституту, який повністю ігнорувався радянською системою управління за часів тоталітарного політичного режиму та командно-адміністративної системи.

Хоча місцеве самоврядування не належить до системи державних органів влади, будучи самостійним видом публічної влади, воно у певних визначених законодавством межах здійснює функції органів виконавчої влади.

З прийняттям Конституції України місцеве самоврядування отримало конституційний статус, стало однією із засад конституційного ладу нашої держави. Практичне застосування самоврядного механізму стало можливим з прийняттям у 1997 році Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». Місцеве самоврядування, хоч і не є елементом механізму держави, проте відповідно до діючих законів України, має суттєвий вплив на функціонування місцевих органів виконавчої влади. Так, згідно зі статтею 143 Конституції України органам місцевого самоврядування можуть надаватися законом окремі повноваження органів виконавчої влади.

Держава фінансує здійснення цих повноважень у повному обсязі за рахунок коштів Державного бюджету або шляхом віднесення до місцевого бюджету у встановленому законом порядку окремих загальнодержавних податків, передає органам місцевого самоврядування відповідні об'єкти державної власності. Інститут делегування (передачі) повноважень почав застосовуватися у практиці державного управління ще до прийняття нового Основного Закону. Президент України Указом від 30 грудня 1995 року «Про делегування повноважень державної виконавчої влади головам та очолюваним ними виконавчим комітетам сільських, селищних і міських Рад» делегував значний обсяг повноважень органів виконавчої влади, які були викладені у сорока двох позиціях цього Указу [7, c. 19-23].

Місцеві державні адміністрації на відповідній території взаємодіють з сільськими, селищними і міськими радами, їх виконавчими органами та головами, сприяють у здійсненні ними власних повноважень місцевого самоврядування, зокрема у вирішенні питань економічного, соціального та культурного розвитку відповідних територій, зміцнення матеріальної та фінансової бази місцевого самоврядування. Згідно зі статтею 35 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» сільські, селищні і міські ради, їх виконавчі органи та голови з питань здійснення ними наданих законом повноважень органів виконавчої влади підконтрольні місцевим державним адміністраціям.

З метою здійснення спільних програм органи місцевого самоврядування та місцеві державні адміністрації можуть укладати договори, створювати спільні органи та організації. Органи виконавчої влади повинні сприяти становленню та розвитку місцевого самоврядування на основі його чіткого функціонального розмежування з повноваженнями виконавчої влади.

Місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування - це різні за своєю юридичною природою системи місцевої влади, насамперед за функціями та повноваженнями. Конституція України гарантує місцеве самоврядування і тим самим не допускає можливості його підміни місцевими державними адміністраціями.

Однак, що таке місцеве самоврядування, які його взаємовідносини з місцевими державними адміністраціями -- це питання дуже складне. Залежно від політичних тенденцій в тому чи іншому суспільстві змінювалися погляди на самоврядування. Так, в юридичній доктрині раннього капіталізму панувала думка, що самоврядування -- це самостійне ведення місцевого господарства територіальною общиною, без контролю з боку держави. З часом до компетенції органів самоврядування стали включати не тільки економічні, але й соціально-культурні інтереси місцевого значення.

У той же час змінились і взаємовідносини між місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування у західних країнах. Політика і практика муніципального дуалізму дала змогу їм встановити раціональні взаємовідносини між державою і місцевим самоврядуванням, яке зберігає свої невід'ємні права й одночасно здійснює частину функцій виконавчої влади. Законодавство та судова практика вказаних вище країн встановлюють межі взаємовідносин владних і самоврядних структур, способи вирішення конфліктів між ними [13, c. 69-72].

Місцеве самоврядування в Україні діє відповідно до Конституції і полягає у наданні територіальним громадам та їх органам права самостійно вирішувати питання місцевого життя, а у встановлених законом випадках -- повноважень місцевих державних адміністрацій. Це означає, що місцеве самоврядування одночасно є інститутом як громадського, так і державного управління. Органи місцевого самоврядування є формою залучення громадян України до участі у вирішенні питань місцевого значення і виконавчої влади відповідно до вимог законності. На жаль, наука ще глибоко не вивчила зміст місцевого самоврядування та його юридичну природу. Необхідно констатувати, що місцеве самоврядування ширше вживається не як юридичний, а переважно як політичний термін, як певне відбиття політичного життя держави.

Взаємовідносини місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування в Україні будується на відповідній нормативно-правовій основі. Конституція допускає делегування повноважень місцевих державних адміністрацій виконкомам сільських, селищних і міських рад, а також обласних і районних рад -- обласним і районним державним адміністраціям. Законодавство України встановлює межі такого делегування, а також інші форми взаємодії місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування. Очевидно, місцеві державні адміністрації є провідниками внутрішньої політики держави на місцях і вживають заходи для її забезпечення у діяльності органів місцевого самоврядування. Проте муніципальна політика виконавчої влади має базуватися на правових засадах і методах її здійснення, але не може спиратися на командно-адміністративні методи як це було у радянські часи. Сфери взаємодії місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування найрізноманітніші -- економічні, соціальні, культурні, екологічні, релігійні, національно-побутові та інші [15, c. 133].

Однак на практиці реалізація функцій та повноважень місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування призводить не тільки до погоджених дій, але нерідко породжує різні проблеми щодо встановлення меж їх функцій та повноважень, способів вирішення компетенційних спорів тощо. Після прийняття Верховною Радою України законів про місцеві державні адміністрації 2 квітня 1997 р. та місцеве самоврядування в Україні 24 квітня 1997 р. ці питання отримали нову правову основу їх вирішення.

Межі здійснення функцій і повноважень влади на місцях є практично в усіх демократичних правових державах. Законодавець не може раз і назавжди закріпити ці межі, оскільки розвиток суспільних відносин часто породжує нові проблеми, які не можуть бути вирішені в рамках існуючого законодавчого розмежування функцій і повноважень органів влади. З іншого боку, законодавець не може займатись окремими дрібними питаннями розмежування функцій і повноважень органів влади на місцях і тому допускає інші, крім законодавчого, способи цього розмежування.

У період панування в Україні (1919-1991 рр.) радянської організації місцевої влади, яка характеризувалась єдністю системи органів, наділених функціями і повноваженнями державної влади, питання щодо їх розмежування у процесі здійснення практично не виникало. Оскільки за цієї організації місцевої влади вищестоящі органи дублювали функції та повноваження нижчестоящих органів, то питання їх розмежування, якщо вони виникали, вирішувалися в ієрархічному порядку, тобто централізовано. Така організація місцевої влади була заснована на ідеології перманентного надзвичайного стану, оскільки ніби існувала внутрішня чи зовнішня загроза радянській державі. Коли ця ідеологія почала втрачати свій авторитет з огляду на її абсурдність, радянська організація місцевої влади почала входити у суперечність з потребами нормального демократичного розвитку держави та суспільства [24, c. 19-20].

Тому одним із першочергових кроків незалежної Української держави стало розмежування влади на місцях: державні функції взяли на себе місцеві органи виконавчої влади в особі представників Президента України та їх місцевих державних адміністрацій. А колективні інтереси населення сіл, селищ, районів у містах, міст, районів та областей взяли на себе органи місцевого та регіонального самоврядування. Прихильники так званого китайського шляху реформ в Україні заперечують необхідність такого розмежування влади на місцях і навіть робили спроби законодавчим шляхом повернути в Україну радянську організацію місцевої влади. У червні 1994 р. був розглянутий у першому читанні внесений лівими парламентарями проект Закону України «Про місцеві Ради народних депутатів», прийняттю якого фактично перешкодив внесений восени цього ж 1994 р. Президентом проект Закону «Про організацію державної влади і місцевого самоврядування», який згодом був ухвалений 8 червня 1995 р. у формі Конституційного договору між Верховною Радою і Президентом. Отже, в перші роки незалежної України доводилось насамперед вирішувати питання щодо розмежування двох систем органів влади на місцях [29, c. 215-216].

Питання про розмежування функцій та повноважень місцевих державних адміністрацій і органів місцевого самоврядування .виникають тому, що ці органи часто вступають у конфлікти між/Собою через різне розуміння межі виконання своїх функцій та повноважень. Такі питання виникають між районними державними адміністраціями й органами місцевого самоврядування сіл, селищ і міст (районного підпорядкування), районними радами; між обласними державними адміністраціями й органами місцевого самоврядування міст (обласного підпорядкування) і обласними радами.

Конституція України і закони про місцеві державні адміністрації від 2 квітня 1997 р. і про місцеве самоврядування в Україні від 24 квітня 1997 р. дають можливість виробити ефективний правовий механізм розмежування функцій і повноважень цих адміністрацій та органів самоврядування. Як відомо, донедавна у розмежуванні функцій і повноважень органів влади на місцях головну роль відігравала політична практика, яка складалася на базі фактичного розмежування цих функцій і повноважень насамперед шляхом застосування політичних та адміністративних методів, зокрема з боку місцевих державних адміністрацій. Вихід на переважно правові методи розмежування таких функцій і повноважень на місцях бажаний і можливий, але в умовах недостатнього розуміння ролі права в громадській думці, ще низької правової культури державних і муніципальних службовців, є досить складним. Тому не слід очікувати швидких і високих результатів від запровадження чинним законодавством нової системи розмежування функцій і повноважень місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування.

Існуюча система правового розмежування функцій і повноважень місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування включає різні юридичні інструменти: нормативно-правові, договірні, судові тощо.

1. Першоосновою розмежування функцій і повноважень двох гілок місцевої влади є Конституція, яка служить основним засобом їх нормативно-правового закріплення. Отже, Конституція і визначає принципові межі функцій і повноважень як місцевих державних адміністрацій, так і органів місцевого самоврядування з метою попередження їх змішування чи незаконного здійснення. Тільки поправки до самої Конституції у частині функцій і повноважень місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування можуть призвести до зміни існуючого конституційного розмежування цих функцій і повноважень. Порушення конституційних меж поділу функцій і повноважень між двома гілками місцевої влади породжує юридичні наслідки, визначені Конституцією і законами.

2. Другим основним видом нормативно-правового розмежування функцій і повноважень місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування в Україні є закони. Відомо, що законодавець після прийняття закону про місцеві державні адміністрації від 2 квітня 1997 р. вирішив не передавати його на підпис Президенту, а погодити з законом про місцеве самоврядування в Україні, насамперед в частині функцій і повноважень двох гілок місцевої влади. Це було зроблено.

Функції і повноваження місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування базуються на принципах галузевої компетенції, що за певних умов може стати на перешкоді переходу виконавчої влади до функціональних засад управління. Галузеву компетенцію можна поділити на три види:

а) виключну компетенцію місцевих державних адміністрацій (наприклад, державний контроль);

б) суміжну компетенцію, коли місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування наділяються повноваженнями в одній галузі суспільного життя, але мають різні предмети відання. Це більшість повноважень обох гілок місцевої влади, які конче потребують розмежування як на законодавчому рівні, так і в процесі правореалізації;

в) виключну компетенцію органів місцевого самоврядування (наприклад, повністю рад, частково їх виконавчих органів -- управління комунальною власністю).

Фактично законодавець, розмежовуючи функції і повноваження двох гілок місцевої влади, мав на увазі забезпечити умови для роздільного їх функціонування. Але наявність широкої суміжної компетенції робить цей задум законодавця малоефективним. Накладки та дублювання, а відповідно і втручання одних органів у справи інших все ж, на жаль, залишаються. Законодавець недостатньо використав при розробці законів про місцеві державні адміністрації та місцеве самоврядування досвід зарубіжних країн щодо чіткого розмежування об'єктів управління. Можливо це пов'язано з тим, що в Україні не завершено процес роздержавлення власності.

3. Очевидно, акти Президента і Кабінету Міністрів будуть доповнюватися окремими положеннями закону про місцеві державні адміністрації, пристосовуючи структури місцевих органів виконавчої влади до нових потреб державного управління. Ці акти можуть знімати частину питань, внесуть певний порядок у розмежування функцій і повноважень між місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування. Але вони можуть, як це показує досвід 1992-1996 рр., породжувати й нові питання у цій сфері.

У цілому, нормативно-правові методи розмежування функцій і повноважень між місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування є ефективними, коли мова йде про масовидні, тобто типові явища. У той же час, коли потрібно вирішити якийсь конкретний казус, який виник у відносинах двох органів влади на місцях, необхідно вдаватися до інших методів розмежування їх функцій і повноважень: судових, договірних тощо [14, c. 74].

...