Деятельность Совета Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

1. Федеральное Собрание в системе органов государственной власти Российской Федерации

1.1 Исторические корни принципа народного представительства

1.2 История возникновения Совета Федерации

1.3 Формирование и деятельность Федерального Собрания

2. Внутренняя организация Совета Федераций Федерального Собрания

2.1 Совет Федерации как структурное подразделение парламента

2.2 Полномочия Совета Федерации

2.3 Состав и Руководство Совета Федерации

Заключение

Список использованных источников

Введение

Существование в настоящее время в Российской Федерации представительного и законодательного органа стало результатом долгого и тернистого исторического развития института народного представительства. Некоторые детали народного представительства имели место еще в Киевской Руси, Великом Новгороде и Московском государстве. Но первым шагом по утверждению регулярных представительных органов принято считать проведение в 1550 году Земского собора, на котором был принят Судебник. Политическое развитие советского типа народного представительства предопределило принятие парламентской формы, базирующейся на принципе разделения властей.

В процессе конституционной реформы проходившей в 1988-1990 годах утвердилась двухуровневая парламентская система, состоящая из Съезда народных депутатов и образуемого им двухпалатного Верховного Совета. Однако быть в истинном смысле этого слова парламентом страны, рассматриваемым органам власти было не суждено. Во-первых, потому как имеющиеся у них на тот момент конституционные полномочия, шли в разрез с принципом разделения властей, а во-вторых, из-за реально имевшего места вертикального подчинения представительных органов власти, которое абсолютно не присуще парламентским представительным органам. Результатом проведенной конституционной реформы в конце 1993 года явилось то, что органы советской власти перестали существовать как в центре (Съезд, Верховный Совет), так и на перифериях страны.

Принятая 12 декабря 1993 года Конституция Российской Федерации утвердила двухпалатный парламент в государстве. В соответствии со статьей 94 Конституции Российской Федерации Федеральное Собрание представляется представительным и законодательным органом Российской Федерации. В связи с этим являясь представительным органом власти, Федеральное Собрание осуществляет политическую волю народа. Выступая вместе с тем как законодательный орган власти, Федеральное Собрание обладает широкими неограниченными возможностями в области законодательства в рамках полномочий Российской Федерации и Конституции.

Помимо этого, Федеральное Собрание осуществляет ряд контрольных функций за деятельностью исполнительной власти. В силу того, что в соответствии с Конституцией Российской Федерации, функции двух палат Федерального Собрания неодинаковы, существует система «сдержек и противовесов» в деятельности этого органа власти. В Конституции Российской Федерации 1993 года формированию, структуре и функциям Федерального Собрания отведена полностью пятая глава. Немаловажен тот факт, что данная пятая глава в Конституции Российской Федерации находится сразу после главы «Президент Российской Федерации», а вслед за пятой главой расположена глава «Правительство Российской Федерации», несомненно, что данное обстоятельство свидетельствует о значении представительной и законодательной власти, а также о ее месте в системе разделения властей. Статус Федерального Собрания Российской Федерации, а также основы организации и его деятельности представлены в пятой главе. По Конституции Российской Федерации Парламент признается представительным и законодательным органом власти Российской Федерации. Федеральное Собрание, выступая как представительный орган власти, тем самым официально формирует и представляет волю многонационального народа России.

Особенно ярко данное свойство наблюдается при утверждении государственного бюджета, ратификации и денонсации международных договоров, утверждении либо увольнении федеральных должностных лиц, решении глобальных и локальных конфликтных вопросов. Компетентность и профессионализм представительного органа власти обеспечивается предусмотренным обновлением в определенный срок состава Федерального Собрания. Целью курсовой работы является анализ образования и деятельности Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в системе органов государственной власти Российской Федерации, а также правовой статус Совета Федерации. В ходе достижения цели курсовой работы необходимо раскрыть ряд вопросов: значение Федерального Собрания в системе органов государственной власти Российской Федерации; история принципа народного представительства в Древней Руси; рассмотрение проблемы формирования и деятельности Федерального Собрания.

1. Федеральное собрание в системе государственной власти Российской Федерации

1.1 Исторические корни принципа народного представительства

В 17-18 веках в процессе тяжелого противостояния народов Европы с жутким беззаконием феодальных монархов первые удостоверились в том, что обладателем истинного суверенитета и, стало быть, единственным носителем власти в демократическом государстве является непосредственно простой народ. Народ создает выборный представительный орган, наделяемый полным правом создавать и утверждать законы, назначение которых защищать свободы и права человека, разрешать общественные проблемы в интересах всего народа. Подобные размышления неизбежно приходили к выводу о целесообразности образования независимого представительного органа власти с реальной выборностью и обширными правами. Представительный орган власти осуществляет функцию объединения народного суверенитета с государственной властью, что, несомненно, обеспечивает демократический характер.

С незапамятных времен существовали прообразы органов власти, которые воплощали собой народное представительство, такими по праву признаются представительные учреждения Древней Греции и Древнего Рима. В Англии с 12 века стали появляться парламентские учреждения, а в дальнейшем и в остальных европейских государствах. Но именно Англия является тем местом, где укоренилось слово «парламент», образовавшегося от французского слова «говорить». В 18 и 19 веках парламент как представительный орган власти нашел свое достойное место в конституциях и в силу всеобщего избирательного права парламент периодически обновлялся новым составом в Соединенных Штатах Америки и в большинстве европейских стран. В России Государственная Дума как представительный орган власти образовался гораздо позднее, а именно вслед за появлением Манифеста Царя от 17 октября 1905 года и в процессе изнурительного противостояния с царским самодержавием. Сам замысел создания органа народного представительства, предложенный и сформированный Дж. Локком, Монтескье и Ж.-Ж. Руссо, повсюду подразумевался как полная противоположность абсолютизму и единственным путем для создания истинной демократической власти. Но, тем не менее, в государствах из-за влияния некоторых условий данный замысел претворялся в жизнь в разных конституционно-правовых формах. В конституционно-правовом плане статус органа народного представительства полностью зависит от формы правления. К примеру, в парламентской республике и в парламентарной монархии орган народного представительства, представляя собой верховную власть, образует и контролирует правительство, а вот в президентской республике и в дуалистической монархии парламент осуществляет властные полномочия совместно с главой государства, который лично создает и контролирует правительство.

Государственное устройство, базирующееся на главенстве органа народного представительства в общей системе государственных органов власти, именуют парламентаризмом, но к двум остальным формам правления данный термин не относится. Наличие парламента в государстве вовсе не означает утверждение парламентаризма. Политическая история позволяет обнаружить плюсы различного положения органа народного представительства в системе государственных органов власти, существование положительных и отрицательных сторон присущи всем формам правления. В парламентских странах кабинет министров, который имеет место быть благодаря наличию в парламенте большинства депутатов поддерживающих его, успешно осуществляет внешнюю и внутреннюю политику, которую формирует парламентское большинство. Данная форма правления приемлема в случае существования устойчивой двухпартийной политической системы. Форма правления и присущее ей положение парламента, стало быть, выявляют во многих случаях свою полезность или бесполезность в зависимости от существующей партийной системы государства. В 16-17 веках в России создаются и функционируют органы сословного представительства, такие как Боярские Думы и Земские соборы. В те времена, когда усиливалось самодержавие, органы сословного представительства исполняли роль представительства общественных сил и выражали самобытные интересы.

К концу 17 века самодержавие стало настолько тотальным, что институт Земского собора прекратил свое существование, но Земский собор присутствовал в народной памяти вплоть до начала 20 века и представлял собой важное идеологическое значение для некоторых политических сил. Социальное и политическое государственное устройство, утвержденное Петром Первым, по существу представляет собой неприятие парламентаризма. Однако именно данное государственное устройство во множестве обуславливает появление различных замыслов учреждения в России представительной системы. С 30-х годов 18 века в России активно формируется идея ограничения царского самодержавия посредством органов представительной системы. Во времена властвования императрицы Екатерины появляются институты сословных представительств, а именно дворянства и купечества. В процессе весьма плодотворных преобразований императора Александра Второго в России учреждается земство, представляющее собой представительство всех сословий существующих в уездах и губерниях.

В 1870 году появляются городские сословные представительства в виде органов городского самоуправления, а 27 апреля 1906 года открывает свою деятельность первая Государственная дума являющаяся первым российским парламентом. В период времени с 1906-го по 1917 год были созваны четыре Государственные думы, однако только Государственная дума третьего созыва смогла проработать весь отведенный для нее срок. Произошедшая Октябрьская революция и, как следствие полномасштабное переустройство всего государственного старого порядка, представили на свет совершенно новую форму народного представительства в виде Советов. Советы были утверждены как органы народного представительства, обладающие абсолютной властью.

Политическая доктрина тех времен признавала разделение полномочий органов управления, однако абсолютно не допускало любое разделение властей. Одновременно с этим справедливости ради недопустимо представлять советскую эпоху как время сплошного неприятия парламентаризма. Какой бы ни был тип народного представительства он способен лишь продвинуть или приостановить общественное развитие, но он не может отменить объективные законы общественного развития. Выборное закономерное обновление Советов, созданных и функционирующих на основе единых принципов, обусловило утверждение идеи непосредственного народного представительства, усиление государственной сплоченности в многонациональной стране.

Политическое развитие советского типа народного представительства предопределило переход к парламентской форме, базирующейся на принципе разделения властей. В процессе конституционных преобразований 1988-1990 годов свет увидела так называемая «двухэтажная» парламентская система то есть народно выборный Съезд народных депутатов и образуемый им же постоянно функционирующий Верховный Совет, состоящий из двух палат. По окончании президентской выборной компании, проходивших 12 июня 1991 году в РСФСР, Съезд народных депутатов провозгласил в Конституции РСФСР принцип разделения властей в качестве базового принципа по организации государственной власти. В Российской Конституции 1993 года принцип разделения властей исполнен более конструктивно и основательно. Но условия принятия новой Российской Конституции 1993 года породили некоторую специфику в реализации данного принципа, которая выражалась в обозначенном приоритете президентской власти, в уменьшении контрольных функций парламента, в непростом порядке отрешения Президента от власти и простым механизмом роспуска Государственной Думы, в подконтрольности исполнительной власти Президенту и ее независимость от парламента. Последующая эволюция российского парламентаризма, происходившая на базе новой Конституции Российской Федерации, представляется в научной литературе как весьма противоречивый процесс и наглядно говорит о некоторой нестабильности в эволюции институтов народного представительства в России.

1.2 История возникновения Совета Федерации

Первоначально орган власти, именуемый как «Совет Федерации» появился на свет 17 июля 1990 года при Борисе Ельцине, который в этот период исполнял обязанности Председателя Верховного Совета РСФСР. Рассматриваемый Совет Федерации состоял из председателей Советов автономных республик, автономных областей и автономных округов РСФСР в количестве тридцати одного человека и председателей областных, краевых и городских Советов также в количестве тридцати одного человека. А с 30 января 1991 года Совет Федерации состоял из председателей Советов уже восьмидесяти восьми, а в дальнейшем восьмидесяти девяти субъектов Российской Федерации. Июль 1991 года ознаменовался тем, что председателем Совета Федерации был утвержден новый глава Верховного Совета РСФСР Руслан Хасбулатов. Президент Борис Ельцин 8 сентября 1993 года организовывает съезд руководителей исполнительной и представительной власти субъектов России, который был предварительно провозглашен как учредительное собрание для нового Совета Федерации, а также как первоначальный проект верхней палаты нового парламента, который бы осуществлял альтернативную деятельность функционирующему Съезду народных депутатов России.

Однако на этом съезде его участники были против утверждения документа об образовании Совета Федерации. Совет Федерации как верхняя палата парламента образовался благодаря указу Президента России Бориса Ельцина № 1400 от 21 сентября 1993 года «О роспуске Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации». Учрежденное указом «Положение о федеральных органах власти на переходный период» предписывало Совету Федерации осуществлять деятельность в составе председателей законодательных (представительных) органов власти и глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации до момента прекращения полномочий Советов народных депутатов текущего созыва. Совету Федерации предусматривалось начать парламентскую деятельность после избрания Государственной Думы. Но Президент России Борис Ельцин поменял свое решение и в результате этого 9 октября 1993 года вышел в свет указ президента о новых выборах представительных органов в субъектах Российской Федерации, а после этого 11 октября 1993 года утвердил прямые выборы в Совет Федерации первого созыва по восьмидесяти девяти двухмандатным округам.

Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 года, предусматривает, что в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации, по одному депутату от представительного органа и исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Первый созыв Совета Федерации в порядке исключения, утвержденного переходными положениями Конституции Российской Федерации, выбирался народом 12 декабря 1993 года на срок два года и функционировал в период времени с 11 января 1994 года по 15 января 1996 года. Обязанности председателя Совета Федерации с 13 января 1994 года по 23 января 1996 года исполнял Владимир Шумейко. Полный порядок комплектования Совета Федерации из представителей органов государственной власти субъектов Российской Федерации предполагался быть утвержденным федеральным законом. Первоначальный вариант федерального закона, датируемый июлем 1995 года касающийся прямых альтернативных выборов из тех кандидатов, которые были предложены органами государственной власти субъектов Российской Федерации, был непринят Президентом Российской Федерации. Буквально за семь дней до окончания срока полномочий парламента первого созыва 5 декабря 1995 года, Государственная Дума Российской Федерации приняла, а Президент Российской Федерации утвердил закон, который функционировал с 13 декабря 1995 года до августа 2000 года.

Согласно этому федеральному закону Совет Федерации комплектовался из представителей всех субъектов Российской Федерации, а именно по два представителя от каждого региона Российской Федерации, ими являлись глава законодательного (представительного) органа государственной власти и глава исполнительного органа государственной власти. В законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации по обоюдному согласию двух его палат выбирается представитель в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Одновременно с этим федеральный закон обязывал осуществить выборную компанию не позднее декабря 1996 года именно в тех субъектах Российской Федерации, в которых главы администраций были предварительно утверждены указами Президента Российской Федерации. Совет Федерации второго созыва был созван 23 января 1996 года на неопределенный срок, но он осуществлял свою деятельность с 23 января 1996 года по 26 декабря 2001 года.

Таким образом, реальный срок его работы, с учетом «переходного этапа», насчитывает семь лет. Должностные обязанности председателя Совета Федерации Российской Федерации в данном периоде времени исполнял Егор Строев. Федеральный закон Российской Федерации от 5.12.1995 года № 192-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» прошел процедуру обжалования в Конституционном Суде Российской Федерации с подачи обеих палат парламента. Но запрос, отправленный 9 декабря 1995 года Советом Федерации первого созыва, был возвращен новым составом Совета Федерации, подобный запрос Государственной Думы нового состава был также возвращен 10 апреля 1997 года.

В связи с этим Конституционный Суд Российской Федерации уведомил нижнюю палату парламента об имеющейся у нее (Государственной Думы) возможности самостоятельного осуществления своих законных полномочий касающихся внесения изменений в оспариваемый ею же закон. Результатом данного уведомления явилось также то, что в Государственной Думе исключилась всякая возможность посредством решения Конституционного Суда оказывать давление на позиции внутри парламентской дискуссии. Комитет по законодательству Государственной Думы Российской Федерации осуществил разработку проекта федерального закона, в котором предусматривалось внедрить выборный принцип формирования Совета Федерации взамен должностного.

Одновременно с этим Президент Российской Федерации Владимир Путин в мае 2000 года предложил на рассмотрение Государственной Думе проект федерального закона о порядке формирования Совета Федерации. В данном проекте закона предлагалось формировать верхнюю палату парламента представителями органов исполнительной и законодательной власти субъектов Российской Федерации, а не руководителями данных органов. Государственная Дума 31 мая 2000 года изучила оба предложенных проектов закона и приняла в своем первом чтении проект федерального закона Президента Российской Федерации Владимира Путина. После процедуры принятия федерального закона Государственной Думой, он, однако не получил поддержки Совета Федерации.

Результатом деятельности согласительной комиссии, которая была создана по инициативе Государственной Думы, явилось то, что Совет Федерации одобрил проект закона но в согласованной редакции. Федеральный закон Российской Федерации от 5.08.2000 года № 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» был утвержден Президентом Владимиром Путиным 5 августа 2000 года, был обнародован в «Собрании законодательства Российской Федерации» и вступил в законную силу 7 августа 2000 года. Так называемый переходный период в Совете Федерации, когда там находились губернаторы и спикеры одновременно с «назначенцами» длился с 7 августа 2000 года с момента вступления в силу нового Федерального закона Российской Федерации от 5.08.2000 года № 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» до 30 января 2002 года, когда проходило «организационное» восемьдесят первое заседание Совета Федерации.

Совет Федерации третьего созыва был полностью сформирован к 1 января 2002 года на неопределенный срок и приступил к своей деятельности в новом составе с 16 января 2002 года, порядок и структура верхней палаты парламента преобразованы 30 января 2002 года. Сергей Миронов начал исполнять обязанности председателя Совета Федерации третьего созыва немного ранее, а именно 5 декабря 2001 года, а гораздо позднее 29 января 2003 года он был переизбран на должность председателя Совета Федерации Российской Федерации. На время существования переходного периода в Совете Федерации специально был разработан механизм постепенной ротации, в связи с этим точное определение даты начала работы Совета Федерации третьего созыва составляет определенную трудность.

Существуют несколько вариантов претендующие на такую дату: дата вступления в силу закона «О порядке формирования Совета Федерации» - 7 августа 2000 года; дата избрания нового Председателя Совета Федерации - 5 декабря 2001 года; дата завершения полномочий сенаторов второго Совета Федерации - 1 января 2002 года. А также дата образования новой структуры комитетов и комиссий, формирование их персонального состава - 30 января 2002 года. Последующие составы Совета Федерации характерны тем, что официально не имеют такого порядкового номера в отличие от Совета Федерации первого созыва, поскольку признаются вечными.

1.3 Формирование и деятельность Федерального Собрания России: проблемы реализации

Из существующих институтов государственной власти, которые были учреждены и которые, несомненно, развивались с момента всенародного принятия Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 года, пожалуй, самая нелегкая доля досталась Совету Федерации. В мировой практике существуют различные подходы по формированию верхней палаты парламента, которая успешно осуществляет свою деятельность в федеративных и в унитарных государствах. Для того чтобы определить способ формирования верхней палаты парламента который наиболее оптимален для Российской Федерации, необходимо выяснить приоритеты стоящие перед Российским государством и обществом. Как правило, в процессе формирования верхней палаты парламента в федеративном государстве главной целью признается создание условий, при котором сочетаются принципы народного представительства и федерализма, одновременно с этим характер осуществления данной цели может быть весьма разнообразным. В случае если данная цель реализуется посредством полного представления интересов всех народов живущих в Федерации, то в этом случае целесообразно проводить прямые выборы обеих палат, подобную картину мы можем наблюдать в Соединенных Штатах Америки, Швейцарии и в других государствах.

Результатом данного способа формирования верхней палаты парламента является то, что принцип народного представительства преобладает над федерализмом, и в силу этого базовые задачи федеративного значения осуществляются, минуя верхнюю палату, с применением других механизмов. Совершенно иное значение приобретает верхняя палата парламента в том случае, если государство путем ее учреждения преследует цель гармонизации и стабилизации системы федеративной власти и управления посредством государственных органов, подобный вариант формирования верхней палаты мы можем наблюдать в Германии и Австрии, данный способ формирования верхней палаты избрала и Российская Федерация.

В Конституции Российской Федерации в общем виде утвержден принцип формирования верхней палаты парламента. Данный принцип заключается в том, что формирование происходит представителями от законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Однако обозначая только принцип, в реальности Конституция предоставила возможность государственным законодателям самостоятельно выбирать конкретную модель формирования верхней палаты парламента. В силу этого Совет Федерации первого созыва, как мы знаем, формировался посредством мажоритарной системы по двухмандатным избирательным округам, другой способ формирования мы наблюдаем у Совета Федерации второго созыва. В соответствии с Федеральным законом Российской Федерации от 5.12.1995 года № 192-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» представителями субъектов Российской Федерации в верхней палате парламента по должности должны быть главой законодательного и главой исполнительного органов государственной власти субъекта. Данный Федеральный Закон принимался в условиях горячей дискуссии, в ходе рассмотрения проекта этого закона в Государственной Думе и в Совете Федерации появились существенные противоречия. Некоторые депутаты тогда внесли на рассмотрение предложение, которое заключалось в том, чтобы утвердить прямые выборы гражданами представителей от законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Но подавляющее количество парламентариев пришли к выводу, что за утверждением подобного порядка стоит скрытое стремление к увеличению центристского давления в федеративном строительстве, но в результате все-таки был принят вышеуказанный проект федерального закона.

Сторонники этого способа формирования верховной палаты утверждали, что он является федеративным «по духу» и способствует построению Новой России. Новый подход по формированию Совета Федерации явился причиной того, что верховная палата фактически стала работать не на постоянной основе. Главы регионов государства только в определенное время могли принимать участие в работе верховной палаты парламента, как правило, при этом присутствовали далеко не все руководители субъектов Федерации. Немалая часть экспертов отметила в этом явное противоречие с Конституцией Российской Федерации и принципом парламентаризма, в частности эксперты заявляли, что по Конституции Российской Федерации согласно части 1 статьи 99 Федеральное Собрание Российской Федерации представляет собой парламент, осуществляющий постоянную деятельность.

Помимо этого эксперты отметили, что Федеральный закон Российской Федерации от 5.12.1995 года № 192-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» не учел тот факт, что Совет Федерации первого созыва состоял из выборных депутатов, поэтому закономерно было бы такой порядок формирования сохранить для будущих созывов верховной палаты. С течением времени данные аргументы начали преобладать в политических кругах и в научной литературе, что обусловило в итоге утверждение нового федерального закона от 05.08.2000 года о порядке формирования Совета Федерации по инициативе самого президента Российской Федерации. Согласно новому Федеральному закону Российской Федерации от 5.08.2000 года № 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» Совет Федерации будет состоять из двух представителей от каждого субъекта Российской Федерации. При этом представитель от законодательного органа субъекта выбирается данным органом, а представитель исполнительного органа субъекта Федерации назначается руководителем данного органа власти субъекта Федерации на период их полномочий.

В этом случае решение о назначении представителями от исполнительного органа власти субъекта Федерации утверждается законодательным органом власти субъекта Федерации. По новому Федеральному закону, несомненно, изменился регламент формирования Совета Федерации, но остался неизменным принцип, заключенный в положениях Конституции Российской Федерации. Согласно данному принципу Совет Федерации формируется из представителей законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, избираясь или назначаясь исключительно данными органами. Теперь депутаты Совета Федерации занимаются законотворчеством на постоянной основе, следовательно, верховная палата парламента имеет возможность осуществлять свою деятельность непрерывно.

Принимая во внимание тот факт, что постоянный порядок работы Совета Федерации имеет некоторые плюсы, в то же время нужно признать, что постоянство деятельности не является единственным критерием эффективности работы Совета Федерации. Наличие баланса между парламентскими функциями федерального уровня и отстаивание интересов субъектов Федерации является также существенным показателем качества работы верховной палаты парламента. Но тут присутствует некоторый ряд проблем, одна из них состоит в том, что нет гарантии постоянного характера в работе депутатов Совета Федерации. Федеральный закон Российской Федерации от 5.08.2000 года № 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» твердо не определяет основания для прекращения полномочий депутатов верхней палаты парламента. Вследствие этого не ясность в этом плане предоставляет возможность для отзыва депутата Совета Федерации без объявления, каких либо оснований для этого и в любое время.

Справедливости ради необходимо заметить, что в актах немногих законодательных органов власти субъектов Российской Федерации все же существует описание процесса отзыва. В случае же отзыва депутата Совета Федерации органом исполнительной власти субъекта Федерации, то здесь мы наблюдаем единоличное и волевое решение руководителя данного органа. Как следствие всего этого мы наблюдаем непостоянство депутатов в Совете Федерации, несмотря на принцип работы на постоянной основе.

Проблемой является также то, что в Федеральном законе нет прямого указания относительно того, что депутат Совета Федерации должен проживать в том субъекте Федерации, от которого он представлен в Совет Федерации. Как следствие появилась возможность выбирать депутату место жительства, все это привело к тому, что интересы собственно субъектов Федерации оказались, заменены иными, нередко личными интересами. Разнородный состав Совета Федерации является причиной того, что законодательная деятельность палаты поневоле сталкивается с чужеродной лоббисткой деятельностью, которая имеет место быть не только в Федеральном собрании, но и в других органах государственной власти. Не менее важной проблемой является возможность осуществления профессиональной законодательной деятельности, учитывая при этом осведомленность депутатов Совета Федерации о насущных потребностях субъектов Федерации.

2. Внутренняя организация Совета Федерации

2.1 Совет Федерации как структурное подразделение парламента

Федеральное собрание в Конституции Российской Федерации представлено как один из органов реализующих государственную власть, так как статья 11 находится в главе 1 «Основы конституционного строя», то поменять статус Федерального Собрания в системе органов государственной власти возможно посредством внесения изменений в содержание самой Конституции Российской Федерации. Другое существенное положение, содержащееся в статье 10 главы 1 Конституции Российской Федерации, заключается в том, что законодательная власть является составляющей системы разделения властей и поэтому независимо относительно других ветвей власти.

Положение федерального собрания обуславливается принципом разделения властей, данный принцип в одинаковой степени предотвращает необоснованное доминирование каждой из трех властей и подконтрольность одной власти другой. Главным условием эффективного осуществления парламентом своей деятельности с уверенностью можно назвать его независимость. В Конституции Российской Федерации не предусмотрены четкие рамки сферы законодательства, которое возможно может приниматься Федеральным Собранием, в силу этого парламент правомочен создавать различные законы без какого-либо вмешательства и давления извне. Федеральное

Собрание независимо от любого контроля исходящего от исполнительной власти. Федеральное Собрание также непосредственно рассчитывает степень своих расходов, которые закладываются в государственном бюджете и самостоятельно использует данные средства, что наглядно говорит о финансовой независимости Федерального собрания, никто не вправе вторгаться в законотворческий процесс Федерального Собрания, данное обстоятельство обеспечивает реальный иммунитет парламенту и его самостоятельность в осуществлении своей важной функции. Однако независимость парламента по принятию законов не является абсолютной. Она ограничена президентским вето, референдумом (через референдум одобряются законы, минуя парламент) чрезвычайным и военным положением (приостанавливающие действия законов), объявлением Конституционным судом Российской Федерации закона неконституционным, роспуск президентом Российской Федерации Государственной Думы в некоторых случаях, ратифицированные международные договоры (они по юридической силе значимей законов Российской Федерации). А также принятие Государственной Думой финансовых законов только лишь при существовании заключения Правительства Российской Федерации.

Данные ограничения обусловлены существованием принципа разделения властей с характерными для него «сдержками и противовесами». Несмотря на ряд таких ограничений, независимость Федерального собрания ни к коей мере не ущемляется. Согласно статье 94 Конституции Российской Федерации мы знаем, что: «Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации - является представительным и законодательным органом Российской Федерации» здесь, парламенту дается общее определение посредством распространенного термина. Но в данной статье также указано, что Федеральное Собрание является представительным и законодательным органом Российской Федерации, что в свою очередь наглядно показывает его главную роль.

Деятельность Совета Федерации, в частности органов и должностных лиц предусматривается Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, регламентом и решениями Совета Федерации. В соответствии с регламентом Совета Федерации его работа базируется на коллективной свободной дискуссии и решении вопросов. Заседания Совета Федерации осуществляются в открытом режиме, но у палаты есть возможность согласно регламенту работать в закрытом режиме. Совет Федерации выбирает из своего состава Председателя Совета Федерации и его заместителей. Помимо этого, для проведения скорого коллективного решения насущных вопросов деятельности Совета Федерации, обусловленных его постоянной работой, формируется постоянно функционирующий коллегиальный орган - Совет Палаты. В соответствии со статьей 101 части 3 Конституции Российской Федерации «Совет Федерации и Государственная Дума образуют комитеты и комиссии, проводят по вопросам своего ведения парламентские слушания». Комитеты Совета Федерации по своим подведомственным вопросам готовят заключения по проектам законов о поправках к Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов одобренных Государственной Думой, федеральных законов принятых Государственной Думой и переданных в Совет Федерации на рассмотрение.

Помимо этого они осуществляют подготовку материалов касающихся правовых актов Союзного Парламентского Собрания Беларуси и России и модельных нормативно правовых актов утвержденных Межпарламентской Ассамблеей Союза Независимых Государств; формируют и изучают законопроекты и проекты иных правовых актов; осуществляют подготовку парламентских слушаний; проводят контроль по выполнению решений верхней палаты относительно порядка внутренней работы Совета Федерации и уведомляют депутатов Совета Федерации о необходимости их изучения и выполнения. Кроме того комитеты Совета Федерации занимаются организацией своей работы и работы палаты в целом, а также решают в рамках своей правомочности другие вопросы, касающиеся деятельности Совета Федерации. Комитеты представляют собой структурные подразделения Совета Федерации.

На комитеты возложены функции по осуществлению полномочий, существующих у Совета Федерации. Комитеты Совета Федерации подготавливают заключения по вопросам, относящихся к их ведению, по основаниям федеральных законов, утвержденным Государственной Думой и направленным на рассмотрение Совета Федерации, комитеты Совета Федерации обеспечивают прохождение парламентских слушаний. Комитеты Совета Федерации формируют и изучают законопроекты, перед тем как направить их в Государственную Думу как законодательную инициативу, комитеты ответственны за исполнение вопросов по обеспечению своей деятельности, а также за вопросы, которые непосредственно относятся к компетенции верхней палаты парламента. Депутаты Совета Федерации, кроме Председателя и заместителей председателя, являются членами комитетов, однако депутат Совета Федерации вправе являться членом лишь одного комитета палаты. Количество депутатов в каждом комитете определяется Советом Федерации, но одновременно с этим в комитете должно быть не менее десяти депутатов верхней палаты.

Состав комитета устанавливается большинством голосов от общего количества депутатов верхней палаты. Совет Федерации может образовывать постоянные и временные комиссии. В Совете Федерации создана единственная постоянная комиссия - это Комиссия Совета Федерации по регламенту и парламентским процедурам, главная функция данной комиссии заключается в контроле исполнения Регламента Совета Федерации. Деятельность комитетов и комиссий Совета Федерации проходит главным образом в форме заседаний. Заседания комитетов и комиссий проходят по случаю служебной необходимости, но минимум раз в месяц, комитеты и комиссии могут проводить заседания в самих субъектах Российской Федерации. Существует иная форма деятельности комитетов в виде парламентских слушаний, в ходе этих слушаний рассматривают вопросы, касающиеся главных направлений работы комитета и комиссии. В процессе парламентских слушаний принимают участие депутаты Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, работники государственных органов и представители общественных объединений.

Совет Федерации является верхней палатой Федерального Собрания Российской Федерации, который был созван 12 декабря 1993 года, в то время когда утвердилась новая Конституция Российской Федерации. Федеральное Собрание Российской Федерации как представительный орган, реализующий законодательную власть, было учреждено Конституцией Российской Федерации. Совет Федерации на данный период времени согласно Федеральному закону Российской Федерации «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» от 5.08.2000 года № 113-ФЗ формировался путем «мягкой ротации» в ноябре 2000 года и в декабре 2001 года из числа кандидатов от органов исполнительной и законодательной власти субъектов Российской Федерации. Депутаты осуществляют свою деятельность в верхней палате на постоянной основе.

Срок действия полномочий Совета Федерации, в общем, ничем не ограничен, а вот срок действия полномочий депутата верхней палаты обусловлен сроком полномочий исполнительного и законодательного органа власти субъектов Российской Федерации который он представляет. В соответствии с Конституцией Российской Федерации 1993 года, предусматриваются всего лишь три случая совместного заседания верхней и нижней палаты Федерального Собрания Российской Федерации:

1) послание Президента Российской Федерации;

2) послание Конституционного Суда Российской Федерации;

3) выступление глав зарубежных стран.

Все это свидетельствует об исключительной компетенции Совета Федерации и независимости палат друг от друга в деле осуществления своей деятельности. С некоторых пор неофициально и нередко в официальных кругах Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации обозначают как вторую палату или сенат, а депутатов Совета Федерации соответственно именуют сенаторами.

2.2 Полномочия Совета Федерации

Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации обладает рядом полномочий, содержание которых представлено в статье 102 Конституции Российской Федерации. Данные полномочия Совета Федерации можно классифицировать как законодательные, кадровые и прочие. Законодательные полномочия заключаются в том, что Совет Федерации одобряет либо отклоняет принятый Государственной Думой федеральный закон, федеральный конституционный закон (статьи 105-108 Конституции Российской Федерации). Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа депутатов этой палаты, либо если в четырнадцатидневный срок он не рассматривался Советом Федерации (статья 105 часть 4 Конституции Российской Федерации). Но Конституция Российской Федерации предусматривает обязательный порядок рассмотрения в Совете Федерации федеральных законов.

В случае если отклоняется федеральный закон Президентом Российской Федерации в четырнадцатидневный срок, то верхняя и нижняя палаты Парламента в конституционном порядке вновь рассматривают этот закон. Если федеральный закон будет принят снова в прежней редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, то он подлежит подписанию Президентом Российской Федерации в течение семи дней и обнародованию. Кадровые полномочия Совета Федерации в соответствии со статьей 102 части 1 Конституции Российской Федерации заключаются в следующем: отрешение Президента Российской Федерации от должности; назначение на должность судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. А также назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора Российской Федерации и назначение на должность, и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов. В соответствии со статьей 102 части 1 Конституции Российской Федерации к ведению Совета Федерации также относятся: утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации; утверждение указа Президента Российской Федерации о введении военного положения; утверждение указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения; решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации.

А также назначение выборов Президента Российской Федерации. Совет Федерации правомочен осуществлять собственные заседания, они проходят в промежуток времени с 1 октября по 31 июля, каждый месяц в течение одного двух дней. Внеочередные слушания Совета Федерации инициируются Президентом Российской Федерации, Председателем Совета Федерации, Правительством Российской Федерации, субъектом Российской Федерации, комитетом Совета Федерации, а также по инициативе не менее одной пятой от общего количества депутатов Совета Федерации. Вместе с тем Совет Федерации вправе осуществлять свои профессиональные функции, если в его работе участвуют более половины от общего количества депутатов Совета Федерации. В соответствии с Конституцией Российской Федерации деятельность Совета Федерации носит открытый характер, но в предусмотренных случаях Совет Федерации может вести закрытые слушания.

Депутаты Совета Федерации в ходе своей работы в первую очередь заслушивают: послания и обращения Президента Российской Федерации; поправки к главам 3-8 Конституции Российской Федерации; проекты федеральных конституционных законов, федеральные законы обязательные для рассмотрения Советом Федерации; вопросы о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации. А также предложения об отправлении запросов в Конституционный Суд Российской Федерации и федеральные законы касающихся вопросов ратификации и денонсации международных договоров. В Совете Федерации практикуют такие виды выступлений как, например: доклад, содоклад, заключительное слово, слово кандидата на выборную должность, выступления в прениях, по обсуждаемой кандидатуре, по мотивам голосования, по регламенту проведения заседания. А также такие виды выступлений как предложение, информация, справка, заявление и обращение.

План работы Совета Федерации на день определяется Председателем верхней палаты с учетом предложений поступивших от комитетов и комиссий Совета Федерации либо депутатами Совета Федерации количеством не менее десяти человек, либо двумя депутатами от одного субъекта Российской Федерации и полномочным представителем Президента Российской Федерации в Совете Федерации. Подготовленный план повестки дня верхней палаты представляется на голосование депутатами Совета Федерации, исход голосования определяется большинством голосов от общего количества депутатов Совета Федерации. В регламенте верхней палаты существует ряд вопросов, которые подлежат внесению в повестку дня заседания Совета Федерации в первую очередь без предварительного рассмотрения и голосования. На любом заседании верхняя палата вправе принимать решение о проведении так называемого «часа голосования» по федеральным законам, решения по тем или иным вопросам депутаты верхней палаты принимают путем открытого либо тайного голосования, при этом открытое голосование зачастую бывает поименным.

Голосование депутатов проходит посредством применения электронной системы, а также с использованием бюллетеней и в форме опроса. При этом выбор депутатами того или иного способа голосования определяется опять же путем голосования, если более половины от общего количества депутатов Совета Федерации, присутствующих на заседании отдадут свои голоса, то голосование считается оконченным. Голосование с применением электронной системы бывает количественным, рейтинговым и альтернативным. Депутаты Совета Федерации, которые представляют, какой либо один субъект Российской Федерации, в ходе голосования в случае если есть доверенность, которая выдается в принятом решением Совета Федерации порядке, могут отдавать друг другу право голоса практически по всем вопросам. Кроме вопросов, которые решаются путем тайного голосования. Решение Совета Федерации признается принятым, только если отдали свои голоса более половины от общего количества депутатов Совета Федерации. Если другой регламент голосования не предусмотрен Конституцией Российской Федерации и регламентом собственно верхней палаты. Что касается процедурного вопроса, то решение по нему утверждается простым большинством голосов депутатов Совета Федерации, присутствующих на момент голосования. Одновременно с общим регламентом заседаний Совета Федерации, существует также в верхней палате специальный порядок заслушивания вопросов, которые отнесены Конституцией Российской Федерации к ведению Совета Федерации, по этим вопросам Совет Федерации утверждает постановления. Постановления Совета Федерации утверждаются большинством голосов от общего количества депутатов, если иной порядок принятия решений не установлен Конституцией Российской Федерации.

2.3 Состав и руководство Совета Федерации

Первый состав Совета Федерации включал в себя депутатов, которые выбирались по двухмандатным округам согласно «Положению о выборах депутатов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 11.10.1993 года № 1626 «О выборах в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». В данное положение потом были внесены изменения президентскими указами №1846 от 6 ноября 1993 года и №238 от 4 февраля 1994 года.

Двадцать третьего января 1996 года в Совете Федерации второго созыва 47 депутатов из 178 являлись главами администраций субъектов Российской Федерации. Ко времени завершения, утвержденного законом срока (31 декабря 1996 года) для проведения сплошных выборов шесть губернаторов оказались в числе тех, кого не избрали и только к 19 октября 1997 года выборы прошли в полном масштабе. В период времени с ноября 2000 года по декабрь 2001 года (по федеральному закону 2000 года) вместо глав администраций субъектов Российской Федерации в Совет Федерации пришли представители органов власти субъектов Российской Федерации. В Конституции Российской Федерации 1993 года предусмотрено: «В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти».

В соответствии с переходным положением Конституции Российской Федерации мы знаем, что «Совет Федерации первого созыва и Государственная Дума первого созыва избираются сроком на два года». Данное положение нашло свое отражение в пункте 1 статьи 2 главы 1 Регламента Совета Федерации. С вступлением в силу Федерального закона «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» от 5 августа 2000 года № 113-ФЗ (в редакции от 16 декабря 2004 года) образовалась новая область во взаимодействии Федерального Собрания и руководителя субъекта Российской Федерации. Данное взаимодействие заключается в утверждении представителя от исполнительного органа власти субъекта Российской Федерации в верхней палате парламента. В соответствии со статьей 5 Федерального закона «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» от 5 августа 2000 года № 113-ФЗ, постановление о назначении представителя субъекта Российской Федерации в Совете Федерации направляется высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации в законодательный орган субъекта Российской Федерации в течение трех дней. В дальнейшем постановление считается утвержденным, если законодательный орган субъекта Российской Федерации двумя третями голосов не проголосуют против утверждения представителя. Согласно статье 6 Федерального закона «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» от 5 августа 2000 года № 113-ФЗ осуществление органами власти субъекта Российской Федерации мероприятия по отправке представителей в Совет Федерации происходит согласно регламенту данного органа власти.

Принимая во внимание утвержденный Федеральным законом срок полной ротации верхней палаты парламента (1 января 2002 года), можно говорить об учреждении данной практики практически во всех субъектах Российской Федерации. Нет единого срока полномочий депутата Совета Федерации со времени начала работы Совета Федерации второго созыва. (Январь 1996 года). Депутатский корпус Совета Федерации обновляется плавно и поступательно, с учетом прихода нового руководства в субъектах Российской Федерации. Изначально существовал президентский проект парламентской реформы 2000 года, в нем предусматривалось одномоментное обновление депутатского корпуса верхней палаты, но в результате утвердили плавную смену состава палаты. Вместе с тем срок полномочий выборных органов власти и руководителей администраций не должен быть более пяти лет.