Правові акти управління

Размещено на http://www.allbest.ru/

ЗМІСТ

ВСТУП…………………………………………………………………………..…2

РОЗДІЛ 1. Правові акти управління: поняття, ознаки та значення………….5

РОЗДІЛ 2. Класифікація правових актів управління…………......................17

РОЗДІЛ 3. Дія правових актів управління. Вимоги щодо правових актів управління……………………………………………………............................27

Висновки………………………………………………………………...............41

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ…………………………………….....44



ВСТУП

Соціальні, економічні та правові перетворення, що відбуваються в Україні за останні роки, надали можливість по-новому подивитися на сутність публічно-управлінського впливу на суспільні відносини. Перегляд предмета та методу адміністративного права дозволили вести мову про те, що держава поруч з нормативно-правовим актом почала застосовувати нові правові регулятори.

Адміністративне право є однією з основних галузей вітчизняного права, яке найбільше за всі інші галузі уособлює в собі публічне право України, і зміни, що відбуваються у цій науці, безпосередньо впливають на перетворення в публічно-управлінській сфері в цілому.

Актуальність дослідження пов'язується з необхідністю удосконалення правової бази для демократичного перетворення публічно-управлінських відносин та необхідністю створення оптимального зв'язку актів управління як провідного елемента публічного управління з іншими правовими регуляторами у світлі адміністративної реформи. Таким чином, на противагу колишній науковій традиції, сучасне адміністративне право покликано активно впроваджувати та пропагувати застосування інших правових регуляторів поряд із нормативно-правовим актом. Пошук нових форм та засобів впливу, що залежать від властивостей суб'єкта влади та керованої особи, переводить державне управління у зовсім новий цивілізований формат, де акт управління є провідником правових та легальних владних розпоряджень. Важливість і необхідність дослідження сутності акта управління зумовлена також появою нових категорій в адміністративному праві та переглядом існуючих, що у свою чергу прискорить адаптацію вітчизняного адміністративного права та адміністративного законодавства до найкращих правових моделей Європи. Потреби практичного вирішення дотримання законності під час видання та реалізації нормативних актів управління зумовлюють численні порушення, що виникають із цього питання .

Теоретичною базою дослідження є праці В.Б. Авер'янова, О.В. Агапова, Н.Г. Александрова, С.С. Алексєєва, Д.М. Бахраха, Є.Н. Берендтса, Ю.П. Битяка, Л.Р. Білої-Тіунової, С.В. Бошно, А.С. Васильєва, Р.Ф. Васильєва, В.М. Гессена, І.П. Голосніченка, Є.В. Додіна, А.В. Дьоміна, А.І. Єлістратова, О.О. Жданова, С.Л. Зівса, В.В. Іванова, С.В. Ківалова, С.Ф. Кечек'яна, Л.В. Коваля, В.М. Коваленка, Ю.М. Козлова, В.К. Колпакова, О.В. Константия, Б.М. Лазарєва, О.Є. Луньова, М.М. Марченка, А.В. Міцкевича, П.П. Музиченка, В.І. Новосьолова, Ю.Н. Оборотова, Н.М. Онищенка, М.П. Орзіха, А.Ю. Осадчого, Н.М. Пархоменка, І.М. Пахомова, Г.І. Петрова, П.М. Рабіновича, З.М. Рахліна, І.С. Самощенка, Ю.М. Старілова, Ю.О. Тихомирова, Ю.М., М.В. Цвіка, та ін.

Нормативно-правову базу курсової роботи становлять Конституція України, закони та підзаконні акти.

Мета та завданням курсової роботи є дослідження правового акту управління, визначення його сутності, основних ознак та значення правових актів управління в системі адміністративного права. Проаналізувати класифікацію правових актів управління та встановити їх порядок дії. Для досягнення поставленої мети в курсовій роботі необхідно вирішити такі завдання: розкрити поняття та значення правових актів управління; праналізувати класифікацію правових актів управління; встановити дію правових актів управління.

Об'єктом курсової роботи є суспільні відносини, які діють у сфері правових актів управління.

Предметом курсової роботи виступають нормативно правові акти управ-ління, які породжують певні юридичні наслідки, пов'язані з установленням, зміною або припиненням адміністративно-правових відносин.

Методи дослідження. Методологічною основою дослідження є сукупність методів наукового пізнання. Зокрема в роботі використано такі методи: діалектичний, системний, функціональний, порівняльно-правовий.

Структура курсової роботи. Курсова робота складається із вступу, трьох розділів, висновку та списку використаних джерел. У вступі визначено актуальність теми дослідження, мету і завдання дослідження, його предмет та об'єкт а також методи дослідження курсової роботи. Перший розділ курсової роботи присвячений визначенню поняття «правові акти управління», встановленню його ознак та значення. В другому розділі розглятуто і детально класифіковано основні види правових актів управління. Третій розділ містить визначення дії правових актів управління, їх порядок підготовки, видання, припинення, зміни та зупинення, а також порядок скасування правових актів управління. У висновку зазначені основні підсумки проведеного дослідження даної курсової роботи.



РОЗДІЛ І. ПРАВОВІ АКТИ УПРАВЛІННЯ: ПОНЯТТЯ, ОЗНАКИ, ЗНАЧЕННЯ.

правовий акт дефектний заперечення

У широкому розумінні правові акти управління представляють собою будь-які дії органів управління, посадових осіб та інших суб'єктів, які здійснюють управлінську діяльність у відповідних правових формах, тобто через видання правових актів, які породжують певні юридичні наслідки, пов'язані з установленням, зміною або припиненням адміністративно-правових відносин.

Правові акти управління займають провідне місце серед різноманітних форм реалізації повноважень виконавчої влади, в яких виражаються основні юридичні форми виконавчої та розпорядчої діяльності - правотворчість і правозастосування. Встановлення і застосування норм права - являється основною специфічню рисою державних органів, яка відрізняє їх від інших суб'єктів правових відносин. У сфері державного управління встановлення і застосування правових норм знаходить своє вираження головним чином у правових актах органів виконавчої влади.

Інститут правових актів управління має надзвичайно важливе як науковотеоретичне, так і прикладне значення, особливо в сучасних умовах реформування в Україні державно-управлінського механізму та його адміністративно-правового забезпечення. Тому, що правові акти управління є головним засобом регулювання відносин у сфері діяльності органів виконавчої влади, це одна з основних форм реалізації завдань і функцій органів державного управління. За допомогою таких актів досягається упорядкованість і стабільність адміністративно-правових відносин, та їх розвиток.

Важливість інституту правових актів управління очевидна, і необхідність встановлення правових норм безпосередньо в процесі виконавчо-розпорядчої діяльності обумовлена тим, що закони містять лише певні загальні норми, що не можуть повною мірою регулювати всі сторони суспільного життя та всі відносини, які виникають в ході реалізації законів.

Правові акти управління займають значне місце у правовій системі нашої держави. Вони видаються на підставах, передбачених Конституцією та законами України, призначені для регулювання як загальних, так і конкретних правовідносин. Включені до загальної системи державно-владного впливу на конкретні сторони суспільного життя, правові акти управління забезпечують формування та функціонування конкретних суб'єктів і об'єктів управлінської, правоохоронної та правозабезпечувальної діяльності. По суті, весь процес реалізації виконавчої влади в усьому розмаїтті його елементів та стадій отримує свій цілеспрямований розвиток завдяки використанню правових актів управління, що визначають організаційні форми, методи, межі та правила діяльності як суб'єктів виконавчої влади, так і підпорядкованих чи підвладних їм об'єктів[10, c.146].

На сьогодні як у правовій науковій літературі, так і на законодавчому рівні відсутній єдиний підхід до визначення «правового акта управління», хоча питання інституту правових актів управління було й залишається предметом наукових дискусій фахівців з різних галузей права, таких як: теорії права, конституційного та адміністративного права.

Передусім необхідно звернути увагу на те, що в науковій юридичній літературі правові акти управління розглядаються у різних значеннях, що призводить до певного змішування понять. Н.В.Александрова зазначає, що найпоширенішими є наступні варіанти тлумачення цього поняття:

* Правовий акт управління - це управлінське рішення (при цьому термін «рішення» має універсальний характер і встановлює необхідність виконання конкретних дій особами та органами, яким адресоване певне рішення).

* Правовий акт управління - це важлива форма управлінської діяльності.

* Правові акти управління - це дії (або волевиявлення), оскільки вони

можуть розглядатись як виконання певних дій правоустановлюючого або

правозастосовчого характеру у сфері державного управління.

* Правові акти управління - це правові акти, і втакому разі до них можна віднести й акти, які приймаються органами законодавчої влади,

місцевого самоврядування, судом, прокуратурою.

* Правові акти управління - це приписи, оскільки реальним змістом правових актів управління є правоустановлюючі та правозастосовні приписи.

* Правові акти управління - це різновид документів (юридичних, службових), оскільки ті приписи, які в них містяться, мають своє документальне оформлення[21, c. 247].

Очевидно, таке розмаїття підходів до сутності правових актів управління зумовлює й відсутність загальноприйнятого визначення правових актів управління.

Вчені які є прихильниками визначення правового акта управління як юридичного різновиду управлінського рішення характеризують його як владний, прийнятий шляхом одностороннього волевиявлення акт уповноваженого суб'єкта адміністративного права (органу виконавчої влади, органу управління підприємства та установи, посадової особи), який має встановлену законодавством форму і спрямований на встановлення адміністративно-правових норм, виникнення та зміну адміністративно-правових відносин з метою здійснення завдань та функцій у сфері виконавчої влади. Шляхом видання такого акта виконавчий орган (посадова особа) розв'язує те або інше питання (загальне чи індивідуальне), яке виникає у процесі його діяльності, в інтересах реалізації завдань та функцій виконавчої влади[5, c. 239].

Інший підхід можна побачити у спеціальному дослідженні Р.Ф. Васильєва, присвяченому проблемам правових актів управління. Автор визначив ці акти як вольові владні дії державних органів та органів деяких громадських організацій, здійснювані ними на основі та на виконання законів у процесі виконання функцій державного управління і спрямовані на встановлення, зміну та припинення правових норм або на виникнення, зміну чи припинення конкретних правовідносин.Ці дії іноді виражаються у формі усних велінь, але й вони оформлюються документами[11, c. 23].

Більш розширене тлумачення правових актів управління, яке також можна віднести до цієї групи, було запропоноване В.І. Новоселовим:

«Правовий акт управління - це такі владні дії органів державного управління, які здійснюються ними в процесі виконавчо-розпорядчої діяльності, виражають їх волю і направлені на встановлення правил поведінки державних органів, посадових осіб і громадян, а також на виникнення, зміну та припинення конкретних адміністративно - правових відносин»[17, c. 32].

Автори дотримуються думки, що правовий акт управління - це насамперед дії уповноважених органів. Адже процес підготовки та прийняття управлінського рішення звичайно є результатом планованих дій з боку уповноважених суб'єктів державного управління.

Досить поширеним є й визначення управлінського акта як офіційного припису. Прихильники цього підходу визначають акт управління як «офіційний припис, що заснований на законі, прийнятий суб'єктом управління на будь-якому рівні державної ієрархії в порядку одностороннього волевиявлення і в межах його компетенції з додержанням встановленої процедури та форми і тягне за собою певні юридичні наслідки»[1, c. 126].

А.С. Васильєв дає таке визначення: правовий акт управління - це заснований на законі односторонній владно-юридичний припис уповноважених органів державної виконавчої влади (їх посадових осіб), що видається відповідно до вимог встановленої процедури і спрямовані на встановлення, зміну або припинення загальнообов'язкових правил поведінки (правових норм), або на виникнення, зміну чи припинення конкретних правовідносин з метою практичної реалізації завдань і функцій виконавчої влади[12, c. 147].

Де-які дослідники загострюють увагу на конкретних ознаках, які вони вважають ключовими у визначенні поняття правового акта управління, що й дає підстави сформулювати визначення управлінського акта як волевиявлення. За такого підходу правовий акт управління визначають як засноване на законі одностороннє юридично-владне волевиявлення уповноваженого суб'єкта виконавчої влади, спрямоване на встановлення адміністративно-правових норм або виникнення, зміну чи припинення адміністративно-правових відносин з метою реалізації виконавчої влади[2, c. 269].

Саме слово акт, що походить від латинського асtus (дія, вчинок), в українській мові також використовується для позначення вольових цілеспрямованих дій. Але не можна всі дії державних органів, незалежно від їх форми вираження та мети, вважати правовими актами управління.

З метою визначення приналежності правових актів до актів управління в юридичній літературі виділяють наступні специфічні ознаки правових актів управління.

Підзаконність. Правовий акт управління є підзаконним, тобто видаватися виключно компетентним суб'єктом державного управління відповідно до Конституції України, інших законодавчих актів. В літературі зустрічається кілька формул підзаконності актів: «прийнятий на основі закону», «прийнятий на виконання закону», «прийнятий в межах повноважень, наданихзаконодавством». Але все-таки єдиною для всіх актів загальною формулою підзаконності є формула «на основі та на виконання закону», всі інші - випливають з неї і є спеціальними для актів конкретних органів виконавчої влади[12, c. 87]. Акт управління підзаконний, позаяк видається на підставі Конституції України, законів України та на виконання законів України.

Але, окрім законів, він повинен відповідати актам вищих органів системи виконавчої влади. Правове значення цієї ознаки виявляється в тому, що акти управління деталізують закони, містять механізм їх реалізації, організують функціонування органів державної виконавчої влади. Відповідні правові норми направлені на забезпечення конкретного, оперативного і диференційованого керівництва різними сторонами державного та суспільного життя".

Офіційність. Дана ознака правового акта управління полягає у його виданні від імені органу держави, повноваження якого саме на видання акта такого виду (форми) закріплене Конституцією та законами. В усіх випадках воля, виражена в правових актах управління, є державною. Вони видаються в процесі реалізації державної влади, державно-владних повноважень. Звідси - владний характер приписів, що містяться в актах управління. Як слушно зауважують деякі автори, саме названа ознака управлінських актів допомагає відрізнити їх від актів громадських організацій[20, c. 112].

Загальнообов'язковість. Дана ознака правового акта управління дає змогу для виокремлення його ключових властивостей. Загальнообов'язковість акта означає, що акт офіційно визнаний державою та її інститутами. Його зобов'язані виконувати всі фізичні та юридичні особи, яким він адресований. Ігнорування правових актів, їх недотримання, перешкоджання реалізації актів є порушеннями законності. Вони тягнуть за собою застосування, з одного боку, різноманітних способів відтворення «балансу актів» та їх юридичної сили й авторитету, а з іншого - заходів дисциплінарної, адміністративної, мате-ріальної, кримінальної відповідальності до винних осіб. Гарантією акта є його юридична захищеність[23, c. 144].

Як зазначається, «виконання актів управління гарантується авторитетом виконавчої влади, а в разі необхідності забезпечується примусовою силою держави»[3, c. 127]. Недотримання юридично-владних приписів, які містяться в акті управління, тягне за собою настання відповідальності винної особи. Водночас, у юридичній літературі наголошується, що загальнообов'язковість управлінських актів має двосторонній характер, оскільки акт управління підлягає виконанню як органами (особами), яким його безпосередньо адресовано, так і державними органами чи посадовими особами, що прийняли його[9, c. 5].

Компетентність. Видання правових актів управління можливе виключно у межах компетенції уповноваженого органу, організації. Державні органи за допомогою управлінських актів реалізовують закріплену за ними компетенцію в рамках власних повноважень. Чітка відповідність правового акта управління характеру та обсягу компетенції органу держави, право-суб'єктності організації є найважливішим критерієм його законності, змістовності та обгрунтованості[24, c.144].

Односторонність волевиявлення. Правовий акт управління - представляє собою односторонній владний вольовий акт, владно-юридичне волевиявлення відповідного суб'єкта виконавчої влади. Ці акти - важливий засіб практичної реалізації цілей та функцій адміністративної влади, основна форма її виконавчо-розпорядчої діяльності. Вони є рішеннями, які об'єкти управління приймають в процесі повсякденного та безпосереднього керівництва в усіх сферах життєдіяльності держави[14, c. 234]. Імперативність, обов'язковість для адресата правового акта управління виявляється у приписі, що в ньому міститься, має владний характер і являє собою одностороннє волевиявлення відповідного уповноваженого суб'єкта адміністративного права. Як визначається в літературі, «владність цих актів полягає у тому, що згода на їх виконання з боку тих чи інших осіб або організацій, яким вони адресовані, не потрібна. Але це не означає, що всі акти управління мають імперативний характер. Багато в чому адміністративні правовідносини характеризуються тим, що праву однієї сторони відповідає обов'язок іншої, і навпаки»[11, c. 132].

Належна оформленість. Чинним законодавством повинна встановлюватись певна юридична форма для кожного виду правового акта управління. Загалом, правовий акт управління - це письмовий документ певного виду, що характеризується особливою формою викладу інформації, яка в ньому міститься. Звідси - структуризація тексту акта та його побудова за правилами юридичної техніки (глави, статті, норми тощо), формулювання правил поведінки тривалого або разового характеру, нормативна мова, використання специфічних юридичних понять та термінів, дотримання обов'язкових реквізитів, притаманних кожному акту. А також видання такого акта як письмового юридичного документа з дотриманням офіційно встановлених процедур, які передбачають порядок підготовки проекту, його обговорення, експертизи, затвердження.

На жаль, на сьогодні в Україні не врегульоване належним чином створення більшості правових норм: правотворча діяльність органів виконавчої влади має регулюватися передусім Конституцією і законами України, а вже потім - прийнятими відповідно до них підзаконними актами. Але, всупереч вимогам Конституції України, існуюче правове поле у цій життєво важливій для держави сфері сформоване переважно з підзаконних актів - указів Президента України та постанов Кабінету Міністрів. Хоча підзаконні нормативно-правові акти, якими регулюється процес правотворчої діяльності в державі, часто не тільки не розв'язують проблем у цій сфері, а й значно загострюють їх. Адже неузгодженість функцій у правотворчій сфері як між гілками влади, так і всередині певної гілки призводить до колізій у законодавстві, неузгодженості законів.

Упорядкувальний вплив на суспільні відносини. Правовий акт управ-ління призначений упорядковувати певні суспільні відносини. Це досягається за допомогою різних способів - шляхом встановлення правових норм, виникнення, зміни та припинення правовідносин, шляхом забезпечення реалізації правових норм, правового захисту законних інтересів[22, c. 152]. Правові акти управління можуть бути основою для прийняття інших актів.

Визначеність місця в ієрархії правових актів управління. Кожен правовий акт управління займає таке місце в ієрархії актів, за якого зберігається принцип його «вертикального» підпорядкування актам вищих органів виконавчої влади. Ієрархія юридичних актів управління відображає реальні відносини між державними органами і має велике значення для збереження законності в державі. Недотримання чіткої ієрархії, взаємопідпорядкованості актів призводить до порушення правопорядку і законності.

В юридичній літературі значна увага приділяється юридичній силі акта управління. На думку професора Ю.О. Тихомирова, юридична сила адміністративно-правового акта є складною юридичною категорією, що виражається:

-- у чіткій відповідності акта встановленій Конституцією класифікації

правових актів;

-- у відповідності закону;

-- у визначенні підстав та меж прийняття того чи іншого акта, його

основного змісту («на виконання закону...», «відповідно до указу» та ін.,

що виражають цей правовий зв'язок);

-- в обов'язковій відповідності кожного акта принципам і нормам Конституції;

-- у визнанні співпідпорядкованості між видами актів - Конституція,

закон, указ, постанова, наказ, інструкція та ін.;

-- у встановленні ієрархічної підпорядкованості актів державних органів, які займають вище і нижче місця у державній системі;

-- у визнанні правового акта, в якому не дотримані встановлені юридичні залежності, таким, що порушує законність і втрачає юридичну силу[22, c. 146].

Значення правових актів управління полягає в тому, що за допомогою їх реалізації здійснюється управлінська діяльність відповідних суб'єктів управ-

ління на підставі чинного законодавства та в межах їх компетенції. Вони можуть відігравати роль юридичного факту. Також акт державного управління може бути підставою для видання іншого акту державного управління. Акт державного управління - це прояв компетенції державного органу. Акти управління є юридично обов'язковими до виконання, їх виконання забезпечується матеріально, організаційними заходами, переконанням, державним примусом.

Правові акти управління за своєю суттю відрізняються від інших актів державних органів. Така відмінність зумовлена різницею у правовому статусі осіб, що їх приймають. Зазначені акти завжди носять підзаконний характер. При розгляді співвідношення актів органу законодавчої влади, тобто закону і правових актів управління, слід зазначити, що в основу їх співвідношення закладено принцип підзаконності. Закон являє собою абстрактне правило, дія якого спрямована на регулювання у загальних рисах суспільних відносин, а тому його дія спрямована на невизначене коло випадків. У той же час правовий акт управління має похідний від закону характер і видається у випадку, коли це прямо передбачено законом. Його дія спрямована на досягнення часткового результату і має конкретно визначених адресатів. Акт управління не може змінити або скасувати закон, оскільки за його допомогою не можуть вирішуватися питання, що за Конституцією України віднесені до повноважень Верховної Ради України як єдиного органу законодавчої влади.

Акти державного управління мають усі ознаки, що притаманні правовим актам державних органів. Разом з тим вони мають свої характерні особливості.

Від законодавчих актів вони відрізняються тим, що законодавчі акти мають вишу юридичну силу щодо юридичних актів управління. Акти управління мають підзаконний характер, видаються на основі і з метою виконання законів. За невідповідності юридичного акта управління вимогам чинного законодавства, він визнається нечинним і підлягає скасуванню[11, c.132].

Співвідношення актів управління з судовими актами (вироку, рішення, ухвали, постанови) юридичні акти управління відрізняються як підставами й порядком прийняття, так і юридичними властивостями. Судовий акт - це правова форма вираження правосуддя. У більшості випадків він є актом застосування правової норми щодо осіб, які порушили закон, права чи законні інтереси інших суб'єктів права. Судовий акт, зазвичай - це індивідуальний акт, який приймається у зв'язку з розглядом і вирішенням судом справи про право-порушення або іншого правового спору. На відміну від судових актів, більшість актів управління видається у зв'язку з вчиненням суб'єктами управління правомірних дій з метою здійснення державного управління окремими галузями та сферами суспільного життя. Крім того, судді абсолютно незалежні у прийнятті судових рішень і керуються тільки законом. Ніхто не вправі дати вказівку судді щодо змісту того чи іншого судового рішення. Акти управління приймаються не тільки на основі закону, а й на підставі актів управління органів вищого рівня, приписів, вказівок та розпоряджень (як письмових, так і усних) компетентних державних органів та їх посадових осіб. Характерною відмінністю юридичних актів управління від судових актів є те, що судові акти мають, переважно, індивідуальний характер, не містять правових норм і вичерпують себе одноразовим використанням чи застосуванням. Акти управління, зазвичай, мають нормативний характер, адресуються невизначеному колу осіб, містять правові норми і передбачають багаторазове їх виконання чи застосування.

Співвідношення актів управління з актами прокурорського нагляду (протест, подання, припис) юридичні акти управління відрізняються тим, що акти прокурорського нагляду є формою реагування прокурора на порушення законності, не містять у собі правових норм, а також приписів управлінського, виконавчо-розпорядчого характеру, що притаманне актам управління.

Нарешті, доцільно сказати про співвідношення правового акта управління зі службовими документами. Службові документи - це офіційні ділові папери, що підтверджують певний факт чи право на щось. Це різноманітні довідки, доповідні записки, посвідчення, акти ревізій тощо. Вони засвідчують певні факти, що мають і юридичне значення, однак не можуть відігравати роль нормативного акта чи безпосередньо викликати (змінювати, припиняти) адміністративно-правові відносини.

Загалом, правові акти управління можна віднести до кола службових документів, але за своїм юридичним змістом та значенням вони чітко відмежовуються від більшості службових документів. Зокрема, значна кількість службових документів складається на основі правових актів управління, таким чином підтверджуючи ті наявні в них юридично значимі факти та обставини, що насамперед фіксуються у відповідному акті. Наприклад, службові доку-менти інформаційного змісту, як правило, передують виданню акта управління.



РОЗДІЛ ІІ. КЛАСИФІКАЦІЯ ПРАВОВИХ АКТІВ УПРАВЛІННЯ

Класифікація правових актів управління (далі - акти управління) має велике теоретичне й практичне значення, оскільки відображає специфіку завдань і функцій органів виконавчої влади та інших суб'єктів адміністративно-правових відносин.

Юридичні акти управління - це надзвичайно численна група правових актів, які розділяються юридичними властивостями, формою вираження та багатьма іншими ознаками. Таке розмежування правових актів управління зумовлено виокремленням таких загальних функцій держави, в тому числі діяльності органів виконавчої влади, як правотворча (правоустановча) та правозастосовча функції.

1. За критерієм юридичної природи актів управління розрізняють: нормативні, індивідуальні ( ще їх називають «ненормативні», або «правозастосовні»), змішані ( ще їх називають «комплексні») акти управління, директивні акти, рівнопартнерські ( ще їх називають «горизонтальні») договори та угоди. Дане розмежування правових актів управління зумовлено поділом правових форм здійснення управлінської діяльності органами виконавчої влади на право установчі і правозастосовчі.

Нормативні акти управління - це основний вид актів управління, що не тільки містять, а й безпосередньо встановлюють загальні правила поведінки.

Це - акти-регулятори. Вони регламентують суспільні відносини у певних сферах, є безпосереднім механізмом реалізації законів. Нормативним актам властивий загальний характер (поширюються по всій території держави, адресуються великим контингентам людей), їм притаманна стабільність, їхня юридична сила зберігається незалежно від виконання приписів акта в часі.

Індивідуальні акти - наступний вид правових актів управління. Вони видаються для вирішення можливостями норм адміністративного права конкретних управлінських справ та ситуацій. Стосуються конкретних дій, фактів, випадків, організаційних заходів, адресуються конкретним особам чи певному, чітко визначеному, колу осіб і породжують індивідуальні права й обов'язки (звідси й найменування - індивідуальні акти). Ці акти інколи нази-вають адміністративними. Індивідуальні акти ґрунтуються на нормативних актах, реалізуючи останні в умовах конкретних життєвих випадків, юридичних фактів. Отже, індивідуальні акти вичерпують себе одноразовим застосуванням (звідси і їхня друга назва - "акти застосування норм права").

Змішані акти управління - містять одночасно нормативні та індивідуальні приписи. Наприклад, рішення місцевої ради можуть включати поряд з нормативними приписами індивідуальні та процедурні правила, наглядово-контрольні приписи тощо.

Директивні акти управління - це акти, які не містять правових норм, але не є й правозастосовчими актами. Приписи які містяться в даних актах носять юридичний та рекомендаційний характер. Вони обов'язкові до виконання тими особами, яким вони адресовані. До числа таких актів найчастіше за все відносяться спільні акти міністерств і неурядових організацій. В них встановлюються директивні вказівки щодо того, як повинні вирішуватися ті чи інші питання, визначаються завдання, основні напрями роботи, зобов'язуються органи і посадові особи до виконання відповідного рішення тощо. Директивні акти управління впливають на зміну в системі правових норм і досить часто стають підставою для видання нормативних актів.

Виходячи із засад сучасної адміністративно-правової науки та світової практики державного управління, визнається використання в правотворчій та правозастосовчій діяльності органів виконавчої влади адміністративних договорів. Іншими словами, у межах поділу правових актів управління на види за критерієм юридичної природи можна говорити про рівнопартнерські (горизонтальні) договори (угоди) між суб'єктами державного управління.

2. За критерієм суб'єктів, які видають адміністративно-правові акти, розрізняють:

* акти Кабінету Міністрів України.

* акти Президента України.

* акти центральних органів виконавчої влади;

* акти місцевих органів виконавчої влади.

Що стосується критерію суб'єктності у виданні або прийнятті актів управління, то на сьогодні доводиться констатувати відсутність єдиного підходу до кількості ланок (суб'єктів) у такій класифікації серед учених-адміністративістів. Адже кількість ланок залежить від того, який зміст вкладається у поняття «управління», «акт управління» та «суб'єкт видання акта управління».

Якщо розуміти акти управління не лише як акти органів виконавчої влади та їх посадових осіб, а й акти інших суб'єктів державного управління, то до них можна віднести й акти Президента України; державних підприємств, установ, організацій (головним чином у формі наказів і розпоряджень їх керівників); акти органів місцевого самоврядування в межах делегованих їм повноважень виконавчої влади.

Правові акти Кабінету Міністрів України. Відповідно до статті 117 Конституції України, Кабінет Міністрів України у межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов'язковими до виконання. Крім того, Кабінет Міністрів є суб'єктом законодавчої ініціативи, а також готує проекти актів Президента України. Але правовими актами управління визнаються лише власні акти Кабінету Міністрів, якими є постанови та розпорядження.

У формі постанов видаються акти Кабінету Міністрів, що мають нормативний характер. Тобто постанови Кабінету Міністрів - це, як правило, нормативно-правові акти, які видаються з найважливіших і загальних питань державного управління, в межах їх компетенції, колегіально урядом і публікуються за підписом прем'єр-міністра України.

Серед усіх актів управління вони мають найвищу юридичну силу (якщо не розглядати акти Президента України як акти управління, а вважати їх особливим видом правових актів спеціального суб'єкта). Водночас, якщо вважати акти Президента України правовими актами управління, то укази і розпорядження Президента України матимуть силу вищу, ніж акти Кабінету Міністрів, про що свідчить наявність конституційного повноваження Президента скасовувати акти Кабінету Міністрів (п. 16 частини першої ст. 106 Конституції України).

Незважаючи на визначення постанов Кабінету Міністрів як нормативних актів, на практиці вони найчастіше виявляються змішаними юридичними актами. Це пояснюється тим, що дуже часто постановами Кабінету Міністрів затверджуються інші правові акти: положення, статути, порядки, регламенти, інструкції, які при цьому набувають сили нормативно-правових актів.

Правові акти центральних органів виконавчої влади. У своїй правотворчій діяльності міністерства, державні комітети (державні служби) та центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом керуються Конституцією України та іншими законами України, постановами Верховної Ради України, указами і розпорядженнями Президента України, декретами, постановами і розпорядженнями Кабінету Міністрів України, а також положеннями про цей орган, затвердженими указами Президента України та постановами Кабінету Міністрів України. Крім того, на сьогодні існує «Загальне положення про міністерство, інший центральний орган державної виконавчої влади», в якому чітко вказана єдина юридична форма, в якій можуть виражатися правові акти центральних органів виконавчої влади, - наказ.

Але на практиці у зв'язку з існуванням різних центральних органів виконавчої влади і недостатнім нормативним регулюванням їх організації, повноважень та порядку діяльності акти цих органів, незалежно від того, є вони нормативними чи індивідуальними, набувають доволі різноманітних юридичних форм: інструкції, рішення, правила, положення, розпорядження, постанови. Особливо вирізняються форми актів центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом, що найчастіше пояснюється особливістю закріплення їх статусу, функцій, повноважень, і, відповідно, порядку та форм здійснення таких функцій.

Правові акти управління місцевих органів виконавчої влади. Місцеві державні адміністрації в межах своїх повноважень здійснюють виконавчу владу на територіях відповідних адміністративно-територіальних одиниць, а також реалізують повноваження, делеговані їм відповідними радами. На виконання Конституції України, законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, власних і делегованих повноважень голова місцевої державної адміністрації в межах своїх повноважень видає розпорядження, а керівники управлінь, відділів та інших структурних підрозділів - накази.

Голови місцевих державних адміністрацій видають розпорядження одноособове і несуть за них персональну відповідальність згідно із законодавством. Проекти розпоряджень нормативно-правового характеру погоджуються з керівниками відповідних структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій. Такі нормативно-правові акти підлягають державній реєстрації у відповідних органах юстиції в установленому порядку. Лише після вчинення таких дій нормативно-правовий акт місцевого органу управління може набути чинності. Як бачимо, розпорядження голів місцевих державних адміністрацій можуть бути як нормативно-правовими, так й індивідуальними.

Натомість накази керівників управлінь, відділів та інших структурних підрозділів є юридичними актами виключно індивідуального характеру. Вони лише застосовують правову норму, встановлену іншим нормативно-правовим актом, до розв'язання конкретного випадку щодо конкретно визначеної особи і мають внутрішньо-апаратне значення.

3. За критерієм юридичної форми вираження правові акти управління поділяються на: постанови; розпорядження; накази; інструкції; правила; положення.

Постанова - правовий акт, що приймається найвищими і деякими центральними органами колегіального управління (комітетами, комісіями) з метою вирішення важливих і принципових задач, що стоять перед даними органами. У постановах розкривають господарські, політичні й організаційні питання. Часто за допомогою постанов затверджують різні нормативні документи (типові інструкції, нормативи тощо).

Розрізняють такі види постанов:

* постанови, що адресуються для виконання іншим органом;

* постанови організаційного характеру.

Перші призначені для виконання підприємствами, установами, посадовцями. Другі дозволяють вирішувати організаційні питання діяльності комісій, комітетів.

Розпорядження - це акт управління посадової особи, державного органу, організації, що виданий у межах їхньої компетенції і має обов'язкову юридичну силу щодо громадян та підлеглих організацій, яким адресовано розпорядження.

Розрізняють такі групи розпоряджень:

* розпорядження загального характеру - тривалої дії;

* розпорядження окремого характеру - стосуються окремого вузького питання.

Розпорядження видають Кабінет Міністрів України, місцеві ради, представники Президента України на місцях, а також керівники колегіальних органів державного управління, адміністрація підприємства в межах наданих законом прав для розв'язання оперативних питань.

Наказ - це правовий акт, що видається на виконання діючих законів, указів, постанов і рішень уряду, наказів та інструкцій вищестоящих органів. Це може бути і внутрішній документ будь-якої організації, установи або підприємства. Він має як розпорядче, так і виконавче значення. Накази мають задовольняти такі умови:

* мають виходити від керівника як провідника державної волі й, отже,

відповідати чинному законодавству;

* повинні мати характер, обов'язкового для виконання акта і видаватися з дотриманням встановленої законом форми. Виконавець може подати свої зауваження до виконання, але якщо наказ залишений в силі, він має його вико-нувати під загрозою примусових заходів.

Залежно від характеру вимог, які в них сформульовані, накази поділяються на такі групи:

* накази, що стосуються загальних та організаційних питань управління;

* накази з виробничо-технічних питань управління;

* кадрові накази, або накази з питань особового складу.

Інструкція - нормативний акт управління, яким встановлюється процедура, роз'яснюються умови застосування будь-якого законодавчого чи нормативного характеру. Звідси її похідний, вторинний характер. Без належного затвердження така інструкція має лише інформаційний чи рекомендаційний характер, а ніяк не нормативно-правовий. Інструкція розрахована на багаторазове застосування і може мати як загальний, так і внутрішньоорганізаційний характер. Так, загальними інструкціями зазвичай встановлюють порядок планування, контролю, накопичення, обробки, зберігання, аналізу, передачі інформації тощо, їх використовують для більш ефективного застосування і виконання складних актів з великим інформаційним навантаженням. Методичні інструкції, в свою чергу, містять інформацію про порядок і методи виконання певної роботи.

Положення - правовий акт, що визначає основні правила організації та діяльності державних органів, структурних підрозділів органу, а також

установ, організацій і підприємств, які їм підпорядковуються. Положення можуть бути як типовими, так і індивідуальними.

Індивідуальні положення для окремих установ, організацій, підприємств складаються на базі типових і затверджуються керівниками цих установ. Типові положення розробляються для системи установ підприємств і затверджуються вищими органами управління.

Правила - нормативний документ, який містить узгоджену сукупність правил поведінки державних службовців, громадян, підприємств, установ та організацій у певній сфері управління.

До правил належать службові документи організаційного характеру, у яких викладаються настанови або вимоги, що регламентують певний порядок певних дій, поведінки.

Розрізняють, наприклад, правила внутрішнього трудового розпорядку, правила підготовки методик процесів, підготовки документальних матеріалів до здачі в архів, правила експлуатації приладів і т.п.

4. За критерієм сфери дії правових актів управління, розрізняють:

* акти управління, що діють на всій території держави, на території

спеціального округу чи особливої режимної території;

* акти, що діють у межах сфери, галузі державного управління, регіону та в межах органу чи організації;

* акти, дія яких поширюється на певне коло організацій чи громадян[22, c. 148].

5. За порядком прийняття правових актів управління виділяють акти, що приймаються:

* єдиноначально;

* колегіально;

* спільно двома або більше суб'єктами;

* за узгодженням;

6. Закритерієм функціонального змісту адміністративно-правових актів можна виділити:

* акти, які приймаються для реалізації різних функцій управління (програма, бюджет, контроль, нормативи тощо);

* акти, які мають чітко виражений галузевий характер (наприклад,

акти управління промисловістю, освітою, охороною здоров'я та ін.);

* змішані акти.

7. За критерієм «пов'язаності» адресатів, можна виділити такі акти управління:

* акти, адресовані безпосередньо підлеглим суб'єктам;

* акти, адресовані об'єктам у сфері їх функціональної діяльності;

* акти з невизначено множинними адресатами;

* акти з конкретними, персональними адресатами.

8. Деякі науковці вважають за доцільне в межах нормативних актів управління окремо виділяти такі три групи актів:

* акти загального значення;

* міжвідомчі акти;

* внутрішньо відомчі акти[6, c. 159].

9. За формою правові акти управління поділяються на:

* письмові акти, які є різновидом службових документів;

* усні акти управління, що переважно використовуються при безпосередньому керівництві виробничою діяльністю, для забезпечення громадської безпеки, на транспорті, у військових формуваннях тощо;

* конклюдентні дії, застосування яких не є надто широким, оскільки

вони знаходять своє зовнішнє відображення у певних знаках, світлових та звукових сигналах.

10. Захарактером повноважень правові акти управління можуть бути:

* а) акти видані на основі постійних повноважень;

* б) акти видані на основі тимчасових повноважень.

11. За ступенем складності правові акти управління поділяються на:

* а) прості акти (ще їх називають «рутинні»);

* б) складні акти;

* в) унікальні акти.

12. Залежновід дати початку дії необхідно розрізняти правові акти управління, які вступають в силу:

* а) негайно, з дати підписання, прийняття;

* б) з дати, вказаної всамому акті;

* в) в термін, вказаний в іншому акті;

* г) після державної реєстрації та офіційного опублікування.

13. Залежно від обсягу повноважень суб'єкта влади правові акти управління поділяються на:

* дискреційні акти управління, що приймаються на вільний розсуд, вумовах широкої самостійності органу, посадової особи;

* акти, що приймаються на основі альтернативних повноважень, щонадають суб'єкту можливість вибору одного з кількох названих у норміправа варіантів;

* акти «пов'язаної компетенції», що приймаються за відсутності можливості вибору.



РОЗДІЛ ІІІ. ДІЯ ПРАВОВИХ АКТІВ УПРАВЛІННЯ. ВИМОГИ ЩОДО ПРАВОВИХ АКТІВ УПРАВЛІННЯ.

Підготовка акта управління має пройти такі стадії:

o підготовка проекту акта;

o погодження проекту (візування);

o прийняття акта;

o реєстрація акта;

o доведення акта до виконавців.

Підготовка акта управління:

а) правова ініціатива (акт управління приймається, якщо є юридичні та фактичні підстави його прийняття, коли в ньому є об'єктивна необхідність);

б) аналіз ситуації й варіантів правового впливу (з'ясовується фактичний стан справ та можливі варіанти розв'язання питань, що виникли);

в) підготовка проекту акта управління (розроблення проекту покладається на орган, структурний підрозділ або окрему посадову особу; проект управлінського акта підлягає обговоренню, узгодженню та належному оформленню; проект акта вважається погодженим за наявності віз керівників відповідного органу виконавчої влади).

Підготовка акту.Значна кількість актів готується і видається з власної ініціативи заінтересованого органу, але багато і з ініціативи органів виконавчої влади за дорученням вищестоящих органів, за протестом прокурора, за скаргами, заявами громадян. Значний та неоднорідний обсяг роботи, який має виконати уповноважений орган, може бути підставою для виділення на даній стадії окремих дій, процедур: наприклад, основним документом, який визначає порядок підготовки, опрацювання та розгляду проектів постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України є Тимчасовий регламент Кабінету Міністрів України, затверджений Постановою Кабінету Міністрів України від 05.06.2000 р і з подальшими змінами правова ініціатива. Акт приймається, якщо є юридичні та фактичні підстави його прийняття, коли в ньому є об'єктивна потреба, аналіз ситуації і варіантів правового впливу. На даному етапі з'ясовується фактичний стан справ та можливі варіанти вирішення питань, що виникли; підготовка проекту акту. Вона покладається на орган, структурний підрозділ або окрему посадову особу. Проект акту підлягає обговоренню, узгодженню, належному оформленню і вважається погодженим за наявності віз керівників відповідного органу виконавчої влади.

Проект акту повинен бути доступний для ознайомлення та обговорення всіма заінтересованими особами. Обов'язковість ведення органами виконавчої влади веб-сторінок та оперативного розміщення на них офіційної інформації про діяльність відповідних органів, про чинні та скасовані нормативно-правові акти, проекти нормативно-правових актів з повідомленням про це засобів масової інформації[31]

Погодження акта управління (візування).Для визначення доцільності прийняття документа, його обґрунтованості та відповідності чинному законодавству здійснюється погодження нормативного акта, яке буває внутрішнім і зовнішнім.

Внутрішнє погодження - це погодження із заінтересованими структур- ними підрозділами суб'єкта нормотворення (посадовими особами, які відпо- відно до їх компетенції займаються питаннями, порушеними в документі), у тому числі з юридичною службою. Внутрішнє погодження оформлюється на зворотньому боці останнього аркуша документа шляхом візування і включає в себе візи: заступника керівника органу виконавчої влади, до компетенції якого входить вирішення питання, що регламентується актом, керівника підрозділу, що готує акт, керівників інших зацікавлених підрозділів, юридичної служби та літературного редактора.

Зовнішнє погодження здійснюють заінтересовані органи виконавчої влади з відповідним оформленням розпорядчого документа. У разі потреби органи виконавчої влади можуть видавати спільні нормативноправові акти.

Прийняття рішення. В цій стадії також можна виділити кілька окремих дій, процедур:

-- можливе обговорення та обов'язкове голосування в колегіальних органах. Іноді рішення приймають “в робочому порядку” шляхом опитування. Однак більшість актів приймається одноосібно керівником органу виконавчої влади.

Тобто ключовим на даному етапі є :

-- підписання підготовленого проекту;

-- внесення змін до проекту. Проект може бути визнаний таким, що потребує доопрацювання. Це передбачає розробку нового, з урахуванням зауважень і вимог, висунутих у процесі обговорення й узгодження;

-- оформлення рішення. Даний етап передбачає остаточне редагування проекту акту, його підписання та присвоєння акту порядкового номера.

В цій стадії також можна виділити кілька окремих дій, процедур:

-- можливе обговорення та обов'язкове голосування в колегіальних органах. Іноді рішення приймають «в робочому порядку» шляхом опитування. Однак більшість актів приймається одноосібно керівником органу виконавчої влади. Тобто ключовим на даному етапі є підпиcання підготовленого проекту;

-- внесення змін до проекту. Проект може бути визнаний таким, що потребує доопрацювання. Це передбачає розробку нового, з урахуванням зауважень і вимог, висунутих у процесі обговорення й узгодження;

-- оформлення рішення. Даний етап передбачає остаточне редагування проекту акту, його підписання та присвоєння акту порядкового номера.

Реєстрація акта управління. Державну реєстрацію нормативних актів міністерств та інших органів виконавчої влади здійснює Міністерство юстиції та Управління юстиції на місцях. Вони не тільки реєструють юридичні акти управління, але й контролюють стан дотримання законодавства про державну реєстрацію нормативних актів, вносять пропозиції про усунення виявлених порушень і недоліків та притягнення до відповідальності посадових осіб, винних у допущенні порушень. Державна реєстрація нормативних актів зага-

лом проводиться протягом 10 днів, а якщо такий акт має великий обсяг - 15 робочих днів з дня, наступного після надходження його до реєструючого органу.

У державній реєстрації буде відмовлено, якщо нормативний акт:

а) не відповідає Конституції України;

б) виданий з порушенням чинного законодавства, зокрема акт: порушує чи обмежує встановленні законом права, свободи та законні інтереси громадян, підприємств, установ та організацій;

в) виходить за межі компетенції органу, що його видав;

г) не відповідає вимогам законодавства про мови;

д) не узгоджений з зацікавленими органами, якщо таке узгодження, відповідно до чинного законодавства, є обов'язковим;

е) викладений з порушенням правил правопису;

ж) не узгоджується з дорученням, даним органу, що видав акт.

Слід зазначити, що акти управління з питань, що зачіпають інтереси місцевого населення, мають прийматись після обговорення їхніх проектів населенням.

Доведення акту довідома виконавців та заінтересованих осіб. Це самостійна стадія в процесі прийняття акту. Вона може здійснюватися шляхом:

-- персонального ознайомлення (усно, розісланням копій, повісток, розвішування списків, ознайомлення під розписку тощо);

-- опублікування в засобах масової інформації, у спеціальних виданнях (збірниках, бюлетенях, газетах, журналах);

-- окремі неофіційні засоби оприлюднення також часто використовуються, наприклад, вивішування текстів документів у громадських місцях.

...