Попечительство над несовершеннолетними как институт права законодательства

Опекуны обязаны извещать органы опеки и попечительства о перемене места жительства подопечных не позднее дня, следующего за днем выбытия подопечных с прежнего места жительства.

Глава 2. Попечительство над несовершеннолетними как институт права законодательства

2.1 Понятие попечительства над несовершеннолетними

Под попечительством Закон об опеке понимает одну из законных форм устройства несовершеннолетних граждан в возрасте от 14 до 18 лет и граждан, ограниченных судом в дееспособности, при которой назначенные органом опеки и попечительства граждане (попечители) должны помогать несовершеннолетним подопечным при осуществлении последними их законных прав и обязанностей, а также охранять их от злоупотреблений со стороны третьих лиц, давать согласие совершеннолетним подопечным на совершение ими действий в соответствии со ст. 30 Гражданского кодекса РФ.

Современный экономический словарь определяет попечительство как правовую форму защиты личных и имущественных прав и интересов граждан, устанавливаемая над несовершеннолетними в возрасте от 14 до 18 лет, а также над гражданами, ограниченными судом в дееспособности. Попечители оказывают подопечным содействие в осуществлении ими своих прав и исполнении обязанностей, а также охраняют их от злоупотреблений со стороны третьих лиц.

В научной литературе высказываются различные соображения в отношении понятия опеки и попечительства. Однако более точным представляется мнение Н.М. Ершовой, которая определяет это как комплексный раздел семейного и гражданского права, включающий все виды попечения над гражданами, которые нуждаются в особых формах охраны своих прав и интересов, и имеющий целью защиту их личных и имущественных прав.

Данный правовой институт охватывает широкий круг вопросов, связанных, и с семейным, и с гражданским законодательством. Опека и попечительство тесно связаны друг с другом. В обоих случаях речь идет о лицах недееспособных или ограниченно дееспособных. Нормы, регулирующие опеку и попечительство, излагаются в одних и тех же законодательных актах, занимаются их решением одни и те же государственные органы - органы опеки и попечительства. Общим также является и порядок выбора и назначения опекунов, их обязанность защищать права своих подопечных.

Однако между опекой и попечительством существуют и определенные различия. Из-за того, что опеку назначают над недееспособными гражданами, опекуны осуществляют от их имени все юридические действия. Попечитель же является лишь помощником своего подопечного. Учитывая возраст наступления дееспособности в гражданском праве, опеку над несовершеннолетним устанавливают до достижения им 14 лет, с 14 до 18 лет над несовершеннолетним устанавливается попечительство.

По общему правилу опека и попечительство носят безвозмездный характер. Содержание подопечного осуществляется за счет его имущества, пенсии или пособия. Это позволяет защитить интересы подопечного и избежать согласия на назначение опекуном или попечителем из корыстных побуждений.

2.2 Основания установления и прекращения попечительства над несовершеннолетними

Основанием установления попечительства является отсутствие родительского попечения по различным причинам. Статьей 31 ГК РФ и ст. 121 СК РФ к числу таких причин, в частности, отнесены: отсутствие у несовершеннолетних родителей, усыновителей; лишение судом родителей родительских прав; ситуация, когда родители уклоняются от воспитания несовершеннолетних либо защиты их прав и интересов; признание родителей недееспособными и т.д. Согласно ст. 31 ГК РФ и ст. 145 СК РФ целями попечительства над детьми являются: 1) защита прав и интересов недееспособных или не полностью дееспособных граждан; 2) их воспитание; 3) содержание и 4) образование подопечных.

Отношения, связанные с попечительством (отношения, возникающие в связи с установлением, осуществлением и прекращением попечительства), складываются между следующими субъектами: попечителями и их подопечными; подопечными и органами опеки и попечительства; органами опеки и попечительства, с одной стороны, и попечителями, с другой стороны; отношения, связанные с назначением попечительства, отношения по надзору за деятельностью попечителей; между попечителями и иными третьими лицами - отношения законного представительства и др.

Пункты 4-7 ст. 145 СК РФ закрепляют основные правила установления попечительства над несовершеннолетними. Такое установление производится через юридическую процедуру назначения органом опеки и попечительства попечителя, которая обычно состоит из трех этапов:

- информационного, в рамках которого собирается необходимая информация, в частности о ребенке, оставшемся без родительского попечения, о кандидатурах попечителя и т.д.;

- проверочного, на котором указанная информация проверяется. В основу указанной проверки положена следующая схема: проверить самого попечителя, обстановку, в которую будет помещен подопечный, а также выявить и учесть качества несовершеннолетнего. Орган опеки и попечительства проверяет соблюдение закрепленных законом условий установления попечительства, а также фактических условий будущей попечительства. К числу последних относятся: 1) согласие конкретного попечителя (п. 3 ст. 35 ГК РФ) на выполнение соответствующих функций (обязанностей); 2) наличие у попечителя особых личных, в том числе и нравственных, качеств, позволяющих эффективно исполнять обязанности попечителя; 3) фактическая способность к выполнению своих обязанностей (обязанностей попечителя) - семейное положение, состояние здоровья (ст. 146 СК РФ), жилищные условия и т.п.; 4) отношения, существующие между потенциальным попечителем и несовершеннолетним;

- этапа назначения попечителя. Также возможно судебное оспаривание назначения попечителя заинтересованными лицами (ст. 35 ГК РФ). На заключительном третьем этапе органом опеки и попечительства производится назначение конкретного лица попечителем несовершеннолетнего. При этом, по общему правилу, подопечному может быть назначен один попечитель, а одно и то же лицо, как правило, может быть назначено попечителем только одного гражданина. Однако передача несовершеннолетних братьев и сестер под попечительство разным лицам не допускается, за исключением случаев, если такая передача отвечает интересам этих детей (п. 5 ст. 145 СК РФ, ст. 10 Закона об опеке).

По общему правилу (ст. 35 ГК РФ) вся указанная процедура осуществляется и, соответственно, попечитель назначается органом опеки и попечительства по месту жительства лица, нуждающегося в попечительстве. Однако при наличии заслуживающих внимания обстоятельств (отсутствие у ребенка постоянного места жительства) попечитель может быть назначен органом опеки и попечительства по месту жительства попечителя.

Назначение попечителя должно состояться в течение месяца с момента, когда указанным органам стало известно о необходимости установления попечительства над гражданином (п. 1 ст. 35 ГК РФ). Соответственно предельный срок осуществления юридической процедуры установления попечительства составляет один месяц. Вместе с тем, если лицу, нуждающемуся в попечительстве, в течение месяца не назначен попечитель, исполнение обязанностей попечителя временно возлагается на орган опеки и попечительства.

Как свидетельствует судебная практика, органы опеки и попечительства не всегда своевременно определяют формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей. Так, Перовский межрайонный прокурор г. Москвы обратился в суд с заявлением к органам опеки и попечительства о назначении ребенку опекуна. В обоснование заявленного требования прокурор указал, что малолетняя Н. совместно со своими родителями проживала в двухкомнатной квартире в г. Москве. В 2006 г. умерла ее мать. Отец и девочка временно стали проживать у родственников в г. Пенза по месту жительства родственников. В 2008 г. отец девочки умер. Девочка осталась проживать с бабушкой в г. Пенза, а зарегистрирована была в г. Москве. Органы опеки и попечительства одного из районов г. Пензы не определили форму устройства девочки и обратились с такой просьбой к органам опеки и попечительства г. Москвы по месту регистрации ребенка. Органы опеки и попечительства по месту регистрации отказали в назначении ребенку опекуна. По мнению прокурора, действия органов опеки и попечительства по месту регистрации девочки не соответствовали закону. Возражая против заявленных требований, органы опеки и попечительства ссылались на то, что вопрос об устройстве ребенка в семью должен быть решен органами опеки и попечительства по месту фактического проживания девочки, которая к тому времени в течение 3х лет проживала в г. Пенза. Суд заявление прокурора удовлетворил.

Представляется, что решение суда не соответствует требованиям ст. 121, 122. 123 СК РФ, положения которых не были учтены при разрешении дела. Органы опеки и попечительства по месту фактического жительства ребенка без законных оснований не разрешили вопрос об определении формы устройства ребенка.

Именно этот орган, выявив ребенка, оставшегося без попечения родителей, обязан решить вопрос об избрании одной из форм его устройства. Кроме того, прокурор ограничил формы устройства ребенка лишь опекой и попечительством, что недопустимо.

Устройство ребенка под попечительство подлежит специальному оформлению (п. 6-7 ст. 145 СК РФ), которое производится на отмеченном выше третьем этапе. Назначение или отказ в назначении попечителя оформляется актом органа опеки и попечительства о назначении (об отказе в назначении) попечителя. В случае назначения попечителя данный акт является основанием возникновения отношений между попечителем и подопечным. Указанные акты органа опеки и попечительства могут быть оспорены заинтересованными лицами в судебном порядке (ч. 6, 7 ст. 11 Закона об опеке).

Установление попечительства допускается по договору об осуществлении попечительства (п. 6 ст. 145 СК РФ, п. 1 ст. 14 Закона об опеке). В таком случае, кроме оформления указанного акта, между органом опеки и попечительства и попечителем заключается названный договор. Подобное двойное оформление необходимо для случая, когда попечитель исполняют свои обязанности возмездно (п. 7 ст. 145 СК РФ). При этом право попечителя на вознаграждение возникает с момента заключения договора об осуществлении попечительства, а права и обязанности попечителя по представительству и защите прав и законных интересов ребенка возникают с момента принятия акта органа опеки и попечительства о назначении попечителя. Учитывая, что закон разделяет подобным образом указанные моменты, а орган опеки и попечительства может необоснованно уклоняться от заключения договора, попечитель вправе предъявить органу опеки и попечительства требования, основанные на п. 4 ст. 445 ГК РФ, о понуждении заключить договор, а также о возмещении причиненных убытков.

Попечительство прекращается:

1) в случае смерти попечителя либо подопечного;

2) по истечении срока действия акта о назначении попечителя;

3) при освобождении либо отстранении попечителя от исполнения своих обязанностей.

Попечитель может быть освобожден от исполнения своих обязанностей по его просьбе.

Орган опеки и попечительства может освободить попечителя от исполнения своих обязанностей, в том числе временно, в случае возникновения противоречий между интересами подопечного и интересами попечителя.

Орган опеки и попечительства вправе отстранить опекуна или попечителя от исполнения возложенных на них обязанностей. Отстранение опекуна или попечителя от исполнения возложенных на них обязанностей допускается в случае:

1) ненадлежащего исполнения возложенных на них обязанностей;

2) нарушения прав и законных интересов подопечного, в том числе при осуществлении попечительства в корыстных целях либо при оставлении подопечного без надзора и необходимой помощи;

3) выявления органом опеки и попечительства фактов существенного нарушения попечителем установленных федеральным законом или договором правил охраны имущества подопечного и (или) распоряжения его имуществом.

Права и обязанности опекуна или попечителя прекращаются с момента принятия органом опеки и попечительства акта об освобождении попечителя от исполнения возложенных на них обязанностей либо об их отстранении от исполнения возложенных на них обязанностей.

Акт органа опеки и попечительства об освобождении попечителя от исполнения возложенных на них обязанностей либо об их отстранении от исполнения возложенных на них обязанностей может быть оспорен лицом, в отношении которого он принят, в судебном порядке.

2.3 Права детей, находящихся под попечительством

Дети, находящиеся под попечительством, имеют все те права, как личного неимущественного, так и имущественного характера, которыми СК наделяет несовершеннолетних детей.

Право ребенка, находящегося под попечительством, на воспитание в семье попечителя, заботу с его стороны и совместное с ним проживание основано на закрепленном СК праве ребенка жить и воспитываться в семье и соответствует положениям гражданского законодательства о месте жительства несовершеннолетних, находящихся под попечительством. Не вызывает сомнений, что предусмотренные законом цели попечительства могут быть достигнуты, как правило, при совместном проживании ребенка с его попечителем, т.е. в условиях их постоянного общения и контакта. В этой связи регистрационный учет детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, может осуществляться по месту их временного пребывания в семье попечителя. Регистрация детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, осуществляется в жилых помещениях, занимаемых семьей попечителя, на основании документов, удостоверяющих личность попечителей, подопечных и подтверждающих установление попечительства.

Право несовершеннолетнего подопечного на заботу со стороны попечителя совпадает с правом детей на заботу со стороны родителей и предполагает необходимость удовлетворения его жизненно важных потребностей (питание, уход, одежда, медицинская помощь, книги, игрушки, учебники и т.п.).

Совместное проживание подопечного ребенка с о попечителем создает предпосылки для реализации права ребенка на обеспечение ему условий для содержания, воспитания, образования, а также физического, психического, духовного и нравственного развития. Естественно, что задачи воспитания ребенка не могут быть достигнуты попечителем без соблюдения принципа уважения его человеческого достоинства, исключающего пренебрежительное, жестокое и грубое обращение с ребенком (п. 1 ст. 65 СК РФ).

Право подопечного ребенка на обеспечение ему условий для содержания подкрепляется установленной ГК (п. 3 ст. 36) обязанностью попечителей заботиться о содержании своих подопечных. Для исполнения этой обязанности попечитель вправе без предварительного разрешения органа опеки и попечительства производить необходимые для содержания несовершеннолетнего подопечного расходы за счет сумм, причитающихся подопечному в качестве его дохода (п. 1 ст. 37 ГК). Распоряжаясь предназначенными для несовершеннолетнего подопечного ребенка средствами, попечитель обеспечивает ему необходимое содержание. В свою очередь государство устанавливает и гарантирует конкретные формы материального обеспечения детей, оставшихся без попечения родителей, и тем самым создает необходимые условия для их содержания попечителями.

К источникам средств существования несовершеннолетнего подопечного относятся: а) ежемесячные денежные средства, выплачиваемые на содержание подопечных детей (ст.150 СК РФ).

Пенсии и пособия, причитающиеся несовершеннолетним подопечным, получают согласно п. 2 ст. 60 СК их попечители как законные представители.

На детей, находящихся под попечительством, должны выплачиваться государственные пособия, полагающиеся гражданам, имеющим детей. Попечитель вправе получать ежемесячное пособие на каждого взятого под попечительство и проживающего совместно с ним ребенка. Порядок назначения и выплаты данного пособия определяется законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ (ст. 16 Закона о государственных пособиях гражданам, имеющим детей). Ежемесячное пособие назначается ребенку и выплачивается попечителю независимо от получения на подопечного ребенка трудовой пенсии по случаю потери кормильца или социальной пенсии, других социальных выплат, алиментов.

Право ребенка, оставшегося без попечения родителей, на обеспечение ему условий для получения образования основано на положениях ст. 28 Конвенции о правах ребенка, ст. 43 Конституции РФ и ст. 19 Закона об образовании об обязательности, бесплатности и общедоступности основного общего образования для каждого ребенка. Попечитель должен обеспечить осуществление несовершеннолетним подопечным права на получение основного общего образования, соблюдая при этом требования п. 1 ст. 150 СК об обязательном учете мнения ребенка при выборе образовательного учреждения и формы его обучения.

Одним из важных прав ребенка, находящегося под попечительством, является его право на защиту от злоупотреблений со стороны попечителя, т.е., по сути, ст. 148 СК повторяет положения п. 2 ст. 56 СК, предусматривающего право каждого ребенка на защиту от злоупотреблений со стороны родителей (лиц, их заменяющих). Защита прав и законных интересов ребенка в таких случаях осуществляется органом опеки и попечительства или судом. Основанием для принятия органом опеки и попечительства необходимых мер по защите прав и законных интересов подопечного ребенка может быть как заявление (обращение) самого ребенка о фактах злоупотребления со стороны попечителя (жестокое обращение с ребенком, расходование им средств, выплачиваемых на содержание ребенка, на личные нужды), так и сведения об этом, полученные из иных источников (сообщений должностных лиц и граждан). При подтверждении фактов злоупотреблений со стороны попечителя последний может быть отстранен от исполнения этих обязанностей органом опеки и попечительства (п. 3 ст. 39 ГК).

Ребенок, находящийся под попечительством, имеет право на общение с родителями, если они не лишены родительских прав, и другими родственниками. Попечители обязаны обеспечить подопечным детям возможность осуществления этого права. Если родители ограничены в родительских правах, то попечитель может разрешить ребенку с ними общаться при условии, что такое общение не противоречит интересам ребенка (ст. 75 СК).

Подопечный ребенок вправе выражать свое мнение при решении попечителем любого вопроса, затрагивающего его интересы, а также быть заслушанным в ходе любого судебного или административного разбирательства (См. Приложение 1).

2.4 Права и обязанности попечителя ребенка

Принцип ответственности попечителей за воспитание и развитие ребенка закреплен в нормах международного права. Предметом их основной заботы должны являться наилучшие интересы ребенка (ст. 18 Конвенции о правах ребенка).

Права попечителя (как и родительские права) не могут осуществляться в противоречии с интересами детей. При осуществлении предоставленных им законом прав попечители не вправе причинять вред физическому и психическому здоровью детей, их нравственному развитию. Если попечитель будет злоупотреблять своими правами, осуществлять их в противоречии с интересами подопечного ребенка, то орган опеки и попечительства должен вынести решение об отстранении попечителя от исполнения попечительских обязанностей (п. 3 ст. 39 ГК).

Права и обязанности попечителя прекращаются по достижении подопечным ребенком возраста восемнадцати лет, при вступлении несовершеннолетнего подопечного в брак, а также в случае эмансипации несовершеннолетнего подопечного.

СК РФ предоставляет попечителям право самостоятельно определять способы воспитания подопечных детей, но с учетом мнения детей и рекомендаций органов опеки и попечительства. Эти способы должны исключать пренебрежительное, жестокое, грубое, унижающее человеческое достоинство обращение, оскорбление или эксплуатацию детей.

Попечитель имеет право выбора образовательного учреждения и форм обучения подопечного ребенка с учетом мнения ребенка. При этом попечитель должен исходить из необходимости получения подопечным основного общего образования.

Попечители несовершеннолетних детей обязаны проживать совместно со своими подопечными (п. 2 ст. 36 ГК). В свою очередь подопечные дети, согласно п. 1 ст. 148 СК, имеют право проживать вместе со своим попечителем.

Раздельное проживание попечителя с подопечным, достигшим шестнадцати лет, допускается с разрешения органа опеки и попечительства при условии, что это не отразится неблагоприятно на воспитании и защите прав и интересов подопечного. Обязанностью попечителей является извещение органов опеки и попечительства о перемене места жительства (п. 2 ст. 36 ГК).

Попечители над несовершеннолетними в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет дают согласие на совершение подопечными тех сделок, которые подопечные не вправе совершать самостоятельно (п. 1 ст. 26, п. 2 ст. 33 ГК). Кроме того, попечители должны оказывать подопечным содействие в осуществлении ими своих прав и исполнении обязанностей, а также охранять их от злоупотреблений со стороны третьих лиц.

Перечень сделок, которые несовершеннолетние подопечные в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет вправе совершать самостоятельно, т.е. лично, шире круга сделок, совершаемых малолетними. В дополнение к сделкам, которые малолетние подопечные в возрасте от шести до четырнадцати лет вправе совершать самостоятельно, несовершеннолетним в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет предоставлено право без согласия попечителей: распоряжаться своим заработком, стипендией и иными доходами; осуществлять права автора произведений науки, литературы или искусства, изобретения или иного охраняемого законом результата своей интеллектуальной деятельности; в соответствии с законодательством вносить вклады в кредитные учреждения и распоряжаться ими; по достижении шестнадцати лет несовершеннолетние также вправе быть членами кооперативов (производственных или потребительских) в соответствии с законами о кооперативах (п. 2 ст. 26 ГК). На совершение любых иных сделок (не перечисленных в п. 2 ст. 26 ГК) несовершеннолетним подопечным в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет требуется письменное согласие (или последующее письменное одобрение) попечителей (п. 1 ст. 26 ГК).

В отличие от опекунов попечители не несут ответственности по сделкам, совершенным их подопечными, в том числе с письменного согласия попечителей. Ответственность по сделкам, которые несовершеннолетние, достигшие возраста четырнадцати лет, могут совершать самостоятельно, а также по сделкам, совершенным с письменного согласия попечителей, несут сами несовершеннолетние подопечные (п. 3 ст. 26 ГК).

Несовершеннолетние подопечные в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет отвечают за причиненный вред на общих основаниях самостоятельно. Однако если у подопечного нет доходов или иного имущества, достаточных для возмещения вреда, вред должен быть возмещен полностью или в недостающей части попечителем, если он не докажет, что вред возник не по его вине (п. 1, 2 ст. 1074 ГК). Обязанность попечителей по возмещению вреда, причиненного несовершеннолетним подопечным в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет, прекращается с достижением причинившим вред подопечным совершеннолетия или получением им доходов, имущества, достаточных для возмещения вреда, либо когда он до достижения подопечным совершеннолетия приобрел дееспособность в полном объеме (п. 3 ст. 1074 ГК).

Закон возлагает на попечителей обязанность заботиться о содержании своих подопечных (п. 3 ст. 36 ГК) и в этих целях предоставляет им право расходовать полученные подопечными доходы (пенсия, пособия, алименты и т.п. - см. комментарий к ст. 148 СК), кроме случаев, когда подопечные вправе распоряжаться ими самостоятельно. При этом ст. 37 ГК устанавливает условия распоряжения попечителями доходами несовершеннолетних подопечных: исключительно в интересах подопечного (на удовлетворение его потребностей и с наибольшей выгодой для него) и с предварительного разрешения органа опеки и попечительства. Без разрешения органа опеки и попечительства попечитель вправе производить лишь необходимые для содержания подопечного расходы на повседневные нужды (продукты питания, одежда, книги и т.п.) за счет сумм, причитающихся подопечному в качестве его дохода (п. 1 ст. 37 ГК). В остальных случаях попечителю нужно получать согласие органа опеки и попечительства, который определяет - каким образом следует расходовать доходы, причитающиеся подопечному.

Порядок управления попечителем имуществом подопечного определяется законом (п. 2 ст. 37 ГК), что имеет важное значение для охраны имущественных прав несовершеннолетнего подопечного.

Для исключения возможных злоупотреблений со стороны попечителя, защиты имущественных прав подопечного гражданским законодательством (п. 3 ст. 37 ГК) определены виды сделок, которые не вправе совершать попечители. Так, попечителям, их супругам и близким родственникам запрещается совершать сделки с подопечным, за исключением передачи имущества подопечному в качестве дара или в безвозмездное пользование, а также представлять подопечного при заключении сделок или ведении судебных дел между подопечным и супругом попечителя и их близкими родственниками.(Приложение 2)

При необходимости постоянного управления недвижимым и ценным движимым имуществом подопечного ребенка орган опеки и попечительства заключает с управляющим, определенным этим органом, договор о доверительном управлении таким имуществом (ст. 38 ГК). Имущество, передаваемое в доверительное управление, на время управления обособляется от другого имущества подопечного ребенка. В этом случае попечитель сохраняет свои полномочия в отношении того имущества подопечного ребенка, которое не передано в доверительное управление. Доверительный управляющий вправе совершать в отношении имущества, переданного в доверительное управление, в соответствии с договором любые юридические и фактические действия в интересах выгодоприобретателя (подопечного). Содержание договора доверительного управления имуществом, права и обязанности доверительного управляющего, ответственность доверительного управляющего и другие вопросы, связанные с доверительным управлением имуществом подопечного, регулируются ст. 1012-1026 ГК. Согласно п. 1 ст. 38 ГК при осуществлении доверительным управляющим полномочий по управлению имуществом подопечного на управляющего распространяется действие правил, предусмотренных п. 2 и 3 ст. 37 ГК для попечителей и устанавливающих их полномочия в отношении имущества подопечного. Доверительное управление имуществом подопечного ребенка прекращается по основаниям, предусмотренным законом для прекращения договора о доверительном управлении имуществом (ст. 1024 ГК), а также в случае прекращения опеки и попечительства (п. 2 ст. 38 ГК).

Трудовым законодательством попечителю предоставлен ряд правомочий в сфере реализации ребенком права на труд. Так, с согласия попечителя и органа опеки и попечительства с учащимся ребенком, достигшим возраста четырнадцати лет, может быть заключен трудовой договор для выполнения в свободное от учебы время легкого труда, не причиняющего вреда его здоровью и не нарушающего процесса обучения.

СК РФ (п. 2 ст. 150) наделяет попечителей несовершеннолетних такими же средствами защиты своих прав, какие предоставлены родителям для защиты родительских прав (п. 1 ст. 68 СК). Поэтому попечитель вправе требовать в судебном порядке возврата ребенка, находящегося у него под попечительством, от любых лиц, удерживающих у себя ребенка без законных оснований (т.е. когда нет решения о передаче лицу ребенка под попечительство, нет решения суда о передаче ребенка на воспитание или решения суда об усыновлении ребенка), в том числе от близких родственников ребенка (родителей, братьев, сестер, дедушки, бабушки). Требование попечителя о возврате ребенка от лиц, незаконно удерживающих его у себя, рассматривается судом в порядке искового производства с обязательным привлечением к делу органа опеки и попечительства. Орган опеки и попечительства готовит заключение по существу спора (ст. 78 СК). Суд может с учетом мнения ребенка отказать в иске попечителю о возврате ребенка, если придет к выводу, что удовлетворение иска не отвечает интересам ребенка. Возможно также, что суд, рассматривая дело, придет к выводу, что ни попечитель, ни лицо, удерживающее ребенка без законных оснований, не в состоянии обеспечить его надлежащее воспитание и развитие (ст. 68 СК). В таком случае суд передает ребенка на попечение органа опеки и попечительства, а полномочия попечителя прекращаются решением органа опеки и попечительства.

На попечителя возложена ответственность за воспитание несовершеннолетних подопечных, в связи с чем федеральным законодательством предусмотрено предоставление ему определенных льгот. Так, в соответствии со ст. 264 ТК РФ гарантии и льготы, предоставляемые женщинам в связи с материнством (ограничение работы в ночное время и сверхурочных работ, ограничение привлечения к работам в выходные и нерабочие праздничные дни и направления в служебные командировки, предоставление дополнительных отпусков, установление льготных режимов работы и другие гарантии и льготы, установленные действующим законодательством), распространяются также в полном объеме на попечителей несовершеннолетних.

С другой стороны, неисполнение или ненадлежащее исполнение попечителем обязанностей по воспитанию несовершеннолетнего может повлечь его отстранение от исполнения этих обязанностей. Более того, согласно ст. 156 УК такие действия, связанные с жестоким обращением с ребенком, влекут за собой уголовную ответственность.

Глава 3. Проблемы реализации практики установления опеки и попечительства над несовершеннолетними и пути их преодоления в РФ

3.1 Актуальные проблемы опеки и попечительства над несовершеннолетними в РФ

В рамках действующего законодательства широкий спектр обязанностей возлагается на опекунов и попечителей несовершеннолетних лиц. В их обязанности также состоят в совместном проживании с ребенком и постоянном с ним общении, заботе о его воспитании и обучении, обеспечении не только материальных, но и духовных условий для физического, интеллектуального и нравственного развития (п. 3 ст. 36 ГК РФ). Надлежащее исполнение названных обязанностей возможно только при условии внутреннего желания, твердой установки опекуна, осознания им своего духовно-нравственного долга перед подопечным или, например, перед его умершими родителями.

Одной из наиболее актуальных проблем социальной политики России является проблема места детей-сирот в обществе. На всем жизненном пути ребенка, лишенного семьи, поджидают трудности. Актуальным для современной России является вопрос о ликвидации такого явления, как детские дома, интернаты и приюты. Ведь подобные социальные учреждения не могут воспитать полноценную личность. Единственным выходом для становления ребенка является усыновление, опека и попечительство. Но и здесь несовершеннолетнего ребенка и его будущих родителей ждет ряд нормативно-правовых проблем, с которыми не каждый готов столкнуться.

Практика применения положений гражданского и семейного законодательства об опеке и попечительстве показала, что назрела необходимость проведения комплексной реформы этого института. Действующие нормы Гражданского и Семейного кодексов Российской Федерации не позволяют разрешить целый ряд вопросов, связанных с назначением опекунов и попечителей, с выдачей разрешений на отчуждение жилых помещений и иного имущества подопечных, с привлечением опекунов и попечителей к ответственности и пр.

Кроме того, на данном этапе коренным образом изменились социальные отношения по устройству граждан, нуждающихся в опеке и попечительстве. Например, развитие отношений по устройству детей, оставшихся без попечения родителей, повлекло возникновение в регионах России новых форм опеки и попечительства, которые не получают пока необходимого законодательного оформления.

В настоящее время в коррекции нуждаются правила подбора, учета и подготовки граждан, выразивших желание стать опекунами или попечителями несовершеннолетних граждан либо принять детей, оставшихся без попечения родителей, в семью на воспитание в иных установленных семейным законодательством Российской Федерации формах. Несоизмеримость бюрократической направленности процедуры опеки и возможностей большинства желающих стать опекунами ставит ребром необходимость упрощения процедуры опеки и попечительства. Несмотря на принятие новых законов в 2013 году ситуация по прежнему остается критической.

В рамках дипломной работы необходимо особенно выделить проблему коллизионности норм в сфере нормативно-правового регулирования опеки и попечительства. Например, в ч. 4 ст. 29 Закона "Об опеке и попечительстве" указывается: "Орган опеки и попечительства может освободить опекуна или попечителя от исполнения своих обязанностей, в том числе временно, в случае возникновения противоречий между интересами подопечного и интересами опекуна или попечителя". Совершенно иное содержание имеет ч. 2 п. 2 ст. 39 ГК РФ после внесения в нее соответствующих изменений: "Опекун или попечитель может быть освобожден от исполнения своих обязанностей по инициативе органа опеки и попечительства в случае возникновения противоречий между интересами подопечного и интересами опекуна или попечителя, в том числе временно". Буквальное толкование данной нормы дает основание утверждать, что освобождение в силу данных обстоятельств возможно только по инициативе органа опеки и попечительства. Здесь имеет место нарушение правил юридической техники, в связи с чем целесообразно привести в соответствие нормы ГК РФ и Закона "Об опеке и попечительстве".

В условиях современной России возникла острая необходимость расширения перечня лиц, нуждающихся в опеке или попечительстве. В частности, в опеке нуждаются лица, не могущие быть признанными недееспособными в силу психического расстройства, в то же время не могущие самостоятельно осуществлять свои права и исполнять обязанности, например, находящиеся в коматозном состоянии, в состоянии амнезии и т.п. В попечительстве нуждаются лица, страдающие токсикоманией, игроманией или иной пагубной зависимостью и тем самым ставящие свою семью и /или себя самих в тяжелое материальное положение. В связи с этим необходимо дополнить ст. 31 ГК РФ и ст. 13 ФЗ РФ "Об опеке и попечительстве" нормами, предусматривающими возможность назначения опеки или попечительства по заявлению самого лица, нуждающегося в попечительстве, либо по заявлению членов его семьи; в последнем случае опека или попечительство должны назначаться судом.

Поскольку в настоящее время закон предоставляет возможность осуществления опеки и попечительства различным организациям, в которых находится подопечный в связи с лечением либо оказанием ему социальных, образовательных или иных услуг, существенно повышается вероятность злоупотреблений либо некомпетентности при осуществлении этих функций.

Требует уточнения гражданско-правовой статус органов опеки и попечительства. С одной стороны, как и любые органы публичной власти, они не могут обладать статусом юридического лица и действуют от имени и в интересах соответствующего публичного образования; в частности, органы опеки и попечительства действуют от имени соответствующего субъекта РФ. С другой стороны, они вправе и обязаны участвовать в гражданском обороте и защищать интересы подопечных в период, когда опекун или попечитель еще не назначен, а также заключать договоры о возмездном осуществлении опеки или попечительства.

Существование договорной и внедоговорной форм опеки и попечительства связано с безвозмездной и возмездной опекой (попечительством), что относится не к форме, а к сути. Другое дело, что безвозмездная опека облекается во внедоговорную форму, т.к. для ее назначения достаточно акта публичной власти - акта органа опеки и попечительства. Возмездная опека (попечительство) помимо такого акта требует облечения в частно-правовую, договорную форму. Более детальная классификация форм опеки и попечительства позволила автору детально рассмотреть договор об осуществлении опеки и попечительства в обычном ее понимании ("классическая") опека, договор о приемной семье и договор о патронатной семье (о патронате, о патронатном воспитании). Характеризуя современное состояние правового регулирования этих договоров, диссертант обращает внимание на "экспансию" гражданского права в регулирование семейных отношений, хотя нередко это противоречит самому существу семейных отношений. Создается впечатление, что таким "волевым" способом законодатель решил положить конец научной дискуссии о комплексном характере правового института опеки и попечительства, а заодно и об отраслевой самостоятельности семейного права. Особенно тяжело это отразилось на патронатной семье, т.к. превращение ее в разновидность опеки повлекло утрату ее внутренней сущности, а именно, возможности оказывать помощь детям, оказавшимся не обязательно без попечения родителей, а в любой трудной жизненной ситуации, при одновременном сохранении для них кровной семьи как de facto, так и de iure. По существу свернутой оказалась инициатива субъектов РФ, которые широко использовали возможности, предоставленные им ч. 2 ст. 123 СК РФ и предусмотрели различные формы патронатного воспитания.

3.2 Перспективы и пути решения проблем в сфере опеки и попечительства в РФ

Предложения по реформированию органов опеки, исходящие, в частности, со стороны Уполномоченного по правам ребенка при Президенте РФ П. А. Астахова предусматривают централизацию структуры соответствующих органов: "Нужна колоссальная и незамедлительная реформа органов опеки. Сейчас они находятся в системе образования и никому не подчинены на федеральном уровне. Надо понимать, что это огромная армия, около миллиона чиновников. Их надо объединить. Они должны между собой очень хорошо координироваться. Но для этого нужно выстроить эту систему на региональном уровне, задавая федеральные стандарты".

С нашей точки зрения, на практике это может означать не улучшение, а ухудшение сложившейся ситуации, генерализацию существующих злоупотреблений. Необходимости централизации работы самих органов опеки, по нашему убеждению, нет. Они должны продолжать существовать и действовать на местном уровне, однако необходимо более эффективно осуществлять контроль их деятельности, особенно связанной с вмешательством в семьи, оперативно реагировать на обращения и жалобы граждан, жестко пресекать любые нарушения и произвольные действия, посягающие на неприкосновенность семейной жизни, защищаемую Конституцией РФ. Для исполнения этой функции нет необходимости создавать новые службы и ведомства, поскольку она уже отнесена к ведению Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки, а также входит в сферу надзорной деятельности Прокуратуры РФ. Необходимо лишь обеспечить ее эффективное и реальное осуществление, учитывающее специфику и значимость важной и деликатной области семейной жизни.

Исходя из перечисленных выше проблем рекомендуется дополнить ст. 3 ФЗ РФ "Об опеке и попечительстве" положением, предусматривающим обязательность лицензирования деятельности по осуществлению организациями функций опекунов и попечителей.

Необходимо также предусмотреть, что временную (предварительную) опеку или попечительство могут осуществлять только граждане, прошедшие специальную подготовку по программам, утверждаемым органами исполнительной власти соответствующего субъекта РФ.

Необходимо в ГК РФ учитывать разницу в правовом положении опекунов лиц, признанных судом недееспособными и детей моложе 6 лет и лиц в возрасте от 6 до 14 лет. В отношении полностью недееспособных лиц опекунам следует предоставить право требовать по суду признания недействительными любых сделок третьих лиц, в том числе односторонних, даже если они совершены к имущественной выгоде подопечных, но противоречат их более существенным интересам; в связи с этим следует дополнить ст.ст. 28 и 29 ГК РФ соответствующими положениями. Поскольку в соответствии со ст. 28 ГК РФ опекун ребенка в возрасте от 6 до 14 лет не вправе ставить вопрос о признании недействительными сделок, совершаемых к выгоде подопечного и не требующих нотариального удостоверения или государственной регистрации, ему следует предоставить право требовать в судебном порядке расторжения таких сделок в случаях, когда они противоречат личным или имущественным интересам либо наносят вред их физическому, психическому или нравственному здоровью.

Требует уточнения гражданско-правовой статус органов опеки и попечительства. В связи с этим необходимо наделить их исключительной правосубъектностью, отличной от общей и специальной правосубъектности юридических лиц. В этих целях необходимо дополнить главу 5 ГК РФ ст. 124-1, назвав ее "Исключительная правоспособность органов государства и органов местного самоуправления.

В целях недопущения злоупотреблений со стороны опекуна или попечителя, а также произвольного решения органами опеки и попечительства вопроса о продолжительности действия данного договора следует предусмотреть в качестве максимального срока его действия пятилетний срок с возможностью его последующего продления на тех же или перезаключения на иных условиях, в связи, с чем внести в ст. 14 ФЗ РФ "Об опеке и попечительстве" соответствующие дополнения. Дополнить данную статью положением о том, что договор может быть, досрочно расторгнут по соглашению сторон, а в случае спора - судом. В судебном порядке подлежит расторжению договор с лицом, недобросовестно исполняющим обязанности опекуна или попечителя.

Кроме того, нужно признать за единственным родителем ребенка право не только обращаться в орган опеки и попечительства с заявлением о назначении на случай своей смерти опекуном или попечителем его ребенка определенного лица, но и включать такое распоряжение в свое завещание, составленное в чрезвычайной ситуации. В связи с этим целесообразно дополнить главу 62 ГК РФ статьей 1139-1 "Завещательное назначение опекуна или попечителя".

Для более эффективной защиты личных неимущественных прав несовершеннолетних подопечных попечителям следует предоставить право самостоятельно обжаловать решения суда по делам об установлении или оспаривании отцовства или материнства несовершеннолетних родителей, даже если сам подопечный решения не обжаловал. Кроме того, сопоставив материалы судебной практики, считаем необходимым внедрить понятие "самостоятельное решение несовершеннолетнего" в Федеральный закон "Об опеке и попечительстве" в соответствии с его терминологическим значением.

Необходимо совершенствование норм о патронаже, в частности, о дополнении п. 2 ст. 41 ГК РФ нормой о возможности установления патронажа над лицом, не признанным недееспособным, но находящимся в таком состоянии, при котором он не может выразить по этому поводу свою волю. Целесообразно в таких случаях устанавливать патронаж и назначать помощника с согласия близких родственников, а при их отсутствии или при невозможности получить такое согласие - по инициативе органов опеки и попечительства.

В настоящее время необходимо обосновать и юридически оформить понятие Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, с целью борьбы с нарушениями в сфере опеки и попечительства.

Сейчас в федеральном и региональном законодательстве отсутствует данное понятие. В вопросах определения места и роли Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав в системе органов власти субъектов Федерации, а также в вопросах организации их деятельности на настоящий момент отсутствует единый государственный подход, что затрудняет реализацию ими таких основных направлений их деятельности, как координация и обеспечение эффективного взаимодействия органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, существенно снижая качество и эффективность работы не только самих Комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, но и всей системы профилактики, что приводит к нарушению прав и законных интересов несовершеннолетних со стороны самих органов системы профилактики. В связи с этим необходимо разработать и принять федеральный закон "О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав", унифицировав подходы к пониманию статуса комиссии по делам несовершеннолетних, определив единую на территории всей Российской Федерации систему комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав.

В завершении параграфа подчеркнем, что опека и попечительство имеют целью защиту на временной основе личных и имущественных прав граждан, нуждающихся в особых формах охраны своих прав и интересов. В целях стимулирования и развития опеки (попечительства) как формы семейного устройства детей, оставшихся без попечения родителей, обоснована необходимость закрепления в законодательстве обязанности бывших подопечных содержать своих опекунов (попечителей) путем внесения дополнения в п. 3 ст. 96 СК РФ, что позволило бы нетрудоспособным нуждающимся опекунам (попечителям), осуществлявшим опеку (попечительство) на безвозмездной основе, - не получавших в той или иной форме вознаграждения за исполнение своих обязанностей, - рассчитывать на содержание от своих бывших подопечных. Аналогичное положение следует закрепить в Законе "Об опеке и попечительстве".

Заключение

Под опекой и попечительством необходимо понимать форму устройства детей, оставшихся без попечения родителей, в целях их содержания, воспитания и образования, а также для защиты их прав и интересов. При этом опека и попечительство как вид социальной заботы представляет собой универсальную форму индивидуального временного устройства, которая:

1. регулируется нормами различной отраслевой принадлежности;

2. предназначена для восполнения недостающей дееспособности подопечного лица, а также, в необходимых случаях, - для обеспечения иных его интересов (например, дополнительная цель опеки над детьми -их воспитание);

3. состоит в выполнении опекуном (попечителем) юридических или (и) фактических действий в интересах подопечного;

4. осуществляется опекуном (попечителем) безвозмездно или на условиях встречного предоставления со стороны подопечного, государства (в широком смысле) или иных лиц;

5. решает общегосударственные задачи, поэтому ее установление и надлежащее осуществление должны обеспечиваться организационной и контрольной деятельностью органов государственной власти и местного самоуправления.

Таким образом, по нашему мнению, сущность опеки и попечительства состоит в устройстве лица, его судьбы и судьбы его имущества. При этом институт опеки (попечительства) представляет собой способ осуществления социальной заботы и такую форму устройства лица, которая предполагает исключительно индивидуальное оказание помощи, ухода и попечения со стороны определенного физического лица (определенных лиц).

Проведенное исследование позволило сделать ряд выводов.

Во-первых, в науке семейного права дискуссионным остается вопрос непосредственно о правовой природе названного института, а именно, это гражданско-правовой, семейно-правовой либо комплексный институт?

Последнее реформирование системы опеки и попечительства, повлекшее за собой внесение изменений и в гражданское, и в семейное законодательство, обусловило множество новых вопросов и только усилило актуальность предпринятого исследования.

Ныне действующий закон "Об опеке и попечительстве" содержит определения понятий опеки и попечительства, которые, на наш взгляд, нуждаются в корректировке. Более четкое и полное определение правовой сути названных институтов при последующем внесении изменений и дополнений в Гражданский и Семейный кодексы позволит точно обозначить правовую природу опеки и попечительства, признав это институтом гражданского или семейного права, либо подтвердив комплексный характер опеки и попечительства.

По нашему мнению, недопустимо применять единое определение понятия опеки и попечительства в гражданско-правовых и семейно-правовых отношениях. В отношениях с участием недееспособных и ограниченно дееспособных граждан опека и попечительства являются, прежде всего, формами восполнения дееспособности названных лиц, формами устройства последних. Если же опека и попечительство устанавливаются над малолетними и несовершеннолетними детьми - приоритет имеет воспитание последних.

Во-вторых, заслуживает одобрения и поддержки признание законодателем возмездной основы осуществления опеки (попечительства). Представляется допустимым рассматривать осуществление опеки (попечительства) как оказание специальных услуг.

На наш взгляд, облечение отношений опеки и попечительства в договорную форму дает возможность более четко установить права и обязанности, а также ответственность субъектов опеки и попечительства. Исключительно безвозмездный характер соответствующих отношений практически создавал условия безнаказанного поведения опекунов (попечителей).

По нашему мнению, использование договорных конструкций отношений позволит институту опеки и попечительства приобрести необходимую мобильность, более эффективно проводить реализацию поставленных перед ним социальных задач.

В-третьих, дети, находящиеся под опекой (попечительством), имеют особый правовой статус по сравнению с детьми, имеющими полноценную семью. Опекун (попечитель), в отличие от родителей, имеет широкий круг обязанностей, обусловленный возложенной на него социальной функцией воспитания и развития личности подопечного. При этом законодатель, уделяя отдельное внимание социальной роли опекуна (попечителя), предусмотрел также ряд льгот.

Это дает основания утверждать об отсутствии тождества в правовой природе отношений между родителями и детьми и отношений, складывающихся между опекуном (попечителем) и подопечным.

В-четвертых, анализ правоотношений, возникающих между родителями ребенка, находящегося под опекой (попечительством), и опекуном (попечителем) ребенка, дает основание сделать вывод об их особой правовой природе. Данные отношения занимают самостоятельную нишу в сфере семейных правоотношений, составляющих предмет семейного права.

Новшеством действующего законодательства является установление оснований ответственности опекуна (попечителя) перед родителями и наоборот. Особый интерес представляет норма, предоставляющая родителям право обратиться в суд с требованием о защите прав и законных интересов ребенка и (или) своих прав и законных интересов. Однако механизм применения мер ответственности не предусмотрен, отсутствуют и соответствующие разъяснения. Много вопросов, связанных с ответственностью сторон, обусловлено и договорной природой исполнения обязанностей по опеке (попечительству).