Государственная поддержка развития местного самоуправления

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

1. Государственная поддержка развития местного самоуправления

1.1 Государство и местные сообщества

1.2 Основные направления государственной поддержки (состояние и перспективы)

1.3 Развитие местных сообществ как основа улучшения качества жизни населения

2. Оценка социально-экономического развития региона

3. Образовательная поддержка местного развития в Краснодарском Крае

3.1 Основные направления формирования программ развития региональных и муниципальных образовательных систем

3.2 Система университетской поддержки развития местных сообществ (эксперимент Кубанского государственного университета)

Заключение

Список использованных источников

Приложение

Введение

В ст. 9 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлено, что «федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации создают необходимые правовые, организационные, материально-финансовые условия для становления и развития местного самоуправления и оказывают содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление». В статьях 4 и 6 того же закона установлена компетенция органов государственной власти в области местного самоуправления, где, в частности, к их полномочиям отнесено принятие федеральных и региональных программ развития местного самоуправления.

Из этого следует, что органы государственной власти:

- обязаны участвовать в процессе становления и развития местного самоуправления,

- участие государства заключается в создании необходимых условий для становления и развития местного самоуправления,

- одним из механизмов участия являются федеральные и региональные программы развития местного самоуправления.

В этой связи встает вопрос о степени участия государства в становлении и развитии местного самоуправления или о том, что понимать под необходимыми правовыми, организационными, материально-финансовыми условиями для становления и развития местного самоуправления, а также содействием населению в осуществлении права на местное самоуправление. Без ответа на эти вопросы и прояснения интереса государства в становлении и развитии местного самоуправления невозможно построить какой-либо конструктивной и обоснованной стратегии по реализации указанных норм Федерального закона.

Прежде чем определять степень участия государства в процессе становления и развития местного самоуправления, необходимо понять, зачем государству необходимо местное самоуправление, и в чем основная роль этого института власти по отношению к государству.

Целью является формирование эффективной системы образовательной поддержки деятельности, развитие механизмов и форм данной поддержки, повышение конкурентоспособности действующих субъектов МСП, распространения культуры, а также решения приоритетных проблем.

В соответствии с образовательной поддержкой формируются образовательные программы, выстроенные по следующим принципам:

1) Практичность - полученные знания должны носить практический характер и закрепляться в практической деятельности;

2) Целесообразность - программы обучения содержат только самое необходимое и направлены на передачу слушателям знаний, которые актуальны на данном этапе развития их бизнеса;

3) Адресность - направленность на четко-определенные целевые аудитории, обозначенные в настоящем документе.

В образовательных программах сформулированы и решены следующие задачи:

? разработаны мероприятия по совершенствованию образовательной поддержки приоритетных целевых групп граждан;

? разработаны мероприятия по совершенствованию системы управления качеством мероприятий образовательной поддержки;

? выявлена эффективность определения качества реализуемой образовательной поддержки.

Цель дипломного исследования -- характеристика основных составляющих системы образовательной поддержки местного развития, реализованных в программах развития региональных и муниципальных образовательных систем.

Для этого были поставлены следующие задачи:

1) проанализировать содержание и виды государственной поддержки развития местного самоуправления;

2) определить основные направления государственной поддержки (состояние и перспективы);

3) дать характеристику уровня образовательной поддержки местного развития в Краснодарском крае;

4) определить основные направления формирования программ развития региональных и муниципальных образовательных систем;

5) дать оценку эксперименту Кубанского государственного университета по университетской поддержке развития местных сообществ.

Теоретической и методической основой дипломной работы послужили труды отечественных и ученых-экономистов, данные государственной статистики, экономических и социологических исследований по проблемам развития местных сообществ, развития местного самоуправления, муниципального менеджмента.

Структура дипломной работы. Диплом состоит из введения, трёх глав, заключения, списка использованных источников и приложения.

1. Государственная поддержка развития местного самоуправления

1.1 Государство и местные сообщества

К оценке роли местного самоуправления в судьбе российской государственности можно подойти с двух позиций. Назовем их, условно, формально-правовая и сущностная.

В первом случае роль местного самоуправления оценивается из анализа существующего законодательства, во втором ? потенциал местного самоуправления определяется, исходя из природы этого института власти. Первый подход позволяет оценить возможности, предоставляемые законодательством, второй ? реальный потенциал самоуправления. Сочетание двух подходов дает информацию о степени свободы и ограничениях для реализации потенциальных возможностей местного самоуправления.

С формально-правовой точки зрения местному самоуправлению в современных российских реформах отводится чрезвычайно важная роль. Это утверждение следует из анализа федерального законодательства. Конституция России отнесла местное самоуправление к основам конституционного строя, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установил компетенцию (предметы ведения и полномочия) местного самоуправления. Эти полномочия, ранее принадлежавшие государству и осуществлявшиеся преимущественно местными органами государственной власти, сегодня передаются населению (местным сообществам) в лице органов местного самоуправления. Их вполне достаточно для того, чтобы обеспечить социально-экономическое развитие муниципальных образований и, в конечном итоге, всей России в целом.

Придание местному самоуправлению высокого статуса не означает автоматически, что новый институт власти потенциально способен оказать существенное влияние на процесс формирования российской государственности. Высокий статус местного самоуправления не определяет также качественных характеристик этого влияния ? будет ли, например, местное самоуправление содействовать устойчивости государственного строя или, наоборот, станет источником кризисных явлений.

Среди представителей современной политической элиты России нет единства в оценке роли местного самоуправления в процессе государственного строительства. Уже на этом основании вопрос о роли местного самоуправления в судьбе российской государственности следует считать открытым.

В широком диапазоне мнений выделяются две крайние точки зрения.

На одном полюсе можно услышать мнение о том, что становление местного самоуправления является несвоевременным, и проведение реформы местной власти желательно осуществлять только в условиях экономической стабильности. Многие даже считают, что местное самоуправление не способствует укреплению государства, а, следовательно, может быть допущено только в сильном государстве, каким современная Россия не является.

Существуют и противоположные точки зрения, в соответствии с которыми институт местного самоуправления является необходимым условием устойчивости государственного строя. Эта точка зрения основывается на мнении тех историков и политиков, которые утверждают, что институт местного самоуправления объективно противостоит процессам дезинтеграции, снимает социальную напряженность, в том числе, межэтнические конфликты, способствует социально-экономическому развитию регионов и поселений, а в итоге обеспечивает устойчивое развитие государства. Основываясь на этой точке зрения, можно ожидать, что с введением в России местного самоуправления начнется реальное преображение страны.

Представляется, что первопричиной этого расхождения во мнениях является непонимание политической элитой страны природы (сущности) местного самоуправления. Это обстоятельство является источником неадекватных оценок роли местного самоуправления в судьбе российской государственности и провоцирует органы государственной власти на принятие противоречивых и неэффективных решений.

Первое, что видят многие политики в реформе местных властей ? это перераспределение полномочий (включая соответствующие права на ресурсы, обеспечивающие их реализацию). Это действительно так: вопрос перераспределения полномочий ? центральный вопрос любого политического процесса. Процесс становления местного самоуправления также связан с перераспределением полномочий, и эта сторона вопроса часто оказывает решающее значение на формирование мнения того или иного политика в отношении местного самоуправления.

Те, кто относится к этому как к необходимости поделиться своими полномочиями, склонны видеть в реформе местных властей лишь ущемление собственных интересов. И это обстоятельство часто мешает взглянуть на местное самоуправление шире. Реформа местных властей не сводится только к перераспределению полномочий. Это слишком примитивное толкование сути реформы.

Многие политики, видя в местном самоуправлении пользу для России, тем не менее, считают целесообразным отложить процесс его введения до лучших времен, аргументируя это тем, что местные сообщества не подготовлены к осуществлению местного самоуправления.

Неясность реальной перспективы развития российской государственности, и, в частности, роли местного самоуправления в этом процессе, очевидность некоторых возможных негативных последствий для государства и ущемления собственных интересов толкает политическую элиту к противодействию реформе местных властей. Такая позиция особенно опасна, так как она не способствует выработке реалистичных конструктивных решений и тормозит развитие российской государственности в целом. Крайней формой проявления этого явления являются как затяжные политические кризисы в субъектах Федерации (например, конституционный кризис в Удмуртской Республике 1996-1998 гг.), так и кризисы центральной власти, связанные с принятием решений, несовместимых с интересами государства (например, решения августа 1998 года).

О потенциальных возможностях местного самоуправления трудно судить объективно, опираясь лишь на опыт короткого исторического периода, начавшегося в начале 90-х годов, когда был принят первый закон о местном самоуправлении на территории современной России. Но даже столь короткий период богат событиями, которые дают основания сделать заключение о высоком потенциале местного самоуправления.

С начала 90-х годов местная власть в ряде случаев продемонстрировала свою зрелость и показала себя даже более «государственной», чем сама государственная власть. Поэтому многие представители политической элиты России вынуждены признать, что судьба современных российских реформ зависит от того, какое участие в них примут органы местного самоуправления и какую роль они реально возьмут на себя.

В этом отношении особенно показательным является опыт проведения приватизации в начале 90-х годов. Тогда в ряде случаев было продемонстрировано мощное и осознанное сопротивление государственному диктату со стороны органов местного самоуправления. Во главу угла ставился не отказ от рыночных реформ, а желание сохранить в государственной собственности то, что потенциально могло стать муниципальной собственностью. Органы местного самоуправления ? большей частью интуитивно - не были согласны с прямым переходом государственной собственности в частную, минуя стадию муниципальной.

Поэтому, несмотря на сильное давление федеральных властей, программы приватизации во многих регионах России захлебнулись. Это произошло именно благодаря твердой и последовательной позиции местных властей.

Интуитивное, а порой и осознанное, желание местных властей сохранить муниципальную собственность связано не столько с желанием удержать политическое влияние, сколько с реальной ответственностью за предоставление социальных услуг населению (в том числе и обещанных государством).

Российский исторический опыт подтверждает правильность позиции местных властей по этому вопросу. Экономизация социальной сферы имеет определенные пределы. С одной стороны ? это ограничения нравственного характера, с другой ? ограничения связанные с необходимостью обязательного предоставления определенного объема социальных услуг, независимо от социального положения адресата.

В разгаре новая инициатива федерального центра ? реформа в сфере жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ). Судьба этой реформы напрямую зависит от того, как к ней отнесутся органы местного самоуправления.

Действительно, реформа ЖКХ, по существу, разворачивается в зоне интересов муниципальных образований. Фактически, речь идет о реформе муниципального хозяйства, львиную долю которого составляют объекты ЖКХ. Следовательно, эта реформа может рассчитывать на успех только при условии реального, активного и скоординированного участия органов местного самоуправления. То же самое можно сказать и в отношении других реформ в социальной и экономической сферах.

Приведенные примеры свидетельствуют о том, что институт местного самоуправления продемонстрировал примеры зрелости и государственного подхода в решении местных задач, и что этот институт власти находится на острие решения многих задач государственного значения. Однако, для реальной оценки потенциала местного самоуправления и его роли в судьбе становления новой российской государственности необходимо более глубокое исследование.

Прежде, чем дать объективную оценку роли местного самоуправления в судьбе российской государственности, необходимо более точно разобраться в природе местного самоуправления, его «генетических корнях», обусловивших формирование современных общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации. Раскрытие темы не будет полным, если мы не остановимся на исторической роли местного самоуправления в судьбе России.

1.2 Основные направления государственной поддержки (состояние и перспективы)

образовательный самоуправление экономический

Сегодня есть три основных канала государственной поддержки местного самоуправления (на федеральном уровне):

1) законодательная деятельность ? сфера деятельности Правительства Российской Федерации (на стадии разработки) и Государственной Думы Российской Федерации;

2) разработка и реализация федеральных целевых программ развития местного самоуправления (в рамках общей стратегии государственного строительства) ? сфера деятельности Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации;

3) разработка и реализация федеральных целевых программ социально-экономического развития муниципальных образований или их отдельных категорий (в рамках государственной региональной политики) ? сфера деятельности Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

Государственной поддержкой местного самоуправления фактически занимается Государственная Дума, в последнее время проявляющая заметную активность. Эта работа, в основном, ведется в Комитете по вопросам местного самоуправления.

Правительство Российской Федерации, став инициатором и основным разработчиком Федерального закона «Об общих принципах...», после его принятия значительно снизило свою активность по развитию законодательства в сфере местного самоуправления. Переломным моментом в политике российского Правительства стало принятие постановления № 266 от 6 марта 1996 года «О некоторых мерах по реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», которое, по существу, так и не было выполнено.

Указанным постановлением предусматривалось принятие 10 федеральных законов (на стадии согласования количество законов, предусмотренных к разработке, доходило до 26!). В частности, первым пунктом этого постановления значилось принятие федерального закона о государственных минимальных социальных стандартах (май 1996 года). До настоящего времени этого закон так и не появился.

1. Федеральная программа государственной поддержки

Федеральная целевая программа ? «Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления» разработана и утверждена Правительством Российской Федерации (постановление № 1251 от 27 декабря 1995 года). Реализация этой программы стала первым этапом в системе мер государственной поддержки становления и развития местного самоуправления. Программа была рассчитана на 1996-1998 гг.

В соответствии с полномочиями федеральных органов государственной власти, в Федеральной программе предусмотрены следующие основные направления государственной поддержки местного самоуправления:

? формирование правовой основы местного самоуправления;

? формирование финансово-экономической основы местного самоуправления;

? организационно-методическая поддержка местного самоуправления и ? формирование системы государственного контроля над деятельностью местного самоуправления;

? информационная поддержка и информационное обеспечение деятельности местного самоуправления;

? создание системы подготовки и переподготовки кадров для органов местного самоуправления.

В результате реализации отдельных направлений Федеральной программы начала формироваться целостная система учреждений, которые, в совокупности, по существу, представляют собой инфраструктуру государственной поддержки местного самоуправления. Основу этой инфраструктуры на сегодня составляют:

? информационный центр;

? научно-методический центр;

? редакционно-издательский центр.

Основной задачей складывающейся инфраструктуры государственной поддержки местного самоуправления является оказание организационной, методической и информационной поддержки местного самоуправления.

2. Региональная политика

С принятием в 1993 году Конституции Российской Федерации начался новый этап государственного строительства, одной из целей которого является децентрализация управления, с одновременным внедрением принципов самоуправления.

В результате, в России должна сформироваться новая структура публичной власти, которая представляет собой совокупность двух систем власти: государственной и местного самоуправления.

С точки зрения регионального развития, эти изменения в структуре публичной власти означают формирование новых субъектов регионального развития: органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, получивших права на формирование собственной политики развития.

Учитывая то, что новые субъекты регионального развития не находятся в административном подчинении, необходимо установление качественно новых отношений, основанных на принципах партнерства.

Одной из основных задач государственной региональной политики федерального уровня является согласование интересов новых субъектов региональной политики. Решение этой задачи связано с разработкой специальных институтов и процедур, обеспечивающих согласование федеральной региональной политики, региональных политик субъектов Федерации и муниципальных политик.

Особое внимание при разработке этого механизма согласования интересов должно быть уделено формированию системы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления.

Центральным звеном в механизме обеспечения согласования государственных интересов и интересов личности, местных сообществ и общества в целом должна явиться система местного самоуправления.

3. Стратегические направления реформы местных властей

Реформа местных властей (становление местного самоуправления) в России не может рассчитывать на успех вне общей стратегии государственного строительства, т.е. должна стать ее неотъемлемой частью. Поэтому в настоящее время узким местом решения вопроса становления местного самоуправления в России является отсутствие ясной стратегии (идеологии, концепции) самого процесса государственного строительства.

Многие представители политической элиты считают, что такая стратегия есть, имея в виду основополагающие документы, такие как Конституция России, Федеральный закон «Об общих принципах...» и др. В настоящем контексте, по сути, речь идет о концепции программы перехода от нынешнего состояния к состоянию, при котором Конституция России будет реализована в полном объеме (хотя бы на уровне прямых ее требований).

Некоторые конкретные черты этой стратегии формируются в результате предшествующего опыта проб и ошибок. В частности, представляется, что основным стержнем политики государственного строительства должно стать реальное, а не декларативное обеспечение гарантий местного самоуправления. Представляется, что наиболее эффективной мерой по обеспечению гарантий местного самоуправления должно стать обеспечение участия представителей муниципальных образований (органов местного самоуправления) в процессе разработки и принятия решений органами государственной власти.

Нужна глубокая продуманная стратегия государственного строительства, в рамках которой должны сформироваться:

? государственная система управления социально-экономическим развитием страны, включая вопросы установления общих принципов организации системы органов исполнительной власти и административно-территориального деления;

? качественно новая государственная региональная политика.

В результате должна сформироваться иерархическая система управления, способная обеспечить:

? в социальной сфере ? раскрытие потенциальных возможностей Человека, снятие социальной напряженности в обществе (включая межэтнические конфликты), опережающее социальное развитие (в первую очередь сферы образования и здравоохранения);

? в экономической сфере ? создание иерархической системы саморазвивающихся хозяйственных комплексов, включая муниципальное хозяйство, региональные хозяйственные системы и отрасли, оптимальное использование местных, региональных и стратегических ресурсов на территории России с преимущественным использованием возобновляемых ресурсов;

? в политической сфере ? разработку качественно новых механизмов “централизации”, основанных преимущественно на мотивации к развитию и обеспечивающих территориальную целостность государства, его устойчивое развитие, а также раскрытие геополитического потенциала России.

В качестве первоочередных мер целесообразно для предотвращения социального взрыва направить имеющиеся ресурсы на поддержку государственной инфраструктуры, обеспечивающей территориальную целостность страны, и самых жизнеспособных клеток российского «организма» - муниципальных образований. Представляется, что это самый короткий и эффективный путь по выходу России из затянувшегося кризиса и создания экономической основы для дальнейшего развития.

4. Управление реформой местных властей

Для придания устойчивости процессу преобразований и социально-экономического развития регионов и поселений необходимо коренным образом изменить систему государственного управления. При этом вовсе нет необходимости менять Конституцию России. Речь идет об изменении отношений между субъектами процесса развития (Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями), создающем положительную мотивацию во взаимном наращивании потенциала и повышающем заинтересованность и ответственность органов управления за результаты процесса развития, за счет установления определенной зависимости расходов на содержание управленческого аппарата от результатов процесса развития.

Процесс становления местного самоуправления, как неотъемлемая часть реформы государственного строя, требует высокого уровня координации структурных подразделений Правительства России. Это, в первую очередь, связано с тем, что к вопросам местного значения отнесены практически все вопросы социальной сферы, транспорта и энергетики и др.

Следует признать, что сегодня наиболее узким местом является обеспечение реального участия органов местного самоуправления в принятии решений, затрагивающих их интересы. Участие органов местного самоуправления в процессе разработки и принятия решений могло бы предотвратить многие прошлые ошибки. Участие органов местного самоуправления в процедуре принятия решений выгодно не только с политической, но и с экономической точки зрения.

Для предупреждения ситуаций, подобных событиям августа 1998 года, необходимо наладить жесткий диалог между органами государственной власти и представителями муниципальных образований. База для этого создана ? имеется в виду система ассоциаций муниципальных образований и Конгресс муниципальных образований Российской Федерации.

Для обеспечения поступательного развития государственности России необходимо опережающее моделирование геополитических и социально-экономических процессов. Решение этой задачи может быть обеспечено путем создания специальной системы опорных зон (территорий, регионов), в рамках которой обеспечивается экспериментальная опережающая отработка технологий государственного строительства.

В рамках региональной политики должна быть разработана система федеральных целевых программ, преимущественно инвестиционного типа (взаимосогласованных по времени и ресурсам). Структура этой системы должна содержать три основных уровня:

1) программы, направленные на развитие особых территорий России (с учетом ее геополитических интересов) - районы Севера, приграничные и др.

2) программы, направленные на создание условий (мотивации) для динамичного развития субъектов Федерации как целостных государственных образований на территории Российской Федерации;

3) программы, направленные на поддержку местного самоуправления и создание условий для саморазвития отдельных категорий муниципальных образований.

В отношении обеспечения развития муниципальных образований программы должны быть скоординированы со стратегическими интересами отраслей, сформировавших градообразующие факторы для соответствующих муниципальных образований.

Для этого должны быть сформулированы государственные приоритеты развития соответствующих отраслей, а также направлений науки и технологий, обеспечивающих эти отрасли. Задача обеспечения гармонии во взаимодействии отрасли и территории также является приоритетной задачей региональной политики.

Эти задачи не могут быть решены без достаточной координации Министерства экономики Российской Федерации, Министерства науки и технологий Российской Федерации, Министерства общего и профессионального образования Российской Федерации, других отраслевых министерств и ведомств.

В соответствии с решением Совета по местному самоуправлению в Российской Федерации от 29 мая 1998 года в Администрации президента создается Межведомственная комиссия (МВК) по подготовки решения Президента по развитию муниципальных образований и местного самоуправления в Российской Федерации. Необходимость в такой комиссии давно назрела. С ней связана реальная надежда на формирование государственной идеологической позиции в отношении местного самоуправления.

5. Разделение компетенции властей

При формировании стратегии в осуществлении реформы местного самоуправления необходимо учитывать и то обстоятельство, что для успешного ее проведения нужен достаточно высокий уровень координации деятельности всех ветвей и уровней власти и установление их компетенции.

Узким местом и, одновременно, необходимым условием обеспечения устойчивости процесса государственного строительства является формирование (разделение) собственной компетенции каждого уровня управления. Особое внимание при этом должно быть уделено сбалансированности доходных и расходных полномочий всех уровней. Решение этой задачи предполагает соответствующие изменения в бюджетном и налоговом законодательстве. Ведущим принципом при определении объема и содержания компетенции должен стать принцип наиболее эффективного использования каждым уровнем управления его потенциальных возможностей.

К сожалению, ни Конституция Российской Федерации, ни принятое следом за ней федеральное законодательство не решили эту задачу в полном объеме. Особенно сложно обстоят дела с определением компетенции субъектов Российской Федерации, поскольку вопросы разграничения предметов ведения так и не урегулированы законодательно.

Заключение договоров между Российской Федерации и субъектами Российской Федерации также не решает этой проблемы, поскольку многие вопросы должны решаться через законодательное регулирование.

Единственный уровень власти, для которого в федеральном и региональном уровне определены рамки его компетенции, является уровень местного самоуправления (В 6 статье Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” определен минимальный набор, состоящий из 30 предметов ведения местной власти).

6. Взаимодействие властей

При определении стратегии развития России необходимо исходить, из того, что отношения властей (местного самоуправления и государственной) необходимо строить на качественно новой основе. Эти отношения должны быть основаны не на административном диктате, а в большей мере опираться на принципы партнерства и Закон.

В этой связи, особую тревогу вызывает формирование отношений между органами государственной власти и местного самоуправления. Здесь нередки острые конфликты.

В большинстве случаев основанием для конфликта является недостаточное законодательное обеспечение процесса разделения полномочий, особенно в сфере бюджетных полномочий, а также спорные вопросы по установлению территориальной основы местного самоуправления. Причем речь идет о разграничении полномочий на всех уровнях власти (между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектами, а также между органами государственной власти и местного самоуправления).

Особенно остро встает вопрос взаимодействия в отношениях между главами местного самоуправления столичных городов и руководителями соответствующих субъектов Российской Федерации. Необходимо согласится с предложениями мэров ряда столичных городов об обязательном участии федерального центра в преодолении конфликтов (главным образом посредством совершенствования законодательства и оказания методической и юридической помощи).

1.3 Развитие местных сообществ как основа улучшения качества жизни населения

Сообщество или община -- один из самых старых социальных институтов в истории развития человечества. Как отмечал Рене Дюбо» [1], более 100 миллиардов людей проживало на Земле со времен позднего Палеолита, и подавляющее большинство из них провели свою жизнь, будучи интегрированными в небольшие группы, редко превышающие несколько сотен человек. Необходимость в общине присутствовала так долго, что она закрепилась в генах людей, «современный человек, ? утверждал Дюбо - все еще имеет биологическую потребность быть частью [небольшой] группы»[2].

Принадлежность к определенной социальной группе при этом долгое время была обусловлена проживанием людей на той или иной территории. Так, они были частью племени, деревенской общины, городской ремесленной корпорации. Под воздействием процессов индустриализации и урбанизации, а также централизации государственной власти такие жестко привязанные к территории формы социальной самоорганизации людей (племя, деревенская община, городская ремесленная корпорация) в большой степени остались в прошлом. В современном постиндустриальном мире с его уровнем разделения труда, информационными и не только технологиями, глобализацией, протекающих социально-экономических процессов принадлежность человека к той или иной социальной группе приобрела зачастую новую экстратерриториальную форму. Социальные связи между людьми, проживающими на одной территории стали ослабевать и распадаться. Общность места как основа социальной интеграции человека была вытеснена общностью интересов. Таким образом, границы сообщества места и сообщества интересов, казалось бы, перестали совпадать.

Однако наряду с развитием глобализации и другими процессами, способствовавшими переходу от сообществ места к сообществам интересов, протекали также иные процессы, обеспечившие, в свою очередь, возрождение местных сообществ. Так, результатом распространения принципов децентрализации государственного управления, а также принципов партисипативной демократии и идеи необходимости вовлечения гражданского общества в процесс принятия решений стало осознание объективной общности интересов людей, проживающих в рамках одной территориально-административнной единицы. А именно, общности интересов, связанной с благоустройством территории и с созданием необходимой хозяйственной и социальной инфраструктуры для обеспечения высокого качества жизни людей.

В развитых странах выявление связи между формированием (и/или укреплением) местных сообществ, способностью людей к самоорганизации и их качеством жизни стало важной идейной основой для распространения во второй половине XX века проблематики развития местных сообществ. Таким образом, установление двойной корреляции ? между уровнем развития местного сообщества и способностью людей к самоорганизации на локальном уровне, а также между способностью людей к самоорганизации на локальном уровне и их качеством жизни - легла в основу возрождения сообщества места.

В мировой практике деятельность по развитию местных сообществ (community development) с одной стороны подразумевает объединение людей, проживающих на одной территории, и продуцирование у них чувства принадлежности к одной социальной группе, обладающей общими интересами. С другой стороны, деятельность по развитию местных сообществ подразумевает деятельность по развитию хозяйственной инфраструктуры (создание рабочих мест, развитие системы здравоохранения, образования и т.д.) для комфортного проживания людей на соответствующей территории. Реализуемость второго, утверждают теоретики и практики развития местных сообществ, невозможна без успешности первого. Так, например, в Западной Европе внедрение практик по развитию местных сообществ стало результатом поиска эффективных механизмов развития бедных, неблагоустроенных, социально неблагополучных районов. Вовлечение людей в работу по благоустройству места своего проживания, в создание на своей территории развитой как хозяйственной, так и социальной инфраструктуры было определено в качестве залога успеха в деле развития неблагополучных районов. Отсутствие благоустроенности территории во многом стало рассматриваться как следствие неспособности людей к самоорганизации, обусловленной в свою очередь слабостью или отсутствием социальных связей между людьми. Социальная изоляция и маргинализация жителей стали восприниматься как препятствие к улучшению качества жизни через инфраструктурное благоустройство территории. Таким образом, развитие конкретной территории стало рассматриваться как неразрывно связанное с развитием местного сообщества, то есть воссозданием социальных связей между проживающими на территории людьми или наращиванием так называемого социального капитала.

Под социальным капиталом здесь понимается уровень социальной связности группы людей, проживающих на одной территории. Чем более развиты социальные сети, в которые интегрированы люди, или, иначе говоря, чем более развиты горизонтальные связи и отношения доверия между людьми, тем выше уровень социального капитала группы. Высокий уровень социального капитала является важным условием формирования и укрепления местных сообществ.

Наращивание социального капитала и тем самым структурирование взаимоотношений между людьми является, таким образом, важной основой для эффективной самоорганизации людей на локальном уровне. При этом, способность к самоорганизации понимается как способность к коллективному утверждению направлений развития территории, к совместному принятию решений и осуществлению совместных действий, направленных на реализацию этих решений. Рассматриваемая через призму государственного управления способность людей к самоорганизации может быть определена как основа для выработки локальных ответов на локальные проблемы. Все более популярным среди представителей государственной власти на локальном уровне стало так называемое интерактивное управление, подразумевающее привлечение жителей к процессу принятия управленческих решений на ранних стадиях. В этом контексте, развитие местного сообщества представляет собой развитие способности людей к инициативе, к участию в выработке коллективных решений по вопросам местного значения.

Главными задачами, которые ставят перед собой практики развития местных сообществ, являются:

- наращивание способностей населения (к совместным позитивным действиям)

- наделение населения властью (над условиями своей жизни), превращение местных жителей из субъектов воздействия в субъекты действия, развитие партисипативной демократии и вовлечение жителей в развитие территории

- продуцирование отношений доверия, солидарности, партнерства, взаимного уважения между людьми на локальном уровне, укрепление готовности людей к сотрудничеству, формирование у жителей чувства принадлежности, осознания общности интересов, генерирование социальных связей (наращивание социального капитала), противодействие социальной изоляции.

Для решения этих задач необходимо понимание механизмов развития местных сообществ. То есть механизмов наращивания социального капитала, формирования у местных жителей чувства принадлежности и общности интересов, а также способности людей коллективно отстаивать эти интересы.

Механизмы развития местных сообществ.

На сегодняшний день наиболее эффективным и получившим наибольшее распространение инструментом развития местных сообществ стало вовлечение людей в совместную деятельность, направленную на достижение общественного блага или обоюдной пользы для всех участников. Такой деятельностью может быть, участие людей в мероприятиях, направленных на благоустройство территории проживания людей (например, экологические акции). Это может быть также вовлечение людей в волонтерскую деятельность, направленную, например, на оказание помощи социально незащищенным группам населения. Особенно эффективным в деле создания и укрепления местных сообществ показало себя привлечение людей к участию в мероприятиях культурного характера, таких, например, как местные тематические фестивали, концерты, ярмарки, так называемые гаражные распродажи и т.д. Еще одной важной рамкой для совместной деятельности людей, проживающих на одной территории, являются на сегодняшний день ассоциативные организации (ассоциации и клубы, объединяющие людей, разделяющих интересы и увлечения, спортивные команды и т.д.). Ассоциативные организации построены на основе личных симпатий, взаимной привязанности, общих интересов.

Такая совместная деятельность обладает удивительной способностью формировать местные сообщества. Она формирует фундамент для объединения людей, а также для генерирования их способности к совместному действию на локальном уровне. Этот фундамент состоит при этом из двух элементов:

- создание и укрепление социальных связей между людьми

- формирование способности людей формулировать общие цели и самоорганизовываться для достижения поставленных целей.

Таким образом, совместная деятельность, направленная на достижение общественного блага или обоюдной пользы для всех участников, позволяет создавать социальную инфраструктуру (социальные связи между людьми, отношения партнерства, солидарности, доверия, взаимного уважения), формировать у жителей навыки кооперации, инициативности, коллективного действия. Также такая совместная деятельность позволяет формировать понимание у людей общности их интересов, а также эффективности применения коллективной формы действия для отстаивания общих интересов.

Можно предположить, что именно отсутствие навыков кооперации и низовой организации коллективного действия, а также отсутствие понимания общности интересов и эффективности их коллективного отстаивания являются причинами частого отсутствия или слабости местных сообществ в России. Достаточно развитые в обществе социальные связи используются людьми не для коллективной самоорганизации и отстаивания общих интересов, а для достижения индивидуальных целей. Попытки изоляции от окружающей общественной среды и создания отдельными людьми «островов» развитой инфраструктуры не способны обеспечить долгосрочного и стабильного сохранения достигнутого ими качества жизни.

Отторжение идеи общности интересов может рассматриваться как результат наследия советского периода развития российского государства, когда общие интересы граждан не формулировались самими людьми, и, будучи насаждаемыми сверху, не отвечали истинным потребностям людей. В этой связи, именно осознание людьми недостаточности и неэффективности индивидуальных действий для преобразования как хозяйственной, так и социальной инфраструктуры, а соответственно и улучшения собственного качества жизни является важным условием, как для построения местных сообществ, так и для общего стабильного социально-экономического развития России в целом.

Особенно важным следствием вовлечения людей в совместную позитивную деятельность в рамках развития местного сообщества является появление у людей веры в собственные возможности, в способность сделать что-то хорошее, красивое, интересное, доброе вместе, в способность изменять окружающий, находящийся в непосредственной близости мир к лучшему. При этом формирование местного сообщества и совместная деятельность входящих в него людей способствуют развитию экономической и социальной среды их проживания, подтверждая тем самым веру людей в собственные возможности. Деятельность по развитию местных сообществ, таким образом, глубоко позитивна, она направлена на обретение людьми силы.

Во второй половине XX века эта деятельность получила широкое распространение в мире.

Катализатором распространения в мире проблематики развития местных сообществ стало влияние американского и английского опыта в этой сфере. Именно в США и в Великобритании деятельность по развитию местных сообществ в 60-70 годы XX века прошла этап институционализации и стала частью государственной политики. Так, например, в Великобритании был создан Департамент по развитию местных сообществ [3], а некоммерческие организации, занимающиеся развитием местных сообществ в США, получили признание в американском законодательстве. Деятельность по развитию местных сообществ стала частично финансироваться государством и появилась новая профессия -- специалист по развитию местных сообществ. Работающий по приглашению представителей государственной власти или представителей третьего сектора, такой специалист занимается разработкой и воплощением в жизнь программ или отдельных проектов, направленных на развитие местного сообщества. При этом его задача заключается в работе с местным населением: он должен играть роль «катализатора» перемен. При этом сами перемены должны быть результатом деятельности местных жителей. Иными словами он должен предоставить местным жителям инструменты, необходимые для создания, укрепления местного сообщества. Появление новой профессии легло в свою очередь в основу возникновения в университетах программ обучения специалистов по развитию местных сообществ.

К участию в развитии местных сообществ достаточно быстро подключились также представители некоммерческого сектора. Широкое распространение получили НКО, деятельность которых направлена на развитие местных сообществ -- Корпорации местных сообществ, занимающиеся, в том числе, оказанием содействия местным властям в разработке и реализации программ развития местных сообществ. Достаточно распространенными стали также фонды местных сообществ [4], благотворительные организации, работающие в рамках определенной территории и занимающиеся сбором средств и выделением грантов на проекты, способствующие развитию местного сообщества. Участие в развитии местных сообществ стали также принимать и представители коммерческого сектора. Так, распространение в США получили Финансовые институты развития местных сообществ -- вид частных финансовых институтов, специализирующихся на выдаче кредитов на локальном уровне в рамках развития местного сообщества.

Проблематика местных сообществ получила неодинаковое распространение в развитых странах. Так, например, большее влияние она оказала на страны севера, чем юга Европы. Различны также подходы к развитию местных сообществ [5].

Сегодня в развитии местных сообществ участвуют также международные неправительственные и некоммерческие организаций. Так, одной из главных задач программы «Международная Программа Здоровые Города», запущенной в 80-ые годы при участии Всемирной Организации Здоровья было именно развитие местных сообществ.

Ярким примером международной программы развития местных сообществ стало «Живое наследие» - программа развития местных сообществ через реализацию культурных проектов в Юго-Восточной Европе, запущенная бельгийским Фондом Короля Баудуина в 2001 году. За первые четыре года осуществления программы было реализовано около 140 проектов на локальном уровне - преимущественно в небольших городах и деревнях Македонии, Болгарии, Румынии, Боснии и Герцеговины. Задачей программы было стимулировать развитие социальной связности и способности к самоорганизации в небольших населенных пунктах, характеризующихся слабыми или отсутствующими местными сообществами через предоставление небольших грантов местным инициативным группам для реализации культурных проектов. Организованные культурные мероприятия, безусловно внесли свой важный вклад в развитие местных сообществ, став катализатором объединения людей. Однако устойчивое развитие местного сообщества требует постоянной работы самих местных жителей по поддержанию постоянной «жизни» на своей территории.

Только понимая особенности населения и территории, с которым они работают и опираясь на эти особенности, могут они добиться успеха в своем деле, обеспечив участие местных жителей и устойчивое развитие местного сообщества.

Пять подходов к изучению местного сообщества

Как уже отмечалось, проблемами развития местных сообществ занимаются экономисты и социологи, правоведы и историки, психологи и управленцы. Интерес к этой проблематике со стороны представителей различных ранее сложившихся отраслей научного знания, как и разнообразие школ и подходов, можно объяснить многообразием проявлений реального бытия местных сообществ. Для характеристики этой науки удачнее всего подходит термин «единство в многообразии». Поскольку объект исследования - общий для всех, это дало возможность прийти к определению содержания понятия «местное сообщество» и тем самым выделить его как предмет самостоятельных исследований.

Таблица 1 - Пять подходов к изучению местного сообщества

Экологический подход	Природно-географическое пространство. Воздействие природных факторов на деятельность людей. Антропогенное воздействие. Характер взаимодействия внутри сообщества и с другими сообществами
Качественный подход	Среда обитания. Качество жизни. Социальный микроклимат
Этнографический подход	Образ жизни. Общие культурные характеристики
Социологический подход	Социальные отношения, типичные для определенных групп внутри сообщества и за его пределами
Экономический подход	Взаимосвязи секторов экономики. Ресурсы (природные, финансовые, человеческие…). Рабочие места. Доходы. Предпринимательская деятельность

Сложилось, по крайней мере, пять подходов к изучению сообществ (таблица 1).

Качественный подход описывает сообщество как место. Рассматриваются, например, вопросы качества жизни (обеспечение жильем и его качество, состояние школ, качество образования и т.д.), социальный микроклимат.

Экологический подход занимается изучением сообщества как определенной общности в природно-географическом пространстве (пространственное размещение, воздействие природных факторов, характер деятельности людей и обратное воздействие, взаимосвязи внутри сообщества и с другими сообществами и т.д.). Этнографический подход предполагает исследование сообщества, как определенного образа жизни; при этом акцент делается на описании общих культурных характеристик, культурного пространства, а не только демографических, экономических, географических параметров.

Социологический подход рассматривает сообщество как социальную систему и описывает социальные отношения, типичные для определенных групп и более крупных социальных образований, как внутри сообщества, так и с внешней средой.

Экономический подход требует изучения взаимосвязи различных секторов экономики, домохозяйств и предприятий, профессионального состава населения и структуры рабочих мест, источников, распределения и динамики доходов, ресурсов (природных, финансовых, человеческих и др. ресурсов), которыми располагает сообщество.

Философская основа развития сообществ заключается в идее практической помощи жителям в переходе из состояния объекта воздействия в состояние субъектов действия, к тому, чтобы не просто реагировать на динамично развивающиеся ситуации, но активно действовать в новых условиях. Иными словами, развитие местных сообществ - многоплановая концепция, включающая гораздо больше содержания, нежели просто рыночные ценности. Предметом ее изучения является забота о благополучии людей, благоустройстве территории и развитии способности сообщества адаптироваться к переменам.

Поскольку экономика является одной из важнейших сфер жизнедеятельности, трудно выделить специфические характеристики экономического развития из общего контекста развития местного сообщества. Экономическое развитие - последовательная, проходящая определенные стадии деятельность в целях достижения частных и групповых интересов путем эффективного управления имеющимися ресурсами. Как один из видов коллективной деятельности, экономическое развитие предполагает: постановку целей, определение состава участников и порядок их взаимодействия, оценку сложившейся ситуации, поиск новых комбинаций имеющихся ресурсов и возможности вовлечения новых. Следует отметить, что представления о целях и результатах развития - необходимая предпосылка выбора ресурсов развития и, исходя из этого, определения способов осуществления политики местного развития. Следует заметить, что существует определенная взаимосвязь между целями и результатами развития. Цель выступает как идеальное описание результата деятельности, а сама деятельность - как процесс достижения цели. В наиболее общем виде целью и результатом развития местного сообщества является благосостояние его населения. Это понятие включает следующие элементы: продукты (услуги), занятость, внешние эффекты, благоустройство местного сообщества.

...