Муниципальные системы управления

Размещено на http://www.allbest.ru/

1. Муниципальные системы зарубежных стран

В Великобритании сложился тип МСУ, получивший название англосаксонского. Подобная одна из характерных черт этой системы -- отсутствие на местах полномочных представителей правительства, опекающих местные выборные органы. Однако правительство оказывает влияние на то, каким образом органы МСУ осуществляют свои задачи. Если органы МСУ действуют в пределах своих полномочий, то контроль правительства ограничивается согласованием вопросов c соответствующими министерствами. Правительство оказывает влияние на осуществление программ местных общин, используя финансовые рычаги: субвенции, дотации и др. Другой характерной чертой англосаксонской модели МСУ является утвердившийся в XIX веке в Великобритании принцип, согласно которому муниципальные органы могут делать лишь то, что им прямо разрешил закон. Муниципалитеты рассматриваются как автономные образования, осуществляющие власть, возложенную на них парламентом.

Наряду с англосаксонской системой МСУ в ряде зарубежных государств действует муниципальная система, которая в основе своей имеет французскую модель местного управления.

Основой МСУ во Франции являются коммуны, которых насчитывается более 36 тысяч. В большинстве своем они малочисленны: 90 процентов коммун имеют менее 2000 жителей. Каждая коммуна имеет свой совет, который избирает из своего состава мэра. Мэр осуществляет свои полномочия под контролем муниципального совета и административным контролем представителя государства в департаменте -- комиссара Республики. Комиссар Республики наблюдает за законностью принимаемых коммунами решений. В необходимых случаях он вправе направлять решения коммун в административный суд на предмет их отмены, как противоречащих закону.

муниципальный самоуправление собственность

Таким образом, для французской модели МСУ характерно наличие на местном уровне специального уполномоченного правительства, осуществляющего контроль за органами местного самоуправления.

Наряду с англосаксонской и французской моделями МСУ в качестве самостоятельной муниципальной системы обычно выделяют местное (коммунальное) самоуправление Германии.

Местные органы власти в Германии в настоящее время образуются в районах, городах в ранге районов и общинах. Самоуправление, согласно современной германской доктрине, означает, что государственные задачи решаются юридическими лицами публичного права.

Статус общин в Германии характеризуют следующие положения:

община выполняет на своей территории под свою ответственность все административные функции за исключением тех случаев, когда законом выполнение этих функций поручено другим структурам управления;

община регулирует сферу своей деятельности посредством устава, который не должен противоречить закону;

община имеет право самостоятельно решать задачи на местном уровне под свою ответственность, но в соответствии с законами.

Местное самоуправление в Германии, а также Австрии, Японии имеет сходство как с англосаксонской, так и с французской моделями, обладая, однако, при этом и некоторыми специфическими чертами, что позволяет говорить о своеобразных «смешанных», «гибридных» формах управления на местах. Вопросы организации общин в федеральных землях Германии решаются по-разному. Выделяют четыре основных типа организационного устройства общин: а) магистратный; б) бургомистерский; в) северо-германский; г) южно-германский.

В соответствии с американской правовой доктриной конституционный статус органов местного управления определяется формулой «муниципалитеты -- креатуры штатов». Положения, регулирующие вопросы организации и деятельности муниципалитетов, содержатся в конституциях штатов. Помимо конституций штатов существенное значение в правовом регулировании системы органов местного управления в США имеет законодательство штатов.

2. Функции местного самоуправления

Под функциями МСУ понимаются основные направления муниципальной деятельности.

Функции МСУ обусловлены его природой, местом муниципального самоуправления в системе народовластия, теми задачами и целями, к достижению которых направлена муниципальная деятельность.

Местное самоуправление, составляя одну из основ любого демократического строя, будучи выражением власти народа,

обеспечивает приближение управления к гражданам. Утверждая демократические начала организации и осуществления власти на местном уровне, муниципальное самоуправление укрепляет основы народовластия.

Основанное на принципах демократии и децентрализации власти, обладая самостоятельностью в решении всех вопросов местного значения, местное самоуправление способствует оптимальному сочетанию местных и общегосударственных интересов, наиболее эффективной реализации социально-экономического потенциала самоуправляющихся территориальных единиц.

Местное самоуправление, являясь частью демократической системы управления обществом и государством, через самостоятельное решение вопросов местного значения реализует также задачи по обеспечению жизненных интересов населения, социальной защите граждан.

С учетом роли местного самоуправления в организации и осуществлении власти народа, задач, решаемых в процессе муниципальной деятельности и полномочий местного самоуправления, можно выделить следующие основные функции местного самоуправления:

обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения;

2) управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного самоуправления;

3) обеспечение комплексного развития территории муниципального образования;

4) обеспечение удовлетворения потребностей населения в социально-культурных, коммунально-бытовых и других жизненно важных услугах;

5) охрана общественного порядка;

6) защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами.

3. Конституция РФ, Фед зак-во и зак-в субъекта РФ о МСУ. Гарантии МСУ

Правовую основу МСУ составляют: Конституция Российской Федерации, федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», другие федеральные законы; конституции, уставы субъектов Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации, а также уставы муниципальных образований и другие нормативные правовые акты, регулирующие вопросы организации и деятельности местного самоуправления. Кроме того, составной частью правовой основы местного самоуправления в Российской Федерации можно по существу считать Европейскую Хартию о местном самоуправлении: ее основные принципы и положения нашли отражение в российском законодательстве о местном самоуправлении.

Конституция 93 г. регулирует статус МСУ в кач-ве одной из форм осущ-я народовластия. Конституция признает и гарантирует МСУ и предусматривает дополнит нормы регламентирующие вопросы МСУ.

К числу федер законов о МСУ относят законы: « об общих принципах орг-ции МСУ в РФ» , «О фин основах МСУ в РФ» от 97г., «Об основах мун службы» от 98г.

В РФ значит объем законодат полномочий передается субъектам РФ. Субъектам федерации принадлежит особая роль по определению статуса МСУ и режима его функционирования. Субъекты федерации имеют право принимать законы о самоуправлении. Конституции и уставы субъектов федерации содержат в основном положения конституции РФ о МСУ. Развитие МСУ в РФ основывается на гос поддержке и обеспечивается в наст время введением федер округов.

Гарантии Мсу -это те условия, к-рые позволяют обеспечить права МСУ, его нормальное построение и эфф-ное функционирование. Бывают общие и специальные. Общие - достигнутый уровень жизни страны, т.е. те эк-кие, политические, соц, духовные отношения, к-рые сложились в общ-ве. Специальные - правовые средства, обеспечивающие нормальное построение и функционирование МСУ:

1. Запрет на ограничение прав МСУ

2. Обязательность решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов и должн лиц МСУ-обязательность исполнения всех решений для предприятий, учреждений, и орг-ций, располож не терр-рии МО не зависимо от организац форм, а также органами МСУ и гражданами.

3. Рассмотрение обращений органов и должностных лиц органов МСУ

4. Судебная защита МСУ-необходима для осущ-я ими полномочий и соблюдения закрепленных зак-вом принципов построения МСУ

5. Компенсация дополнит расходов, возникших в рез-те решений, принятых органами гос власти.

6. Гарантии депутатов, членов выборного органа МСУ и выборных должностных лиц МСУ

7. Осущ-е основных направлений д-сти органов гос власти для защиты органов МСУ (обеспечение минимальных местных бюджетов, обеспечение самостоятельной д-сти органов МСУ в пределах их компетенции, защита прав МСУ, защита мун соб-сти)

4. Опыт становления МСУ в России

1этап: Начало самостоятельности законодательного регулирования МСУ в России относится к концу 18 в. АКТЫ:

- «Учреждение о губерниях» 1775 г.

- «Жалованная грамота дворянства» 1785 г

- «Грамота на права и выгоды городов» 1785 г

- «Городовое положение» 1785г

Местные учреждения основывались на сословном самоуправлении. В каждом городе создавались представительские органы - общая гор дума, состоящая из выборных от каждого из разрядов городских обывателей (из посадских людей, из иногородних, от гильдий, цехов, от именитых граждан, из иностранных граждан). Гор дума избирала шестиглавую думу. Гор общ-вом избирались: гор глава, бургомистры и должн лица ремесленного упр-я.

2 этап: связан с рефомами Александра 2.: крестьянская, земская, городская.

Введено сельское и волостное самоупр-е. Субъекты сельского или крестьянского самоупр-я - это сельский сход, где решали вопросы налогообложения и проблемы тер-рий, выбирался староста. Волостной сход (входили должн лица от нескольких населенных мест) избирал волостного старосту и суд, решали региональные вопросы.

3 этап: 1890 г - изменено положение о земских учреждениях. Суть их - усиление роли гос-ва в регулировании МСУ.

В конце 19 начало 20 в в России действует след с-ма самоупр-я:

1) органы губернского земства - губернское земское собрание и губернская земская управа. Губернское земское собрание насчитывало от 29 до 62 гласных (депутаты), к-рые избирались уездным земским собранием. Председатель собрания назначался царем или избирался из гласных.

2) Губернская земская управа состояла из председателя и 2х членов, к-рые избирались губернским земским собранием из числа гласных

3) Гор дума и управа. Срок полномочий - 4 года. В состав гор думы входили гласные, председатель местной уездной управы и депутат от духовного ведомства. В гор управу входили от 2 до 6 членов, в ней председательствовал городской глава, избирался гор думой.

4 этап: Новые шаги по реформированию МСУ приняты в 20 в. временным правительством. Было реформировано местное упр-е и самоупр-е: Местное упр-е подразумевает от вышестоящих к нижестоящим. Самоупр-е - это упр-е исходя из своих ф-ций. Был принят закон от 27 мая 1917 «О земской реформе» он был направлен на ведение МСУ на волостном (низовом) уровне.

5 этап: Были созданы советы после победы в октябрьской революции. Они с низу до верху выступали как звенья единой с-мы гос власти. В стр-ре советского правительства сущ-л наркомат по МСУ. Была принята конституция РСФСР от 10 июля 1918 г. МСУ прекратило свое сущ-ние во время советской власти, были представители гос власти на местах

6 этап: Начало 90х гг. Законы РСФСР « Об общих началах МСУ и местного хоз-ва» и «Органы МСУ в РСФСР» МСУ осущ-тся через органы самоупр-я: местные советы (представительные) и местная администрация (исполнит). Принята конституция 93г., указ «О реформе представит органов власти и органов МСУ в РФ», «О реформе МСУ в РФ». Прекращают свою д-сть местные советы. В 94г. - новые представит органы власти в МСУ. ФЗ «об общих принципах орг-ции МСУ в РФ» от 28 августа 95г.



5. Сущность и осн. отличительные признаки МСУ

МСУ - признаваемая и гарантируемая Конституцией самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы МСУ вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

Признаки: 1) МСУ имеет свой субъект. Им явл-ся население, граждане. Население МО осуществляет МСУ непостредственно (сходы, референдум, выборы) и через органы МСУ.

2) МСУ занимает особое место в демократич. механизме управления обществом и гос-вом. Органы МСУ не явл. составной частью гос. механизма упр-ния. Вместе с тем МСУ и гос. власть тесно связаны - у них единый источник: власть народа. Значительная часть дея-ти МСУ представляет собой решение вопросов, на которые гос-во влияет многими способами (правовыми, финансовыми). Органы МСУ могут наделяться отдельными гос. полномочиями, участвовать в осущ. гос. ф-ций. Гос. органы вправе осуществлять контроль за их реализацией. Но Закон об общих принципах орг-ции МСУ запрещает осущ-ние МСУ органами гос. власти и гос. должностными лицами, а также образование органов МСУ, назначение должностных лиц МСУ органами гос. власти и гос. должностными лицами.

3) МСУ имеет свой субъект упр-ния: вопросы местного значения, касающиеся обеспечения жизнедеятельности населения МО.

4)Самостоятельность МСУ проявляется в праве на фин-эк. ресурсы, необходимые для осуществления ф-ций МСУ. Самостоятельное решение населением вопросов местного значения предполагает наличие системы эффективно функционирующих демократических институтов, позволяющих выражать интересы и волю местного населения, а также свободы инициатив и выбора решений органами МСУ на основании своих полномочий, но в рамках действующих законов.

5) Ответственность МО.Мун. деятельность должна осущ-ся с учетом интересов населения. Обеспечивается это различными формами контроля со стороны населения за органами и долж. лицами МСУ и ин ответственностью перед населением. Формы контроля, порядок и условия ответственности органов МСУ и долж. лиц МСУ перед населением опред. уставами МО. Ответственность перед населением наступает в результате утраты доверия населения.

6) МСУ осущ-ся с учетом интересов населения. Упр-ние мун. собственностью и местными фин. ресурсами должно осущ-ся в интересах населдения МО, которое праве осуществлять контроль за этой деятельностью, получать необход. инф-цию о ней. Органы и долж. лица МСУ обязаны представлять и защищать интересы населения МО, взаимодействуя с гос., общественными и иными органами, учреждениями, орг-циями.

7) В МСУ находят отражение исторические и иные местные традиции. Это проявляется прежде всего в особенность орг-ции МСУ на тер-риях, отличающихся своеобразием своих историч., культур. и мест. традиций, обычаев.

6. Устав МО, его место в с-ме нормативно-правового обеспечения, структура, содержание, порядок разработки и утверждения

К числу прав.актов, составляющих прав.основу МСУ относятся нормативные акты МСУ. Т.о., субъектами нормотворчества яв-ся не только выборные органы МСУ, но и само сообщество, к-рое решает вопросы местного значения на референдумах, сходах, собраниях. Главное значение имеет устав МО.

Устав МО - это прав.акт; это своеобразная «местная конституция», включающая в себя нормы, регламенти-рующие деят-ть и орг-цию местного сообщества на началах МСУ. Устав МО закрепляет:

1) границы и состав территории МО;

2) вопросы местного значения, относ-ся к ведению МО;

3) формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного знач-я;

4) структура и порядок формирования органов МСУ;

5) наименование и полномочия выборных, др.органов МСУ и должностных лиц МСУ;

6) виды, порядок принятия и вступления в силу нормат. прав.актов органов МСУ;

7) основания и виды ответственности органов МСУ;

8) гарантии прав должностных лиц МСУ;

9) условия и порядок организации муниц.службы;

10) экономическая и фин.основа осущ-ния МСУ, общий порядок владения, пользования и распоряжения муниц. собственностью и др.

Устав МО разрабатывается МО самостоятельно.

Устав МО принимается представительным органом МО, а в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 чел - населением непосредственно на сходе граждан. Устав МО принимается в ? голосов от установленной численности депутатов представительного органа МО.

Устав МО подлежит гос.регистрации в органах юстиции в порядке, установленном фед.законом. Основаниями для отказа в гос.регистрации могут быть:

1) противоречие его Конституции РФ, законам РФ и законам субъектов РФ;

2) нарушение установленного порядка принятия устава.

Отказ в гос.регистрации может быть обжалован гражданами и органами МСУ в судебном порядке.

Устав МО подлежит официальному опубликованию (обнародованию) после его гос.регистрации и вступает в силу после его официального опубликования (обнародования).

7. Понятие МО, его статус и территория. Типология

МО - городское или сельское поселение, муниц. район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения. МСУ осущ-ся на всей территории РФ в городских, сельских поселениях, муниц.районах, городских округах и на внутригород-ских территориях городов фед.значеня.

Границы территорий МО устанавливаются и изменяются законами субъектов РФ в соответствии с требованиями, предусмотренными ст 11 - 13 ФЗ «Об общих принципах организации МСУ в РФ».

Типология МО:

1) поселенческие МО (города, посёлки, сельские населённые пункты) - полная завершённость произв-го цикла на территории, складывающаяся на базе взаимосвязанности системы производства и жизнеобеспечения;

2) территориально - поселенческие МО (сельские районы, сельские округа и др) - группа достаточно независимых друг от друга поселений, связанных между собой общим хоз. интересом, общей инфраструктурой произ-ной деят-ти и муниц. хозяйства;

3) территориальные МО - свойственен для районов Крайнего Севера, где специфика основного вида хоз.деят-ти исключает поселения ввиду кочевого образа жизни, для МО в сельской местности с хуторским способом ведения хозяйства.



8. Территория МО. Границы МО. Принципы определения оптимальной территории МО

МСУ осущ-ся на всей территории РФ в городских, сельских поселениях, муниц.районах, городских округах и на внутригород-ских территориях городов фед.значеня.

Границы территорий МО устанавливаются и изменяются законами субъектов РФ в соответствии с требованиями, предусмотренными ст 11 - 13 ФЗ «Об общих принципах организации МСУ в РФ».

Границы МО устанавливаются и изменяются в соответствии со следующими требованиями:

1) территория субъекта РФ, за исключением мало-населённых территорий, разграничивается между поселениями;

2) территория всех поселений, за исключением городских округов малонаселённых территорий, входит в состав муниципальных районов;

3) территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населённых пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования, рекреационные земли, земли для развития поселения;

4) в состав территории поселения входят земли независимо от форм собст-ти и целевого назначения;

5) в границах городского поселения могут находиться один город или один посёлок с прилегающей территорией, а также сельские населённые пункты, не являющиеся МО;

6) в границах сельского поселения могут находиться один сельский населённый пункт с численностью населения более 1000 чел. и объединённые общей территорией несколько сельских населённых пунктов с численностью менее 1000 чел. каждый;

7) сельский населённый пункт с числ-тью населения менее 1000 чел. входит в состав городского или сельского поселения;

8) размеры площади территории поселения устанавливаются с учётом численности его населения;

9) границы поселения не должны пересекать границы населённых пунктов;

10) территории городских округов не входят в состав территории муниципальных районов;

11) границы муниц.района устанавливаются с учётом наличия условий для эф-го решения вопросов местного значения муниципального характера.

Принципы определения оптимальной тер-рии МО:

1) принцип баланса субъекта (муниц.компетенция) и объекта управления (население). Необходимо, чтобы субъект и объект находились в равновесии. В этом цель деят-ти МО, влияющая на определение территории. Другими словами, прежде чем определять территорию, необходимо чётко представлять цели существования органов власти на ней и перспективы развития тер-рии.

2) принцип минимизации уровня исполнения полномочий (принцип субсидиарности). Суть его в том, что полномочия по определённым предметам ведения должны исполняться на максимально близком к населению уровне власти, на к-ром можно обеспечить относительную замкнутость цикла оказания услуги. Поэтому при определении оптимальной территории МО крайне важно учитывать те цели, к-рые ставятся перед ним, и те предметы ведения, к-рые определены для органов МСУ в данном субъекте РФ.

9. Состав органов МСУ, их задачи и формы, классификация органов МСУ

Состав органов МСУ:

представительный орган МО (Дума, Совет)

глава МО

местная администрация (исполнительно-распорядительный орган)

контрольный орган МО

избирательная комиссия

- иные коллегиальные единоличные органы МСУ, избираемые населением или формируемые представительным органом (необязательны)

Классификация органов местного самоуправления возможна по различным основаниям, например:

1. По способу образования органы местного самоуправления в самом общем случае разделяются на выборные и другие. Если в отношении выборных органов не требуется дополнительных разъяснений, то другие органы создаются по мере необходимости и в свою очередь могут подразделяться на формируемые на добровольной основе с последующим утверждением (например, комиссии представительного органа), на основе назначения (местная администрация), на основе кооптации по установленным нормам (комиссии при местной администрации: административная, жилищная и другие) и тому подобное.

2. По назначению органы местного самоуправления можно классифицировать на органы общего и специального назначения. Под органами общего назначения понимаются те, деятельность которых распространяется на все сферы местного самоуправления (или их большую часть) - финансовые и бюджетные органы, а под органами специального назначения - «отраслевые» органы то есть органы, занимающиеся узким направлением деятельности местного самоуправления, одной или несколькими из его сфер (здравоохранение, образование).

3. Деление по предметам ведения связано с тем, что органы местного самоуправления не только решают вопросы местного значения, отнесенные к ведению местного самоуправления, но и исполняют отдельные государственные полномочия, возложенные на них органами государственной власти.

4. Классификация по способу принятия решений состоит в том, что в зависимости от характера решений они могут приниматься в коллегиальном порядке или единолично (администрация). Способ принятия решений обусловлен как природой органа, так и характером принимаемого решения. Например, основное назначение представительного органа местного самоуправления представление интегрированных интересов населения; коллективный интерес выражается здесь посредством выборного коллегиального органа. Ни один из членов этого органа и никакая их обособленная группа не вправе претендовать на выражение мнения всех избирателей. Следовательно, решения от имени населения этот орган принимает коллегиально.

5. Рассматривая роль органов местного самоуправления как организационной структуры, выступающей от лица субъекта местного самоуправления - населения муниципального образования (местного сообщества), выделяют два типа функций, объективно присущих этому субъекту:

- представлять его интересы (проектная функция)

- реализовывать эти интересы (программная функция).

10. Основные полномочия органов МСУ. Разграничение полномочий в системе органов МСУ: система «сдержек и противовесов»

Полномочия местного самоуправления -- это закрепляемые нормами муниципального права за населением, выборными и иными органами местного самоуправления права и обязанности, необходимые для осуществления задач и функций местного самоуправления на территории муниципальных образований. Полномочия местного самоуправления реализуются органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления.

Полномочия местного самоуправления могут быть объединены в две категории:

- «собственные» полномочия местного самоуправления, то есть те полномочия, которые признаются за местным самоуправлением государством и которые обеспечивают самостоятельное решение населением вопросов местного значения;

- отдельные государственные полномочия, которыми закон может наделить органы местного самоуправления.

Наделение отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления может осуществляться в двух формах, а именно путем:

- передачи, что означает исключение того или иного полномочия государственного органа из его компетенции и включение данного полномочия в компетенцию органа местного самоуправления;

- делегирования, то есть предоставления государственным органом принадлежащего ему права решения какого-либо вопроса органам местного самоуправления единовременно, на определенный срок или бессрочно.

Независимо от формы наделения государственными полномочиями органов местного самоуправления, реализация этих полномочий осуществляется под контролем государства.

Рассматривая вопросы наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями, необходимо иметь в виду следующее:

- в соответствии с Конституцией РФ наделение этими полномочиями осуществляется только законом. Но так как определение правового статуса местного самоуправления находится в совместном ведении РФ и ее субъектов, то передача или делегирование полномочий может осуществляться законами РФ, а также законами и правовыми актами субъектов РФ, обладающими соответствующей юридической силой;

- объем передаваемых или делегируемых полномочий не может быть слишком велик;

- наделение полномочиями должно сопровождаться наделением необходимыми для их реализации ресурсами;

- государство оставляет за собой контроль за реализацией полномочий, главным образом, путем оценки решений, принимаемых органами местного самоуправления, не только с точки зрения законности, но и точки зрения целесообразности. В случае необходимости то или иное решения может быть отменено или приостановлено.

Состав и содержание полномочий органов муниципального управления содержатся в:

- Конституции Российской Федерации и федеральных правовых актах;

- конституциях, уставах субъектов РФ, законах и других правовых актах, издаваемых высшими органами власти;

- уставах муниципальных образований и правовых актах, принимаемых органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления.

Важнейшим нормативным актом, определяющим состав и содержание полномочий муниципального управления, является закон РФ от 12 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в котором определены:

- общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации;

- организационно-правовые формы осуществления местного самоуправления;

- правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления и гарантии его осуществления;

- основные полномочия органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения.

В статье 4 этого закона определены направления нормативно-правового регулирования местного самоуправления федеральными законами: определение общих принципов организации местного самоуправления; передача объектов федеральной собственности в муниципальную; наделение органов местного самоуправления отдельными полномочиями Российской Федерации и передача им материальных и финансовых ресурсов, необходимых для осуществления этих полномочий.

Наиболее полно и конкретно полномочия органов муниципального Управления прописываются в уставах муниципальных образований.

11. Организационная структура местной администрации: принципы и методы построения

Эта формальная структура может быть представлена в виде организационной схемы (органиграммы), которая содержит некоторую информацию об организационной структуре и природе ее функционирования. Она демонстрирует управленческую иерархию и показывает основное разделение работы: каким образом организация Делится на отделы и подразделения, какую именно работу осуществляет каждое из них и каким образом эта работа соотносится с выполнением общей миссии организации.

Классификацию оргструктур можно представить:

1. Централизованные структуры (или иерархические) отличаются наличием большого количества уровней управления. Нередко их число достигает восьми и более. В основе всех видов централизованных систем управления лежит линейная структура (схема 1) с ее четкими, прямыми командными отношениями. В этой структуре у каждого подчиненного только один непосредственный начальник. Типичный пример такого рода организации - армия, силовые структуры. Линейные организации очень широко используются и в системе муниципального управления. Обычно руководитель концентрирует власть и ответственность в своих руках. Стиль руководства в таких организациях в большинстве случаев авторитарный, диктаторский. К преимуществам такой формальной организации относятся высокая скорость прохождения команд по цепочке «руководитель-подчиненный», однозначность критериев и процедур выполнения указаний. В таких структурах практически нет дублирования функций. У этой структуры также много недостатков: отсутствие делегирования полномочий, негибкость к изменениям среды и безинициативность работников. Линейные организации эффективны только в условиях сравнительной простоты выполняемых функций, однообразия приемов и технологий исполнения решений и наличия руководителя-универсала. Линейно-штабные и линейно-функциональные структуры (Схемы 2 и 3) отличаются от линейной лишь расширением сферы функционального руководства, созданием «советов специалистов» при руководителе и достаточно слабой параллельной подструктуры управления подразделениями по отдельным вопросам их деятельности.

2. В основе децентрализованных структур управления лежит делегирование полномочий. Делегирование полномочий неотделимо от делегирования ответственности. Таким образом, организация превращается в совокупность достаточно автономных подразделений, связанных между собой единой стратегией и единой системой информации.

Децентрализованные структуры редко встречаются в организациях с числом сотрудников менее 50 человек. Они востребуются к жизни при значительном усложнении и увеличении организации, расширении ассортимента производимых услуг или продуктов, расширении ее задач и функций. Наиболее распространены дивизиональные структуры, в соответствии с которыми деление организаций на элементы и блоки происходит по направлениям деятельности (по видам услуг, по группам н селения или по территориальному принципу). Несколько особняком стоят адаптивные децентрализованные структуры. Такие организации создаются в целях гибкого реагирования на изменения внешней среды для решения ситуационно возникающих проблем, осуществления системных проектов, внедрения инноваций. данная структура (схема 4) позволяет осуществлять сквозные горизонтальные связи подразделений, формировать мобильные рабочие группы и коллективы по целям деятельности. Наиболее применимы такие структуры в консалтинговой, торгово-закупочной деятельности. Следует помнить о том, что адаптивные структуры страдают от «двойного подчинения» работника - руководителю проекта и его линейному руководителю. В виде проектных (временных) адаптивных структур в системе органов власти и управления действуют всевозможные комиссии, советы и прочие вспомогательные органы. Речь может идти также о создании целевых рабочих групп для реализации конкретного проекта, в рамках которого требуется объединение усилий различных специалистов. Несмотря на кажущееся разнообразие типовых структур и их точное соответствие основным организационным стратегиям, очень редко можно встретить «чистые» структуры. В большинстве случаев происходит смещение рассмотренных нами организационных формальных схем. Практически все органы государственного или муниципального управления построены как организации-конгломераты, отдельные организационные блоки которых могут быть отнесены к разным типам структур - линейно-функциональной, линейно-штабной, дивизиональной, проектной.

После того, как цели определены, необходимо придерживаться следующего алгоритма проектирования:

1. Разделить организацию на блоки, соответствующие важнейшим направлениям деятельности по реализации стратегии.

2. Установить соотношения полномочий различных должностей. При этом руководство устанавливает цепь передачи и исполнения команд, если необходимо, производит деление на более мелкие подразделения, чтобы более эффективно использовать специализацию и избежать перегрузки системы управления.

3. Установить важнейшие коммуникационные связи между подразделениями. Определить каналы информации, движение материальных и финансовых ресурсов.

4. Определить должностные обязанности как совокупность определенных задач и функций по их выполнению и поручить их конкретным лицам.

12. Методы мун упр-я. С-ма внешних взаимодействий местной администрации

Метод МУ - конкретный способ, средство, прием осуществления задач и ф-ций субъекта упр-я, обеспечивающий достижение его цели.

Эк-кие методы - способы воздействия на эк интересы отдельных орг-ций, раб-ков или групп. Эти методы осущ-тся через с-му эк стимулирования, а также через с-му эк инструментов, как нормативы, цены, местные налоги и сборы, платежи за природные ресурсы и т.д. Эк методы подраздел на прямые и косвенные. Методы прямого воздействия выражаются в форме прямого эк расчета, к-рый основан на плановом распределении трудовых, материальных и фин ресурсов МО. Сюда также относят установление тарифов и цен на услуги и товары, предоставляемые населению мун пр-тиями и орг-циями, централизованные капиталовложения, осущ-мые за счет средств бюджета МО. Косвенные: местные налоги и сборы, платежи за пользование прир ресурсами, гарантии администрации при получении кредитов в коммерч банках, предоставление в аренду мун соб-ти и т.д.

Организационно-администр: постановления, распоряжения, приказы, указания, методологические указания, рекомендации и советы, положения, должностные инструкции.

Соц-психолог: это способы и приемы воздействия на соц интересы населения МО, а следовательно и на соц интересы раб-ков, занятых в сфере мун упр-я. Сюда относят: борьба с безработицей, поддержка незащищенных словв населения, улучшение бытовых и жилищных условий, повышение проф уровня, улучшение мед обслуживания, создание условий для развития культуры и т.д.

13. Муниципальная собственность как экономическая основа МСУ. Состав муниципальной собственности. Формы и методы управления муниципальной собственностью

Согласно статье 215 ГК РФ, муниципальной собственностью является имущество, принадлежащее на праве собственности городским, сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям. Таким образом, субъектами муниципальной собственности являются муниципальные образования.

Состав мун собственности определяется как совокупность мун имущества, мун земель, др. природных ресурсов, имущество мун предприятий и учреждений, средства местных бюджетов, др. движимое и недвижимое имущество.

Состав объектов мун собственности и доходные источники местных бюджетов определяется в соответствии с федеральным законодательством. Органы МСУ самостоятельно управляют и распоряжаются имуществом, вправе передавать объекты мун собственности во временное пользование или постоянное юр лицам, органам гос власти или МСУ, могут отчуждать и совершать сделки.

Природные ресурсы МО являются важнейшим фактором экономического развития. Органы МСУ оказывают прямое влияние на сохранение природных ресурсов, их рациональное использование и воспроизводство. Будучи собственником природных ресурсов МО обладает правом получения платы, ренты от пользования природными ресурсами. Конституция Российской федерации, признавая и гарантируя местное самоуправление, определяет эк условия МСУ.

Муниципальная собственность, порядок ее образования, владения, пользования и распоряжения закрепляются также ГК РФ, ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», другими законами и нормативными правовыми актами.

Управление муниципальной собственностью осуществляется органами местного самоуправления, что не делает их собственниками муниципального имущества.

В соответствии со статьей 215 ГК РФ и статьей 29 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», права собственника муниципального имущества принадлежат МО. От его имени эти права осуществляют органы местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской федерации и уставами муниципальных образований, население непосредственно.

Имущество, находящееся в собственности муниципального образования, делится на две части. Одна часть муниципального имущества закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями на праве хозяйственного ведения и праве оперативного управления. Другая его часть, т.е. средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляет, согласно статье 215 ГК РФ, муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования.

14. Финансово-бюджетные права местного самоуправления

Исполнительные органы местного самоуправления при составлении проекта бюджета, а представительный орган - при рассмотрении, утверждении и уточнении его в ходе исполнения в пределах своих полномочий вправе:

- определять объем финансирования из своего бюджета мероприятий по социально-экономическому развитию муниципального образования в пределах планируемых бюджетных доходов, предоставленных дотаций, субвенций, а также с учетом привлекаемых заемных средств;

- определять направления использования средств бюджета на реализацию собственных инвестиционных проектов, целевых программ, мероприятия по охране и воспроизводству природно-ресурсного потенциала, на благоустройство населенных пунктов, содержание и капитальный ремонт жилищного фонда, объектов жилищно-коммунального хозяйства, образовательных учреждений, учреждений здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, на содержание органов управления и другие цели;

- увеличивать в пределах имеющихся средств нормы расходов на содержание жилищно-коммунального хозяйства, образовательных учреждений, органов милиции, охраны окружающей среды и другие цели;

- определять в установленном порядке в пределах имеющихся средств дополнительные льготы и пособия, а также в пределах имеющихся средств производить иные затраты на оказание помощи отдельным категориям населения, нуждающимся в социальной защите;

- формировать в пределах объема доходов своего бюджета резервный и целевые фонды;

- объединять на договорной основе средства своего бюджета со средствами иных бюджетов, а также предприятий, организаций, учреждений, общественных объединений и граждан для финансирования строительства, ремонта и содержания объектов производственного и непроизводственного назначения.

15. Местные финансы: понятие и источники формирования. Местный бюджет и местная казна

Необходимым условием жизнеобеспечения населения МО является наличие собственных финансовых средств для его осуществления.

Финансовые основы МСУ составляют местные финансы, т.е. совокупность финансовых денежных средств, формируемых и используемых для решения вопросов местного значения.

Местные финансы включают средства местного бюджета, гос. и мун. ценные бумаги, принадлежащие органам МСУ, и другие финансовые средства (целевые и внебюджетные фонды).

Средства местного бюджета включают доходы, которые состоят из собственных (местные налоги, сборы, от приватизации и реализации имущества, от сдачи имущества в аренду, платежи за пользование недрами, штрафы, гос. пошлина и т.д.) и поступлений от регулирующих доходов (доли федеральных налогов, распределенные между бюджетами разных уровней и закрепленные за муниципальными образованиями на постоянной основе), она также может включать финансовую помощь в различных формах (дотации, субвенции, средства фонда фин. поддержки МО).

Формирование и использование местных финансов основываются на принципах самостоятельности, госуд. Финансовой поддержки и гласности.

Права собственника в отношении местных финансов осуществляются от имени населения МО ОМСУ-я или непосредственно населением МО в соответствии с уставом МО. Формирование и использование местных финансов осуществляется в соответствии КРФ, ФЗ «Об общих принципах организации МСУ», ФЗ «О финансовых основах МСУ» и т.д.

Государственные и местные (муниципальные) бюджеты являются центральным звеном финансовой системы Российской Федерации как и любого другого государства. Бюджет -- необходимый атрибут государства и основа его суверенитета. Посредством бюджетов образуются денежные фонды соответствующего государственного или муниципального образования, которые обеспечивают выполнение задач общего для них значения, создают финансовую основу для осуществления функций органов государственной власти и местного самоуправления.

В материальном аспекте местный бюджет, представляет собой централизованный в масштабах определенного муниципального образования денежный фонд, который находится в распоряжении соответствующих органов местного самоуправления. В характеристике бюджета как экономической категории бюджет представляет собой совокупность экономических (денежных) отношений, которые возникают в связи с образованием, распределением и использованием централизованных денежных фондов, предназначенных для осуществления общих муниципальных задач и выполнения функций органов самоуправления.

В бюджетах концентрируется наиболее крупная часть финансовых ресурсов государства.

Понятие бюджета имеет и юридический аспект.В этом случае он рассматривается как правовой акт. В таком смысле бюджет -- это основной финансовый план образования, распределения и использования централизованного денежного фонда государства или муниципального образования, утверждаемый соответствующим представительным органом государственной власти или местного самоуправления. Данный финансовый план закрепляет юридические права и обязанности участников бюджетных отношений.

Бюджет МО наряду с бюджетными средствами включает целевые средства, кредитные ресурсы, валютные средства , средства органов территориально-общественного СМУ, хранящиеся на бюджетных счетах МО. Могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов МО. Формирование, исполнение и утверждение местного бюджета осуществляется самостоятельно органами МСУ. Средства местного бюджета отнесены к объектам муниципальной собственности и соответственно -- составной части муниципальной казны(ст. 215).

Муниципальная казна - средства местного бюджета, а также иное муниципальное имущество, не закрепленное за мун. предприятиями и учреждениями. Такая характеристика важна тем, что определяет собственника бюджетных средств: им является не тот или иной орган местного самоуправления, а сами названные муниципальные образования.

Местные бюджеты служат финансовой основой развития местного самоуправления. Местные бюджеты разрабатываются и утверждаются в форме правовых актов представительных органов местного самоуправления, как правило -- решений.

16. Местный бюджет и бюджетный процесс вМО. Доходная и расходная части местного бюджета; особенности формирования и исполнения местного бюджета

Местный бюджет - это бюджет МО, формирование, утверждение и исполнение которого осуществляют органы МСУ. К местным бюджетам в РФ относят:

- районные

- городские

- сельские и поселковые

- районные бюджеты в городах.

Каждое МО обязано иметь местный бюджет. Бюджет мун. района и свод бюджетов поселений находящиеся в составе составляют консолидированный бюджет мун. района. Главным признаком полноценного местного бюджета является возможность использования его, как инструмента проведения четкой хозяйственной, финансовой, социальной, инвестиционной политики.

Этапы бюджетного процесса:

1. формирование бюджетных проектировок

2. составление прогноза расходной части б-та

3. формирование доходной части б-та

4. балансировка б-та (рассмотрение)

5. утверждение б-та

6. исполнение б-та

7. контроль за достоверностью и составление отчета об исполнении бюджета.

Данным элементам бюдж. процесса МО предшествует финансовое планирование соц-эк. -го развития МО, главным элементом которого является бюдж. планирование.

В доходную часть местного бюджета включают:

- местные налоги и сборы

- средства самообложения граждан - разовые добровольные целевые сборы, устанавливаемые непосредственно населением МО для финансирования решения вопросов местного значения

- поступления фед. и регион. налогов и сборов

- дотации для выравнивания бюдж. обеспеченности

- средства фин. помощи из бюджетов др. уровней

- доходы от приватизации и реализации мун. имущества

- доходы от приватизации гос. собственности, расположенной на территории МО

- части прибыли мун. предприятий

- штрафы и пени, и др. поступления в соответствии с законами РФ и решениями органов МСУ

- доходы от местных займов.

Органы МСУ самостоятельно определяют расходы местных бюджетов.

Расходы делятся:

- расходы, включенные в бюджет текущих расходов

- бюджет развития.

В бюджет развития включаются ассигнования на финансирование инвестиц. и инновационной деятельности и др. затраты, связанные с расширенным воспроизводством.

В бюджет текущих расходов включаются:

1) расходы, связанные с решением вопросов местного значения

2) расходы, связанные с осуществлением отдельных гос. полномочий, переданных ОМСУ

3) расходы, связанные с обслуживанием и погашением долга по мун. займам

4) расходы, связанные с обслуживанием и погашением мун. долга по ссудам

5) на текущее содержание и капитальный ремонт объектов ЖКХ, образоват. учреждений, соц. обеспечение и др. расходы.

Формирование и исполнение местного бюджета осущ. ОМСУ самостоятельно в соответствии с уставом МО. ОМСУ в процессе формирования местных бюджетов руководствуются гос. минимальными социальными стандартами, социальными нормами, нормативами минимальной бюджетной обеспеченности. В качестве составной части местных бюджетов могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, не являющихся МО. Порядок разработки, утверждения и исполнения этих смет определяется ОМСУ самостоятельно в соответствии с уставом МО. Глава МО, иные должностные лица МСУ несут ответственность за исполнение местных бюджетов в соответствии с фед. законами, законами субъектов РФ, уставами МО. ОМСУ представляют отчетность об исполнении местных бюджетов в установленном порядке.

17 Планы и программы развития мун. образования. Стратегическое планирование в МО

Планирование рассматривается как одна из основных функций управленческой деятельности. В системе мун. управления планирование обеспечивает повышение эффективности управления соц.-эк.- ми процессами и является средством комплексного соц. эк.-го развития МО. Субъектом планирования выступают ОМСУ, а объектом - различные сферы жизнедеятельности населения МО, отрасли местного хозяйства, а также экономические, социальные процессы.

Первым шагом по разработке методологических основ стратегического планирования стало принятие ФЗ « О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития РФ» 95 г.

Основной проблемой разработки нормативных документов и законов является обоснование стратегического выбора территориально-административных образований, формирование стратегических целей и механизмов их достижения.

Организация работы по стратегическому планированию на мун. уровне

1. Главный целевой ориентир всех работ - повышение качества жизни населения

2. В условиях МСУ работа по стратег. Планированию зависит от величины собственного соц. эк.-го потенциала

3. Эффективность прогнозно-аналитических работ определяется наличием полной и достоверной информации о закономерностях функционирования города и стартовых условиях его развития.

Схема стратегического построения плана города

1. анализ внутренних закономерностей развития города:

выяснение причин возникновения города, его традиций, функций

исследование градообразующего ядра

2. оценка и анализ стартовых условий соц. - эк. - го развития города. При этом должны быть выявлены внутр. факторы развития местного характера, а также внешние факторы развития, т.е. процессы, которые предопределяют развитие МО в общей системе

3. оценка базовых ресурсных потенциалов развития. Включает природно-ресурсный потенциал.



18. Цели экономического развития МО. Местная экономическая политика: основные направления, принципы реализации

Правительство принимает решения о приобретении общественных благ, определяет объем ресурсов, которые необходимо перераспределять в целях удовлетворения общественных потребностей.

Ресурсы перераспределяются через налоги, которые изымают часть доходов из рыночного оборота уменьшая покупательную способность в частном секторе, затем правительство расходует налоговые поступления в соответствии с принятой системой разграничения полномочий между уровнями регионального управления (фед,, регион., мест.) и направляет эти ресурсы в сферу общественных благ и услуг.

Роль основных секторов экономики в местном сообществе

Совр. экономика включает 3 сектора:

- общественный

- частнопредпринимательский

- сектор неправительственных организаций

Общественный сектор - управляет политикой, регулирует общественные отношения, является гарантом справедливости, обеспечивает экономическую стабильность, предотвращает соц. напряженность

Частный - предоставляет разнообразные услуги, гибко реагирует на изменения рыночной конъюнктуры, обеспечивает инновационными изменениями в экономике. Деятельность частного сектора сопряжена с более высокими рисками, стремлением наращивать масштабы производства, повышать профессионализм.

...