Совершенствование законодательства о конституционно-правовой ответственности в Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1. Конституционно-правовая ответственность - самостоятельный вид юридической ответственности

1.1 Понятие и признаки конституционно-правовой ответственности

1.2 Источники, основания и субъекты конституционно-правовой ответственности

1.3 Конституционно-правовые санкции

ГЛАВА 2. Совершенствование законодательства о конституционно-правовой ответственности в Российской Федерации

2.1 Конституционно-правовая ответственность государства, высших органов и должностных лиц государственной власти в Российской Федерации

2.2 Конституционно-правовая ответственность в сфере избирательного процесса

2.3 Конституционно-правовая ответственность политических партий и общественных объединений

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ

ВВЕДЕНИЕ

В научной литературе присутствует многообразие и неоднозначность позиций авторов в отношении различных вопросов конституционно-правовой ответственности. В определенной степени они отражены в данной работе, одной из задач которой является сопоставление мнений различных авторов в отношении некоторых дискуссионных аспектов предмета исследования, в том числе и с мнением автора работы.

В настоящее время полноты характеристики конституционно-правовой ответственности в научной литературе просто нет, что в значительной степени вызвано недостаточным вниманием к данной проблеме: достаточно отметить, что специальные разделы о конституционно-правовой ответственности даже в учебной литературе по конституционному праву стали появляться не так давно, они не отличаются значительным объемом, причем зачастую лишь дублируют мнения других авторов, а некоторые издания до сих пор не содержат даже отдельных параграфов, посвященных этой теме. В то же время значимость изучаемого явления переоценить сложно. Конституционно-правовая ответственность представляет собой правовой институт, предназначенный для обеспечения действия норм конституционного права, для осуществления субъектами конституционных правоотношений своих прав и обязанностей в точном соответствии с законом. Определение его основных характеристик как самостоятельного вида юридической ответственности просто необходимо для дальнейшего развития теоретической и правовой базы. Как уже было сказано, в условиях построения полноценного гражданского общества возрастает роль правовой ответственности государства перед обществом и перед личностью, требует внимания ответственность государственных органов и должностных лиц, не следует забывать и об ответственности личности за осуществление своих конституционных прав и свобод. Избирательный процесс также является сферой конституционно-правовой ответственности, поскольку посредством данного комплекса общественных отношений обеспечивается формирование властных субъектов, а также реализация такого исключительного полномочия народа как осуществление власти. Страна практически постоянно находится в условиях подготовки, организации или проведения выборов. Необходимо обеспечить точное соблюдение правовых предписаний в этой области, так как сложно говорить об эффективности и полноценности власти, если сама она формируется несовершенными способами. Важную роль в обществе играют объединения граждан, в том числе и политические: имеет место реализация конституционных прав граждан на объединение и на участие в управлении делами государства, следовательно, необходимость обеспечения законности в данной сфере не нуждается в дополнительном обосновании. Кроме того, простого описания состояния правового регулирования изучаемого явления явно недостаточно, необходимо выявление недостатков и проблем, осложняющих практическое применение соответствующих норм права для разработки предложений по их устранению.

Именно в такой последовательности расположены соответствующие структурные элементы данной работы. Целью данной работы является характеристика конституционно-правовой ответственности как самостоятельного вида юридической ответственности и выявление основных недостатков правового регулирования в данной области для совершенствования действующего законодательства. Юридическим и теоретическим материалом для исследования выступают некоторые источники конституционного права, научные работы и учебная литература, посвященные вопросам конституционно-правовой ответственности, изучение, анализ и сравнение которых являются основными задачами, необходимыми для достижения указанных целей.

ГЛАВА 1. Конституционно-правовая ответственность - самостоятельный вид юридической ответственности

1.1 Понятие и признаки конституционно-правовой ответственности

В российской юридической литературе сравнительно недавно стали отмечать наличие особого вида юридической ответственности - конституционной. Первые попытки ее выделения в качестве самостоятельного вида ответственности и выявления ее специфики были предприняты в работах Ю.Н. Еременко, Ф.М. Рудинского, С.А. Авакьяна, Г.В. Барабашева, Б.М. Лазарева. Более подробно вопросы конституционной ответственности рассматриваются в трудах Т.Д. Зражевской, Н.А. Бобровой, Н.М. Колосовой, В.О. Лучина, В.А. Виноградова. И все же этот вид ответственности изучен недостаточно: круг субъектов, на которых она распространяется, основания, меры и процедуры ее применения требуют подробного анализа. Это можно объяснить тем, что нормативно-правового установления данного вида ответственности и практики ее применения было весьма мало. В настоящее время гораздо большее внимание уделяется обеспечению действия правовых предписаний, в том числе с применением механизмов ответственности. Конституционно-правовая ответственность становится востребованным институтом. Расширился диапазон санкций конституционно-правовой ответственности, есть и определенная практика их применения, появились научные работы, рассматривающие различные вопросы этого вида ответственности. Все это способствует развитию соответствующих правовых институтов, совершенствованию их нормативно-правовой базы.

В пользу выделения конституционной ответственности свидетельствует целый ряд обоснований, среди которых наиболее весомыми являются следующие: увеличение числа нарушений конституционно-правовых норм, не подпадающих под признаки отраслевых составов правонарушений; наличие в российском праве норм, устанавливающих случаи применения к определенным субъектам специфических мер воздействия, которые не могут быть отнесены ни к одному из классических видов юридической ответственности -уголовной, административной, гражданско-правовой или дисциплинарной, то есть, по сути, закрепляющих основания, субъекты и меры конституционной ответственности. Необходимо отметить, что ответственность является неотъемлемым элементом отношений, урегулированных нормами других отраслей права, поэтому вполне логичным представляется выделение и конституционной ответственности. Кроме того, несмотря на наличие в других отраслях права санкций и механизмов их применения, конституционно-правовые нормы и отношения остаются защищенными далеко не в полной мере даже при условии согласованного функционирования отраслевых норм, а в результате ведущая отрасль права России, регулирующая наиболее важные общественные отношения, становится весьма уязвимой к действиям, которые не могут быть предупреждены, пресечены или наказаны посредством применения норм отраслевого права. Все это позволяет говорить о наличии или, по крайней мере, о необходимости выделения конституционной ответственности, разработке ее оснований, мер и процедуры их применения.

Хотя в настоящее время выделение такой ответственности практически не вызывает возражений, однозначного мнения о понятии, признаках, источниках, основаниях и конкретных мерах конституционной ответственности в научной литературе нет. В значительной степени это вызвано тем, что авторы рассматривают изучаемое явление лишь с какой-либо одной стороны, подробно освещая одни моменты и не уделяя внимания другим, менее значимым с их точки зрения. В результате имеется разнообразие взглядов, утверждений, формулировок и терминов, среди которых наиболее обобщенных, универсальных характеристик не так уж много. ответственность конституционная правовая

Т.Д. Зражевская в своем выступлении в рамках «Круглого стола» журнала «Государство и право» определяет конституционную ответственность как «самостоятельный вид юридической ответственности, выражающийся в установлении приоритетности защиты важнейших отношений, а также возможности наступления неблагоприятных последствий для субъектов конституционного права, нарушивших (или стремящихся нарушить) нормы конституционного законодательства». Морозова Л.А. Проблемы правовой ответственности государства, его органов и служащих: (Начало): [Круглый стол] // Государство и право. 2000. № 3. С.26

По мнению Д.Б. Каткова и Е.В. Корчиго, «конституционно-правовая ответственность- это применение к лицу (органу, государству), виновному в нарушении предписаний конституционно-правовых норм, мер государственного принуждения, предусмотренных санкцией юридической нормы и выражающихся в отрицательных для него последствиях личного, организационного или имущественного характера». Катков Д.Б., Корчиго Е.В. Конституционное право России: Учебное пособие / Отв. ред. академик РАЕН Ю.А. Веденеев. - М.: Юриспруденция, 2009. С. 16Здесь авторы специально отмечают государство как субъект, к которому могут применяться меры конституционной ответственности в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения государством своих конституционных обязанностей, прежде всего, связанных со статьей 2 Конституции Российской Федерации (далее - Конституция РФ), провозглашающей человека, его права и свободы высшей ценностью государства.

С точки зрения Н.М. Колосовой, «конституционная ответственность - это необходимость наступления неблагоприятных последствий за невыполнение (ненадлежащее исполнение) субъектами права своих конституционных обязанностей и за злоупотребление своими конституционными правами». Колосова Н.М. Конституционная ответственность в Российской Федерации: Ответственность органов государственной власти и иных субъектов права за нарушение конституционного законодательства Российской Федерации. - М.: Городец, 2010. С.8 Н.М. Колосова придерживается позиции непризнания позитивной конституционной ответственности, утверждая, что позитивная ответственность возможна, но она не имеет отношения к юридической ответственности (и, соответственно, к конституционной ответственности), так как для наступления конституционной ответственности необходимо нарушение тех принципов и норм, закрепляющих конституционные права и обязанности, которые обеспечены санкциями.

Авторы учебника «Конституционное право России» Е.И. Козлова, О.Е. Кутафин, определяя конституционно-правовую ответственность, говорят, что «она, как и любая другая юридическая ответственность, является мерой государственного принуждения, основанной на юридическом и общественном осуждении правонарушения и выражающейся в установлении для правонарушителя определенных отрицательных последствий». Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. - 4-е изд., перераб. и доп. - М.: Юристъ, 2010. С. 43.Такая формулировка представляется слишком общей, поскольку не содержит характерных признаков, позволяющих четко обозначить самостоятельность конституционной ответственности.

Более подробное определение приводит А.А. Кондрашев, по мнению которого «конституционно-правовая ответственность…представляет собой правовую связь (состояние), возникающую вследствие несоблюдения конституционно-правовой нормы участниками нарушенного конституционного правоотношения, воплощенную в установлении нормативного требования, обращенного к правонарушителю, подвергнуться государственному или общественному осуждению (порицанию), и реализующуюся, как правило, в применении государственно-принудительных средств в виде лишений организационного (расформирование, прекращение деятельности органа), реже личного характера (лишение наград, лишение статуса беженца), утрате юридической силы или приостановлении действия правового акта или в прямом восстановлении (устранении нарушения) правопорядка государством с использованием средств государственного принуждения или самостоятельно правонарушителем под угрозой использования таких средств». Кондрашев А.А. Конституционно-правовая ответственность субъектов федерации: вопросы теории и законодательного регулирования в Российской Федерации: Монография. - Красноярск: Сибирский юридический институт МВД России, 2009. С. 37

Таким образом, в научной литературе нет единства мнений не только в отношении определения конституционной ответственности, но и даже применительно к терминологии: в приведенных выше формулировках авторы используют понятия «конституционная ответственность» и «конституционно-правовая ответственность». Более правильным представляется использование термина «конституционно-правовая ответственность», поскольку Конституция РФ в наиболее общем виде регулирует общественные отношения, устанавливает общие принципы жизнедеятельности российского общества, которые детализируются и конкретизируются в других источниках конституционного права, и, прежде всего, в федеральных конституционных законах и федеральных законах. Для применения термина «конституционная ответственность» в строгом юридическом смысле необходимо, во-первых, все соответствующие правоотношения урегулировать на уровне Конституции РФ, во-вторых, на этом же уровне закрепить все санкции за нарушения предписаний конституционных норм, в-третьих, установить в Конституции РФ процессуальные механизмы применения этих санкций. Поскольку в настоящее время конституционное право не исчерпывается нормами Конституции РФ, включая в себя обширный перечень иных источников, то термин «конституционно-правовая ответственность» в большей степени соответствует предмету исследования.

Конституционно-правовая ответственность характеризуется рядом признаков, которые выделяют юридическую ответственность среди других социальных явлений, а также позволяют отличать ее от других видов ответственности. Прежде всего, это негативная оценка деяния субъекта ответственности. Д.Т. Шон этот признак определяет как «отрицательную оценку государством деятельности гражданина, государственного органа, должностного лица и т.д., а также меру принуждения, реализацию санкции правовой нормы». Шон Д.Т. Конституционная ответственность // Государство и право. 1995. № 7. С. 37.Практически дословно это положение дублирует указанный выше учебник Е.И. Козловой и О.Е. Кутафина. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. - 3-е изд., перераб. и доп. - М.: Юристъ, 2010. С. 44.Таким образом, указанные авторы выводят государство за пределы круга субъектов, подлежащих конституционно-правовой ответственности, рассматривая его лишь как субъект, реализующий ответственность. В то же время статья 53 Конституции РФ закрепляет право каждого на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц, что позволяет рассматривать государство в качестве субъекта конституционно-правовой ответственности. Поэтому необходимо уточнить, что конституционно-правовая ответственность предполагает негативную оценку деяния именно с точки зрения закона субъектом, уполномоченным применять санкции конституционно-правовой ответственности, и далеко не всегда это является оценкой со стороны государства.

Развивая это положение, следует указать, что государственное и общественное осуждение выражается в виде угрозы применения или непосредственного использования принудительных мер преимущественно организационного характера, реже личного характера, состоящие в лишении властных полномочий, утрате юридической силы акта, роспуске государственного органа или приостановлении его работы или прекращении деятельности общественного объединения. Кондрашев А.А. Конституционно-правовая ответственность субъектов федерации: вопросы теории и законодательного регулирования в Российской Федерации: Монография. - Красноярск: Сибирский юридический институт МВД России, 2009. С. 37.Рассматривая конституционно-правовую ответственность как меру принуждения, необходимо отметить, что корректнее будет говорить о принуждении не государства, а именно закона, права. В противном случае сложно представить применение государством мер принуждения по отношению к самому себе в соответствии со статьей 53 Конституции РФ. В данном случае государство несет ответственность в силу невыполнения своей конституционной обязанности признания, соблюдения и защиты прав и свобод человека, принуждение же исходит от норм права вследствие закрепления в статье 53 Конституции РФ права каждого на возмещение государством вреда, причиненного деянием представителей государства. Поэтому следует рассматривать конституционно-правовые санкции как меры законодательного, правового, но не всегда государственного принуждения.

Конституционно-правовая ответственность носит сложный, комплексный характер. Она включает и ответственность государства в целом за обеспечение прав и свобод человека и гражданина, и ответственность властных структур перед обществом за реализацию тех полномочий, которые народ как единственный носитель власти передал конкретным государственным институтам и отдельным лицам, и ответственность отдельной личности или группы лиц за невыполнение своих конституционных обязанностей или за злоупотребление своими конституционными правами.

Конституционно-правовое регулирование общественных отношений в различных сферах жизни, охватываемых этой отраслью, неодинаково. В одних сферах жизни общества нормы конституционного права регулируют лишь основополагающие отношения, в полном же объеме регулирование осуществляется нормами других отраслей права. В других сферах конституционное право охватывает весь комплекс общественных отношений. Именно в этих сферах конституционно-правовая ответственность и проявляется особенно четко, как вполне самостоятельный, особый вид юридической ответственности.

Основанием конституционно-правовой ответственности является нарушение норм конституционного права, которое выражается в неисполнении или ненадлежащем исполнении субъектом правоотношений своих конституционных обязанностей или злоупотреблении своими конституционными правами. Здесь необходимо заметить, что Конституция РФ и другие источники конституционного права регулируют весьма обширные общественные отношения, многие из которых могут быть обеспечены санкциями норм других отраслей права. Признание явления противоправным нормами конституционного права вызывает необходимость закрепления в этих же нормах соответствующей конституционно-правовой санкции либо направляет отраслевое законодательство на разработку механизмов отсутствующей отраслевой ответственности, которая должна обеспечить действие нормы конституционного права. Общественные отношения, составляющие предмет конституционного права, являются базовыми, основополагающими, и для их обеспечения государство использует все средства защиты, все виды юридической ответственности. Поэтому далеко не всякое нарушение норм конституционного права влечет за собой применение мер конституционно-правовой ответственности.

Конституционно-правовые санкции закрепляются в нормах конституционного права. Однако следует отметить, что даже факт нахождения конкретной меры ответственности в конституционно-правовых нормах автоматически не превращает ее именно в конституционно-правовую санкцию. Примером может быть наличие в части 2 статьи 20 Конституции РФ такой меры, как смертная казнь. Очевидно, что смертная казнь - санкция исключительно уголовной ответственности. Поэтому при ответе на вопрос о наличии или отсутствии в каждом конкретном случае конституционно-правовой санкции, речь должна идти о совокупности специфических признаков, одновременное наличие которых позволит определить конкретную меру именно как конституционно-правовую санкцию.

Характерной чертой конституционно-правовой ответственности является то, что практически все ее санкции не могут быть использованы в качестве санкций других видов юридической ответственности. Исключением является возмещение материального ущерба, которое может использоваться и в качестве санкции гражданско-правовой ответственности, что вызывает дискуссии по поводу отнесения данной меры к числу конституционно-правовых санкций. Следует отметить и то, что конституционно-правовые санкции, в основном, носят абсолютно определенный характер: они либо применяются, либо не применяются уполномоченным субъектом за соответствующее нарушение норм конституционного права, но не могут быть заменены иными мерами принуждения.

Особенностью конституционно-правовой ответственности является и то, что единой процедурной формы ее применения не существует. Практически каждой мере конституционно-правовой ответственности соответствует особый порядок ее назначения и применения. Необходимо отметить и тот факт, что процессуальный порядок применения некоторых мер конституционно-правовой ответственности федеральным законом подробно не регулируется.

Конституционно-правовая ответственность часто носит ярко выраженный политический характер и тесно соприкасается или даже сочетается с политической ответственностью. Например, отставка правительства может быть как мерой конституционно-правовой ответственности, когда она наступает в результате ненадлежащего исполнения правительством своих обязанностей, так и мерой политической ответственности, когда правительство оправляется в отставку с целью разрешения сложившегося политического кризиса. Политический характер конституционно-правовой ответственности обусловлен тем, что ее санкции призваны обеспечить действие правовых норм, регулирующих отношения, связанные с формированием, организацией и функционированием институтов государства. Тем не менее, важно отграничивать политическую ответственность от конституционно-правовой ответственности. Основанием конституционно-правовой ответственности для высших должностных лиц является нарушение их конституционных обязанностей, политическая же ответственность означает только то, что занимающее высшую государственную должность лицо может лишиться политической поддержки в силу различных причин. Политическая ответственность не обладает чертами юридической ответственности. Юридическая ответственность предполагает, прежде всего, нарушение предписаний юридических норм, без чего невозможна мера принуждения, реализация санкции правовой нормы. Например, отставка министра вследствие его несогласия с официально проводимой политикой не обладает вышеназванными чертами, что позволяет не признавать такого рода отставку санкцией конституционной ответственности. Колосова Н.М. Конституционная ответственность - самостоятельный вид юридической ответственности // Государство и право. 2007. № 2. С. 86. В настоящее время в нашей стране политическая ответственность порой облекается в правовую форму, превращая конституционно-правовую ответственность в инструмент политической борьбы. Поэтому четкое разграничение политической и юридической ответственности является необходимым условием установления конституционного правопорядка в стране.

Отличительной чертой конституционно-правовой ответственности является ее скрытый, латентный характер. Этот термин используется и в уголовном праве, но в данном случае речь идет не о скрытых конституционных правонарушениях, как это имеет место в уголовном праве, а о неопределенных обязанностях, основаниях конституционно-правовой ответственности. Примером может быть уже упоминавшаяся статья 53 Конституции РФ, которая прямо не говорит о государстве как о субъекте конституционно-правовой ответственности, для отнесения государства к таковым требуется анализ нескольких правовых норм. Порой для решения того или иного вопроса конституционно-правовой ответственности требуется анализ целого комплекса правовых актов.

Выделение признаков конституционно-правовой ответственности осложняется тем, что мнения различных авторов по многим вопросам в этой области совпадают далеко не всегда, а нередко явно противоречат одно другому. Тем не менее, очевидно, что даже описание позиций всех авторов характеризует предмет исследования в недостаточной степени, поскольку часто внимание автора сосредоточено лишь на некоторых аспектах изучаемого явления в ущерб другим. Поэтому для более полной характеристики конституционно-правовой ответственности необходимо подробнее рассмотреть ее источники, основания, санкции, а также круг субъектов, на которых она распространяется.

1.2 Источники, основания и субъекты конституционно-правовой ответственности

Конституционно-правовые нормы обеспечивают регулирование широкого круга общественных отношений, в то же время глубина конституционно-правового регулирования в различных сферах жизни неодинакова. Эта специфика стала одной из причин формирования в науке конституционного права двух основных подходов к институту конституционно-правовой ответственности. Сторонники первого подхода относят к конституционно-правовой ответственности все санкции за нарушения конституционно-правовых норм, независимо от их отраслевой принадлежности, расширяя, таким образом, круг источников, оснований и санкций за счет соответствующих отраслевых институтов, и, прежде всего, за счет уголовного, финансового и налогового законодательства. Другой подход сводится к ограничению конституционно-правовой ответственности формулой «импичмента» в разных вариациях, суть которого заключается в возможности предъявить обвинение и, в конечном счете, отстранить от должности конкретное лицо за конкретное правонарушение. В число источников конституционно-правовой ответственности «широкий» подход включает нормы не только конституционного, но и других отраслей права (прежде всего, уголовного), «узкий» подход - нормы Конституции РФ, основных законов субъектов Российской Федерации (далее - субъектов РФ), а также других законов, составляющих отрасль конституционного права, прежде всего, федеральных конституционных законов и федеральных законов. В качестве оснований конституционно-правовой ответственности сторонники «широкого» подхода рассматривают нарушения норм и конституционного, и уголовного, и финансового законодательства, санкции которых направлены на защиту отраслевых норм, конкретизирующих конституционные положения, в то время как сторонники «узкого» подхода - только нарушения норм Конституции РФ и иных норм конституционно-правового законодательства. Что касается субъектов конституционно-правовой ответственности, «широкий» подход, расширяя круг источников и оснований, в то же время устанавливает ограничение круга субъектов ответственности лишь властными структурами и их должностными лицами, обладающими властными полномочиями на конституционном уровне, «узкий» подход относит к их числу и других субъектов права, нарушающих конституционно-правовые нормы. Таким образом, наблюдается некоторый парадокс: круг лиц по «широкому» подходу намного меньше, чем по подходу «узкому», который фактически охватывает всех субъектов права, способных нарушить конституционные нормы. Колосова Н.М. Конституционная ответственность в Российской Федерации: Ответственность органов государственной власти и иных субъектов права за нарушение конституционного законодательства Российской Федерации. - М.: Городец, 2010. С. 28. В отношении конституционно-правовых санкций подходы отражены в меньшей степени, дискуссии касаются отдельных мер воздействия, но следует отметить, что, в отличие от «узкого», «широкий» подход относит к их числу санкции и других отраслей права, направленные на обеспечение действия конституционно-правовых норм.

Российское законодательство придерживается «узкой» концепции конституционно-правовой ответственности, о чем свидетельствуют действующие законы. Большинство должностных лиц, занимающих высшие государственные должности, могут быть привлечены к уголовной ответственности лишь после лишения их иммунитета, следовательно, необходимо различать уголовные и конституционно-правовые санкции. Кроме того, «широкий» подход делает характер конституционно-правовой ответственности комплексным, собирательным. Самостоятельность данного вида ответственности здесь минимальна, поскольку проявляется только в специфике субъектов, на которых эта ответственность распространяется. «Узкий» подход исходит из того, что самостоятельность конституционно-правовой ответственности находит выражение в комплексе признаков, а не только в особых субъектах, и именно поэтому логичным представляется рассмотрение конституционно-правовой ответственности с позиций, близких к «узкой» концепции.

Рассматривая вопрос об источниках конституционно-правовой ответственности, следует обозначить, что он не относится к числу наиболее дискуссионных и обсуждаемых в литературе, но, тем не менее, заслуживает отдельного внимания. Прежде всего, к числу таких источников следует отнести Конституцию РФ, поскольку она закрепляет основные принципы и базисные положения всех видов юридической ответственности, которые конкретизируются в нормах других источников конституционного и других отраслей права. Включение в число источников конституционно-правовой ответственности норм других отраслей права не позволит выделять этот вид ответственности в качестве самостоятельного, здесь вообще теряется смысл деления права на отрасли. Поэтому логичным представляется рассмотрение всей системы норм, составляющих отрасль конституционного права, в качестве комплекса источников конституционно-правовой ответственности.

В настоящее время конституционно-правовая ответственность в рамках российского законодательства характеризуется следующими чертами:

1. разрозненность источников. Нормы, регулирующие вопросы конституционно-правовой ответственности, разбросаны по всей отрасли и не подвергались систематизации. Такой разнобой трудно представить, например, для уголовной ответственности;

2. общий характер норм права. Конституционно-правовые нормы нередко устанавливают пространные формулировки, не детализируя в конкретных случаях определенные права, обязанности субъектов правоотношений, процедуру применения к ним конституционно-правовых санкций;

3. пробелы законодательства по вопросам конституционно-правовой ответственности. Примером может быть часть 2 статьи 117 Конституции РФ, устанавливающая право Президента Российской Федерации (далее - Президент РФ) принять решение об отставке Правительства Российской Федерации (далее - Правительство РФ). Субъект ответственности здесь очевиден, а вот объективная сторона, те действия, которые признаются противоправными, не определена. Не дает ответа на вопрос и Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 года № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», который должен развивать положения Конституции РФ. В итоге представляется, что в настоящее время право отправить Правительство РФ в отставку в большей степени относится к мерам политической, а не конституционно-правовой ответственности.

В настоящее время система источников конституционно-правовой ответственности выглядит следующим образом:

1. Конституция РФ и Уставы (Конституции) субъектов Российской Федерации (далее- субъектов РФ);

2. федеральные конституционные законы;

3. конституционное законодательство, включая договоры;

4. пограничные законы, относящиеся традиционно к другим отраслям российского законодательства. Колосова Н.М. Конституционная ответственность в Российской Федерации: Ответственность органов государственной власти и иных субъектов права за нарушение конституционного законодательства Российской Федерации. - М.: Городец, 2010. С. 35.

Анализ источников конституционно-правовой ответственности с позиции сравнения с системами источников ответственности в других отраслях права выявляет отсутствие нормативно-правового акта, концентрирующего конституционные правонарушения, предусматривающего основания, содержащего перечень субъектов и санкций конституционно-правовой ответственности. Наличие своеобразного кодифицированного акта в этой области позволило бы упорядочить систему источников конституционно-правовой ответственности, обеспечило бы определенный правовой базис для дальнейшего развития. Н.М. Колосова, напротив, утверждает, что сейчас говорить о каких-либо кодифицированных актах нереально, поскольку отсутствуют даже единичные законы о конституционной ответственности, и предлагает в качестве альтернативы принятие федеральных законов о конституционных обязанностях граждан и их объединений, об ответственности органов государственной власти за нарушение конституционного законодательства, Колосова Н.М. Конституционная ответственность в Российской Федерации: Ответственность органов государственной власти и иных субъектов права за нарушение конституционного законодательства Российской Федерации. - М.: Городец, 2010. С. 37 - 38. с последующим принятием Федерального конституционного закона «О конституционной ответственности». Колосова Н.М. Конституционная ответственность в Российской Федерации: Ответственность органов государственной власти и иных субъектов права за нарушение конституционного законодательства Российской Федерации. - М.: Городец, 2010. С. 46. Следует заметить, что федеральные конституционные законы принимаются в случаях, прямо предусмотренных Конституцией РФ, которая в настоящее время не содержит указания на такой федеральный конституционный закон, следовательно, для его принятия требуется внесение соответствующих изменений в Конституцию РФ, что представляется процессом более сложным и продолжительным по сравнению даже с подготовкой и принятием кодифицированного правового акта.

Самостоятельной подотраслью конституционного права является избирательное право с целым массивом законов, регулирующих права и обязанности избирателей, которые довольно подробно регулируют вопросы конституционно-правовой ответственности в сфере выборов. Тем не менее, состояние правового регулирования в этой области также далеко от идеального, что подтверждается постоянными публикациями различных авторов, содержащими предложения по совершенствованию действующего избирательного законодательства.

Таким образом, в настоящее время российское законодательство содержит довольно хаотичную совокупность правовых норм, устанавливающих специфичные санкции к определенным субъектам за нарушения конституционно-правовых предписаний. Источники конституционно-правовой ответственности требуют упорядочения, систематизации, внесения необходимых изменений и дополнений в действующее законодательство, а также разработку и принятие новых правовых актов.

По вопросу об основаниях конституционно-правовой ответственности в литературе единого мнения нет. Нормативное или юридическое основание не вызывает особых дискуссий: в качестве такового рассматривается норма конституционного права, предусматривающая специфическую меру ответственности. В отношении же фактического основания позиции авторов не столь однозначны. По мнению Н.М. Колосовой, фактическим основанием является наличие в действиях или бездействии субъекта права состава конституционного деликта, который включает субъект, субъективную сторону, объект и объективную сторону. Объективная сторона заключается в нарушении субъектами права своих конституционных обязанностей или злоупотреблении своими конституционными правами. Колосова Н.М. Конституционная ответственность в Российской Федерации: Ответственность органов государственной власти и иных субъектов права за нарушение конституционного законодательства Российской Федерации. - М.: Городец, 2010. С. 108.Е.И. Козлова, О.Е. Кутафин в качестве основания рассматривают совершение субъектом конституционно-правовой ответственности конституционно-правового деликта, т.е. деяния (действие или бездействие), которое признается законом противоправным и влечет за собой применение мер конституционно-правовой ответственности. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. - 3-е изд., перераб. и доп. - М.: Юристъ, 2010. С. 62. Объективной стороной, по мнению этих авторов, является противоправное поведение субъекта, не соответствующее требованиям норм конституционного права, которое выражается в следующих формах: 1) неприменение конституционно-правовой нормы; 2) недолжное применение конституционно-правовой нормы, что может выразиться в недостаточно эффективной реализации предписаний нормы, в использовании одного из возможных вариантов поведения в ущерб другим; 3) прямое нарушение конституционно-правовой нормы. В.О. Лучин определяет в качестве основания ответственности конституционный деликт как «деяние (действие или бездействие) субъекта конституционно-правовых отношений, не отвечающее должному поведению и влекущее за собой применение мер конституционной ответственности», Лучин В.О. Конституционные деликты // Государство и право. 2010. № 1. С. 12.отмечая, что бездействие может быть признано основанием конституционно-правовой ответственности лишь при условии, если субъект не выполнил возложенной на него конституционной обязанности и не совершил действия, которые должен был совершить.

В отношении объекта взгляды всех авторов фактически совпадают: объектом конституционного правонарушения являются общественные отношения, урегулированные и охраняемые нормами конституционного права.

Субъективная сторона конституционного правонарушения является вопросом дискуссионным. По отношению к индивидуальным субъектам традиционно применимо определение субъективной стороны через психическое отношение лица к своим противоправным действиям и их возможным последствиям. Вину коллективных субъектов сложно выразить через категорию «психическое отношение», здесь требуется выделение составляющих психики индивида, которые могут быть отнесены и к характеристике коллектива: сознание, определенная свобода воли, избирательность (вариантность) поведения. Это означает, что вина коллективного субъекта конституционных правоотношений может быть признана только в том случае, если этот субъект, имея возможность выбора варианта поведения, выбрал именно неправомерный вариант. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. - 3-е изд., перераб. и доп. - М.: Юристъ, 2010. С. 71.

В литературе присутствует мнение о возможном наступлении конституционно-правовой ответственности при отсутствии вины. Авакьян С.А. Актуальные проблемы конституционно-правовой ответственности / Конституционно-правовая ответственность: Проблемы России, опыт зарубежных стран / Под ред. Авакьяна С.А. - М.: Изд-во Моск. ун-та, 2011.  С. 32. В качестве примера приводится признание выборов недействительными, когда, по мнению С.А. Авакьяна, неблагоприятные последствия в виде лишения волеизъявления юридической силы распространяются на всех избирателей, включая и тех, кто реализовал свое активное избирательное право в соответствии с законом. Следует отметить, что в соответствии с частью 1 статьи 3 Конституции РФ, носителем суверенитета и единственным источником власти в России является ее многонациональный народ, а часть 3 той же статьи определяет референдум и свободные выборы как высшее непосредственное выражение власти народа. Представляется, что осуществление власти является одновременно и правом, и обязанностью народа, поскольку наличие другого правомочного субъекта исключается. Следовательно, неблагоприятные правовые последствия в данном случае распространяются именно на народ в целом, что позволяет говорить о народе как о своеобразном самостоятельном субъекте конституционно-правовой ответственности. Это подтверждается и тем, что выделение народа «в качестве самостоятельного субъекта конституционно-правовых отношений при проведении референдума, выборов депутатов в Государственную Думу, выборов Президента Российской Федерации» Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. - 3-е изд., перераб. и доп. - М.: Юристъ, 2010. С. 24. не подвергается сомнению. Логичным представляется предположить, что народ, как участник конституционных правоотношений, как носитель определенных конституционных прав и обязанностей, должен нести ответственность за их реализацию.

Определенный интерес представляет позиция А.А. Кондрашева, который предлагает ограничиться выделением в качестве условий конституционно-правовой ответственности противоправного деяния (действие или бездействие), реализуемого как в форме прямого несоответствия акта поведения конкретизированным требованиям правовой нормы, так и в форме общего предписания нормы о противоречии закону поведения соответствующего лица, нарушающего нормы морали, нравственности и в некоторых случаях и свои собственные обещания, и вины как условия возложения ответственности. Кондрашев А.А. Конституционно-правовая ответственность субъектов федерации: вопросы теории и законодательного регулирования в Российской Федерации: Монография. - Красноярск: Сибирский юридический институт МВД России, 2009. С. 55. А.А. Кондрашев не использует термин «состав правонарушения», поскольку, по его мнению, конструкция состава правонарушения в классическом единстве его четырех элементов не оправдана для конституционно-правовой ответственности. Автор критикует выделение такой формы объективной стороны как недолжное применение конституционно-правовой нормы, поскольку полностью отсутствуют закрепленные законодательно механизм определения и методика доказывания неэффективности реализации нормы или неправильного выбора варианта поведения органа или должностного лица, а юридическая ответственность предполагает четкие процедуры и основания использования ее принудительных мер. А.А. Кондрашев выносит за пределы объективной стороны вредные последствия и причинно-следственную связь между деянием и последствиями, поскольку конституционное правонарушение причиняет вред правопорядку, то есть общественным отношениям, складывающимся в сфере реализации государственной власти, и вряд ли возможно подсчитать вредные последствия для конкретного лица или организации, а, следовательно, теряет смысл и выделение причинно-следственной связи. Кроме того, автор предлагает рассматривать субъекта конституционно-правовой ответственности в целом как лицо или орган, обладающий специальным публичным статусом, а не в виде элемента состава правонарушения, поскольку такие характеристики субъекта, как возраст, вменяемость, смягчающие или отягчающие обстоятельства, не влияют на реализацию мер ответственности. Соответственно, и вина не может быть элементом отсутствующего состава правонарушения, поэтому автор определяет ее как условие возложения ответственности и рассматривает как «наличие возможности свободного выбора варианта правомерного или должного, соответствующего интересам и потребностям общества, поведения как физическим, так и юридическим лицом (государственным органом)», Кондрашев А.А. Конституционно-правовая ответственность субъектов федерации: вопросы теории и законодательного регулирования в Российской Федерации: Монография. - Красноярск: Сибирский юридический институт МВД России, 2009. С. 63. что вполне укладывается в рамки понятия вины, приведенного выше.

Таким образом, вина является обязательным признаком состава конституционного правонарушения. Тем не менее, Д.Т. Шон прямо заявляет об отказе признания вины в качестве необходимой предпосылки конституционно-правовой ответственности, считая, что требование обязательного наличия вины в совершении конкретного правонарушения сузило бы диапазон применения и исказило бы социальное назначение данного вида ответственности. Шон Д.Т. Конституционная ответственность // Государство и право. 2010. № 7. С. 38.. Следует согласиться с утверждением Т.Д. Зражевской о том, что «виновность - краеугольный камень юридической ответственности, и это в полной мере относится к конституционным правонарушениям». Морозова Л.А. Проблемы правовой ответственности государства, его органов и служащих: (Начало): [Круглый стол] // Государство и право. 2010. № 3. С. 27.

Таким образом, конституционно-правовая ответственность имеет место при наличии в поведении субъекта признаков деяния (действия или бездействия), которое нарушает предписания норм конституционного права, причем вина субъекта является необходимой предпосылкой применения конституционно-правовых санкций. Если субъект не нарушал конституционных предписаний, то «такое деяние будет оставаться в сфере политической, но не конституционной ответственности». Шон Д.Т. Конституционная ответственность // Государство и право. 2010. № 7. С. 39.

Каждый субъект конституционных правоотношений наделен некоторыми правами, которые связаны с определенными обязанностями, следовательно, должен нести ответственность за их осуществление в соответствии с законом. Именно правовая цепь «права - обязанности - ответственность» представляет собой суть любого правового статуса. Следует отметить, что в действующем российском законодательстве часто отсутствует детализация этих элементов, что вызывает сложности для признания субъекта конституционно-правовой ответственности таковым.

Очевидно, что к субъектам конституционно-правовой ответственности, прежде всего, следует отнести всех участников конституционных правоотношений, указанных в части 2 статьи 15 Конституции РФ: органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностных лиц, граждан и их объединения. Предпосылкой конституционно-правовой ответственности здесь является обязанность указанных субъектов соблюдать Конституцию РФ и законы. Тем не менее, следует отметить, что исходным критерием отнесения субъекта права к субъектам конституционно-правовой ответственности является не перечень лиц и органов в части 2 статьи 15 Конституции РФ, а наличие конституционных прав и обязанностей, поскольку юридическая ответственность связана, прежде всего, с оценкой их осуществления на предмет законности. Сложность здесь заключается в том, что порой эти права и обязанности в законодательстве четко не обозначены.

Следует отметить, что в литературе далеко не всегда к числу субъектов конституционно-правовой ответственности относят государство в целом. Статья 2 Конституции РФ четко устанавливает в качестве обязанности государства признание, соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина, а статья 53 Конституции РФ закрепляет право каждого на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц. Кроме того, в соответствии с частью 2 статьи 19 Конституции РФ, именно государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от каких-либо обстоятельств. Эти положения однозначно свидетельствуют о наличии у государства деликтоспособности, следовательно, государство необходимо рассматривать в качестве самостоятельного субъекта конституционно-правовой ответственности.

Таким образом, субъектами конституционно-правовой ответственности являются многонациональный народ, государство, органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане (включая иностранных граждан и лиц без гражданства) и их объединения.

1.1 Конституционно-правовые санкции

Характерной чертой конституционно-правовой ответственности, отличающей ее от других видов юридической ответственности, является своеобразие ее санкций. Санкция является обязательным атрибутом юридической ответственности. По сути, юридическая ответственность и есть, прежде всего, реализация санкции, указанной в норме права. Именно санкция указывает на те неблагоприятные последствия, которые применяются к нарушителю конституционно-правовой нормы.

Конституционно-правовая ответственность предполагает негативную оценку деяния с точки зрения закона, и далеко не всегда это является оценкой со стороны государства. Субъекты конституционных правоотношений обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы. Таким образом, именно право становится важнейшим регулятором общественной жизни, именно право содержит описание действий, которые считаются нормой, поэтому девиантное поведение в сфере конституционных правоотношений должно рассматриваться как правонарушение только с точки зрения закона.

Рассматривая конституционно-правовые санкции как меры принуждения, следует отметить, что в данном случае имеет место принуждение закона, в котором содержится негативная оценка деятельности субъекта конституционных правоотношений. Право определяет границы допустимого поведения конкретного субъекта в определенной ситуации, действия этого субъекта оцениваются с позиции их соответствия именно нормам права, следовательно, принуждение исходит именно от закона. Кроме того, государство рассматривается как самостоятельный участник конституционных правоотношений, следовательно, как полноценный субъект конституционно-правовой ответственности. Таким образом, необходимо рассматривать конституционно-правовые санкции как меры законодательного, правового принуждения, которое не тождественно принуждению государственному.

Конституционно-правовые санкции закрепляются в нормах конституционного права, хотя последние могут содержать и санкции других отраслей: примером служит часть 2 статьи 20 Конституции РФ, которая в общем виде регулирует вопросы применения смертной казни в России. Именно негативная оценка деяния, выраженная в форме принуждения закона и неблагоприятные последствия должны определять санкции в качестве конституционно-правовых. Их нельзя отнести к мерам ответственности, входящим в иные отрасли права в силу различия их характера, целевой направленности, круга общественных отношений, урегулированных той или иной отраслью, специфики принудительного воздействия и субъектов данной ответственности. Кроме того, эти санкции направлены на защиту конституционных норм непосредственно, в отличие от отраслевых, которые обеспечивают действие норм, конкретизирующих и детализирующих конституционно-правовые предписания. Тем не менее, практическое выделение конституционно-правовых санкций, их характеристика в качестве таковых в большинстве случаев представляет собой довольно сложную задачу. Вопросы конституционно-правовой ответственности в действующем российском законодательстве регулируются неоднозначно, правовые нормы не подвергались какой-либо специальной обработке и систематизации, поэтому в обязательном порядке следует принимать во внимание научные работы, которые в той или иной степени касаются данной сферы.