Совершенствование законодательства о конституционно-правовой ответственности в Российской Федерации

Е.И. Козлова, О.Е. Кутафин выделяют следующие конституционно-правовые санкции:

1. отмена или приостановление действия актов государственных органов или их отдельных положений, отдельно рассматривая в качестве одной из разновидностей признание неконституционными актов различных государственных органов или их отдельных положений;

2. досрочное прекращение деятельности различных государственных органов и должностных лиц;

3. лишение полномочий депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти, а также членов Совета Федерации по решению соответствующего органа;

4. отзыв депутата;

5. аннулирование юридических результатов тех или иных конституционно-правовых действий;

6. ограничение или приостановление некоторых основных прав граждан в случаях, установленных законом;

7. лишение специального, воинского или почетного звания, классного чина или государственных наград;

8. отмена решения о приеме в гражданство Российской Федерации.

Авторы не говорят об исчерпывающем характере данного перечня, очевидно, принимая во внимание возможность его изменения в соответствии с изменением законодательства или с возможным пересмотром позиций авторов, поскольку вопросы о признании некоторых санкций конституционно-правовыми являются дискуссионными.

Н.М. Колосова выделяет три основных вида конституционно-правовых санкций, которые имеют различные вариации в зависимости от субъекта, характера правонарушения и других обстоятельств:

1. досрочное лишение (изменение) конституционного статуса государственного органа, должностного лица, общественного объединения. Примером может быть отставка Правительства РФ, освобождение от должности Генерального прокурора РФ.

2. устранение конституционного правонарушения. Например, признание неконституционными актов или их отдельных положений, приостановление действия актов органов исполнительной власти.

3. ограничение (лишение) специального или общего статуса физических лиц. В качестве примера выступает ограничение активного и пассивного избирательного права граждан, содержащихся в местах лишения свободы по приговору суда, установленное частью 3 статьи 32 Конституции РФ. Колосова Н.М. Конституционные санкции // Законодательство и экономика. 2010. № 11. С. 4.

Более подробно конституционно-правовые санкции Н.М. Колосова рассматривает, проводя их классификацию по критерию целей и последствий. Здесь автор выделяет четыре вида санкций:

1. правовосстановительные (принуждение к выполнению конституционной обязанности; отмена незаконных правовых актов, признание неконституционными федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, отмена Президентом РФ постановлений и распоряжений Правительства РФ; обязанность государства возместить причиненный ущерб);

2. предупредительные (неудовлетворительная оценка деятельности органов государственной власти; письменное предупреждение регистрирующих органов о несоответствии деятельности общественных объединений их уставным целям; приостановление деятельности общественных объединений на основании заявления прокурора на срок до шести месяцев);

3. карательные, то есть меры взыскания, имеющие цель наказать правонарушителя (отставка Правительства РФ; роспуск Государственной Думы; отзыв депутата; «импичмент» Президента РФ; отказ в регистрации кандидатов и ряд других ограничений конституционных прав и свобод человека и гражданина);

4. санкции пресечения (приостановление действия актов органов государственной власти; право вето Президента РФ и другие правила законотворчества, направленные на пресечение принятия антиконституционных законов. Колосова Н.М. Конституционные санкции // Законодательство и экономика. 2010. № 11. С. 5.

В литературе присутствует точка зрения, согласно которой отмена незаконных актов органов власти не является конституционно-правовой санкцией, Кондрашев А.А. Конституционно-правовая ответственность субъектов федерации: вопросы теории и законодательного регулирования в Российской Федерации: Монография. - Красноярск: Сибирский юридический институт МВД России, 2009. С. 67. так как нет ограничений материального или юридического характера для тех, кто их издал. Тем не менее, совершенно очевидно, что в данном случае имеет место негативная государственно-правовая оценка правотворческой деятельности субъекта, поскольку налицо нарушение обязанности соблюдения Конституции РФ и законов, и неблагоприятные последствия непосредственно в виде отмены незаконного правового акта. Кроме того, на виновный орган может быть возложена обязанность возмещения в порядке гражданского судопроизводства материального или морального ущерба, причиненного его незаконным актом.

Таким образом, в настоящее время определение четкого круга конституционно-правовых санкций является довольно непростой задачей, сложности выполнения которой вызваны, прежде всего, недостатками законодательного регулирования общественных отношений, составляющих предмет конституционного права России. Следовательно, нужно выявлять и анализировать эти недостатки и причины их появления, разрабатывать предложения по их устранению и вносить необходимые изменения в действующее законодательство в соответствии с динамикой жизни государства и общества. Только постоянное внимание со стороны законодателя, анализ практического применения, разработка теоретических предложений с последующей их реализацией в законах позволит рассматривать конституционно-правовую ответственность как полноценный самостоятельный вид юридической ответственности с характерными санкциями, применяемыми в строго определенных случаях по отношению к конкретным субъектам, закрепленными в упорядоченной системе источников правового регулирования.

ГЛАВА 2. Совершенствование законодательства о конституционно-правовой ответственности в Российской Федерации

2.1 Конституционно-правовая ответственность государства, высших органов и должностных лиц государственной власти в Российской Федерации

Действующее законодательство не позволяет однозначно рассматривать некоторые конкретные меры воздействия в качестве конституционно-правовых санкций. Неопределенность правовых норм, отсутствие четкого, детального регулирования отдельных вопросов создают предпосылки произвольного применения некоторых мер, что свидетельствует скорее о политическом, нежели о юридическом их содержании. Совершенно очевидно, что для становления, функционирования и развития конституционно-правовой ответственности в качестве полноценного вида юридической ответственности, необходимо выявлять недостатки в правовом регулировании и разрабатывать предложения по их устранению. В первую очередь следует обратить внимание на вопросы конституционно-правовой ответственности государства, его высших органов и должностных лиц.

Государство является самостоятельным субъектом конституционных правоотношений, о чем свидетельствует целый ряд норм Конституции РФ: статья 2 закрепляет признание, соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина в качестве обязанности государства; статья 19 устанавливает гарантированность государством равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от каких-либо обстоятельств; анализ статьи 21 выявляет обязанность государства охранять достоинство личности; в соответствии со статьей 38, материнство и детство, семья находятся под защитой государства; статья 52 содержит положение о том, что государство обеспечивает потерпевшим доступ к правосудию и компенсацию причиненного ущерба. Все эти обязанности должны быть подкреплены возможностью проведения контроля за их исполнением и применения мер ответственности в необходимых случаях. Наконец, статья 53 Конституции РФ закрепляет право каждого на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц. Некоторые авторы не относят возмещение государством вреда к конституционно-правовым санкциям, поскольку его порядок относится к сфере гражданского, уголовного и гражданско-процессуального права.41 Имеются в виду, прежде всего, статьи 16, 1069, 1070 Гражданского кодекса Российской Федерации. Следует обратить внимание на то, что характер отношений в конституционном праве не ставит на первый план имущественные и связанные с ними неимущественные отношения, относящиеся к предмету гражданского права. Содержание статуса государства как субъекта конституционного права отличается от его гражданско-правового статуса, где действует принцип равенства субъектов правоотношений. Существует конституционная обязанность органов государственной власти и их должностных лиц соблюдать Конституцию и законы Российской Федерации, которая обеспечивается конституционно-правовой санкцией - возмещением государством причиненного ущерба. Законодатель урегулировал этот вопрос в гражданском порядке, поскольку речь идет, прежде всего, о материальном и моральном вреде, который, как правило, наиболее очевиден, и возмещение которого для физического лица в большинстве случаев имеет преимущественное значение. Тем не менее, различия между гражданско-правовым деликтом и нарушением норм конституционного права не позволяют исключить возмещение государством ущерба из числа конституционно-правовых санкций лишь на том основании, что его порядок определяется нормами гражданского права. В данном случае имеет место лишь своего рода отсылка к наиболее близкому, но не тождественному институту. Следовательно, возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти или их должностными лицами, необходимо рассматривать как санкцию конституционно-правовой ответственности, а государство - как субъект, по отношению к которому она применяется. В то же время о реальном действии данной санкции говорить сложно: статья 1070 Гражданского кодекса Российской Федерации отсылает к несуществующему закону, регулирующему порядок возмещения вреда, а на практике применяется Указ Президиума Верховного Совета СССР от 18 мая 1981 г. N 4892-X «О возмещении ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями государственных и общественных организаций, а также должностных лиц при исполнении ими служебных обязанностей» Ведомости Верховного Совета СССР. . № 21. Ст. 741., который во многом устарел и не соответствует современной финансовой системе страны. По мнению М.С. Богдановой, целесообразно принять закон об ответственности государства, который бы конкретно определял вопросы имущественной ответственности государственных органов и их должностных лиц за убытки, причиненные гражданину в результате своих неправомерных действий. Богданова М.С. Некоторые проблемы юридической ответственности государства перед человеком и гражданином // Юрист. 2009. № 2. С. 21. Более правильным представляется применение термина «вреда» вместо «убытки», поскольку, во-первых, понятие «вред» по объему шире, а во-вторых, именно термин «вред» используется в статье 53 Конституции РФ. Эти нормы целесообразно включить в состав единого кодифицированного нормативного акта о конституционно-правовой ответственности, что обеспечит ее четкое отличие от мер гражданско-правового характера.

Рассматривая вопросы конституционно-правовой ответственности высших органов и должностных лиц государственной власти в России, следует принимать во внимание их взаимоотношения между собой, так называемую «систему сдержек и противовесов», поскольку она в определенной степени фактически представляет собой сочетание субъектов, оснований и санкций. Прежде всего, требует внимания вопрос о конституционно-правовой ответственности Президента РФ. В соответствии со статьей 93 Конституции РФ, Президент РФ может быть отрешен от должности Советом Федерации на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, подтвержденного заключением Верховного Суда Российской Федерации (далее - Верховный Суд РФ) о наличии в действиях Президента РФ признаков преступления и заключением Конституционного Суда Российской Федерации (далее - Конституционный Суд РФ) о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения. Различные авторы отмечают сложность этой процедуры Чеботарев Г.Н. Президентская власть в системе государственной власти Российской Федерации // Российский юридический журнал. 2010. № 4. С. 98., неудовлетворительную практическую применимость. В частности, законодательство не предоставляет кому-либо права осуществлять необходимые следственные действия (в соответствии со статьей 91 Конституции РФ, Президент РФ обладает неприкосновенностью, другие правовые акты не содержат норм, специально регулирующих этот вопрос), без чего невозможно сформулировать обоснованное обвинение Президента РФ в государственной измене или ином тяжком преступлении. Отсутствует законодательно установленный порядок вынесения Верховным Судом РФ заключения о наличии в действиях Президента РФ признаков преступления. Необходимо законодательно закрепить механизм всех действий, которые составляют процесс отрешения Президента РФ от должности.

Многие авторы предлагают расширить круг оснований конституционно-правовой ответственности главы государства. В связи с этим необходимо ответить тот факт, что Конституция РФ прямо не говорит ни об одной обязанности Президента РФ. Основные из них можно вывести путем анализа текста присяги, содержащегося в части 1 статьи 82 Конституции РФ: уважение и охрана права и свобод человека и гражданина, соблюдение и защита Конституции РФ, защита суверенитета и независимости, безопасности и целостности государства, верное служение народу. Кроме этого, на Президента РФ распространяется общая обязанность соблюдения Конституции РФ и законов, предусмотренная частью 2 статьи 15 Конституции РФ. В то же время объем полномочий Президента непропорционально широк по сравнению с его обязанностями. По мнению С.С. Собянина, «это самый сильный институт из всех органов государственной власти, которые прописаны в Конституции. Однако практически неконтролируемая, высококонцентрированная президентская власть сегодня, по сути, является дестабилизирующим фактором, потому что любая смена руководителя государства, наделенного такими полномочиями, воспринимается как некая революция» Колосова Н.М. Конституционная ответственность - самостоятельный вид юридической ответственности // Государство и право. 2007. № 2. С. 90. Совершенно очевидно, что обязанности Президента РФ должны быть четко закреплены в законодательстве, в противном случае о реальности конституционно-правовой ответственности Президента РФ и тем более о возможности ее расширения не может быть и речи, поскольку отсутствуют правовые предпосылки для ее существования.

Президент РФ не является главой исполнительной власти в России, но реально говорить о самостоятельности и независимости исполнительной власти можно лишь по отношению к законодательной и судебной ветвям. Власть Президента РФ практически поглощает исполнительную власть, подчиняя и контролируя ее. Президент РФ фактически формирует состав Правительства РФ, а также может принимать решение об отставке Правительства РФ, причем ни Конституция РФ, ни Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 года № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», который должен развивать положения Конституции РФ, не содержат каких-либо конкретных оснований отставки Правительства РФ и не обременяют Президента РФ обязанностью каким-либо образом мотивировать это решение. В то же время конституционно-правовые обязанности самого Правительства РФ представляют собой довольно пространные формулировки. Результатом таких пробелов в правовом регулировании является произвольное применение отставки Правительства РФ, что, по сути, превращает ее в меру политической ответственности. Необходимо, во-первых, конкретизировать обязанности Правительства РФ, во-вторых, законодательно закрепить основания его отставки, в-третьих, установить обязанность Президента РФ мотивировать решение об отставке Правительства РФ, только в этом случае можно рассматривать данную санкцию как полноценную меру конституционно-правовой ответственности.

Нужно отметить, что согласно части 3 статьи 115 Конституции РФ, Президент РФ может отменять постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ. Следовательно, Президент РФ обладает правом решать вопрос о законности всех принимаемых Правительством РФ актов правового характера по своей инициативе, причем компетенция Президента РФ в этом отношении шире аналогичного правомочия Конституционного Суда РФ, поскольку последний в силу части 2 статьи 125 Конституции РФ вправе принимать постановления о соответствии только Конституции РФ и именно актов Правительства РФ нормативного характера, к которым относятся постановления Правительства РФ,46 причем для этого требуется запрос субъектов, указанных в части 2 статьи 125 Конституции РФ. Целесообразно и это полномочие Президента РФ сопроводить санкциями за злоупотребление своим конституционным правом для обеспечения законности и расширить правовые возможности Конституционного Суда РФ, также обеспечив их соответствие законодательству возможностью применения конституционно-правовых санкций.

Президент РФ является участником законодательного процесса и в то же время обладает правом распускать Государственную Думу, в случаях, предусмотренных Конституцией РФ: после трехкратного отклонения Государственной Думой представленных кандидатур на должность Председателя Правительства РФ в соответствии со статьей 111 Конституции РФ, после повторного выражения недоверия Правительству РФ со стороны Государственной Думы в соответствии с частью 3 статьи 117 Конституции РФ, а также в случае отказа в доверии Правительству РФ по инициативе Председателя Правительства РФ в соответствии с частью 4 статьи 117 Конституции РФ. Таким образом, роспуск нижней палаты парламента России может быть применен только в случае ее конфликта с исполнительной властью, что свидетельствует о его скорее политическом, чем конституционно-правовом характере. Роспуск представительного органа или его палаты в связи с выражением недоверия правительству характерен для парламентской республики и оправдан тогда, когда парламент принимает активное участие в формировании правительства, соответственно, должен нести определенную ответственность за его деятельность. Конституция РФ существенно ограничивает возможности Государственной Думы в процессе формирования Правительства РФ, следовательно, логичным представляется вывод, что целесообразно в качестве субъекта ответственности определить тот субъект права, кому в данной сфере принадлежит ведущая роль. Таким субъектом, как следует из норм российского законодательства, является Президент РФ, но, как ни странно, меры воздействия могут быть применены именно Президентом РФ либо по отношению к Правительству РФ -отставка, либо по отношению к Государственной Думе - роспуск. Целесообразно перераспределить полномочия по вопросам формирования Правительства РФ в пользу Государственной Думы и исключить возможность произвольной отставки Правительства РФ Президентом РФ, что усилит конституционно-правовую ответственность главы государства.

В то же время практически единственной формой конституционно-правовой ответственности парламента России является признание неконституционными федеральных законов, нормативных актов Совета Федерации, Государственной Думы, что, по сути, представляет собой различные вариации одной и той же санкции. Роспуск Государственной Думы в настоящее время фактически является средством разрешения политических разногласий, а не конституционно-правовой санкцией. Следует восполнить этот пробел в законодательстве и расширить конституционно-правовую ответственность палат Федерального Собрания, поскольку важность роли парламента в жизни государства очевидна и не нуждается в дополнительном обосновании.

Необходимо обратить внимание на некоторые вопросы конституционно-правовой ответственности субъектов РФ и их высших органов и должностных лиц. Президент РФ, согласно части 2 статьи 85 Конституции РФ, имеет право приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае их противоречия Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом. Кроме этого, Президент РФ обладает правом отрешения от должности высшего должностного лица субъекта РФ в соответствии со статьей 19 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 года (далее - г.) № 184-ФЗ. В той же статье содержатся еще две конституционно-правовые санкции: прекращение полномочий высшего должностного лица субъекта РФ в случае вступления в отношении него в законную силу обвинительного приговора суда, а также отставка высшего должностного лица субъекта РФ в связи с выражением ему недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ. В отношении же законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ предусмотрены такие санкции, как прекращение полномочий в случае вступления в силу решения суда соответствующего субъекта о неправомочности данного состава депутатов, роспуск высшим должностным лицом субъекта РФ и роспуск федеральными органами государственной власти в форме принятия федерального закона с участием Президента РФ и палат Федерального Собрания. Статья 9 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».Кроме того, согласно части 4 статьи 78 Конституции РФ Президент РФ и Правительство РФ обеспечивают в соответствии с Конституцией РФ осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории России. Эта норма является предпосылкой федерального вмешательства во внутренние дела субъекта РФ, конкретным инструментом здесь выступает право Президента РФ на введение чрезвычайного или военного положения на соответствующей территории, которые некоторые авторы рассматривают в качестве своеобразных форм конституционно-правовой ответственности субъектов РФ.Более подробно эти вопросы правового регулирования соответствующих режимов определяют Федеральный конституционный закон от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ «О военном положении» и Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении».

Анализ конституционно-правовой ответственности государства, высших органов и должностных лиц государственной власти в Российской Федерации позволяет определить в качестве основного дефекта конституционно-правового регулирования отсутствие реально действующего механизма ответственности и наказуемости лиц и органов, принимающих наиболее важные для общества решения, причем это в равной степени относится и к законодательной, и к исполнительной, и к судебной власти. По словам В.А. Рыжкова, главная проблема действующей системы власти - это тотальная безответственность парламента, абсолютная беспомощность Правительства РФ и абсолютная неопределенность властных полномочий Президента РФ, которые при этом огромны. Чеботарев Г.Н. Президентская власть в системе государственной власти Российской Федерации // Российский юридический журнал. 2010. № 4. С. 98. Для обеспечения конституционного правопорядка необходимо вносить существенное количество изменений и дополнений в действующее законодательство. Необходимо разработать и законодательно закрепить порядок возмещения государством причиненного незаконными действиями его органов или должностных лиц для обеспечения конституционного права человека и гражданина. Не подвергается сомнению важность детальной проработки порядка отрешения от должности Президента РФ: пример попытки «импичмента» Б.Н. Ельцина наглядно показал, что даже зачатки юридического механизма ответственности власти используются как средство политической борьбы, а не как элемент законности. Не менее важно более подробное внимание уделить основаниям конституционно-правовой ответственности главы государства, для чего необходимо, во-первых, четко выделить и законодательно закрепить его конституционные обязанности, во-вторых, более строго обозначить конституционные полномочия Президента РФ, в-третьих, обеспечить их надлежащее исполнение и реализацию возможностью применения мер ответственности. В отношении Правительства РФ необходимо четкое закрепление его конституционных прав и обязанностей, формулирование оснований его отставки Президентом РФ, а также закрепление обязанности главы государства мотивировать соответствующее решение. Применительно к законодательной ветви власти также требуется создание проработанной правовой базы применения мер конституционно-правовой ответственности, обеспечивающей законность деятельности палат Федерального Собрания. Конституционно-правовое регулирование деятельности судебных органов нуждается в создании механизма ответственности, который бы обеспечил или, по крайней мере, был направлен на обеспечение законности в данной сфере. Все сказанное выше в равной степени относится и к другим субъектам, указанным в Конституции РФ и других источниках конституционного права.

Представляется целесообразным закрепить вопросы конституционно-правовой ответственности на законодательном уровне в форме единого кодифицированного правового акта, содержащего разделы об ответственности государства в целом, Президента РФ, палат Федерального Собрания, Правительства РФ, органов судебной власти и других органов и должностных лиц в составе главы об ответственности государства, его высших органов и должностных лиц. Хотя в настоящее время отсутствуют не только комплексные, но даже единичные законы о конституционно-правовой ответственности вышеперечисленных субъектов, тем не менее, объем и продолжительность работы по подготовке, порядок принятия и изменения кодифицированного нормативного акта представляются более предпочтительными по сравнению с разработкой и принятием целого комплекса отдельных законов с последующим закреплением вопросов ответственности некоторых из указанных субъектов на уровне федеральных конституционных законов. Кроме того, отдельные конституционно-правовые санкции и механизм их реализации уже довольно подробно регулируются действующим законодательством и необходимость их систематизации и концентрации в едином правовом акте рано или поздно направит законодателя на создание своеобразного кодекса о конституционных правонарушениях.

2.2 Конституционно-правовая ответственность в сфере избирательного процесса

Избирательное право представляет собой самостоятельную подотрасль конституционного права с целым комплексом источников, как на федеральном, так и на региональном уровнях. Законодательство о выборах предусматривает пакет специфических мер воздействия на участников избирательного процесса, которые нельзя отнести к какому-либо из ставших уже классическими видов юридической ответственности. Данные меры наряду с другими формами юридической ответственности обеспечивают соблюдение порядка и правил демократического формирования органов государственной власти и местного самоуправления, которые являются сферой регулирования избирательного права, следовательно, указанные меры выступают разновидностью конституционно-правовой ответственности, применяемой в области избирательных правоотношений к определенным участникам избирательного процесса.

Правовой основой такой области общественных отношений как выборы является статья 32 Конституции РФ, которая устанавливает право граждан России участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, подкрепляя это положение правом граждан РФ избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления. Здесь же содержится и первая санкция: лишение активного и пассивного избирательного права в отношении граждан, содержащихся в местах лишения свободы по приговору суда, то есть нарушивших общее конституционное предписание, обязывающее соблюдать Конституцию и законы РФ, факт чего установлен решением суда в соответствии с законом. Эти положения Конституции РФ получили развитие в целом комплексе правовых актов, среди которых центральное место занимают Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ, Федеральный закон «О выборах Президента Российской Федерации» от 10 января 2003 года № 19-ФЗ, а также Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 20 декабря 2002 года № 175-ФЗ. Нормы именно этих законов составляют правовую базу общественных отношений в области выборов и, следовательно, конституционно-правовой ответственности в сфере избирательного процесса.

Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» содержит следующие основные конституционно-правовые санкции:

1. прекращение полномочий члена избирательной комиссии с правом решающего голоса (пункт 8 статьи 29);

2. расформирование избирательной комиссии в судебном порядке (пункт 1 статьи 31);

3. отказ в регистрации кандидата или списка кандидатов (пункт 8 статьи 38);

4. отстранение члена участковой комиссии от участия в ее работе (пункт 12 статьи 64);

5. удаление наблюдателей и иных лиц из помещения для голосования (пункт 12 статьи 64);

6. отмена избирательной комиссией решения о признании кандидата избранным (пункт 6 статьи 70);

7. отмена решения избирательной комиссии, в том числе об итогах голосования, результатах выборов (пункт 11 статьи 20, пункт 5 статьи 75, статья 77);

8. аннулирование решения избирательной комиссии о регистрации кандидата (списка кандидатов) вышестоящей комиссией или комиссией, принявшей это решение (пункты 1 - 4 статьи 76);

9. отмена регистрации кандидата (списка кандидатов) судом (пункт 6 статьи 76);

Вариации этих конституционно-правовых санкций содержатся в законах, регулирующих порядок подготовки и проведения выборов главы государства и нижней палаты парламента. Кроме этого, Федеральный закон «О выборах Президента Российской Федерации» предусматривает следующие меры:

1. отзыв аккредитации иностранного (международного) наблюдателя (пункт 11 статьи 24);

2. отказ в регистрации избирательного блока (пункт 7 статьи 30);

3. отказ в регистрации уполномоченных представителей политической партии, избирательного блока (пункт 16 статьи 35), группы избирателей и ее уполномоченных представителей (пункт 14 статьи 34);

Федеральный закон от 20 декабря 2002 года № 175-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» также содержит специфические меры воздействия:

1.вынесение предупреждения кандидату, политической партии, избирательному блоку (пункт 8 статьи 18);

2. отказ в выдаче заверенной копии федерального списка кандидатов и (или) заверенной копии списка кандидатов, выдвинутых по одномандатным избирательным округам (пункт 7 статьи 41);

Практическое применение указанных мер ответственности связано с рядом проблем, обусловленных несовершенством действующего законодательства.

Например, досрочное прекращение полномочий члена избирательной комиссии с правом решающего голоса имеет место, в том числе, в случае признания члена комиссии решением суда, вступившим в законную силу, на основании заявления соответствующей комиссии систематически не выполняющим свои обязанности. В то же время Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» практически не содержит таких обязанностей, за исключением обязанности присутствовать на всех заседаниях комиссии. Остальные обязанности обычно перечисляются в подзаконных актах - например, регламентах, постановлениях. Кроме того, законодатель не определяет и критерии систематичности невыполнения этих обязанностей. Принимая во внимание нормы других законов, использующих понятие систематичности, целесообразно установить в качестве систематического невыполнения членом комиссии с правом решающего голоса своих обязанностей такие действия (бездействие) как, например, неявка на заседание комиссии без уважительных причин более двух раз, невыполнение без уважительных причин поручений избирательной комиссии.

В отношении расформирования избирательной комиссии законодатель по сравнению с прежним законом расширил перечень оснований для применения этой меры, дополнив нарушение комиссией избирательных прав граждан, повлекшее за собой признание недействительными итогов голосования на соответствующей территории либо результатов выборов таким основанием, как неисполнение комиссией решения суда или вышестоящей комиссии. Тем не менее, как показывает практика, в данный перечень можно включить и незаконное решение о признании результатов выборов недействительными. Так, решением окружной избирательной комиссией Владивостокского одномандатного округа от 30 марта 2000 года были признаны недействительными результаты повторных выборов депутата Государственной Думы, поскольку комиссия не сочла возможным с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей ввиду того, что днем ранее Приморский краевой суд признал незаконной отмену регистрации одного из кандидатов в депутаты, произведенной этой же комиссией. Позднее Центральная избирательная комиссия своим постановлением признала выборы состоявшимися и действительными, установив, кто избран депутатом, что подтвердили решения Верховного Суда РФ.

Вопрос об отказе в регистрации кандидата (списка кандидатов) требует определенной доработки. Пункт 23 статьи 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» содержит 13 оснований для применения данной меры. Пункт 2 статьи 39 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации» относит к числу оснований для отказа в регистрации кандидата уже 11 случаев. В пункте 8 статьи 47 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» таких оснований 15, причем имеется отсылка к Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», в результате чего ряд оснований просто дублируется. Целесообразно унифицировать основания для отказа в регистрации кандидата (списка кандидатов), либо перечислив их в каждом законе в виде закрытого перечня, либо установить отсылку к нормам определенного закона и не прописывать перечень оснований дважды.

Как следует из анализа указанных выше законов о выборах, отмена регистрации кандидата (списка кандидатов) по различным основаниям отнесена к компетенции суда, (что является примером восприятия законодателем научных предложений по совершенствованию законодательства: предложение передать отмену регистрации кандидата суду, оставив избирательной комиссии право обращения в суд об отмене регистрации кандидата, неоднократно фигурировало в работах различных авторов), причем это является его правом, а не обязанностью. Для этого требуется заявление либо избирательной комиссии, зарегистрировавшей данного кандидата, либо другого кандидата, зарегистрированного по тому же избирательному округу. Законодатель закрепил срок применения данной меры по отношению к дню голосования - не позднее чем за пять дней: это закреплено в пункте 3 статьи 84 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации» и пункте 6 статьи 95 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Пункт 5 статьи 76 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» не содержит какого-либо срока, очевидно, для предоставления возможности самостоятельного регулирования данного вопроса в каждом конкретном случае как федеральному, так и региональному законодателю. Тем не менее, целесообразно в таком случае дополнить указанный пункт положением о том, что регистрация кандидата (списка кандидатов) может быть отменена судом в предусмотренных законом случаях не позднее срока, установленного законом, если такой срок законом установлен. Это упорядочит действия кандидатов, облегчит работу избирательных комиссий и судов, позволит исключить споры относительно отсутствия ссылки на данный срок в федеральном законе.

Наиболее серьезной конституционно-правовой санкцией, применяемой за нарушения избирательного законодательства, является отмена решения избирательной комиссии, в том числе об итогах голосования, результатах выборов, поскольку данная мера лишает юридического значения предыдущую деятельность участников и организаторов выборов. Отсутствие четких критериев для признания результатов выборов недействительными осложняют задачу избирательной комиссии или суда, которые должны самостоятельно решить, позволяют ли допущенные при проведении голосования или установлении итогов голосования нарушения с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей. Отсюда противоречивость, неоднозначность практического применения данной меры: например, как должен поступить уполномоченный субъект, если в стационарном ящике обнаружено всего на один бюллетень больше, чем было выдано гражданам, если федеральное законодательство не регламентирует ни данную ситуацию, ни возможность применения аналогии. Пункт 10 статьи 28 Федеральный закон от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»

Нужно отметить, что несовершенство действующего законодательства во многих случаях обусловлено неудовлетворительной процедурой подготовки и принятия законопроектов. Например, пункт 5 статьи 76 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации» устанавливает основания признания именно выборов Президента РФ недействительными, в то же время оба оставшиеся из рассматриваемых законов применяют формулировку «комиссия признает результаты выборов недействительными». Матейкович М.С. Проблемы конституционной ответственности субъектов избирательного процесса в Российской Федерации // Государство и право. 2011. № 10. С. 34. Выборы сами по себе не могут быть признаны недействительными, поскольку представляют собой совокупность процессуальных действий участников, юридическая значимость которых заключается лишь в точном соблюдении соответствующих требований закона. Определенный правовой результат выборов имеет место лишь при подведении их итогов, поэтому недействительными могут быть признаны только итоги голосования, результаты выборов, о чем свидетельствуют аналогичные нормы Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Конечно, данный пример не относится к числу наиболее важных проблем в правовом регулировании, но он наглядно свидетельствует о том, что порой имеет место просто невнимательность и недостаточная проработка законопроекта со стороны законодательных органов.

Указанные выше проблемы представляют собой лишь небольшую часть спорных вопросов регулирования и применения конституционно-правовой ответственности за нарушение избирательного законодательства. В целом разработка института конституционно-правовой ответственности в сфере избирательного права может получить более весомое правовое воплощение в случае перевода всего массива правового регулирования соответствующих общественных отношений в рамки подготовки проекта Федерального избирательного кодекса с параллельной разработкой кодифицированного правового акта о конституционно-правовой ответственности, содержащего специальную главу о конституционно-правовой ответственности в сфере избирательного процесса.

2.3 Конституционно-правовая ответственность политических партий и общественных объединений

Правовыми предпосылками деятельности политических партий и общественных объединений в России являются статья 30 Конституции РФ, закрепляющая право каждого на объединение и провозглашающая свободу деятельности общественных объединений, а также статья 32 Конституции РФ, согласно положениям которой, во-первых, граждане РФ имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, во-вторых, граждане РФ имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления. В развитие положений Конституции РФ приняты Федеральный закон «О политических партиях» от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ, Федеральный закон «Об общественных объединениях» от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ, а также Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности», которые непосредственно в той или иной мере регулируют вопросы создания и функционирования политических партий и общественных объединений, их взаимоотношения с государственной властью. Таким образом, данные социальные образования являются полноправными участниками общественных отношений, составляющих предмет регулирования конституционного права. Указанные правовые акты предусматривают ряд мер, которые можно отнести к числу конституционно-правовых санкций, поскольку они обладают рядом характерных признаков: закреплены в источниках конституционного права, выражают собой негативную оценку со стороны закона, основанием их применения является нарушение конституционно-правовых норм, при этом отнести их к какому-либо другому виду юридической ответственности нельзя.

Прежде всего, следует обозначить в качестве основного правила деятельности различных субъектов конституционных правоотношений, включая политические партии и общественные объединения, конституционный запрет пропаганды или агитации, возбуждающих социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду, запрет пропаганды социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства. Матейкович М.С. Проблемы конституционной ответственности субъектов избирательного процесса в Российской Федерации // Государство и право. 2011. № 10. С. 34.

В соответствии с пунктом 1 статьи 3 Федерального закона «О политических партиях», политическая партия - это общественное объединение, созданное в целях участия граждан Российской Федерации в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления. В качестве основных целей политической партии пункт 4 статьи 3 указанного закона определяет формирование общественного мнения, политическое образование и воспитание граждан, выражение мнений граждан по любым вопросам общественной жизни, доведение этих мнений до сведения широкой общественности и органов государственной власти, а также выдвижение кандидатов на выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления, участие в выборах в указанные органы и в их работе. Политическая партия обладает статусом юридического лица и регистрируется в соответствующем порядке, предусмотренном Федеральным законом «О государственной регистрации юридических лиц».

В соответствии со статьей 41 Федерального закона «О политических партиях», политическая партия может быть ликвидирована по решению Верховного Суда РФ в случае :

1. невыполнения требований пунктов 4 и 5 статьи 9 Федерального закона «О политических партиях»;

2. неустранения в установленный решением суда срок нарушений, послуживших основанием для приостановления деятельности политической партии;

3. неучастия политической партии в выборах в течение пяти лет подряд. Эта мера призвана стимулировать деятельность политических партий в сфере избирательного процесса. Закон основан на концепции, согласно которой политическая партия обязана участвовать в выборах;

4. отсутствия региональных отделений политической партии численностью не менее ста членов политической партии более чем в половине субъектов РФ ;

5. отсутствия необходимого числа членов политической партии, предусмотренного пунктом 2 статьи 3 Федерального закона «О политических партиях»;

6. неоднократного непредставления политической партией в установленный срок в федеральный уполномоченный орган необходимых сведений .

Федеральный закон «О политических партиях» предусматривает следующие основные конституционно-правовые санкции по отношению к политическим партиям:

1. отказ в регистрации политической партии или ее регионального отделения (статья 20);

2. приостановление государственного финансирования политической партии (пункт 3 статьи 32);

3. вынесение письменного предупреждения в случае осуществления политической партией или ее региональным отделением деятельности, противоречащей ее уставу (подпункт «в» пункта 1 статьи 38);

4. приостановление деятельности политической партии, ее регионального отделения и иного структурного подразделения решением суда на срок до шести месяцев (статья 39);

5. ликвидация политической партии по решению Верховного Суда РФ (статья 41);

Кроме этого, в государственной регистрации может быть отказано и региональному отделению политической партии в случае, если:

1. не представлены документы, необходимые в соответствии с настоящим Федеральным законом для государственной регистрации регионального отделения политической партии;

2. территориальным органом установлено, что содержащаяся в представленных для государственной регистрации регионального отделения политической партии документах информация не соответствует требованиям настоящего Федерального закона.

Кроме того, участвуя в выборах, политическая партия несет конституционно-правовую ответственность, предусмотренную нормами избирательного права по отношению к субъектам избирательного процесса.

Финансирование политических партий достаточно широко распространено в мировой практике. Выдвинутый этой партией либо избирательными блоком, в состав которого входила партия при проведении выборов, федеральный список кандидатов на выборах депутатов Государственной Думы или кандидат на должность Президента РФ должен получить не менее 3% голосов избирателей, принявших участие в голосовании, либо по одномандатным избирательным округам по выборам в Государственную Думу должно быть избрано не менее 12 кандидатов, выдвинутых политической партией или избирательным блоком. Выделение бюджетных средств в указанных целях предусматривается начать с 2004 года. Такая мера как приостановление государственного финансирования политической партии применяется в случае нарушения ею порядка и сроков предоставления финансовой и бухгалтерской отчетности, а также требований к ее содержанию.

В случае осуществления политической партией, ее региональным отделением или иным зарегистрированным структурным подразделением деятельности, противоречащей положениям, целям и задачам, предусмотренным уставом политической партии уполномоченными органами выносится письменное предупреждение с указанием конкретных оснований вынесения предупреждения. После вынесения двух письменных предупреждений уполномоченные органы вправе внести в суд заявление о приостановлении деятельности политической партии, ее регионального отделения или иного структурного подразделения, если эти предупреждения не были обжалованы в суд в установленном законом порядке или если они не признаны судом не основанными на законе. Пункт 3 статьи 39 Федерального закона «О политических партиях». Сложность здесь представляет формулировка «не основанными на законе»: предупреждение уже основано на законе, поскольку оно им закреплено, другое дело, что сами требования и доводы уполномоченного органа могут быть необоснованными, недостаточно доказательными. Целесообразно изменить неудачную формулировку.

В случае нарушения политической партией или ее региональным отделением Конституции РФ и федеральных законов уполномоченный орган выносит политической партии письменное предупреждение с указанием допущенных нарушений и устанавливает срок их устранения, составляющий не менее двух месяцев. Если в установленный срок эти нарушения не будут устранены и предупреждение уполномоченного органа не будет обжаловано в суд, деятельность указанных субъектов может быть приостановлена на срок до шести месяцев решением Верховного Суда РФ (суда субъекта РФ) на основании заявления уполномоченного органа.

Согласно положениям статьи 7 Федерального закона «Об общественных объединениях», политическая партия является одной из шести организационно-правовых форм общественных объединений. Под общественным объединением понимается добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения.63 Конституционно-правовыми санкциями, применяемыми к общественным объединениям, являются следующие меры, предусмотренные Федеральным законом «Об общественных объединениях».

В соответствии со статьей 38 Федерального закона «Об общественных объединениях» орган, принимающий решения о государственной регистрации общественных объединений, в случае выявления нарушений общественными объединениями законодательства РФ или совершения ими действий, противоречащих их уставным целям, может вынести руководящим органам данных объединений письменное предупреждение с указанием конкретных оснований вынесения предупреждения, которое может быть обжаловано общественными объединениями в судебном порядке.

В случае нарушения общественным объединением Конституции и законодательства РФ и совершения действий, противоречащих уставным целям, федеральный орган юстиции или его соответствующий территориальный орган либо Генеральный прокурор РФ или подчиненный ему соответствующий прокурор вносит в руководящий орган данного объединения представление об указанных нарушениях и устанавливает срок их устранения. В случае, если в установленный срок эти нарушения не устраняются, орган или должностное лицо, внесшие соответствующее представление, вправе своим решением приостановить деятельность общественного объединения на срок до шести месяцев. Статья 5 Федерального закона «Об общественных объединениях».