Органы внутренних дел в системе правоохранительных органов Российской Федерации

Таким образом, основными функциями (направлениями) правоохранительной деятельности являются: конституционный контроль, правосудие; организационное обеспечение деятельности судов; прокурорский надзор и иные направления деятельности прокуратуры; выявление и расследование преступлений: предварительное следствие, дознание, оперативно-розыскная деятельность; уголовно-исполнительная деятельность; нотариальные действия; юридическая помощь и защита по уголовным делам. В литературе упоминается и об иных направлениях правоохранительной деятельности: судопроизводство (уголовный процесс); обеспечение безопасности; охрана общественного порядка.

Основные направления правоохранительной деятельности взаимосвязаны друг с другом. Так, разновидностью правосудия является правосудие, осуществляемое в рамках конституционного производства. Конституционное же производство -- это основной вид конституционного контроля. Правосудию по уголовным делам предшествуют выявление и расследование преступлений с одновременным осуществлением защиты (юридической помощи) и прокурорского надзора, после же свершения акта правосудия по уголовному делу, осуществляется уголовно-исполнительная деятельность. Аналогичным образом взаимосвязаны направления правоохранительной деятельности, реализуемые вне деятельности, обусловленной выявлением признаков преступления.

1.3 Общая характеристика правоохранительных органов. Круг государственных и негосударственных органов, выполняющих правоохранительные функции

Государство, будучи создателем права (законов) одновременно является и первым заинтересованным субъектом в его исполнении. Для этого государством создаются специальные органы, которые будут охранять право от посягательства, нарушений, злоупотреблений. Основная задача этих органов -- правоохрана, охрана права, закона, норм многообразной и разносторонней жизни общества, соответственно и наименование этих органов -- правоохранительные органы.

Надо заметить, что существует различный подход к понятию термина «правоохранительные органы», так Галустьян дает следующее определение: «под правоохраной следует понимать урегулированную правом деятельность управомоченных органов государства по принудительному обеспечению правового порядка на основе соблюдения баланса интересов личности, общества и государства»37. При этом «правоохрана» вполне может пониматься как «правозащита».

Из данного определения можно выделить два ключевых признака правоохраны, а равно и правоохранительных органов: во-первых, осуществление правоохраны исключительно государственными органами и, во-вторых, возможность принудительного (силового) осуществления законности.

Определения правоохранительных органов в законодательных и иных актах нет, несмотря на то, что само понятие употребляется во многих нормативных актах (как на федеральном, так и региональном уровнях), международных соглашениях.

Как верно отмечает Фокин В.М., термин «правоохранительные органы» является собирательным. Им объединяются несколько групп государственных органов, которые по характеру установленных законом полномочий в осуществлении правоохранительной деятельности являются специализированными по охране прав и законных интересов личности, общества, государства либо выполняют правоохранительную функцию наряду с другими функциями.

Правоохранительные органы составляют определенным образом обособленную по признаку профессиональной деятельности самостоятельную группу органов государства, имеющих свои четко определенные задачи. Эти задачи состоят: либо в восстановлении нарушенного права, например в области гражданских правоотношений; либо в наказании правонарушителя, когда восстановить нарушенное право невозможно (при совершении некоторых преступлений, например при убийстве); либо в восстановлении нарушенного права и наказании одновременно, когда возможность восстановить нарушенное право имеется, но правонарушитель заслуживает еще и наказания.

Решая эти задачи, правоохранительные органы защищают жизнь, здоровье, имущество граждан, их собственность, собственность государства, государственных, общественных и частных организаций, защищают государство и его институты, природу, животный мир и т.д.

Итак, в общем представлении правоохранительные органы можно определить как государственные органы, специальной функцией которых является противодействие правонарушениям и обеспечение законности. Более развернутое определение дается Галустьяном: под правоохранительным органом следует понимать орган государства, наделенный правами и обязанностями по осуществлению правоохраны путем специфических действий принудительного характера, проводимых в определенной процессуальной форме.

Существенными признаками данного определения являются: права и обязанности правоохранительного органа урегулированы нормами права; каждый правоохранительный орган осуществляет свою деятельность путем проведения специфических действий; принудительный характер специфических действий правоохранительного органа; определенная процессуальная форма осуществления специфических действий. Только при наличии всех четырех признаков можно относить тот или иной государственный орган к правоохранительному.

Не следует смешивать понятия «правоохранительные органы» и «органы охраны общественного порядка (правопорядка)». Последние -- это те органы, которые призваны охранять обусловленный экономическими и социальными, нравственными, культурными, историческими и иными факторами, Конституцией РФ, другими законодательными и правовыми предписаниями порядок жизни и деятельности государства и общества, российских граждан и иных лиц, проживающих в России. Понятия эти весьма схожи, но не идентичны. Не все органы охраны общественного порядка (правопорядка) можно считать правоохранительными. Равным образом среди правоохранительных есть такие, которые не занимаются и не должны заниматься охраной общественного порядка или правопорядка в широком смысле этого слова.

Говоря о структуре правоохранительных органов, следует отметить, что признавая за правоохранительными органами право применения мер государственного принуждения, В.И. Гойман и В.В. Лазарев предлагают следующую их структуру: судебные органы, органы прокурорского надзора и контроля, внутренних дел, Комитет государственной безопасности. Т.М. Шамба, выделяя в качестве одного из критериев возможность принудительного воздействия на правонарушителя, не до конца последователен, включая в перечень правоохранительных органов нотариат, органы юстиции, народного контроля, товарищеские суды, не обладающие (не обладавшие) соответствующими полномочиями. Иной критерий отнесения какого-либо органа к числу правоохранительных можно найти у О.Е. Зверева и В.Г. Храбскова, которые, анализируя юридическую суть таможенных органов, отмечают, что "… столь сильный крен в сторону признания таможни правоохранительным органом вызван тем, что по новому законодательству одной из функций таможни стали ее действия как органа дознания, что действительно сближает ее с чисто правоохранительными органами в традиционном понимании этого слова". Таким образом, существующая доктринальная трактовка правовой природы правоохранительных органов, не, предлагая сколько-нибудь обоснованной и строгой системы критериев, позволяет относить к числу последних исключительно широкий и аморфный спектр государственных и негосударственных структур.

Исходя из законодательства Российской Федерации, можно утверждать, что в существующую в настоящее время в стране систему правоохранительных (полицейских) органов входят:

Министерство внутренних дел Российской Федерации (МВД России). Данный орган исполнительной власти является полифункциональным, и в его структуре имеется ряд относительно самостоятельных органов, которые относятся к числу правоохранительных. Полицейскими полномочиями здесь обладают милиция и внутренние войска.

Федеральная таможенная служба (ФТС России). Анализ ее полномочий позволяет отнести данный государственный орган к правоохранительным (ст.408 ТК РФ). Об обязанности пресекать преступления и административные правонарушения сказано в ст. ст.403, 408-410 и др. Уголовно-процессуальный кодекс РФ относит таможенные органы к органам дознания.

Федеральная служба Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков (ФСКН России) также имеет правовой статус правоохранительного органа. В частности, одной из основных задач ФСКН России является выявление, предупреждение, пресечение, раскрытие и предварительное расследование преступлений, а также осуществление производства по делам об административных правонарушениях, которые отнесены законодательством Российской Федерации соответственно к подследственности либо к компетенции органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ.

Федеральная служба безопасности Российской Федерации (ФСБ России). Данный орган государства наделен полицейскими полномочиями в соответствии с Федеральным законом от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации». Статья 12 обязывает сотрудников ФСБ пресекать правонарушения и преступную деятельность (в частности, шпионаж, акты терроризма и др.), проводить дознание по делам, отнесенным законодательством Российской Федерации к их ведению, а ст. ст.13 и 14 предоставляют им право производить задержание, досмотр и изъятие, а также применять оружие, специальные средства и физическую силу. Интересно, что в случае направления в зарубежные горячие точки в соответствии с решением международных организаций сотрудники пограничных органов России, как и сотрудники органов внутренних дел, приобретают статус международного полицейского персонала.

Федеральная служба охраны Российской Федерации (ФСО России).

Федеральная служба судебных приставов (ФССП России).

Федеральная служба исполнения наказаний (ФСИН России).

Природоохранные органы -- органы, уполномоченные в области охраны, контроля и регулирования использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, и среды их обитания; органы рыбоохраны; органы охраны территории государственных природных заповедников и национальных парков; органы, уполномоченные в области использования, охраны и защиты лесного фонда и др. -- являются субъектами административной юрисдикции.

Государственная фельдъегерская служба Российской Федерации (ГФС России)

Как видно из приведенного перечня правоохранительных (полицейских) органов, все они входят в структуру федеральных органов исполнительной власти, утвержденную Указом Президента РФ от 20 мая 2004 г. № 649 «Вопросы структуры Федеральных органов исполнительной власти». Это не статическая система, она будет постоянно развиваться. Возможно, в дальнейшем возрастет их круг, появятся, например, военная, санитарная, торговая, финансовая полиции. Происходит становление муниципальных органов и общественных объединений, участвующих в охране общественного порядка. В соответствии со ст.132 Конституции РФ и Федеральным законом от б октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. ст.15,16) в России будет организована муниципальная милиция. 43

Не относятся к государственным органам исполнительной власти, осуществляющим правоохранительную деятельность, частные детективные и охранные службы, что явствует из самого их названия «частные». Об этом, например, свидетельствуют нормы Закона РФ «О частной детективной и охранной деятельности в РФ». В ст.1 указанного Закона установлено, что на граждан, осуществляющих частную детективную и охранную деятельность, действия законов, закрепляющих правовой статус работников правоохранительных органов, не распространяется. Кроме того, в ст.3 сформулировано: «предприятиям, осуществляющим частную детективную и охранную деятельность, предоставляется право содействовать правоохранительным органам в обеспечении правопорядка, в т. ч. на договорной основе. В ст.7 этого Закона отмечаются ограничения, касающиеся сферы деятельности частного детектива. Частным детективам запрещается, например, скрывать от правоохранительных органов ставшие им известными факты готовящихся или совершенных преступлений и выдавать себя за сотрудников правоохранительных органов. 44

Таким образом, правоохранительным органом является учреждение, а в некоторых случаях должностное или иное лицо (к примеру, судья, следователь, оказывающий юридическую помощь гражданин), которое согласно закону обязано и вправе защищать права, свободы, законные интересы физических (юридических) лиц, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, государства в целом и (или) обеспечивать законность и правопорядок.

К числу правоохранительных органов принято относить: Конституционный Суд РФ; Конституционные, Уставные суды субъектов Российской Федерации; суды общей юрисдикции (Верховный Суд РФ, Верховные суды республик, окружные, областные, городские (в городах Москва, Санкт-Петербург) суды, суды автономных округов и автономной области, районные и городские суды, мировые судьи; арбитражные суды (Высший арбитражный Суд РФ, федеральные арбитражные суды округов, (арбитражные кассационные суды), арбитражные апелляционные суды, арбитражные суды субъектов Российской Федерации); органы прокуратуры (Генеральная прокуратура РФ, прокуратуры субъектов Российской Федерации, районные, городские прокуратуры, военные прокуратуры, прокуратуры на железнодорожном, водном и воздушном транспорте, иные специализированные прокуратуры); Международный коммерческий арбитражный суд; Морскую арбитражную комиссию при Торгово-промышленной палате Российской Федерации; Третейские суды для разрешения экономических споров; Министерство юстиции РФ; Судебный департамент при Верховном суде РФ; органы предварительного следствия (следователей органов внутренних дел, Федеральной службы безопасности, прокуратуры и федеральных органов налоговой полиции); начальников следственных отделов (органов внутренних дел, Федеральной службы безопасности, прокуратуры и органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ); органы дознания (органы внутренних дел, органы федеральной службы безопасности, пограничные органы федеральной службы безопасности, федеральные органы государственной охраны, органы по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, таможенных органы РФ, органы Службы внешней разведки РФ, органы Министерства юстиции РФ, органы Государственной противопожарной службы, Главный судебный пристав РФ; главный военный судебный пристав; главные судебные приставы субъектов Российской Федерации, их заместители; старшие судебные приставы; старшие военные судебные приставы; старшие судебные приставы Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ; командиры воинских частей, соединений; начальники военных учреждений или гарнизонов; капитаны морских судов; руководители геологоразведочных партий и зимовок; главы дипломатических представительств и консульских учреждений Российской Федерации); нотариат; адвокатуру (Федеральная палата адвокатов РФ, адвокатские палаты, адвокатские образования первого звена).

2. Нормативно-правовые, теоретико-правовые аспекты деятельности ОВД

2.1 Нормативные и организационно-правовые основания правоохранительной деятельности ОВД

Правоохранительные органы и учреждения в своей деятельности руководствуются Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, законами РФ, РСФСР и действующими законами СССР, нормативными актами Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ; постановлениями (определениями) Конституционного Суда РФ, постановлениями Пленумов (Президиумов) Верховного Суда РФ (СССР), Высшего Арбитражного Суда РФ, распоряжениями Председателя Верховного Суда РФ, Приказами Министра юстиции РФ, приказами, указаниями, распоряжениями Генерального прокурора РФ иными ведомственными нормативными актами, конституциями республик, уставов, а также законами и иными нормативными актами субъектов Российской Федерации, решениями органов судейского сообщества, принятыми в пределах их полномочий и другими нормативными актами.

Среди элементов механизма ведомственного правового регулирования деятельности органов внутренних дел наиболее важны нормативные акты. Это акты реализации юридических прав и обязанностей. Они представляют собой юридически значимые действия субъектов по осуществлению прав и обязанностей, вытекающих из конкретных правовых отношений. Ведомственные правовые акты играют роль средства, при котором уполномоченные субъекты системы органов внутренних дел внешне выражают свою волю. При этом во всех случаях их главная цель -- это упорядочение отношений в сфере охраны общественного порядка и борьбы с преступностью.

Наибольший вес в механизме ведомственного правового регулирования имеют индивидуальные правовые акты. Эти акты существенно дополняют нормативное регулирование деятельности органов внутренних дел, как бы продолжают его и являются формой так называемого поднормативного регламентирования служебной деятельности органов и их работников, то есть выполняют свою функцию в уточнении правового положения субъектов в реально создавшейся обстановке.

В индивидуальных актах выражается воля управомоченных должностных лиц, направленная на возникновение, изменение или прекращение конкретных служебных правоотношений. В форме таких правоотношений в деятельности управляемых объектов реализуется регулирующее воздействие ведомственного субъекта управления.

Индивидуальным правовым актам органов внутренних дел присущ ряд специфических признаков. Они регламентируют единичные и вполне определённые отношения и применяются по строго индивидуализированному случаю. Им свойствен разовый характер, то есть они действуют однократно. Правовые акты этого вида обращены, как правило, к конкретным лицам либо группам лиц, выделенным по какому-либо признаку.

Индивидуальные правовые акты имеют цель вызвать определённые юридические последствия, установить субъективные права и конкретные обязанности адресатов. Выступают они всегда в качестве юридического факта, порождающего, изменяющего или прекращающего конкретные правоотношения.

Деятельность правоохранительных органов строится строго по территориальному принципу и направлениям деятельности их служб и регламентируется прежде всего Законом Российской Федерации от 18.04.1991 N 1026-1 „О милиции“. В этом Законе впервые комплексно урегулирован правовой статус милиции, определены ее организационная структура, а также место и роль милиции в обществе и государстве. На уровне нормативного акта высшей юридической силы получили правовое регулирование общественные отношения, касающиеся правовой защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан, всех видов собственности, а также интересов общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств. С принятием этого Закона в деятельности правоохранительных органов, и прежде всего милиции, произошел ряд кардинальных изменений. Принятие Закона о милиции, можно сказать, означает, что „процессы демократизации привели, наконец, к широкому осознанию давно уже признанного международным сообществом положения, в соответствии с которым должностные лица, стоящие на страже закона, должны быть свободны в своей деятельности от политических пристрастий, сохраняя при любых условиях “политический нейтралитет» и служа лишь закону и народу".

Также правовую основу деятельности ОВД составляют Федеральный закон от 12 августа 1995 г. N 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» (с изм. и доп. от 18 июля 1997 г., 21 июля 1998 г., 5 января, 30 декабря 1999 г) // Собрание законодательства Российской Федерации от 14 августа 1995 г., N 33, ст.3349. Законом РФ «Об оперативно-розыскной деятельности в РФ» от 13 марта 1992 утвержден закрытый перечень органов, которые вправе осуществлять такую деятельность одним из которых являются органы внутренних дел.

Статус органов внутренних дел определяется Типовым положением о Министерстве внутренних дел, главном управлении, управлении внутренних дел субъекта РФ.

Типовое положение утверждено приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации от 15 сентября 2003 г. № 730.

В соответствии с данным типовым положением Министерство внутренних дел, ГУВД, УВД субъекта РФ осуществляет полномочия органов внутренних дел Российской Федерации в области обеспечения безопасности личности, защиты собственности от противоправных посягательств, охраны общественного порядка, обеспечения общественной безопасности, борьбы с преступностью, регулирования миграционных процессов на территории соответствующего субъекта РФ. МВД, ГУВД, УВД субъекта РФ создается, реорганизуется и ликвидируется в порядке, установленном законодательством РФ.

Уголовно-процессуальная деятельность состоит в производстве дознания и следствия органами внутренних дел. Ее осуществляют следственные аппараты, милицейские службы. При осуществлении указанной деятельности органы внутренних дел руководствуются уголовным и уголовно-процессуальным законодательством.

Государственный пожарный надзор осуществляется в целях соблюдения правил пожарной безопасности, пресечения их нарушений, а также обеспечения пожарной безопасности населенных пунктов, предприятий, учреждений и организаций.

Данный надзор возложен на Государственную противопожарную службу, правовые основы организации и деятельности которой закреплены в Федеральном законе от 21 декабря 1994 г. №69-ФЗ «О пожарной безопасности», в Постановлении Правительства РФ от 20 июня 2005 г. №385 «О Федеральной противопожарной службе».

Указом Президента РФ от 9 ноября 2001 г. №1309 «О совершенствовании государственного управления в области пожарной безопасности» она переподчинена с 1 января 2002 г. МЧС России, однако ее задачи, функции и полномочия не претерпели изменений.

Положением о Министерстве внутренних дел РФ, утвержденным Указом Президента РФ от 18 июля 1996 года № 1039, на МВД возлагаются основные задачи: разработки и принятие в пределах своей компетенции мер по защите прав и свобод человека и гражданина, защите объектов не зависимо от форм собственности, обеспечению общественного порядка и общественной безопасности; организация и осуществление мер по предупреждению и пресечению преступлений и административных правонарушений, выявлению, раскрытию и расследованию преступлений; обеспечение исполнения уголовных наказаний; руководство органами внутренних дел и внутренними войсками в целях выполнения возложенных на них задач и принятие мер по совершенствованию их деятельности; совершенствование нормативной правовой основы деятельности органов внутренних дел и внутренних войск, обеспечение законности в их деятельности и некоторые другие.

Организационная структура органов внутренних дел состоит из взаимодействующих компонентов и элементов. Обозначенные в административном праве свойства отдельных служб и подразделений, входящих в единую структуру, позволяют выделить три основных вида структурных компонентов органа внутренних дел:

Отраслевой компонент. Он реализует специальные функции органов внутренних дел. В частности, к нему относятся в укрупненном виде криминальная милиция и милиция общественной безопасности.

Обеспечивающий компонент. Он включает в себя кадровые подразделения, тыловые службы, секретариаты, информационные центры, медицинские службы, службы собственной безопасности и др.

Штабной компонент призван выполнять общие функции управления, и разделяется на подразделения межотраслевого управления (штабы и организационно-инспекторские службы) и оперативного управления (дежурные части).

Такое структурное строение органов внутренних дел является наиболее общим, свойственным как территориальным, так транспортным органам внутренних дел. Структура органа определяется сложностью возлагаемых на него задач, его функциями (цели -- задачи -- функции -- структура) и нормативно закрепляется в правовом статусе, в его структурно-организационном блоке.

В настоящее время происходит процесс последовательного усложнения правоохранительных функций и специализации труда, который вызывает необходимость более детального и глубокого структурирования органов внутренних дел, закрепления отдельных функций за соответствующим подразделением. Так, например, функция пресечения и раскрытия преступлений возлагается в целом на криминальную милицию. Ведущими направлениями её деятельности являются: противодействие общеуголовной преступности, преступности экономической направленности, розыск скрывающихся от следствия и суда, а также деятельность экспертно-криминалистических подразделений. В свою очередь, в деятельности уголовного розыска происходит специализация деятельности отделов (отделений, групп) по пресечению и раскрытию тяжких преступлений, квартирных краж, угонов автотранспорта, преступности несовершеннолетних, незаконного оборота наркотиков и другие направления оперативно-розыскной деятельности.

Аналогичная специализация функций и соответствующих структурных подразделений существует в деятельности милиции общественной безопасности. Основными структурами, выполняющими задачи в области общественной безопасности, являются: подразделения охраны общественного порядка, подразделения профилактики преступлений и правонарушений, подразделения исполнения административных наказаний, паспортно-визовые, лицензионно-разрешительные и другие подразделения.

Отражением процессов специализации является деятельность подразделений органов внутренних дел, которые выполняют обеспечивающие функции. Например, служба тыла является многофункциональной структурой. В ее компетенцию входит вещевое, транспортное, продовольственное и другие виды обеспечения, а также обеспечение средствами связи и спецтехникой, их ремонтно-техническое обслуживание, проведение ремонтно-строительных работ и т.д. Отдельно от служб тыла функционируют кадровые аппараты, секретариаты органов внутренних дел, подразделения собственной безопасности и иные обеспечивающие структуры.

Органы управления являются составной частью аппарата управления в органах внутренних дел. Они подчинены руководителю органа для осуществления с их помощью всех направлений организационно-управленческой деятельности, функций общего руководства. Организационная структура штаба соответствует его роли как органа межотраслевого управления. Основными направлениями деятельности штаба являются комплексное планирование деятельности органа внутренних дел, координация деятельности отраслевых подразделений, подготовка проектов управленческих решений, контроль их исполнения и некоторые другие направления. Иную задачу выполняют дежурные части. Они осуществляют оперативное управление силами и средствами органа внутренних дел.

Распределение должностных обязанностей основано на реализации трех основных принципов оперативно-служебной деятельности в органах внутренних дел: зональном, линейном и смешанном.

Зональный принцип предполагает закрепление функциональных обязанностей сотрудников данного структурного подразделения в соответствующих территориальных границах (например, для зональных сотрудников уголовного розыска) либо в соответствии с численностью населения на обслуживаемой территории (например, для уполномоченных участковых инспекторов милиции).

Линейный принцип предполагает закрепление функциональных обязанностей сотрудников данного структурного подразделения по отдельным направлениям оперативно-служебной деятельности (например, для оперативных сотрудников подразделений по экономическим преступлениям).

Смешанный принцип предполагает совмещение в одном структурном подразделении зональных и линейных функциональных обязанностей -- это характерно для структурных подразделений так называемого среднего уровня управления, в котором совмещается, например, деятельность определенной отраслевой направленности (линейный принцип) и деятельность по контролю над подчиненными территориальными структурами, обслуживающими данное направление (зональный принцип).

В процессе исполнения должностных обязанностей находят свое воплощение функции того или иного структурного подразделения. Средством их реализации являются организационные связи. В частности, организационно-административные связи основаны на исполнении отдельными сотрудниками (руководителями и подчиненными) своих должностных обязанностей, субординации служебных отношений. Организационно-предметные связи необходимы для обмена официальной информацией между административно не подчиненными друг другу подразделениями, сотрудниками, а также с иными взаимодействующими организациями и их структурами. Организационные связи дополняются межличностными контактами. Они в отдельных случаях имеют приоритет по отношению к субординационным служебным связям, т.к, минуя официальные уровни, позволяют оперативно решать многие вопросы без бюрократического регламента.

Таким образом, правовой основной деятельности МВД являются: Конституция Российской Федерации, Федеральные законы, акты Государственной Думы, указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, принципы и нормы международного права, международные договоры РФ, Положение о Министерстве внутренних дел РФ, а так же приказы, инструкции и другие нормативные акты МВД РФ. В органах внутренних дел широко налажено обобщение практики применения законодательства по вопросам, отнесенным к компетенции МВД, разрабатываются предложения по совершенствованию действующего законодательства, подготавливаются проекты нормативных актов связанных с регулированием деятельности органов внутренних дел. Вышестоящие органы системы МВД организуют оказание подведомственным органам и подразделениям методической и практической помощи по всем вопросам, отнесенным к их компетенции.

2.2 Теоретико-правовые аспекты взаимодействия ОВД с государственными и негосударственными структурами, в контексте структурности и функционирования правоохранительной системы современной России

Свою деятельность МВД России осуществляет в тесном взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, общественными объединениями, а также координирует свою деятельность с деятельностью министерств внутренних дел государств-участников СНГ, что позволяет ему более успешно решать стоящие перед ним задачи.

Задачи и полномочия органов местного самоуправления в области внутренних дел основаны на конституционном положении, в соответствии с которыми они осуществляют на подведомственной территории охрану общественного порядка (ст.132 Конституции Российской Федерации).

В соответствии с действующим законодательством местная администрация в пределах своей компетенции осуществляет руководство органами внутренних дел и с их помощью обеспечивает охрану общественного порядка на подведомственной территории.

Охрана общественного порядка обеспечивается местной администрацией с использованием сил милиции общественной безопасности (местной милиции). Местная милиция входит в систему МВД России и действует на местном уровне как самостоятельное подразделение соответствующего органа внутренних дел. В своей деятельности она подчиняется соответствующему органу внутренних дел, а также органам местного самоуправления в пределах их компетенции.

Компетенция органов государственной власти в сфере внутренних дел слагается из объема их полномочий.

Федеральные органы представительной и исполнительной власти осуществляют общее руководство в сфере внутренних дел. Они определяют основные направления федеральной политики в сфере внутренних дел России.

Федеральное Собрание -- парламент Российской Федерации обеспечивает законодательное регулирование отношений в сфере внутренних дел так же, как и в других сферах жизнедеятельности на всей территории России; осуществляет законодательное регулирование организации управления внутренними делами, конституционные права, свободы и обязанности граждан, другие отношения, регулирование которых согласно Конституции Российской Федерации относится к компетенции России, устанавливает общие принципы, основы деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере внутренних дел, решает другие вопросы, отнесенные к ведению России.

Президент Российской Федерации издает указы по вопросам, относящимся к сфере внутренних дел, охране общественного порядка, обеспечению общественной безопасности и борьбе с преступностью; при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным конституционным законом, вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе; назначает на должность федерального министра внутренних дел и освобождает его от должности; принимает также другие меры, направленные на укрепление правопорядка и общественной безопасности.

Правительство Российской Федерации участвует в разработке и реализации государственной политики в области обеспечения безопасности личности, общества и государства. На основе и во исполнение законов, указов Президента России и иных актов Федерального Собрания и Президента издает постановления и распоряжения по вопросам управления в сфере внутренних дел и проверяет их исполнение; осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, обеспечению общественной безопасности, борьбе с преступностью; объединяет и направляет работу органов исполнительной власти в сфере внутренних дел.

Важными полномочиями в сфере внутренних дел обладают представительные и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Они принимают соответствующие законы, указы, постановления, распоряжения, в которых детализируются и конкретизируются принципиальные положения федеральных законодательных и иных нормативных актов России применительно к конкретным территориальным и иным особенностям соответствующего субъекта Российской Федерации; принимают нормативные акты, необходимые для регулирования вопросов управления внутренними делами республиканского, краевого, областного, городского, окружного значения. Представительные органы субъектов Российской Федерации принимают законы и иные правовые нормативные акты по вопросам охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности на соответствующей территории. Правительства республик, администрации (правительства) краев, областей, городов федерального значения, округов осуществляют меры по защите и обеспечению прав, свобод и законных интересов граждан на соответствующей территории субъекта Российской Федерации, осуществляют меры по защите интересов государства и общественной безопасности. Они издают соответствующие нормативные акты, осуществляют руководство и контроль за деятельностью органов внутренних дел, оказывая им всемерную помощь, организуют борьбу со стихийными бедствиями, эпидемиями и эпизоотиями. 48

Органы представительной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации наделены полномочиями по формированию органов, осуществляющих управление в сфере внутренних дел. Они образуют министерства внутренних дел республик, управления (главные управления) внутренних дел краев, областей, городов федерального значения, автономных округов, городские и районные органы внутренних дел (управления, отделы). На основе двойного подчинения органов внутренних дел правительство (администрация) субъекта Федерации направляет деятельность подчиненных им органов внутренних дел и координирует их работу с другими государственными органами и общественными формированиями, участвующими в охране правопорядка; рассматривают вопросы охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности и принимают по ним правовые акты; ставят перед органами внутренних дел задачи, координируют планы работы органов внутренних дел, направляют работу органов внутренних дел по подбору и обучению кадров органов внутренних дел, создают им необходимые материальные условия для работы и улучшают жилищно-бытовые условия сотрудников органов внутренних дел; утверждают штаты криминальной милиции и милиции общественной безопасности, финансируемых за счет средств бюджета субъекта Федерации.

Органы представительной и исполнительной власти субъектов Федерации создают комитеты (комиссии) по законности. К их ведению относится образование иных структур и формирований, действующих в правоохранительной сфере.

Компетенция органов представительной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере внутренних дел определяется Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, конституциями, законами республик, уставами, законами и иными правовыми актами краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. Акты субъектов Федерации должны соответствовать положениям Конституции Российской Федерации, закрепившим в качестве основы конституционного строя Российской Федерации федеративное устройство России, основанное на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

К числу функций, реализуемых органами местного самоуправления, относятся, в частности, охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности. В муниципальных образованиях (городах, районах и др.) действует милиция, которая, являясь составной частью российской милиции, функционирует в качестве самостоятельного структурного звена в системе соответствующих отделов (управлений) внутренних дел. Органы местного самоуправления за счет собственных и привлеченных средств могут создавать и содержать муниципальные органы охраны общественного порядка. Органы местного самоуправления обеспечивают необходимые условия для эффективного функционирования подразделений милиции в целях обеспечения правопорядка, надежной защиты прав, свобод и законных интересов граждан, своевременного реагирования на изменения криминогенной обстановки.

Милиция общественной безопасности находится в подчинении руководителей органов внутренних дел субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления в пределах их компетенции.

Органы местного самоуправления принимают меры по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности в связи с проведением массовых мероприятий -- митингов, демонстраций, шествий, пикетирования, крупных спортивных и других массовых публичных мероприятий.

При возникновении стихийных бедствий, эпидемий, эпизоотии, пожаров, массовых нарушений общественного порядка органы местного самоуправления принимают меры по спасению и охране жизни людей, защите их здоровья и имущества.

При органах местного самоуправления состоят комиссии: по делам несовершеннолетних и защите их прав; наблюдательная и др. Указанные комиссии участвуют в обеспечении общественного порядка и законности на территории муниципального образования. Комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав рассматривает и разрешает дела, связанные с правонарушениями, которые совершаются подростками. Наблюдательная комиссия выполняет функции общественного контроля за соблюдением законности в местах лишения свободы, рассматривает вопросы, связанные с социальной поддержкой лиц, отбывающих наказание в местах лишения свободы.

Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления в пределах своих полномочий содействуют судебным органам, прокуратуре и органам юстиции в реализации возложенных на них правоохранительных задач и функций; взаимодействуют с налоговой полицией.

Деятельность правоохранительных органов по борьбе с преступностью координирует Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры (ч.1 ст.8 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации»).

Координация деятельности правоохранительных органов с учетом криминогенной обстановки может проводиться на межрегиональном уровне по поручению руководителей федеральных правоохранительных органов или по согласованию с ними.

Координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью осуществляется на основе: соблюдения законности; равенства всех участников координационной деятельности при постановке вопросов, внесении предложений, разработке рекомендаций и мероприятий; самостоятельности каждого правоохранительного органа в пределах предоставленных ему законодательством Российской Федерации полномочий при выполнении согласованных решений, рекомендаций и проведении мероприятий; гласности в той мере, в какой она не противоречит требованиям законодательства Российской Федерации о защите прав и свобод человека и гражданина, о государственной и иной охраняемой законом тайне; ответственности руководителя каждого правоохранительного органа за выполнение согласованных решений.

Изменение социально-политической ситуации в стране, развитие процессов демократизации в обществе, в том числе и в органах внутренних дел, поставили на повестку дня проблему социального взаимодействия. Как в целом в стране, так и в органах внутренних дел общественные объединения и организации являются одной из форм проявления демократизации.

В настоящее время существуют эффективные формы совместной деятельности ОВД и граждан по охране правопорядка: добровольные и казачьи дружины, оперативные отряды и отряды содействия милиции, в том числе молодежные.

Главными целями взаимодействия МВД России с общественными объединениями являются: создание эффективных механизмов взаимодействия с общественными объединениями, обеспечивающими успешное выполнение возложенных на органы внутренних дел и внутренние войска (ВВ) МВД России задач; проведение в ОВД и ВВ МВД России согласованной политики в области формирования у населения объективной оценки деятельности Министерства и создание положительного образа сотрудника органов внутренних дел, военнослужащего внутренних войск, федерального государственного служащего; распространение достоверной информации о деятельности органов внутренних дел и внутренних войск МВД России, разъяснение государственной политики в сфере внутренних дел; повышение уровня взаимного доверия и партнерства между населением и органами внутренних дел и внутренними войсками МВД России.

Реализация поставленных целей осуществляется решением следующих задач: своевременным и объективным информированием граждан о государственной политике в сфере внутренних дел, а также о предпринимаемых МВД России мерах по повышению эффективности борьбы с преступностью; созданием адаптированного к современным социальным условиям механизма взаимодействия органов внутренних дел и внутренних войск МВД России с общественными объединениями, деятельность которых направлена на формирование правосознания граждан, воспитание их активной жизненной позиции; разработкой критериев информационной открытости органов внутренних дел и внутренних войск МВД России и дальнейшим их совершенствованием; разработкой комплекса мер как на федеральном, так и на региональном уровне по организации обратной связи, повышением взаимного доверия и партнерства между населением и органами внутренних дел и внутренними войсками МВД России через общественные объединения; участием в разработке организационно-правовых механизмов доступа граждан к открытой информации о деятельности МВД России; формированием открытых информационных ресурсов, повышением эффективности их применения; использованием возможностей сети государственных образовательных и научных учреждений в подготовке, переподготовке и повышении квалификации сотрудников пресс-служб, подразделений информации и общественных связей системы МВД России, осуществляющих взаимодействие со СМИ и общественными объединениями; воспитанием у населения активной гражданской позиции по оказанию содействия органам внутренних дел в раскрытии преступлений и правонарушений.

Например, невозможно представить работу полиции Израиля без добровольцев. С 1974 г. добровольцы задействованы во всех подразделениях действующей полиции: это и вертолетные подразделения, пограничная полиция, поиск людей, снайперы, уголовный розыск, дорожная полиция, подразделение водолазов. В 1999 г. в стране создано Управление по работе с общественностью, и на данный момент в добровольцах числится около 72 тыс. человек, причем треть составляют женщины, многие известные люди страны являются добровольцами.

В соответствии с Концепцией совершенствования взаимодействия МВД России со средствами массовой информации (СМИ) и общественными объединениями на 2005-2008 годы, утвержденной приказом МВД России № 718-2005г., необходимо создание эффективных механизмов взаимодействия МВД России с общественными объединениями. Для создания адаптированного к современным социальным условиям механизма взаимодействия ОВД с общественными объ­единениями следует детально рассмотреть виды общественных объединений.

Общественные объединения могут создаваться в одной из следующих организационно-правовых форм: общественная организация; общественное движение; общественный фонд; общественное учреждение; орган общественной самодеятельности; политическая партия.

Я считаю, что ст.7 Федерального закона от 19 мая 1995 г. № 82 «Об общественных объединениях» ограничивает перечень общественных объединений, в то время как их значительно больше. Например, общественными объединениями являются также: религиозные объединения55. Следует отметить, что создание религиозных объединений в органах государственной власти, других государственных органах, государственных учреждениях и органах местного самоуправления, воинских частях, государственных и муниципальных организациях запрещается; национальные диаспоры; общественные организации правоохранительной направленности.

Общественные объединения могут быть и в самой системе органов внутренних дел. Они представляют собой самостоятельные добровольные объединения сотрудников, содействующие их творческой активности в интересах укрепления законности и обеспечения правопорядка. Они являются самоуправляемыми, создаются по инициативе сотрудников и основаны на общем интересе к определенной сфере жизни.

Все общественные объединения строят свою деятельность на основе законов и иных правовых актов. Они призваны реализовать самостоятельность, инициативу и творческую активность людей (применительно к ОВД -- в деле совершенствования правопорядка) в формировании необходимых профессиональных качеств; в укреплении нравственного здоровья коллективов, социальной защищенности сотрудников, формировании общественного мнения относительно социальной жизни.

Общественные объединения можно классифицировать по следующим основаниям: происхождению и назначению; организационному строению; направлению деятельности и характеру интереса.

В зависимости от происхождения и назначения общественные институты делятся на две большие группы: общественные объединения, созданные в рамках Министерства внутренних дел и предназначенные только для органов внутренних дел; общественные организации, представляющие собой отделения, филиалы общереспубликанских организаций.

По организационному строению общественные объединения можно классифицировать на:

1. Массовые общественные организации (профсоюзы, ассоциации, фонды, ветеранские организации, спортивные федерации). Они создаются по инициативе общественности на началах добровольного членства. В управлении делами данных организаций, в реформировании органов и контроле за их деятельностью участвуют непосредственно или через своих представителей все члены соответствующих организаций. Массовые общественные организации имеют выборные органы и действуют на основе своих уставов.

2. Самостоятельные представительские организации (офицерские собрания, женские советы, общества автолюбителей, советы воинов-интернационалистов, чернобыльцев) избираются из числа сотрудников и членов их семей и действуют на основе соответствующих положений. Состав самостоятельных общественных организаций периодически обновляется и пополняется в порядке их выборов соответствующими коллективами. Их деятельность связана с теми коллективами, которые их избрали, они подотчетны этим коллективам. Для них характерны устойчивые внутриорганизационные связи.

3. Внештатные органы общественного содействия (советы наставников, суды чести, комиссии по изобретательству и рационализации, советы клубов, библиотек, музеев, уголков и комнат истории).

В зависимости от характера интереса и направления деятельности общественные структуры можно разделить на объединения социальной, религиозной, профессиональной, культурно-воспитательной и физкультурно-спортивной направленности.

Формы взаимодействия с общественностью как внутри системы, так и за ее пределами могут быть самыми разнообразными. Прежде всего необходимо помнить, что взаимодействие как управленческая функция зависит от тех целей и задач, которые ставят перед собой социальные системы.

Участие граждан в охране общественного порядка может быть индивидуальным и коллективным. Индивидуальное участие граждан в охране общественного порядка осуществляется в следующих формах: а) непосредственная реализация гражданами своих прав по защите от противоправных посягательств; б) содействие органам внутренних дел в распространении правовых знаний и проведении профилактической работы по предупреждению правонарушений; в) внештатное сотрудничество граждан с органами внутренних дел; г) участие в деятельности общественного пункта охраны порядка; д) оказание иной помощи органам внутренних дел в формах, не запрещенных законодательством. Коллективное участие граждан в охране общественного порядка осуществляется в следующих формах: а) членство или участие в деятельности общественных объединений, уставные цели которых предусматривают оказание содействия органам внутренних дел; б) работа в составе добровольной народной дружины (ДНД).

В нашей стране накоплен достаточно большой опыт взаимодействия органов внутренних дел, внутренних войск и общественности. Однако возникают все новые и новые проблемы, требующие совместного разрешения, а именно:

1. Взаимодействие с различными конфессиями по предотвращению межнациональных конфликтов.

2. Взаимодействие с различными конфессиями по предотвращению межнациональных конфликтов.

3. Профилактика уличной преступности и роль ДНД.

4. Взаимодействие ОВД и различных политических образований в регионе по обеспечению общественного порядка.

5. Информационное обеспечение -- одна из форм взаимодействия МВД России с общественностью.