Органы внутренних дел в системе правоохранительных органов Российской Федерации

6. Роль общественности в улучшении социальных условий сотрудников ОВД.

7. Проблемы кадрового «дефицита» и роль общественности в его уменьшении.

8. Общественные организации в органах внутренних дел. Опыт работы по направлениям: административное, социальное, культурно-массовое, физкультурно-спортивное, клубное.

Условиями, необходимыми для установления тесного взаимодействия с общественными организациями как внутри ОВД, так и за его пределами, являются: определение сфер взаимодействия, проблем, возникающих в них, роли и места ОВД и общественности в их решении; определение целей и задач взаимодействия в этих сферах (областях, направлениях); принятие совместных решений по организации взаимодействия, определение форм, методов, средств; официальное оформление этих решений (подготовка уставов, положений, решений, договоров); подготовка совместных программ, планов работы по взаимодействию; совместная работа по реализации плановых мероприятий и участие в проведении внеплановых мероприятий (в случае изменения обстановки в регионе); контроль со стороны обеих заинтересованных сторон с анализом всей деятельности; широкое освещение результатов взаимодействия в СМИ, пропагандистская работа среди населения; постоянное совершенствование форм и методов совместной деятельности.

В настоящее время в России практически отсутствует федеральное законодательство, регламентирующее возможность участия граждан в оказании содействия правоохранительным органам в обеспечении правопорядка. В ряде субъектов Российской Федерации (РФ) органы государственной власти и органы местного самоуправления, стремясь восполнить возникший пробел в федеральном законодательстве, уже приняли свои нормативные акты для возрождения деятельности общественных формирований правоохранительной направленности. В ряде регионов народные дружины по охране общественного порядка, народные дружины по охране государственной границы, казачьи формирования, другие общественные формирования правоохранительной направленности активно работают, оказывают неоценимую помощь правоохранительным органам, дополнительно являясь и своеобразной формой гражданского контроля за деятельностью правоохранительных органов со стороны населения.

Федеральным Собранием РФ начиная с 1997 г. неоднократно принимались меры к разработке и принятию Федерального закона «Об участии граждан РФ в охране общественного порядка». Государственная Дума 27 января 1999 г. приняла Федеральный закон «Об участии граждан Российской Федерации в обеспечении правопорядка», который был одобрен Советом Федерации 18 февраля 1999 г., однако Президент Российской Федерации 4 марта 1999 г. отклонил Закон с мотивировкой, что отдельные его положения не соответствуют нормам Конституции РФ, противоречат ряду федеральных законов, что создает реальную возможность нарушения прав и свобод человека и гражданина, гарантированных Конституцией. Представленный Федеральный закон не содержал четкого разграничения функций, задач, полномочий и ответственности органов государственной власти и органов местного самоуправления, государственных и муниципальных служащих, с одной стороны, и граждан и их коллективных формирований -- с другой.16 апреля 1999 г. Государственная Дума отклонила Закон в редакции Президента Российской Федерации и в ранее принятой редакции, а 16 марта 2001 г. по мотивам нецелесообразности сняла его с дальнейшего рассмотрения.

Таким образом, принятие ряда законов и подзаконных актов по регулированию взаимодействия органов внутренних дел с общественными объединениями как одним из главных каналов связи государства с населением может существенно облегчить решение целого комплекса задач, стоящих перед системой МВД России. При этом рассмотренное в данной статье взаимодействие должно осуществляться на основе принципов законности, системности, прогнозирования, профессионализма, патриотизма и объективности.

Таким образом, в процессе осуществления своей деятельности органы внутренних дел широко взаимодействуют с органами государственной власти, органами местного самоуправления, общественными объединениями, трудовыми коллективами и гражданами.

3. Место и роль органов внутренних дел в системе правоохранительных (полицейских) органов РФ

3.1 Особенности становления и развития органов внутренних дел в системе правоохранительных (полицейских) органов РФ

По справедливому замечанию Ф. Энгельса, «полиция также стара, как и государство». Слово «полиция» происходит от греческого politeia (polis -- город) -- так Аристотель называл городскиеили, если учесть, что в то время представление о государственности было связано только с городом, -- и в целом государственное управление, устройство. Основой смысл усилий государственной власти сводился к обеспечению внешней безопасности. Римляне заимствовали слово «полиция », и из средневековой латыни с конца XVI века оно входит в лексикон европейских государств. При этом рассматриваемый термин употребляется в самом неопределенном смысле, включая «доброту нравов», хорошую нравственность, охраняемую законом". В XVI веке в городах Западной Европы полиция возникает как правительственное учреждение, имеющее своей задачей обеспечение безопасности. Однако само понятие полиции к концу XVI века охватывало собой и законодательную, и судебную, и административную деятельность.

Милиция (лат. militia) у римлян первоначально обозначала службу солдат -- пехотинцев (лат. miles), что, в свою очередь, производится от mille (тысяча, легион). Со времени учреждения постоянных армий в противоположность им милицией стали называть войско, формализуемое только на время войны, родополчение, совокупность всех обученных военному делу военно-способных граждан, срок обучения которых сводился до минимума. В мирное время кадров для образования милиции не содержалось вовсе, или они содержатся в самом незначительном составе.

Термин «милиция» использовался кроме того «для обозначения обывательских дружин, формируемых для несения полицейской службы и охранение порядка в тех случаях, когда правительственная власть силою обстоятельств (народное волнение, эвакуация в виду наступления неприятеля) лишается возможности правильно отправлять свои функции».

Полицейская функция возникла одновременно с появлением государства. Уже в первых государственных образованиях восточных славян (VI -- VIII века), позднее в Киевской Руси, функции полиции выполнялись дружиной князя. По мере развития государства полицейские функции в той или иной мере реализовывали посадники, волостели, тысяцкие, сотские, старосты, вирники и т.д. Однако эта деятельность не была их основой обязанностью и совмещалась с другим родом деятельности.

С конца XV века на местах стала формироваться система полицейских служителей -- бирючей, тюремных сторожей, палачей и т.д. В период с конца XV века до середины XVI века полицейские функции осуществляли в центре органы дворцово-вотчинного управления, а на местах -- наместники и волостели. Позже к ним присоседятся временные уполномоченные великого князя, направляемые на места с самыми различным поручениями, в том числе с для борьбы с разбоями.

За точку отсчета начала организации и деятельности специальных служб на Руси, по видимому, следует принять 1565 г., когда царем Иваном IV (1533-1584) был создан прообраз будущей политической полиции.

Иван IV заложил основы использования политического сыска для формирования ближайшего окружения лидера государства из политически благонадежных соотечественников, путем предоставления последним наиболее благоприятных условий для существования, достаточно широких прав и свобод, а также изгнание в отдельные районы, с менее благоприятными условиями существования людей, в преданности некоторых царь испытывал сомнение, причем зачастую ничем не обоснованные.

В эпоху сословно представительной монархии (середина XVI -- XVII века) под влиянием обострений, вызванных развитием крепостного права, сеть органов выполняющих полицейские функции, существенно расширилась. На смену дворцово-вотчинной пришла приказная система управления. В числе приказов можно было выделить группу выполнявших преимущественно судебно-полицейские функции. В середине XVI века систему полицейско-сыскных органов государства возглавлял разбойный приказ. Он занимался сыском и судом по «разбойным» делам и через органы губного и земского управления осуществлял руководство местной полицией. В Москве и Московском уезде функции борьбы с преступностью были возложены на земский приказ.

В XVII веке произошла реорганизация местного управления: в 146 городах с уездами земские, губные избы и городовые приказчики стали подчиняться назначаемым из центра воеводам, принявшим на себя административные, полицейские и военные функции.

Основные полицейские функции сводились к охране общественного порядка. Во всех наказах предписывалось смотреть, чтобы нигде не было «бою, грабежу, корчму, табаку, распутства и недозволенной игры». На воевод была возложена поимка воров и разбойников. Воеводы организовывали регистрацию всех приезжих в съездной избе, регулировали выезд из своего города и уезда.

Обзор исторических материалов, отражающих организацию и деятельность органов раннефеодальной и сословно -- представительной монархии, показывает, что специальных органов полиции в России X -- XVII в. в. не было. Полицейские обязанности выполнялись большинством органов государства как в центре, так и на местах. Поэтому термин «полиция» можно употреблять по отношению к России XVII в. лишь условно. Более правильно будет говорить об органах, которые решали вопросы, составившие в последствии особую полицейскую функцию, вычленявшихся из общей охранительной функции государства.

Во второй половине XVII века -- 1 четверти XIX века в России утверждается абсолютная монархия. Впервые в российской истории полиция становится самостоятельным звеном государственного аппарата. В крупных городах объездным головам поручалось осуществлять паспортный контроль, наблюдать за порядком, санитарией и освещением. Они же формировали местную полицию и администрацию, организовывали патрулирование улиц. С начала XVIII века стали появляться регулярные полицейские формирования.

Первая специальная полицейская должность в России появилась в 1718 году -- в Петербурге был учрежден генерал -- полицмейстер. К 1722 году полицмейстеры появились во многих крупных городах. При них создавались канцелярии полицейских дел. К числу функций этих органов были отнесены охрана порядка, спокойствия и безопасности, розыск беглых, продовольственные и противопожарные мероприятия, решение вопросов городского благоустройства. Регламент Главного магистрата 1721 года учредил регулярную полицию. Петр I в нем достаточно широко очертил задачи полицейских органов: полиция способствует осуществлению прав правосудия; рождает добрые порядки; обеспечивает всем безопасность от разбойников, воров и прочее, «непорядочное и непотребное житье отгоняет», принуждает каждого к труду и честному промыслу; надзирает за домостроительством и содержанием в частоте улиц и дорог; обеспечивает санитарную безопасность; запрещает излишества в расходах; занимается призрением нищих, больных, увечных; защищает «вдов, силых и чужестранных», воспитывает юношей «в целомудренной чистоте честных науках». В регламенте отмечается, что "… полиция есть душа гражданства и всех добрых порядков и фундаментальных подпор человеческой безопасности и удобности".

Во второй половине XVIII века в России был создан разведывательный аппарат специальных полицейских органов, предназначенный для защиты фискально-полицейских интересов абсолютистского государства.

В период царствования Павла I городское сословное самоуправление было слито с органами полиции. Вместо управ благочиния были учреждены городские правления -- ратгаузы, соединявшие в себе административно-полицейские, финансово-хозяйственные и частично судебные функции. С 1799 году во всех губернских и уездных городах стали открываться военно-политические органы -- ордонанс -- гаузы, каждый из которых возглавлялся полицмейстером, городничим или комендантом, имел военный суд и тюрьму.

В 1802 году было создано министерство внутренних дел, основной задачей которого было заботиться «о повсеместном благосостоянии народа, спокойствии, тишине и благоустройстве империи». В 1810 году из МВД выделилось Министерство полиции для управления административно-полицейскими учреждениями. Оно состояло из 2-х канцелярий (общей и особенной и 3-х департаментов. Административно -- полицейским аппаратом, тюрьмами ведал департамент полиции исполнительной, продовольственными делами -- департамент полиции хозяйственной, а снабжением медицинских учреждений лекарствами -- департамент полиции медицинской. В 1819 году Министерств полиции было упразднено, а его аппарат передан в состав МВД.

В 1837 году была реорганизована система полицейских органов в связи с делением уездов на более мелкие административно-территориальные деления -- станы. В связи с этим появилась должность станового пристава. Становый пристав в своей деятельности опирался на сельскую выборную полицию: сотских и десятских и на вотчинную полицию помещиков. Свод законов 1832 года не устанавливал точно границы полицейской и судебной власти помещиков: им предоставлялось право применять «домашние» средства наказания.

Корни процесса становления советской милиции уходят в Февральскую революцию в России. После свержения самодержавия царская полиция была ликвидирована. Юридическим закреплением процесса ликвидации стали постановления Временного правительства от 06.03.1917 г. о ликвидации корпуса жандармов, и от 10.03.17 г. об упразднении Департамента полиции. Была провозглашена замена полиции «народной милицией».

Правовым основание организации советской милиции постановление НКВД «О рабочей милиции» изданное 28.10 (10.11). 1917 г. В этом постановлении не предусматривались организационные формы милицейского аппарата. Связано это было, прежде всего, с взглядами правящей верхушки на государственное устройство. Взгляды эти состояли в том, что со сломом старой государственной машины, прежде всего, ликвидировались армия и полиция, а их функции переходили к вооруженному народу. Организационно-правовое выражение эта идея получила в том, что формирование рабочей милиции происходило, как правило, на основе добровольности. В силу того, что формирования рабочей милиции не имели постоянного штата, они носили характер массовых самодеятельных организаций.

Система уголовного розыска возникла в октябре 1918 года, после утверждения в составе Главного управления милиции Центрального управления уголовного розыска на правах отдела. До этого уголовный розыск, безусловно, существовал в крупных городах, но децентрализовано, и подчинялся местным Советам. Правовой основой создания советского уголовного розыска стало Положение об организации отдела уголовного розыска НКВД, изданное 05.10.1918 г., по которому органы уголовного розыска учреждались в городах с населением не менее 40-45 тыс. человек. При губернских и городских управлениях милиции созданы были отделения уголовного розыска. Общее руководство системой уголовного розыска осуществлял НКВД.

Для активизации борьбы с преступностью были осуществлены меры по объединению органов ВЧК и милиции. Для укрепления аппарата уголовного розыска из среды ЧК назначались люди на должности зав. уголовно-розыскными отделениями. В июле 1919 года произошло частичное объединение аппарата уголовного розыска и транспортных ЧК.

В 1934 г. был образован общесоюзный Наркомат внутренних дел, в него было включено ОГПУ и входящее в него Главное управление милиции (финансирование милиции уже в 1932 г. было переведено с местного бюджета на союзный). В 1935 г. в НКВД был образован новый вид мест заключения для особо опасных преступников -- тюрьмы. В 1936 г. была образована ГАИ. Функции и структура милиции расширялись (паспортный режим и ОВИР, «детские комнаты» и ОБХСС, военный учет и МПВО).

Таким образом, исторический опыт строительства и деятельности милиции может и должен быть творчески использован для поиска наиболее эффективных решений в современных условиях.

3.2 Современная система органов внутренних дел

Можно считать, что основными исполнительно-распорядительными органами государства, выполняющими обеспечительную функцию в сфере охраны правопорядка и борьбы с преступностью, являются органы внутренних дел и внутренние войска. Важнейшим элементом политической системы общества всегда было и остается государство, а его обеспечительная функция имеет, и будет иметь в будущем существенное значение. Отсюда есть основания констатировать: с одной стороны -- объективную возможность и необходимость изменения функций (компетенции) органов внутренних дел, а с другой -- возрастание их роли в жизни нашего общества как отраслевой подсистемы органов государственного управления и одновременно правоохранительного органа.

Указанное положение, естественно, предполагает изменения характера деятельности этих органов, их демократизацию, преодоление правового нигилизма, существенное повышение качества работы, взаимодействия с внешней средой функционирования, т.е. с гражданами, государственными органами, общественными объединениями, государственными и негосударственными предприятиями, населением в целом. Общая цель такой деятельности -- создание конституционного порядка на основе прямого действия Конституции РФ.

Принадлежность к исполнительной власти означает, что органы внутренних дел осуществляют меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью правовыми средствами, т.е. путем реализации права в форме правоприменения. Соответственно можно говорить о трех основных элементах, составляющих механизм реализации ими права: качество законов и подзаконных актов, регулирующих организацию и деятельность органов внутренних дел и внутренних войск; профессионализм сотрудников этих структур; благоприятная внутренняя и внешняя среда их функционирования, предполагающая надлежащее материальное, материально-техническое и материально-бытовое обеспечение.

Если приоритет для современного Российского государства -- модернизация страны, социально-экономическое развитие общества, то перечень задач, решаемых наряду с другими структурами органами внутренних дел в пределах их компетенции, может быть следующим: преодоление традиции этатизма государства, обеспечение неприкосновенности частной собственности, разделение собственности и власти, активная политика в области борьбы с инфляцией и стимулирование частных (в том числе иностранных) инвестиций, энергичное проведение антимонопольной политики; забота об экологии, образовании, здравоохранении, развитии науки, культуры, о бедных, нетрудоспособных, оказание социальных услуг населению; борьба с преступностью, в том числе с уличной, запугивающей людей, и с организованной, которая во многом определяет экономические процессы в стране; последовательное и поступательное преодоление коррупции среди личного состава рассматриваемых органов; существенное повышение престижа (авторитета) органов и войск системы МВД в общественном мнении.

В районах, городах, районах городов милицией руководят начальники отделов (управлений) внутренних дел администрации районных, городских, районных в городах представительных органов власти. Назначаются они министрами внутренних дел республик, входящих в состав РФ, начальниками УВД, ГУВД краев, областей, автономных областей и округов городов Москвы и Санкт-Петербурга по согласованию и с последующим утверждением на сессии соответствующих представительных органов.

На водном, воздушном и железнодорожном транспорте руководство милицией осуществляют соответствующие начальники управлений и отделов внутренних дел на транспорте МВД России без горизонтального подчинения и утверждения в должности Закон РФ от 18 апреля 1991 г. N 1026-I «О милиции».

Процесс децентрализации власти и управления обусловил выделение в составе ГО (РО) ВД милиции общественной безопасности (местной милиции), подчиненной кроме МВД России местным исполнительным органам, и одновременно -- необходимость централизации и объединения оперативных подразделений в единую федеральную службу криминальной милиции, подчиненную лишь по вертикали -- МВД России. 65

По своему статусу служба криминальной милиции -- правоохранительный орган, непосредственно и целенаправленно обеспечивающий с помощью гласных и негласных сил, средств и методов выявление и документирование преступной деятельности лиц, подготавливающих или совершивших преступления против физических и юридических лиц, их имущественных и неимущественных прав и свобод или покушающихся на них.

Служба криминальной милиции выполняет следующие функции: обеспечивает раскрытие отнесенных законом к ее компетенции уголовных преступлений; по поручению органов предварительного следствия осуществляет следственные и иные действия по собиранию и проверке доказательств, а также задержание преступников; ведет оперативно-профилактические и розыскные учеты; осуществляет розыск преступников, скрывшихся от следствия и суда, бежавших из-под стражи; оказывает содействие другим органам внутренних дел по делам, отнесенным к их компетенции; ведет работу по предупреждению преступлений.

От других служб органов внутренних дел служба криминальной милиции отличается тем, что ее деятельность в основном направлена на раскрытие тяжких преступлений, совершаемых тайно, с применением мер сокрытия их следов, а также на выявление и пресечение преступной деятельности организованных преступных групп.

Эти специфические признаки, с одной стороны, отличают криминальную милицию от других служб органов внутренних дел, а с другой -- позволяют рассматривать ранее разграниченные службы уголовного розыска, борьбы с организованной преступностью и преступлениями в сфере экономики как единую систему, которая включает: федеральную криминальную милицию МВД Российской Федерации; криминальную милицию МВД республик, входящих в состав России; подразделения федеральной криминальной милиции в УВД (ГУВД) края, области, ГО (РО) ВД; криминальную милицию муниципального органа внутренних дел.

В качестве основных служб на нижнем уровне (в соответствии с административно-территориальным делением) борьбу с преступностью обеспечивает территориальные подразделения криминальной милиции в тесном взаимодействии с милицией общественной безопасности (местной милицией), которые занимаются предупреждением, пресечением и раскрытием процессуально закрепленного перечня преступлений.

В этой связи с этим организационная структура основных служб должна быть построена таким образом, чтобы любая информация о совершенном преступлении оперативно находила своего адресата, обеспечивая безотлагательность проведения и комплексность необходимых оперативно-розыскных мероприятий для его раскрытия по «горячим следам».

Структура криминальной милиции определяется исходя из выделяемой штатной численности, принципа приоритетных направлений и утверждается: на республиканском уровне -- министром внутренних дел; на территориальном -- начальником ГУВД, УВД. 66

В состав милиции общественной безопасности входят:

1. Дежурные части, участковые уполномоченные милиции, изоляторы для временного содержания задержанных и заключенных под стражу лиц; специальные приемники для содержания лиц, арестованных в административном порядке;

2. Подразделения: патрульно-постовой службы милиции, в том числе отряды особого назначения (ОМОН), государственной инспекции безопасности дорожного движения, охраны объектов по договорам, охраны и конвоирования задержанных и арестованных; лицензионно-разрешительной работы и контроля за частной детективной и охранной деятельностью; по исполнению административного законодательства по предупреждению правонарушений несовершеннолетних; по раскрытию преступлений; по делам о преступлениях, по которым производство предварительного следствия не обязательно; специальные подразделения дознания и другие.

В соответствии с законодательством Российской Федерации основные задачи милиции общественной безопасности включают: обеспечение личной безопасности граждан; охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности; предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений; раскрытие преступлений по делам о преступлениях, по которым производство предварительного следствия не обязательно, и расследование преступлений в форме дознания; оказание в пределах ее компетенции помощи гражданам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям и общественным объединениям.

Организационно-методическое руководство отрядами милиции особого назначения (ОМОНом) возлагается на МВД России, а непосредственное -- на министров внутренних дел республик в составе РФ, начальников управлений (ГУВД, УВД, автономных округов, Москвы, Санкт-Петербурга и Ленинградской области). 67

Отдел муниципальной милиции административного округа -- структурное подразделение Управления муниципальной милиции и в пределах своей компетенции несет ответственность за охрану общественного порядка и обеспечению безопасности граждан в наиболее криминогенных местах округа, которые определяются по заявкам начальников управлений внутренних дел административных округов.

Отдел муниципальной милиции находится в двойном подчинении -- у префекта административного округа по вопросам правопорядка и безопасности и управления муниципальной милиции, а также непосредственно у начальника УВД административного округа. Однако префект не вправе вмешиваться в уголовно-процессуальную и административно-юридическую деятельность отдела муниципальной милиции.

Деятельность муниципальной милиции осуществляется в соответствии с принципами законности, гуманизма, уважения прав человека, гласности, взаимодействия другими органами, общественными объединениями, трудовыми коллективами и населением.

Основные задачи муниципальной милиции: принятие неотложных мер для пресечения преступлений и административных правонарушений, задержание причастных к ним лиц; охрана общественного порядка, обеспечение личной и общественной безопасности в наиболее криминогенных местах; участие в обеспечении безопасности дорожного движения; оказание в пределах своей компетенции помощи гражданам и администрации предприятий, учреждений, организаций в осуществлении их законных прав и интересов.

В соответствии с перечисленными задачами муниципальная милиция: организует деятельность отделений и нарядов муниципальной милиции по охране общественного порядка и обеспечению личной и общественной безопасности граждан в закрепленных криминогенных местах округа; обеспечивает взаимодействие нарядов муниципальной милиции с подразделениями территориальных органов внутренних дел; обеспечивает соблюдение законности в деятельности отделений и нарядов муниципальной милиции и проверку фактического исполнения ими постановлений и решений высших и местных органов власти и управления и других управленческих актов; осуществляет подбор и расстановку, направление на обучение и переподготовку личного состава отдела муниципальной милиции; контролирует соблюдение правил хранения, сбережения и работы технических средств вооружения; организует участие нарядов в мероприятиях по охране общественного порядка, проводимых совместно с УВД округа, а также по указанию префекта округа; организует работу по охране имущества на основе договоров с собственниками; организует своевременное и правильное рассмотрение и разрешение заявлений, жалоб граждан, обсуждение в средствах массовой информации вопросов, связанных с деятельностью нарядов муниципальной милиции; обеспечивает участие нарядов в мероприятиях по обеспечению правил дорожного движения.

Свои задачи муниципальная милиция выполняет в тесном взаимодействии с подразделениями органов внутренних дел.

Отдел муниципальной милиции административного округа, возглавляет начальник, который назначается и освобождается от должности начальником ГУВД по представлению управления муниципальной милиции и по согласованию с префектом округа.

Начальник отдела муниципальной милиции имеет заместителей, количество должностей и порядок их назначения определяется управлением муниципальной милиции совместно с РУВД.

Надзор за деятельностью отдела муниципальной милиции осуществляют органы прокуратуры.

Таким образом, органы внутренних дел являются неотъемлемой частью системы органов государственного управления. При выполнении своих функций они вступают в управленческие и иные отношения (внутренние и внешние) с различными государственными органами, общественными объединениями и отдельными гражданами. Эти отношения могут быть отношениями власти -- подчинения, сотрудничества, координации и согласования.

3.3 Пути совершенствования системы органов внутренних дел России в условиях формирования правового государства

Сложившаяся в последние годы в Российской Федерации система обеспечения правопорядка, организации и деятельности органов внутренних дел Российской Федерации, а также их структура не соответствуют новым политическим и экономическим условиям функционирования государства, конституционным принципам федерализма и организации местного самоуправления в Российской Федерации.

Правоохранительные органы выполняют множество избыточных функций, отдельные полномочия правоохранительных органов дублируются органами, осуществляющими контрольные функции (в области потребительского рынка, предпринимательской деятельности, природопользования и других областях). Это приводит, с одной стороны, к созданию дополнительных административных барьеров в экономике, а с другой -- к значительным бюджетным расходам.

Законодательство, регулирующее деятельность правоохранительных органов, содержит положения, противоречащие принципам межбюджетных отношений. Многоканальная система бюджетного финансирования милиции в Российской Федерации не позволяет обеспечить финансовую прозрачность ее деятельности, оценить эффективность расходования средств налогоплательщика. Многочисленные льготы и преференции, предоставляемые сотрудникам правоохранительных органов, порождают финансовые обязательства региональных и местных бюджетов, средства на реализацию которых отсутствуют.

Значительный объем выполняемых правоохранительными органами функций не урегулирован процедурно, в связи с чем сохраняется база для административного произвола правоохранительной системы (в настоящее время в законодательстве отсутствуют нормы, регулирующие основания и порядок производимых прокуратурой и иными правоохранительными органами общенадзорных и других проверок деятельности юридических лиц).

Отсутствует достаточно эффективный внешний государственный и общественный контроль за деятельностью правоохранительных органов. В частности, контроль за деятельностью сотрудников милиции осуществляется преимущественно подразделениями службы собственной безопасности, а проверка заявлений и сообщений о правонарушениях, совершенных сотрудниками прокуратуры, проводится самими органами прокуратуры. 69

С учетом изложенного, реформирование системы правоохранительных органов предлагается осуществить исходя из следующих принципов: повышение уровня открытости правоохранительных органов, их доступности для внешнего государственного и общественного контроля; освобождение от избыточных функций; концентрация усилий на обеспечении защиты личности и общества от преступных посягательств; законодательное закрепление единых подходов к оценке деятельности правоохранительных органов в сфере осуществления уголовного преследования.

Принятые в последнее время изменения в уголовно-процессуальное законодательство, связанные с созданием Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации, позволят повысить процессуальную самостоятельность следователя, разграничить функции расследования и надзора за ним. Вместе с тем, реформу в этой сфере необходимо продолжить.

Недопустимо возлагать на следователя задачи борьбы с преступностью и тем самым создавать условия для возникновения обвинительного уклона в его деятельности, ведь именно на стадии предварительного расследования, до приговора суда, следователем принимаются решения, существенно ограничивающие права и свободы граждан. Фактически гражданин подвергается наказанию с момента привлечения его по уголовному делу в качестве подозреваемого или обвиняемого. В этих условиях над следователем не должна довлеть ответственность за состояние преступности в стране. Задача следователя и органов предварительного следствия качественное и быстрое расследование уголовных дел.

Существенная разница в оплате труда следователей различных ведомств приводит к серьезным кадровым проблемам.

Разграничение функций борьбы с преступностью, расследования преступлений, надзора за расследованием преступлений позволит, с одной стороны, потерпевшим, подозреваемым, обвиняемым более эффективно защищать, свои законные права и интересы, апеллируя к различным органам, а с другой -- государству иметь полную и объективную картину состояния преступности и эффективности деятельности правоохранительных органов по противодействию преступлениям.

Четкое разграничение полномочий и ответственности всех участников уголовного процесса на досудебной стадии обеспечит их взаимный контроль при осуществлении оперативно-розыскных и процессуальных действий, что затруднит возникновение так называемых заказных уголовных дел, минимизирует возможности необоснованного прекращения уголовных дел, явится существенным шагом на пути устранения причин и условий, порождающих коррупцию и злоупотребления в правоохранительных органах.

Следователь по своему процессуальному статусу, по объему полномочий в отношении соблюдения прав и законных интересов подозреваемых, обвиняемых, потерпевших занимает «серединное» положение между оперативным сотрудником и судьей. Именно в силу этих причин в действующем законодательстве декларируется его процессуальная независимость (следует отметить, что целесообразность процессуальной независимости следователя ни учеными, ни практиками никогда не подвергалась сомнению). Поэтому следователь должен нести ответственность только за объективное и оперативное расследование преступлений. Исходя из этого должны быть, сформулированы показатели эффективности работы следственной службы. Раскрываемость преступлений -- основной критерий оценки работы оперативно-розыскных служб. Если установить, что преступление следует считать раскрытым только после изобличения виновного следователем или (что более правильно) признания его таковым судом, у оперативно-розыскных служб появится серьезный стимул для обеспечения качественного оперативного сопровождения следствия.

Изложенное выше потребует изменения процессуальных норм, регулирующих вопросы возбуждения уголовного дела, а также вопросы полномочий и взаимоотношений органа дознания, следователя и прокурора.

Одним из непременных условий реформы системы правоохранительных органов является изменение принципов подхода к определению качественных и количественных критериев эффективности их деятельности. Применительно к ОВД эти критерии можно представить следующим образом. Качественным критерием работы ОВД следует считать прежде всего уровень раскрываемости преступлений, определяемый в конечном итоге после вступления в силу обвинительных приговоров. Качество работы следователя, дознавателя определяется тем, сколько принятых к производству уголовных дел окончено обвинительным заключением, в том числе сколько утверждено прокурором и передано в суд либо прекращено; сколько из вынесенных следователем постановлений о прекращении уголовных дел было впоследствии отменено; сколько следственных действий по уголовным делам признаны незаконными.

Деятельность правоохранительных органов в соответствии с Конституцией Российской Федерации должна быть в первую очередь направлена на защиту жизни и здоровья человека, охрану собственности и общественной безопасности.

В связи с этим требуют пересмотра подходы к организационному построению и функциональному наполнению деятельности правоохранительных органов. Прежде всего, это обусловлено необходимостью четкого разграничения полномочий и ответственности в сфере обеспечения общественной безопасности и борьбы с преступностью как «по горизонтали» (между правоохранительными органами), так и «по вертикали» (между федеральным центром, субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления), устранения существующей негативной практики многоканального финансирования правоохранительных органов.

Кроме того, требуется адекватная законодательная интерпретация конституционного полномочия органов местного самоуправления по охране общественного порядка, а также установление правовых, организационных и финансовых механизмов реализации указанного полномочия.

Учитывая изложенное, целесообразно создать в Российской Федерации федеральную полицию (на базе существующей милиции), национальную гвардию (на базе внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации) и муниципальную милицию.

Сложившаяся в последние годы практика свидетельствует об избыточном, чрезмерно пристальном и заинтересованном внимании, которое милиция уделяет деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Следствием этого явились ослабление профилактической работы по предупреждению преступлений против личности, усиливающееся в обществе чувство незащищенности от преступных посягательств, а также весьма низкий уровень доверия правоохранительным органам в целом. Кроме того, возложение на правоохранительные органы функций, не связанных с защитой прав и свобод граждан, общества и государства от противоправных посягательств, распыляет их силы и средства.

Основной задачей федеральной полиции должна стать охрана личности, общества и государства от преступных посягательств. При этом контроль в экономической сфере должен осуществляться преимущественно налоговыми, финансовыми, таможенными, санитарно-эпидемиологическими и иными специальными органами. И лишь в случае выявления этими органами признаков преступлений экономического, экологического или другого рода вмешательство федеральной полиции станет допустимым и необходимым.

Основными функциями федеральной полиции должны являться: выявление, предупреждение и пресечение преступлений; розыск лиц, подозреваемых или обвиняемых в совершении преступлений.

Наряду с этими к функциям федеральной полиции должны быть отнесены: расследование преступлений небольшой и средней тяжести в форме дознания; производство по делам об административных правонарушениях в пределах компетенции, установленной Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях; прием, регистрация и проверка заявлений (сообщений) о готовящихся или совершенных преступлениях; возбуждение уголовных дел; обеспечение безопасности дорожного движения; изготовление и выдача основных документов, удостоверяющих личность; организация учета граждан по месту жительства и по месту пребывания и контроль за соблюдением правил этого учета; контроль за оборотом оружия.

Исходя из перечисленных функций должны быть определены и соответствующие полномочия федеральной полиции.

Процедура реализации федеральной полицией отдельных полномочий, в наибольшей степени затрагивающих права и свободы граждан, в целях предоставления гражданам дополнительных гарантий их соблюдения также должна быть детально закреплена законом.

Муниципальная милиция должна представлять собой орган местной администрации, предназначенный для охраны общественного порядка на территории соответствующего муниципального образования.

Руководство деятельностью и финансирование муниципальной милиции должны осуществляться органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов. Муниципальная милиция не должна быть наделена правом проводить какие-либо проверки, в особенности хозяйственной деятельности юридических лиц и частных предпринимателей.

Основными функциями муниципальной милиции должны являться: обеспечение охраны общественного порядка на улицах, площадях и в других общественных местах на территории муниципального образования; пресечение преступлений, а также административных правонарушений при несении службы по охране общественного порядка.

Принимая во внимание, что в Российской Федерации до настоящего времени отсутствовал опыт создания муниципальных правоохранительных структур, предполагается создание правового механизма контроля федерального центра за деятельностью органов местного самоуправления по охране общественного порядка. Такой механизм, в частности, должен предусматривать выдачу органами федеральной полиции квалификационных свидетельств сотрудникам муниципальной милиции, а также наличие перечня случаев, когда муниципальная милиция поступает в оперативное подчинение федеральной полиции.

Национальная гвардия должна представлять собой государственную военную организацию, создаваемую для охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности в условиях чрезвычайных обстоятельств, охраны особо важных объектов, пресечения деятельности незаконных вооруженных формирований.

Одно из приоритетных направлений комплексного реформирования системы правоохранительных органов заключается в законодательном закреплении единого подхода к вопросам социальной и правовой защиты сотрудников правоохранительных органов.

Создание эффективно функционирующей правоохранительной системы государства невозможно в условиях недостаточности профессиональных кадров, привлечение которых, в свою очередь, в немалой степени зависит от повышения общего уровня социальной защиты сотрудников правоохранительных органов, совершенствования условий прохождения ими службы и пенсионного обеспечения.

Кроме того, назрела необходимость изменения существующих на сегодняшний день в Российской Федерации неоднозначных подходов к правовому регулированию в этой сфере (вопросы прохождения службы сотрудниками правоохранительных органов и их социальной защиты регламентированы значительным количеством различных по статусу нормативных правовых актов), законодательного закрепления единых для всех сотрудников правоохранительных органов условий поступления на службу, прохождения службы и увольнения, устранения различий в социальных аспектах прохождения службы сотрудниками, являющимися государственными служащими, в зависимости от того, в каком государственном органе они проходят службу (так, профессиональная деятельность сотрудников органов внутренних дел, нередко связанная с риском для жизни, имеет гораздо более низкий уровень оплаты, чем, например, сотрудников прокуратуры).

Устранить указанные противоречия можно путем принятия федерального закона «О правоохранительной службе Российской Федерации», необходимость разработки которого предусмотрена Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации».

Таким образом, задачи (функции) органов внутренних дел сегодня настолько разнообразны, что главная задача -- защита личности и общества от преступных посягательств -- становится отнюдь не главной. По сути, у нас вообще нет ведомства, целиком нацеленного и полностью отвечающего за тяжкую преступность «традиционно уголовного» характера. Имея разветвленную не только горизонтальную, но и вертикальную структуру, ОВД (а с ним и государство в целом) утеряло необходимую маневренность в сфере противодействия преступности (профилактики, выявления, пресечения преступлений, доведения дел до суда). Речь идет о том, что ОВД (хотя и в виде разных структурных подразделений) обязаны сегодня не только бороться с квалифицированной, профессиональной, организованной преступностью, но и выполнять функции рутинного поддержания порядка. Это ведет к следующим негативным последствиям: размывается ответственность местных (региональных и муниципальных) органов власти за состояние правопорядка на их территориях; личный состав территориальных органов внутренних дел не ощущает в должной мере свою ответственность перед местными жителями; теряется или не повышается квалификация милицейской элиты -- сыщиков, в т. ч. и потому, что эти сотрудники часто отвлекаются для выполнения не свойственных им задач (патрулирования, охраны и т.д.).

Заключение

Проведенное исследование позволяет сформулировать следующие выводы.

Правоохранительные (или полицейские) органы-- это федеральные органы исполнительной власти (их территориальные органы либо структурные подразделения), должностные лица которых наделены законом полицейскими полномочиями, состоящими в возложении на них обязанностей пресекать преступления и административные правонарушения и предоставлении прав по доставлению, задержанию граждан; производству досмотра (осмотра), изъятия; осуществлению производства по делам об административных правонарушениях, дознания; применению силы и оружия.

Критериями отнесения каких-либо органов к правоохранительным (полицейским) служат: принадлежность к федеральным органам исполнительной власти; наделенность полицейскими полномочиями, состоящими в возложении на них обязанности пресекать преступления и административные правонарушения и предоставлении прав по доставлению, задержанию граждан; производству досмотра (осмотра), изъятия; осуществлению производства по делам об административных правонарушениях, дознания; применению силы и оружия.

В систему правоохранительных органов Российской Федерации (полицейскую систему России) в настоящее время входят: Министерство внутренних дел Российской Федерации: милиция, внутренние войска; Федеральная служба Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков; Федеральная таможенная служба; Федеральная служба безопасности Российской Федерации, в том числе пограничные органы; Федеральная служба охраны Российской Федерации; Федеральная служба судебных приставов; Федеральная служба исполнения наказаний; Природоохранные органы: Министерство природных ресурсов Российской Федерации; Федеральная служба по надзору в сфере природопользования; Департамент по охране и рациональному использованию охотничьих ресурсов Министерства сельского хозяйства Российской Федерации; Федеральное агентство по рыболовству; Федеральная служба (по экологическому, технологическому и атомному надзору; Государственная фельдъегерская служба Российской Федерации.

Милиция является полифункциональной полицейской структурой, а все остальные -- отраслевыми, имеющими узкую сферу деятельности. Указанная система является открытой.

Нужно создать систему законодательных актов, регулирующих правовой статус правоохранительных органов и спецслужб. Возможна следующая структура законодательства в данной сфере: федеральный закон о полицейской деятельности; федеральный закон о специальных службах; федеральные законы об отдельных ведомствах (полицейских и спецслужбах).

В законе о полицейской деятельности предстоит определить: понятие этого вида государственной деятельности; критерии для образования полицейских ведомств; критерии отнесения полицейских ведомств к федеральным; общие для всех полицейских ведомств задачи; общие для всех полицейских ведомств полномочия; общие для всех полицейских ведомств источники финансирования; общий для всех полицейских ведомств порядок прохождения службы; общие для всех полицейских ведомств правовые и социальные гарантии личного состава.

В законе о специальных службах предстоит определить: понятие этого вида государственной деятельности; критерии отнесения тех или иных органов к спецслужбам; общие для всех спецслужб задачи; общие для всех спецслужб полномочия; общие для всех спецслужб источники финансирования; общий для всех спецслужб порядок прохождения службы; общие для всех спецслужб правовые и социальные гарантии личного состава.

В законах о конкретных ведомствах предстоит определить задачи и полномочия соответствующих органов, особенности прохождения службы, особенности правовых и социальных гарантий сотрудников.

Из сказанного вытекают и основные направления реорганизации ОВД. Предлагается упразднить ОВД, создав вместо этого ведомства несколько самостоятельных систем. На федеральном уровне создается Федеральная уголовная полиция (в статусе федеральной службы), занимающаяся выявлением, пресечением и расследованием наиболее опасных преступлений (насильственных, корыстных, некоторых преступлений против порядка управления). Их перечень предстоит определить. Внутренние войска преобразуются в Национальную гвардию, целиком подчиненную Президенту РФ. Федеральная миграционная служба должна быть полностью самостоятельным органом, в целом сохраняющим свои нынешние функции и полномочия. В каждом из субъектов РФ создаются полицейские управления. Региональные полицейские управления должны контролироваться органами власти соответствующего субъекта РФ и подчиняться им.

Список использованной литературы

1. Конституция РФ принята всенародным голосованием 12.12.1993 г.

2. Уголовный кодекс РФ от 13 июня 1996 г. N 63-ФЗ (с изменениями от 27 мая, 25 июня 1998 г., 9 февраля, 15, 18 марта, 9 июля 1999 г., 9,20 марта,19 июня, 7 августа, 17 ноября, 29 декабря 2001 г., 4, 14 марта, 7 мая, 25 июня, 24, 25 июля, 31 октября 2002 г., 11 марта, 8 апреля, 4, 7 июля, 8 декабря 2003 г., 21, 26 июля, 28 декабря 2004 г., 21 июля,19 декабря 2005 г., 5 января, 27 июля, 4, 30 декабря 2006 г., 9 апреля, 10 мая, 24 июля, 4 ноября, 1, 6 декабря 2007 г., 14 февраля, 8 апреля, 13 мая, 22 июля, 25 ноября, 22, 25, 30 декабря 2008 г., 13 февраля 2009 г)

3. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18 декабря 2001 г. N 174-ФЗ (с изменениями от 29 мая, 24, 25 июля, 31 октября 2002 г., 30 июня, 4, 7 июля, 8 декабря 2003 г., 22 апреля, 29 июня, 2, 28 декабря 2004 г., 1 июня 2005 г., 9 января, 3 марта, 3 июня, 3, 27 июля, 30 декабря 2006 г., 12, 26 апреля, 5, 6 июня, 24 июля, 2 октября, 27 ноября, 3, 6 декабря 2007 г., 4 марта, 11 июня, 2, 22, 25, 30 декабря 2008 г)

4. ФЗ «О прокуратуре РФ» от 17.01.1992 N 2202-1

5. ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» (в ред. Федеральных законов от 18.07.1997 N 101-ФЗ, от 21.07.1998 N 117-ФЗ, от 05.01.1999 N 6-ФЗ, от 30.12.1999 N 225-ФЗ, от 20.03.2001 N 26-ФЗ, от 10.01.2003 N 15-ФЗ, от 30.06.2003 N 86-ФЗ, от 29.06.2004 N 58-ФЗ, от 22.08.2004 N 122-ФЗ, от 02.12.2005 N 150-ФЗ, от 24.07.2007 N 211-ФЗ)

6. ФЗ «О системе государственной службы РФ» от 27.05.2003 N 58-ФЗ

7. ФЗ «О безопасности» от 05.03.1992г. №2446-ФЗ (в ред. Закона РФ от 25.12.1992 №4235-1, Указа Президента РФ от 24.12.1993 №2288, Федерального закона от 25.07.2002 №116-ФЗ)

8. Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ „О прокуратуре Российской Федерации“ от 17 ноября 1996 года N 168-ФЗ (ред.27 декабря 2000 года) // СЗ РФ. 1995. N 47. Ст.4472.