Особенности российского федерализма, его цели и методы реформирования

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Оглавление

Введение

Глава 1. Теоретико - правовые основы российского федерализма

1.1 Понятие и особенности российского федерализма

1.2 Российский федерализм - исторический аспект

1.3 Россия - федеративное государство. Виды национальной государственности в России

Глава 2. Предметы ведения федерального центра и субъектов федерации

2.1 Виды предметов ведения и полномочий

2.2 Формы предметов ведения и полномочий

Глава 3. Российский федерализм на современном этапе

3.1 Проблемы федерализма

3.2 Пути совершенствования федерализма

Заключение

Список использованной литературы

Введение

Как известно, Российская Федерация долгое время (1922-1991 гг.) входила в качестве суверенной союзной республики в состав другого федеративного государства - Союза ССР, объединявшего 15 союзных республик. Исторически первой была образована Российская Федерация (тогда РСФСР), которая в 1922 г. объединилась с тремя другими республиками (Белоруссией, Украиной, Закавказской Федерацией); они и положили начало Союзу ССР. Законом РСФСР «О реабилитации репрессивных народов» от 26 апреля 1991 г. (с изменениями от 1 июля 1993 г.). Права репрессированных народов были восстановлены, воссозданы и их национально-государственные образования. Многие автономные республики провозгласили государственный суверенитет; в настоящее время они рассматриваются как республики в составе Российской Федерации. Стабилизировать национально-государственное устройство РФ должен был Федеративный договор - Договор «О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти республик в составе РФ автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга», подписанный 31 марта 1992 г. В настоящее время принят новый федеральный закон от 24 июля 1999 г. «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ». российский федерализм государственность

Что изменилось с тех пор? Что нового появилось в нашем законодательстве? В этом и состоит задача данной работы, чтобы проследить развитие и просчеты, симметричность и асимметричность Российской Федерации как единого целого. Этому вопросу уделяется очень мало внимания и времени не только в курсе изучаемых нами отраслей права, но и во многих учебниках. Но вопросов, связанных с развитием федеративных отношений в РФ очень много, так как эта тема не перестает быть актуальной и сейчас. Основной вопрос данной работы: что же все-таки больше в нашей Федерации - заоблачного мифа или прозрачной реальности? Дело в том, что только в нашей стране можно наблюдать такую контрастность и противопоставления. Так, в ст. 11 Конституции записано, что «разграничение предметов ведения и полномочий осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным договором и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий». А в ст. 76 указывается, что «по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ издаются федеральные законы.» Только в нашей стране Основной Закон государства - Конституция - содержит такие внутренние противоречия, которые нужно немедленно рассматривать, и не только рассматривать, а принимать новые положения, которые давно уже назрели (Конституция РФ, Федеративный и иные договоры имеют разное правовое значение в регулировании государственного устройства страны). Поэтому-то в характере и направленности российского федерализма никак не разобраться без учета особенностей склада ума, предрассудков, стиля поведения аппарата государственной власти и конкретных чиновников. Наверное, эти особенности придавали двойственный характер развитию федеративных отношений в Российской Федерации.

Встает вопрос: почему Россия избрала демократический путь развития государства, строя сложнейшую систему управления власти - Федерацию? Некоторые историки и правоведы утверждают, что развал СССР послужил причиной преобразований. Может и так. Отсюда следует сделать вывод о том, что не только стремление политических и экономических интересов заставляло Россию встать на путь развития федеративных отношений, но и особенности развития мировой политической и экономической системы, а также опыт других стран. В данной работе необходимо, прежде всего, подробно остановиться на развитии и подписании Федеративного договора, а также некотором анализе Конституции РФ и развитии федеративных отношений в РФ как единого целого. Результат попытки рассмотрения и анализа развития этих отношений может быть довольно спорным и противоречивым, однако невозможно охватить все проблемы, связанными с федеративными отношениями в Российской Федерации.

Объект исследования - общественные отношения, возникающие в сфере государственно-территориального устройства Российской Федерации, разграничение компетенций федеральной власти и власти субъекта Федерации

Предмет исследования - положения Конституции Российской Федерации и иных нормативно-правовых актов, устанавливающие и регулирующие государственно-территориальное устройство Российской Федерации

Цель - рассмотреть и проанализировать положения Конституции и иного российского законодательства, устанавливающего правовые основы федерализма в Российской Федерации

Чтобы достигнуть цели, необходимо решить следующие частные задачи:

1. Рассмотреть историю становления и развития федеративного устройства России в советский период

2. Рассмотреть историю становления и развития федеративного устройства России после 1993 г.

3. Дать понятие федерализма и выделить характерные признаки российского федерализма

4. Проанализировать конституционно-правовые основы федерального устройства Российской Федерации

Глава 1.Теоретико - правовые основы российского федерализма

1.1 Понятие и особенности российского федерализма

В качестве одной из основ конституционного строя ст. 1 Конституции РФ закрепляет федеративное устройство России, что отражает официальное название государства. Среди сравнительно небольшого числа федераций мира положение Российской Федерации уникально: она является самой большой федерацией мира не только по абсолютному количеству субъектов (85), но и по числу их разновидностей (6). Термины «федерация» и «федерализм» весьма востребованы в современном мире. В широком смысле слова под федерацией понимается любая система, структура, состоящая из неодинаковых частей. Рассматриваемые термины имеют и собственно правовое значение. При этом они не являются тождественными, а соотносятся как форма и содержание. Федерация - это форма территориально-государственного устройства, при которой составными частями государства являются относительно самостоятельные государственные образования - субъекты федерации; федерализм же - это проявление установленных федеративных отношений, это сами федеративные отношения во всем их многообразии. Федерализм справедливо рассматривается как межотраслевое понятие, содержащее не только юридические, но и политические, социологические, психологические, исторические, экономические и иные аспекты. Таким образом, федерация как форма, организационная сторона государства отражает статику в государственных отношениях, а федерализм - динамику внутригосударственных отношений в федеративном государстве. При этом главное в характеристике федерализма - не уяснение территориальной составляющей государства, а именно федеративные отношения, т.е. взаимосвязи различных субъектов этих отношений. Не являясь тождественными, понятия «федерация» и «федерализм» находятся тем не менее в неразрывном единстве: федерация немыслима без федеративных отношений, а федеративные отношения возможны только в федеративном государстве. Федеративные государства в обязательном порядке характеризуются наличием двух уровней государственной власти, причем в федеративных отношениях главными являются отношения по поводу распределения и осуществления государственной власти.

Федерализм в научной литературе определяется неоднозначно. В энциклопедии, посвященной этому вопросу, федерализм - это теория и практика одной из самых распространенных форм политической самоорганизации общества в современном мире. Исходя из данного представления, некоторые авторы не без оснований относят федерализм к числу высших социальных ценностей. В то же время -- это достаточно сложное для изучения явление, что подчеркивал в частности Котляровский С.А. - «юридический анализ федеративного устройства принадлежит не только к наиболее трудным, но и наименее благодарным отделам государственного права. Нигде, быть может, не сказывается до такой степени вся искусственность юридических определений, вся непреодолимая трудность дать юридически точное выражение тем оттенкам, уклонам и своеобразиям, которые отличают реальную жизнь политических организаций». Чиркин В.Е. считает, что федерализм соотноситься с динамикой, процессом, определенного рода отношениями и в целом обозначает более широкое явление. Понятие «федерализм», по мнению Л. Карапетяна, содержит философию качественно определенного государственного устройства. Оно составляет теоретико-методологическую основу организации федеративного устройства. Американский ученый В. Остром представляет федерализм как способ структурирования процессов познания в соответствии с надлежащими правовыми процедурами. Федерализм, по его мнению, не просто форма правления - это метод решения проблем, образ жизни. Его сущность Остром видит в том, чтобы «опираясь на процесс заключения совместного договора -соглашения и объединения людей, установить взаимоотношения самоуправляющегося общества». Л. Фридман, утверждает, что «Федерализм - это реально существующий структурный факт. Он порождает и сущность - правила о властных полномочиях штатов и государства в целом». Элейзер делает вывод, что в своей основе федерализм - это вопрос взаимоотношений. Он воплощается в конституциях и институтах, структурах и функциях, но, в конечном счете, имеют значения именно взаимоотношения. Элейзер отмечает одну очень интересную деталь в изучении этого явления. По его мнению, федерализм как предмет исследования хорош тем, что в него изначально встроены механизмы проверки и оценки адекватности результатов анализа: каждое плодотворное теоретическое положение должно иметь соответствующее практическое воплощение и наоборот. Конечно, то же самое, вероятно, можно сказать и о других объектах, однако при изучении федерализма и теоретическое, и практическое измерения особенно необходимы. Теория федерализма должна получить подтверждение практикой, а любой опыт по практическому воплощению федералистских проектов, чтобы быть действительно федералистским, должен отвечать определенным теоретическим требованиям.

К сущностным признакам федерализма относятся:

1) государствоподобный характер объединенных в единое государство территориальных единиц - субъектов федераций;

2) конституционное разграничение компетенций между субъектами и центром;

3) недопустимость изменений границ без согласия субъектов;

4) территория федерации состоит из территорий субъектов федерации (штатов, республик, земель и т. д.) и в политико-административном отношении не представляет собой единое целое, но существует единая система границ и ее охраны;

5) субъекты федерации не обладают суверенитетом в полном объеме, не имеют право на сецессию (односторонний выход из федерации);

6) субъекты федерации имеют свою систему законодательных, исполнительных и судебных органов власти, но по отношению к федеральной системе федеральных органов государственной власти они являются подсистемами, пределы их юрисдикции определяются федеральными конституцией и законами;

7) субъекты федерации разрабатывают свою конституцию (устав), систему законов, соблюдая приоритет, соответствие федеральным конституции и законодательству;

8) в федерации нет единого государственного бюджета, а есть федеральный бюджет и бюджеты субъектов федерации;

9) гражданство в федерации обычно двойное: каждый гражданин считается гражданином федерации и гражданином соответствующего субъекта федерации;

10) законодательно регулируется, гарантируется равноправие всех граждан на территории федерации;

11) субъекты не обладают полным верховенством на своей территории и ограничиваются в правах самостоятельно действовать в сфере международных отношений;

12) федеральный парламент обычно двухпалатный, верхняя палата состоит из представителей субъектов федерации, нижняя - является органом общенародного представительства и избирается всенародно.

Принято считать, что федеративные государства должны соответствовать следующим условным критериям:

1) федеральное правительство (власть) обладает правом исключительного контроля над проведением внешней политики;

2) государства - субъекты федерации неправомочны выйти из федерации или в одностороннем порядке прекратить связи с национальным союзом (федерацией);

3) федеральное правительство может использовать свою власть независимо от государств - членов федерации и проводить свою волю без их прямого одобрения;

4) никакие поправки не могут быть внесены в федеральную конституцию без одобрения государств - членов федерации;

5) федеральное правительство неправомочно в одностороннем порядке изменить границы субъектов федерации;

6) государственная власть разделена между федеральным правительством и правительствами государств - субъектов федерации;

7) определенные и достаточно значительные полномочия должны быть оставлены за государствами-членами;

8) суд должен быть организован по дуальному принципу: каждый уровень имеет свои суды для обеспечения действенности законов;

9) федеральный суд толкует конституцию и может разрешить конфликты между федеральным правительством и правительствами государств - членов федерации.

Федерализм в России во многом уникален. Ему трудно подобрать аналоги в истории и современном мире. Он не сводится ни к национально-государственному устройству (что отличало советскую модель), ни к территориальному (свойственному многим странам). Попытки копировать опыт США, Германии и других государств не имели успеха, потому что расходились с российскими реалиями и противоречили интересам развития страны. Асимметрия, присутствующая в конституционных положениях о федеративной организации России, отразила сложный состав и прошлое страны. В этой связи ссылки на международный опыт, примеры других государств, а тем более аргументы в пользу использования зарубежного опыта, - очень условны. Как правило, они используются российскими политиками и учеными для подкрепления идеологической позиции. Например, “развитие принципов федерализма, является укреплением принципов демократии”. В международной практике, однако, происходит наоборот.

Поскольку почти три четверти субъектов Федерации не обладают статусом государства в составе РФ, а 32 субъекта образованы по этническому признаку, Россия, провозгласившая федеративное устройство, оправданно сохраняет немало конструкций, присущих унитарному государству. При этом важно подчеркнуть, что в мире более типичны случаи, когда при формировании федерации субъекты объединяются, создают центр и передают ему часть своих полномочий. В России согласно Конституции полномочия передаются сверху вниз, от центра - субъектам, самостоятельность которых неравномерно увеличивается. Причем предметы ведения и полномочия между органами государственной власти Федерации и ее субъектов разграничиваются Конституцией, Федеральным и иными договорами. “Иные договоры” так и остались бы гипотетической возможностью, не востребованной практикой, - как это и происходит в других федерациях, если бы в отношениях центра с отдельными субъектами Федерации не возникли серьезные проблемы.

В России сложилась асимметричная форма федерализма: республики (государства) обладают большим объемом прав, чем края, области, города и округа (территории) в их взаимоотношениях с центром.

Под воздействием процесса суверенизации регионов авторы Конституции России заложили в ней два классических положения: запрет на односторонний выход субъекта Федерации из союзного государства и запрет на одностороннее изменение статуса субъекта Федерации.

Уровень самостоятельности субъектов Российской Федерации фактически определяется не их конституционным статусом, а кругом полномочий и предметов ведения. Посредством механизма распределения полномочий устанавливается степень и форма децентрализации, учитывающие специфику того или иного региона. Отсюда отличительная особенность российского федерализма -- взаимное делегирование полномочий. Смысл его состоит в том, что субъект Федерации передает свои полномочия центру и наоборот. Благодаря этому Федерация создается как бы снизу на основе договорных отношений. Поэтому российскую модель федерализма можно назвать конституционно-договорной.

Для российского федерализма характерно соединение национально-государственных и территориальных принципов формирования федеративного государства. При таком подходе учитывается, что на протяжении веков Россия была и остается полиэтническим государством, взаимодействием и даже союзом более сотни народов. На формирование современного российского федерализма не могла не сказаться угроза распада России, особенно реальная в 1991-1992 гг.

Вторая общая и не менее важная особенность современного российского федерализма заключается в том, что в нем сочетаются территориальные (общетерриториальные) и национальные (национально-территориальные) начала. Прежде, до Федеративного договора 1992 г. и Конституции РФ 1993 г., субъектами РФ считались только национальные государства (автономные республики) и национально-государственные образования (автономные области и автономные округа). Ныне субъектами РФ являются и такие политико-территориальные единицы, которые представляют собой области (края, города федерального значения) с преимущественно русским населением. Это особенно важно в связи с тем, что русский народ не имеет внутри РФ своей особой, отдельной республики.

Третья общая особенность современного российского федерализма состоит в том, что это - сравнительно молодой федерализм, находящийся еще в процессе становления в неразрывной связи с дальнейшей демократизацией страны. Четвертая важная общая особенность современного российского федерализма связана с тем, что исторически РСФСР возникла и длительное время развивалась как не договорная, а конституционная федерация на базе автономии, что само по себе серьезно суживало (даже формально) самостоятельность субъектов федерации по сравнению, например, с субъектами союзного государства - СССР. Без учета этого фактора трудно понять многое из того, что происходит сегодня в России с процессом становления подлинного федерализма. Лишь после Федеративного договора РФ стала превращаться из конституционной в конституционно-договорную федерацию, что нашло свое дальнейшее проявление в заключении договоров о конкретном разграничении предметов ведения и полномочий между органами РФ и органами ее субъектов.

Пятая общая особенность: необходимость сохранения современного российского федерализма и дальнейшее его развитие опирается, прежде всего, на учет трех объективных моментов:

1. огромных размеров территории страны;

2. многонациональности структуры и состава ее населения;

3. большого разнообразия условий и возможностей развития регионов.

В этих объективных параметрах федерализм выступает не просто как одна из возможных форм политико-территориальной организации государства, а как оптимальная и даже как единственно возможная в данных конкретных условиях демократическая форма такой организации. Подлинный федерализм в таких условиях является действенным способом практической реализации демократии в данном вопросе.

Итак, в качестве конституционной основы федеративного устройства Российской Федерации закреплены такие принципы, как:

1. государственная целостность;

2. единство системы государственной власти;

3. разграничение предметов ведения полномочий между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти ее субъектов;

4. равноправие и самоопределение народов Российской Федерации.

Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации равноправны между собой.

Закрепляя принцип равноправия всех субъектов Российской Федерации, Конституция в качестве одного из важнейших принципов закрепляет принцип единого и равного гражданства Российской Федерации, независимо от оснований его приобретения, а каждый гражданин Российской Федерации обладает на ее территории всеми правами и свободами и имеет равные обязанности, предусмотренные Конституцией РФ.

Важнейшее значение для нормального функционирования российского федерализма имеет принцип установления единого государственного языка на всей территории Российской Федерации, которым является русский язык. Свои государственные языки могут устанавливать и республики. Они используются наряду с государственным языком Российской Федерации в органах государственной власти, органах местного самоуправления и государственных учреждениях этих республик. Вместе с тем, Российская Федерация гарантирует всем ее народам право на сохранение родного языка и создание условий для его изучения и развития и гарантирует права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации.

1.2 Российский федерализм - исторический аспект

Крах коммунистической системы самым фатальным образом сказался на федеративных отношениях в стремительно разрушавшемся советском государстве. Распад Советского Союза, чуть было не продолжившийся распадом и Российской Федерации, начался практически одновременно с прекращением идеологической монополии КПСС.

Пресловутая шестая статья «брежневской» Конституции не только, как оказалось, охраняла власть коммунистов от всех угроз и потрясений, она служила и тем скрепляющим фундаментом советской федерации, без которого невозможно было существование СССР в том виде, в каком он существовал.

Демократические и сепаратистские силы на всем протяжении политической борьбы в СССР в интервале с 1985 по 1991 г. Практически всегда выступали единым фронтом. Разгадка этого парадокса кроется в особенностях советской федеративной модели, построенной в нашей стране к 30-м гг. ХХ в., после чего речь шла лишь об их детальном усовершенствовании.

Основной свойственной советскому федерализму чертой был его фантомный, фиктивный характер. Советский федерализм изначально строился не для реального осуществления перераспределения властных полномочий между центром и регионами, а для формирования фиктивной, видимой схемы управления, которая успокаивала бы возможное народное недовольство действительной централизованной системой. Этот фантомный федерализм был призван создать в глазах членов общества, в первую очередь граждан нерусских национальностей, видимость того, что в обществе действительно учитываются их интересы и им предоставляется возможность реального участия в управлении государством, хотя бы на уровне своего региона. Советская идеология часто обращалась к теме униженного положения нерусских народов в Российской империи («тюрьме народов») для сплочения этих самых народов против политических врагов, внутренних и внешних,-- именно поэтому ей и нужно было оправдание против возможных выпадов в адрес Советского Союза по аналогичному поводу. Коммунисты демонстративно подчеркивали «демократичность» своей национальной политики.

Заложенные в этой политике противоречия между национальными и территориальными образованиями Советского Союза неизбежно должны были вызвать властные коллизии внутри политической системы, если бы местные советские органы власти в действительности осуществляли свои властные полномочия.

Но одновременно с советскими органами существовали органы партийные, выстроенные в строгом соответствии с принципом «демократического централизма», а значит, в партийной вертикали власти никакой «федерализм» реально не учитывался. ЦК повелевал обкомами, обком распоряжался райкомами, райком властвовал над местными партийными комитетами, а венчал всю эту пирамиду Генеральный секретарь ЦК КПСС, которому подчинялся Центральный Комитет. Партийная власть, в отличие от советской, и не должна была быть федеративной, так как партия, хотя и единственная, не является государственным органом власти, а потому вольна устанавливать политическую вертикаль власти внутри себя так, как ей заблагорассудится.

Фантомность советского федерализма обеспечивалась как раз шестой статьей Конституции, которая определяла Коммунистическую партию руководящей и направляющей силой советского общества.

Эта формулировка фактически подчиняла советские органы партийным. В этом случае система власти, в которой учитывался федерализм, пусть и весьма уродливый, ставилась в подчинение системе, в которой федерализм не учитывался, а значит, реального федерализма при подобном раскладе властных полномочий вполне можно было избежать. С одной стороны, местный совет имел право отказать Верховному Совету и даже съезду народных депутатов в рамках тех полномочий, которые за ним были оставлены согласно федеральному законодательству. Но с другой стороны, он не вправе был отказать местному партийному комитету, который «продавливал» это же решение. А так как и местный партийный комитет, и Верховный Совет со съездом были подчинены, согласно шестой статье, Центральному Комитету КПСС, то возникала когерентность властных указаний, приходящих по партийной и советской линии в регион, что делало невозможным осуществление федерализма на практике. Он заменялся реальной централизованной вертикалью власти при декларированном (фантомном) федерализме, существовавшем только в воображении непосвященных.

Шестая статья Конституции СССР, таким образом, цементировала всю систему политической власти Советского Союза, позволяя ей реально существовать. Борьба с направляющей и руководящей ролью Коммунистической партии неизбежно приводила к отмене шестой статьи Конституции, а следовательно, и к разрушению системы обязательного подчинения советских органов партийным. Централизация, задаваемая партийной вертикалью, перестала цементировать систему региональной власти. В результате всех этих пертурбаций система советской власти начала функционировать на самом деле и взаимоотношения между центром и регионами стали выстраиваться по схеме, которая была создана в Советском Союзе отнюдь не для реального употребления, а для создания видимости этого употребления. А когда некая система начинает использоваться совсем не так, как было задумано, ничего хорошего из этого не получается.

В рамках декларации можно было провозглашать любые идеи и принципы, прекрасно зная, что ни один из них не будет реализован. До- пустим, все тот же пресловутый принцип права наций на самоопределение вплоть до отделения. О нем можно было безнаказанно объявлять, если доподлинно знаешь, что все равно ни одна из этих наций данным принципом не воспользуется. Решение о выходе из состава советского государства должно было быть принято соответствующим советом национальной автономии, но совет не может принять его без санкции партийного органа, который, в свою очередь, нуждается в санкции вышестоящих партийных инстанций. В итоге подобное решение станови- лось абсолютно «непроходимым».

Для примера можно еще раз вспомнить и об «автономии автономии» (Абхазия и Аджария), и о «совмещенных» автономиях (Кабардино-Балкария и Карачаево-Черкесия). Реальные автономные функции эти органы власти в СССР все равно не осуществляли из-за диктата партийных органов и интересов, а значит, и противоречия внутри всех этих систем не давали себя знать

Сепаратистские силы были заинтересованы в крушении коммунистического строя, поскольку уже в самой советской властной системе была заложена возможность дезинтеграции Советского Союза. Местные властные элиты, сформированные системой фантомного федерализма, были фиктивными элитами, реальная же власть была сосредоточена в центре и осуществлялась при помощи системы партийных органов. Отстранение от власти партийных органов, таким образом, означало переход реальной политической власти в руки местных региональных элит, которые контролировали региональные советские органы, но не могли извлечь никакой пользы из этого своего доминирования. Вместе с тем у центральных советских органов не было действенного механизма удержания единства государства, который мог быть пущен в ход помимо системы партийных органов. Местные элиты, настроенные на захват власти в регионе, были заинтересованы в крушении идеологического диктата КПСС; в свою очередь, и демократические движения прекрасно понимали, что нарастание дезинтеграционных тенденций в Советском Союзе ослабляет не только федеральный центр, но и власть коммунистов. На том историческом этапе провести демократические преобразования было более реально через советские органы, нежели через партийные.

Исторические преобразования в СССР на протяжении 1985-1991 гг. ознаменовались явным союзом сепаратистских и демократических сил в борьбе против центральной власти коммунистического государства.

Аналитики отмечают явное преобладание в демократической среде лояльности по отношению к сепаратистским тенденциям. И. Яковлев и С. Попов отмечают, говоря о позиции Б. Ельцина в начале его президентства: «Его знаменитое предложение субъектам федерации: “Берите суверенитета столько, сколько сможете…” -- показывает, по мнению экспертов, его стремление на развалинах Союза ССР создать действительное, а не мнимое федеративное государство». Эта фраза первого президента Российской Федерации выражает истинное отношение лидера отечественных демократов к различного рода сторонникам суверенизации автономных регионов. Это пережиток периода их совместной борьбы против коммунистического центра.

На данном этапе демократы выступали в качестве государственной оппозиции и в таком качестве не несут никакой ответственности за происходящие в стране события.

У любого народа всегда есть деятели, которые считают национальную независимость главным условием нормального развития (в любом супе всегда плавают бактерии, но для того, чтобы суп оказался испорченным, необходимы некоторые внешние «благоприятные» условия). Степень «зараженности» народов сепаратизмом зависит от многих условий; в Советском Союзе конца 1980-х гг. этих благоприятствующих факторов было более чем достаточно. Главным из них было сложившееся административно-территориальное деление, в котором значимость народа определялась статусом его территории, что явно провоцировало стремление к повышению статуса для большинства автономных народов России. Это вызывало значительное взаимное неприятие в регионах, где народы проживали в тесной взаимосвязи на протяжении многих веков. Ситуация особенно осложнялась в национальных автономиях, в которых русскоязычное население зачастую преобладало в главных отраслях промышленности и культуре.

Тенденция к повышению своего статуса в рамках многонационального государства тем и опасна, что она захватывает все народы без исключения, ибо одним кажется унизительным иметь низший статус по отношению к другому. И тут же вспоминаются все исторические обиды, связанные с переселениями, захватами и прочими осложнениями, которые одни народы создали другим. В итоге в годы перестройки по стране прокатывается волна межнациональных конфликтов: Карабах (1988), Фергана (1989), Кишинев (1989), Сухуми (1989), Баку (1990), Цхинвал (1990) -- основные просчеты национальной политики большевиков кровавыми фонтанами забили в этих точках. Определенные проблем ы возникали и в других регионах СССР, но на этом фоне они тогда казались малозначительными.

Катастрофическая ситуация, которая сложилась в сфере административно-хозяйственного устройства вследствие утраты КПСС главенствующего положения в системе государственной власти, и привела к развалу Советского Союза. К концу 1980-х -- началу 1990-х гг. в стране сформировалась достаточно большая прослойка местных кадров, настроенных сепаратистски. Многие государства сталкивались с этой проблемой и тем не менее выжили, ибо в них существовали эффективные механизмы противостояния подобного рода угрозам. В Советском же Союзе обнаружилось полное отсутствие таковых механизмов, он просто никогда не сталкивался с такой проблемой и не был защищен от нее. До августовских событий 1991 г. только три государства провели референдум о независимости, при этом лишь в Литве и Грузии число поддержавших эту идею было ошеломляюще велико. В Латвии сторонников независимости оказалось меньше.

Столь высокое число проголосовавших за независимость не должно создавать впечатления, что подавляющее количество людей в этих республиках желали распада Советского Союза. На пресловутом мартовском референдуме большинство населения СССР высказалось за сохранение «обновленного Союза», что начисто противоречит всем показаниям этих трех референдумов. При этом и в Литве, Латвии и Грузии число людей, поддержавших Союз, отнюдь не было так мало, как это можно было бы заключить на основании результатов референдумов о независимости. Это вопиющее противоречие между итогами голосований нуждается в объяснении (с тремя остальными референдумами все гораздо понятнее, два из них были проведены уже после событий августа 1991 г., которые радикально изменили ситуацию в стране, а молдавский референдум состоялся через три года после крушения Советского Союза).

Объяснений этой нестыковке было придумано два. Во-первых, то, что вопрос всесоюзного референдума был построен некорректно, отчего людям не было понятно, за что именно они голосуют. Отчасти это объяснение справедливо. Действительно, под словосочетанием «обновленный Союз» можно было понимать что угодно. Ярый коммунист видел Союз вчерашний, столь же ярый демократ видел гуманное и справедливое «общежитие народное». По сути дела было спрошено:

«Вы за какой бы то ни было Союз или против?» Но все же слишком уж несовместимой кажется идея независимости страны с идеей сохранения «какого бы то ни было» Союза.

Во-вторых, говорят об изменении общественных настроений за промежуток времени, прошедший между двумя референдумами. Подобное истолкование также справедливо только отчасти. Прошло слишком мало времени. И кроме того, когда общественные настроения меняются с точностью до наоборот, это должно было вызвать радикальное изменение интенсивности массовых выступлений полярных политических сил.

Разгадка парадокса референдума гораздо сложнее. Она заключается в том, что общественные умонастроения по большей части не определяли своего отношения к этой проблеме. А в этом случае работали несколько крайне важных факторов.

Во-первых, в обществе число конформистов всегда преобладает над числом нонконформистов. Оба референдума проводила власть.

Вопросы обоих референдумов звучали примерно в таком духе: «Вы за нас или нет?» Ассоциация была всем вполне понятна, власть стоит на стороне ответа «да». В Советском Союзе конформизм стал почти генетически обусловленным инстинктом, поэтому большинство голосовало «за». На одном референдуме за власть центральную, на втором -- за власть региональную. Присутствие и наличие региональной власти стало одним из ключевых факторов, решивших исход референдума о независимости.

Во-вторых, Советский Союз был надгосударственным объединением (де-юре), а сами республики -- отдельными государствами. Статус государств у союзных республик, частей государства, был, конечно, не вполне легитимным. Но в 1922 г. Советский Союз планировался как окончательное объединение всех стран мира, как будущий эквивалент мира. Поэтому составные элементы его оправданно было именовать государствами. Однако в 1945 г. мечты о мировой революции окончательно рухнули, Советский Союз превратился в государство, перестав быть зародышем «мирового правительства», а наименование и статус союзных республик сохранились, отсюда и парадокс. Это противоречие сыграло негативную роль в самоопределении местного населения трех пресловутых республик в 1991 г. Многими независимость воспринималась как совместимое с Союзом явление; совмещение двух этих идей не казалось парадоксом. Но даже при всех этих благоприятствующих местной власти факторах только три республики решились на радикальный шаг. Литва к тому времени уже год как заявила о своем выходе из Советского Союза и пережила несколько крайне тяжелых столкновений населения и полицейских сил, верных центру. Главный и первый ледокол «революции» провел референдум, узаконивающий то, что сами литовцы приняли как решение Верховного Совета и ждали целый год. В Грузии на волне общенародного возмущения кровавыми событиями в Тбилиси, когда рядовые уличные беспорядки военное командование раздуло чуть ли не до размеров гражданской войны, был сформирован свой Верховный Совет, крайне оппозиционный по отношению к Москве. Но даже З. Гамсахурдиа со всем его эпатажным диссидентством не решился после референдума объявить о выходе Грузии из состава Союза. В Латвии также решение приняли на основании референдума. Там было меньше крови и насилия, и оттого так низок (относительно Грузии и Литвы) процент людей, проголосовавших за выход из единого государства.

Все остальные республики Союза, среди которых было много явно зараженных сепаратизмом, не решались поставить вопрос об этом на референдум. Даже благоприятствующего местной власти ресурса могло не хватить, все это прекрасно понимали, оттого и не решались принимать постановления о суверенитете и независимости Верховными Советами в обход широкого народного обсуждения. Очевидно, что про- ведение подобного рода референдумов и решений верхних региональных органов республик сделала возможным сама власть, так как, болезненно реагируя на сепаратистские настроения, она предпочла «да- вить» всех подряд; кровавые полицейские акции в автономиях разбивали Союз. После августовского путча, в полной мере показавшего недееспособность центральной власти в Москве, все большее число республик самоопределяется. На 22 августа 1991 г. из состава Союза вышли Лит- ва (11.03.1990), Латвия (03.03.1991), Грузия (26.05.1991) и Эстония (20.08.1991). Далее скорость распада стремительно нарастала: Белоруссия (25.08.1991), Азербайджан (27.08.1991), Молдавия (30.08.1991), Украина (31.08.1991), Узбекистан (01.09.1991), Киргизия (02.09.1991), Таджикистан (09.09.1991), Армения (23.09.1991), Туркменистан (27.10. 1991), Казахстан (16.12.1991). Вполне понятно, что политика союзного центра в годы перестройки сыграла роковую роль в дезинтеграции государства. Местные властные элиты очень осторожно использовали сепаратистские лозунги. Независимости им, конечно, хотелось, но на этом пути стояло два серьезных препятствия. С одной стороны, сила центра, которая могла быть направлена не против народа, а против лидеров-сепаратистов лично. С другой стороны, отсутствие народной поддержки, без которой даже при самом благоприятном раскладе регион не мог взять верх над центром.

Союз центра и местного населения был достаточной гарантией от сепаратизма. И вот именно этот-то союз и разрушал центр своими кровавыми акциями, направленными не против отдельных сепаратистских вождей, а против мирного населения, что только усиливало поддержку этим населением местных национальных элит. Именно там, где центр проводил свою политику наиболее активно, процессы распада СССР начались раньше всего и шли более быстрыми темпами. В этом причина, что события августа 1991 г. с заложенной в них угрозой расширения политики подавления на всю страну оказались катализатором распада. Можно выделить несколько факторов, способствовавших крушению целостности существовавшего государства. Эти факторы имеют преимущественно управленческое значение и касаются тех структурных характеристик государственной власти, которые были привнесены большевиками и развиты их прямыми демократическими «потомками». Во-первых, речь идет об автономистской модели, навязанной всему пространству бывшей Российской империи. Инициаторами и проводниками сепаратистских решений было руководство именно автономных образований Союза, правда, автономий самого высокого уровня. Формирование подобных территориальных единиц (мы уже неоднократно отмечали это) всегда провоцирует рост националистических настроений. Жажда личной власти приводит к стремлению получить ее, используя легко раздуваемые в костер чувства национального самосознания и самоуважения. Кроме того, в руках сепаратистски настроенного руководства оказывается государственный аппарат на местах, через который осуществляется власть центральных органов. Отсюда возможность не только блокировать властные действия Москвы, но и использовать созданный центром разветвленный властный аппарат против самого создателя.

Во-вторых, существовал еще такой важный фактор, как двусмысленное положение Российской Федерации во всей этой государственной схеме. РСФСР не была автономией, и она была значительно больше всех остальных республик, входящих в состав Союза. Эти обстоятельства делали республику как бы стержневой осью всего Советского Союза, из-за чего Россия воспринималась как второй брат Союза, меньший по рангу, но тоже весьма значительный. Россия действительно была союзом в Союзе, так как ее внутренняя структура слишком уж напоминала структуру СССР. Это создавало благоприятные возможности для возникновения в центре двоевластия, ставшего одной из ключевых причин великого хаоса.

В-третьих, распаду способствовало заключение в 1922 г. союзного договора. До этого Российская империя не была договорным государством; сделав ее таковым, большевики создали возможность денонсации этого договора. Этой юридической возможностью и воспользовались для того, чтобы положить конец Союзу.

В-четвертых, существовало пресловутое ленинское положение о праве на самоопределение вплоть до отделения. И дело даже не в самом праве как таковом. Право подразумевает механизм его реализации. Большевики были настолько уверены в том, что этим правом никто не воспользуется, что даже не прописали механизм его реализации (что лишний раз подтверждает изначальную фиктивность ленинского тезиса). На первом этапе борьбы за единство Союза это обстоятельство играло на руку центральной власти, позволяя ей отбивать нападки сепаратистов. Так как нет механизмов, то невозможно и отделение до тех пор, пока эти механизмы не будут сформированы, а тянуть с созданием пресловутых механизмов можно было сколь угодно долго. Но в конечном итоге эта неопределенность сыграла на руку сепаратистам. Когда не определен правовой механизм регулировки какого-либо решения, этот механизм определяется заинтересованными сторонами в соответствии со своими побудительными мотивами.

В-пятых, фактором распада СССР явилась юридическая упрощенность формулировок, связанных со статусом автономии. Из большевистских времен пришел в современную юридическую практику, немного изменившись, термин «предмет совместного ведения». Правда, раньше это называлось по-другому: «без согласия автономии не могут быть приняты решения». Сразу видно, что такая формулировка рассчитана на то, чтобы ее никто не мог применить на практике. В правовом государстве должна быть вменяемая система отношений, точно и однозначно прописанная в законодательных актах. Автономия должна иметь возможность блокировать решения центра, центр должен иметь возможность преодолеть блокаду автономии. Отсутствие первого противоречит идее автономизма, отсутствие второго ведет к развалу. В Советском Союзе не существовало четкого юридического механизма, на основании которого можно было определить несоответствие Конституции того или иного акта и отменить его, если это был акт высшего законодательного органа автономии. Шестой фактор был сродни пятому. Съезд народных депутатов по Конституции невозможно было распустить. Причем касалось это всех съездов всех республик, краев, областей и автономных округов.

При декларировании властной вертикали системы съездов из нее был удален главный рычаг, при помощи которого эту вертикаль можно было реально обеспечить: вышестоящий съезд не мог распустить нижестоящий, -- а отсюда возможность ситуации, когда два съезда разных уровней издают взаимопротиворечащие документы, взаимно их отменяют, продуцируя юридический хаос в государстве.

Надо отметить, что к 1990 г., когда позиции демократов в руководстве РСФСР оказались доминирующими и стала понятна явная поддержка ими сепаратизма союзных республик, центр отвечает российскому руководству взаимностью. Он поддерживает сепаратистские стремления автономных республик в составе России.

В этой сепаратистской игре позиции республик России более сильны, чем позиции республик Союза. Во-первых, они не ведут речь о полной независимости, они просто хотят перейти из республики непосредственно в Союз. Тут нет отделения, а есть нечто, имеющее прецеденты в истории СССР. Когда распалась Закавказская Федерация и составляющие ее республики стали союзными республиками, вопрос об отделении не ставился, самоопределение в рамках Союза тогда сочли естественным. В 1991 г. в Российской Федерации побеждает демократическое движение, и с этого момента пути сепаратистов и демократов начинают кардинально расходиться. Выступающие теперь от имени государства и несущие ответственность за его будущее, демократы уже не могут столь однозначно поддерживать сепаратистские настроения в собственных регионах. И хотя осознается это отнюдь не сразу и не всеми политическими лидерами новой России, все же тенденция очевидна. Если в сентябре 1991 г. мятежные силы независимой Ичкерии находят поддержку своего выступления среди части российского руководства, ибо выступают они против общего врага, представленного в республике местным коммунистическим руководителем Доку Завгаевым, то уже в начале 1992 г., после окончательного упразднения Советского Союза, когда разгром коммунистического центра перестал быть актуальной политической задачей для демократов, интонации резко изменились.

Российское руководство вынуждено было признать независимость четырнадцати советских республик Союза (это была своеобразная цена за приход к власти), но с этого момента оно уже не собирается «де- литься территорией».

В первое время демократы еще пребывали в уверенности, что можно построить федерализм в рамках той системы отношений между регионами, которая была сформирована советскими руководителями. Именно поэтому и появилась легендарная фраза о том, что можно взять столько суверенитета, сколько готовы взять. Она отнюдь не подразумевала желание допустить выход из Российской Федерации какого-либо из регионов, ибо в это же самое время Ичкерия стремилась осуществить этот выход, а центральное демократическое руководство не позволяло. Б. Ельцин говорил о том, что он готов допустить максимально возможную децентрализацию власти в рамках единого государства, ибо верил, что теперь, после крушения коммунизма, у отдельно взятых регионов не возникнет желания выйти из состава России. Очевидно, что объективных причин для подобного выхода действительно не существует, ибо исторические интересы народов России диктуют для них необходимость продолжать жить в рамках одного государства. Длительный опыт совместного существования, в результате которого люди успели привыкнуть друг к другу и создать некую общность, ставит многие народы перед угрозой полной утраты национального суверенитета в случае выхода из состава России. События в Ичкерии наглядно показывают нам эту перспективу: оказавшись вне за- щиты российского государства, этот народ был, по сути, порабощен международным терроризмом иностранного происхождения. Российское государство представляет для национального самосознания этих народов гораздо меньшую угрозу хотя бы потому, что все свое негативное воздействие оно уже оказало Надо отметить, что подавляющее большинство населения даже национальных образований в рамках РФ прекрасно понимает это. Про- веденный И. Яковлевым и С. Поповым опрос показывает, что за исключением Ичкерии, крайне взвинченной идеологически-военным противостоянием с центром, вызвавшим множество человеческих жертв, остальные регионы России характеризуются относительно умеренным отношением населения к своему дальнейшему пребыванию в рамках единого государства. «Именно это обстоятельство подводит к выводу о том, что позиция крайних партий и политических организаций, как в центре, так и на местах, не столько ориентируется на реально существующие настроения жителей российской “глубинки”, сколько пытается соблазнить их возможностью “простых” решений, рассчитывая приобрести на этом необходимый политический капитал».

На данном историческом этапе в России не наблюдается угнетения по национальному признаку, а значит, нет серьезных оснований для стремления народов выйти из состава России.

Вместе с тем демократическое руководство России тогда еще не понимало, что при отсутствии объективных причин свое разрушительное воздействие могут оказать причины субъективные. Многие политические элиты, возникшие во главе национальных автономий, самим фактом своего существования в подобном качестве были поставлены в условия, когда им была выгодна максимальная суверенизация, ибо она увеличивает пределы их собственной власти в ущерб власти цен- тральной. Они имеют в своем распоряжении такой удобный для использования в собственных целях механизм, как национальное само- сознание. Независимо от противоречий регионального деления, уже сам факт существования национальных автономий приводит к возникновению в них элит, тяготеющих к сепаратизму. И это при том, что в подавляющем большинстве республик Российской Федерации титульная нация не составляет большинства населения. Очевидно, что стремящаяся к максимуму суверенизации местная элита не выражает интересы населения, а реализует собственные политические амбиции. Со временем демократическое руководство современной России все больше начинает понимать, что путь поощрения сепаратистских настроений собственных регионов может самым фатальным образом сказаться на будущем государства. «После принятия в декабре 1993 г. ныне действующей Конституции тональность высказываний Президента по вопросам государственного строительства стала изменяться в сторону усиления роли государства в жизни общества и степени централизации…»