Особенности российского федерализма, его цели и методы реформирования

Разочаровавшаяся в федерализме центральная политическая элита идет по пути усиления централистских тенденций. В первой половине 1990-х гг. было принято два основополагающих документа, определяющих контуры федеративных отношений в нашей стране: это Федеративный договор 1992 г. о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов федерации и Конституция Российской Федерации 1993 г. Именно этими документами и определяется то противоречивое право- вое поле, на котором реализуются крайне сложные отношения между федеральным центром и регионами.

Принятие обоих документов было жизненно необходимо для сохранения государственного единства РФ. Федеративный договор вслед за Конституцией РСФСР стал основой, на которой был возведен фундамент федерации в виде системы двусторонних договоров органов государственной власти центра и регионов.

Однако в рамках этой системы взаимоотношений различные регионы устанавливали с центром такое разграничение полномочий, какое могли отвоевать. В результате получилось, что более сильные регионы (в первую очередь к ним относятся национальные республики в составе РФ) приобрели гораздо больше полномочий, нежели более слабые в этом отношении «русские» края и области. Слабость этих регионов заключалась в том, что они не могли разыгрывать национальную карту в своей игре против центра.

И все же в то время такие договорные отношения оказались лучшим выбором, нежели их полное отсутствие. Система договоров скрепила разваливающуюся на части федерацию на самой грани ее полной дезинтеграции и предоставила российскому обществу возможность пересмотреть сложившееся соотношение полномочий в другое время.

Договоры зафиксировали оставшуюся в наследство от СССР систему регионального управления, которая заключала в себе все недостатки советской федеративной системы.

1.3 Россия - федеративное государство. Виды национальной государственности в России

Конституционно - правовой статус России как федеративного государства определяется федеральной Конституцией 1993 г., Декларацией о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г. и Федеративным договором от 31 марта 1992 г.

При этом приоритетное значение в определении правового статуса федерации, ее субъектов принадлежит Конституции РФ. Федеративный договор от 31 марта 1992 г. "исходит из исторического факта существования Российского государства"' и ставит целые) только перераспределение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти федерации и ее субъектов.

Тексты трех Договоров между федеральными органами власти и органами власти республик в составе федерации, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга и автономной области, автономных округов (которые в совокупности и принято называть Федеративным договором) были одобрены VI Съездом народных депутатов России и вошли в текст Конституции Российской Федерации в редакции от 21 апреля 1992 г.^

Федерализм в России является основой конституционного строя. Согласно ст. 65, п. 1 Конституции РФ, в состав Российской Федерации входят 22 республики, 9 краев, 46 областей, 3 города федерального значения, 1 автономная область и 4 автономных округов.

Россия как федеративное государство имеет ряд признаков, составляющих ее конституционно - правовой статус. К ним относятся суверенитет, территория, т. е. пространственный предел распространения суверенитета, Конституция и законодательство федерации, федеральное гражданство, система федеральных органов государственной власти, единые Вооруженные силы и система обеспечения обороны и безопасности, федеральная собственность, единая валюта и экономическое пространство, международная правосубъектность, государственный язык и государственные символы. Рассмотрим наиболее важные из них. Российская Федерация - суверенное государство. Вопрос о суверенитете во всех федеративных государствах решен одинаково: федерация суверенна, а ее субъекты нет. На мой взгляд, ошибочны нормы и Федеративного договора 1992 г., и ряда конституций республик в составе федерации, провозгласившие суверенитет республик. Ведь субъекты Российской Федерации обладают самостоятельностью только при решении вопросов своей внутренней жизни, находящихся вне пределов ведения федерации и полномочий федерации по так называемым предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов. А термин "суверенитет" означает полную независимость как во внутренних делах, так и во внешних отношениях. Субъекты же федерации связаны обязанностью принимать только те правовые акты, которые не содержат норм, противоречащих федеральной Конституции и законам.

Если бы республики в составе Российской Федерации действительно стали суверенными государствами, это означало бы потерю федерацией своего суверенитета и превращение ее в конфедеративный союз, иначе говоря огромный исторический шаг назад. Именно это произошло с Советским Союзом. Союзным республикам было предоставлено право выхода, детально разработан его механизм, условия и порядок, оставшиеся, правда, только в теории. Борьба за повышение статуса, за расширение полномочий, разумеется, не ограничилась уровнем Союза: она пошла вглубь и в Российской Федерации, и автономии активно в нее включились. Ни тогда, ни теперь не принимается во внимание то, что политическая свобода и свобода экономическая - совсем разные понятия. Народы большинства бывших союзных республик, пришедших к экономическому краху, ощутили это на себе в полной мере.

С вопросом о суверенитете связан вопрос о территории, т. е. о пространстве земли, воды, воздуха, недр, которые подчинены верховной власти государства. Без территории не может быть и государства, поскольку она образует материальное содержание суверенитета.

В соответствии с Конституцией России 1993 г. (ст. 4, ч. 1) суверенитет федерации распространяется на всю ее территорию. Сам факт конституционного определения территории государства - существенная гарантия его территориальной целостности, так как для изменения территории необходимо изменение самой Конституции. Территориальное верховенство Российской Федерации проявляется в праве устанавливать статус, режим и осуществлять защиту государственной границы, территориальных вод, воздушного пространства, экономической зоны и континентального шельфа.

Конституция РФ сосредоточивает решение всех вопросов, касающихся защиты России от посягательств извне, исключительно в руках федеральных властей.

Пространственный предел, в котором действует суверенитет России,- государственная граница России. 1 апреля 1993 г. был принят федеральный закон "О государственной границе Российской Федерации'".

Республики, стремящиеся обладать правом выхода из состава Российской Федерации, часто ссылаются на закрепленное во множестве международно - правовых актах право народов на самоопределение.

Сейчас осуществление принципа самоопределения всех населяющих Российскую Федерацию народов без ущемления прав какого-либо из них и при одновременной защите других прав человека возможно только в рамках одного государства, поэтому в Конституции Российской Федерации отсутствует право субъектов на выход.

Российская Федерация, являясь государством, имеет свою Конституцию, на основе которой она осуществляет законодательную деятельность. Поскольку Россия - федеративное государство, конституции республик в ее составе, законы, любые другие правовые акты ее субъектов (так же, как и самой федерации) не должны противоречить федеральной Конституции, которая имеет высшую юридическую силу и применяется на всей территории. Данное положение закреплено в ст. 15, ч. 1 Конституции.

Цель такого регулирования заключается в обеспечении функционирования Российской Федерации как целостного государства, выражающего общие интересы всех ее субъектов.

Если не добиться соответствия федерального и республиканского законов, а равно и других актов Российской Федерации и ее субъектов, то правовая система Российской Федерации будет разбалансирована и станет источником политической дестабилизации.

Кроме того, Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории России (ст. 4, ч. 2 Конституции). При отсутствии указанного положения нельзя было бы говорить о наличии суверенитета, поскольку самостоятельная и независимая власть проявляется в возможности решать все вопросы государственной жизни, составляющей исключительную компетенцию федерации.

В России есть единые Вооруженные силы, единая система обеспечения обороны и безопасности.

Военная доктрина, структура и организация Вооруженных сил определяются исключительно федерацией. Республики в составе Российской Федерации не вправе создавать свои вооруженные силы либо какие-либо иные воинские формирования.

Российская Федерация как суверенное государство имеет свою государственную федеральную собственность, денежную и кредитную системы, единое экономическое пространство..

В соответствии с Конституцией в Российской Федерации "гарантируется единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств" (ст. 78). На территории Российской Федерации не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств (ст. 74).

Международноправовые нормы не предоставляют субъектам федеративного государства права выступать в международном общении. Но в конституциях некоторых республик в составе России указанная проблема решается иначе.

Федерация - это одна страна, и у нее должна быть единая внешняя политика.

Глава 2. Предмет ведения федерального центра и субъектов федерации

2.1 Виды предметов ведения и полномочий

Предметы ведения Российской Федерации -- объекты сферы деятельности Российской Федерации как государства -- закреплённый в Конституции Российской Федерации и положениями Федеративного договора - Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти суверенных республик в составе Российской Федерации, круг вопросов, исключительная прерогатива в решении которых принадлежит федеральным органам государственной власти.

К предметам ведения РФ относится сфера общественных отношений, регулирование которых отнесено исключительно к компетенции РФ. К ним относится то, что необходимо и вместе с тем достаточно для установления и защиты суверенитета и верховенства РФ, целостности и неприкосновенности ее территории, для защиты прав и свобод каждого человека, в какой бы части страны он ни проживал.

К предметам ведения Российской Федерации относятся сферы жизни общества, отрасли и под отрасли хозяйства, а также социально-культурной деятельности, виды имущества, его объекты, находящиеся под воздействием и в распоряжении органов федеральной власти (федеральные банки, транспорт, ядерная энергетика, федеральная собственность, военная техника и др.).

В статье 71 Конституции РФ приводится перечень исключительных предметов ведения РФ, который является исчерпывающим. В него входят:

· принятие и изменение Конституции РФ и федеральных законов и контроль за их соблюдением;

· федеративное устройство (определение состава, порядка формирования и полномочий федеральных органов, отношений между Федерацией и ее субъектами) и территория РФ (определение состава, границ России);

· регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина;

· гражданство в РФ;

· регулирование и защита прав национальных меньшинств;

· установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности;

· формирование федеральных органов государственной власти;

· федеральная государственная собственность и управление ею;

· установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития РФ;

· установление правовых основ единого рынка;

· федеральные фонды регионального развития;

· федеральный бюджет;

· федеральные налоги и сборы;

· федеральные энергетические системы;

· вопросы войны и мира;

· оборона и безопасность;

· оборонное производство и др.

Указанные в статье 71 Конституции РФ предметы ведения РФ могут быть изменены только с соблюдением процедур, установленных федеральным законом для внесения поправок в Конституцию РФ. По предметам ведения РФ принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории РФ. Кроме того, реализуя исключительную компетенцию, федеральные органы государственной власти вправе принимать и иные акты:указы Президента, постановления Правительства, акты федеральных органов исполнительной власти.

Конституция Российской Федерации устанавливает в ч. 3 ст. 11, что «разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий». Данная формулировка породила существенные разногласия между представителями правовых школ и политических течений, имеющих различные точки зрения па природу российского федерализма. Суть данных споров заключается в различной трактовке соотношения Конституции Российской Федерации и договоров о разграничении предметов ведения и полномочии между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Особый интерес вызывает исследование правовых форм разграничения полномочий по предметам совместного ведения Федерации и субъектов Федерации. Так, Конституция Российской Федерации, выделив предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, непосредственно не устанавливает ни принципов, пи порядка разграничения полномочий по таким предметам ведения на полномочия органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Лишь «в ряде случаев другие статьи Конституции РФ позволяют уточнить пределы компетенции Российской Федерации и ее субъектов по тем или иным вопросам, отнесенным к совместному ведению»

В соответствии с ч. 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. При этом Конституция Российской Федерации не устанавливает вопросы, подлежащие регулированию федеральными законами. В дальнейшем Федеральным законом «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочии между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» было установлено, что по вопросам, отнесенным ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, издаются федеральные законы, определяющие основы (общие принципы) правового регулирования, включая принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также федеральные законы, направленные на реализацию полномочий федеральных органов государственной власти (п. 1 ст. 12). В действующем в настоящее время законодательстве такое положение отсутствует, однако фактически такой способ разграничения полномочий достаточно широко используется в России.

Следует отметить, что наличие или отсутствие у субъектов Российской Федерации права опережающее правовое регулирования является одним из признаков принятой в государстве модели разграничения полномочий по предметам совместного ведения. Исходя из того, и федеральный законодатель, и федеральный орган конституционного контроля посчитали целесообразным и в то же время соответствующим Конституции Российской Федерации закрепление права субъектов Российской Федерации на осуществление опережающего правового регулирования по предметам совместного ведения, при условии приведения принятых в порядке опережающего правового регулирования законов в соответствии с изданным позднее федеральным законом по соответствующему предмету ведения, можно сделать вывод об использовании в России механизма, принятого в германской модели разграничения полномочий по предметам совместного ведения.

2.2 Правовые формы предметов ведения и полномочий

Конституция Российской Федерации устанавливает в ч. 3 ст. 11, что «разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий». Данная формулировка породила существенные разногласия между представителями правовых школ и политических течений, имеющих различные точки зрения на природу российского федерализма. Суть данных споров заключается в различной трактовке соотношения Конституции Российской Федерации и договоров о разграничении предметов ведения и полномочии между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Практическое значение проблемы определяется тем, что на начало 2001 г., помимо Федеративного договора, федеральным центром было заключено 42 договора о разграничении предметов ведения и полномочий с 46 субъектами Российской Федерации, из которых, по заключению Генеральной прокуратуры Российской Федерации, только 4 полностью соответствуют Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству. В большинстве заключенных договоров осуществлялось перераспределение установленных Конституцией Российской Федерации предметов ведения и полномочий: предметы исключительного федерального ведения передавались в совместное ведение и исключительное ведение субъектов Федерации, а предметы сов-местного ведения -- в исключительное ведение субъектом Российской Федерации. Особое место среди рассматриваемых договоров занимает первый внутри федеративный договор с отдельным субъектом Российской Федерации -- Договор Российской Федерации и Республики Татарстан о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государем венной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан, заключенный в г. Москве 15 февраля 1994г.

Особый интерес вызывает исследование правовых форм разграничения полномочий по предметам совместного ведения Федерации и субъектов Федерации. Так, Конституция Российской Федерации, выделив предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, непосредственно не устанавливает ни принципов, пи порядка разграничения полномочий по таким предметам ведения на полномочия органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Лишь в ряде случаев другие статьи Конституции РФ позволяют уточнить пределы компетенции Российской Федерации и ее субъектов но тем или иным вопросам, отнесенным к совместному ведению. Так, например, ч. 5 ст. 43 Конституции Российской Федерации закрепляет полномочие Российской Федерации устанавливать федеральные государственные образовательные стандарты в сфере общих вопросов образования, отнесенных ч. 1 ст. 72 Конституции к предметам совместного ведения; ч. 5 ст. 37 Конституции РФ определяет, что гарантируются установленные федеральным законом продолжительность рабочего времени, выходные и праздничные дни, оплачиваемый ежегодный отпуск, ч. 3 ст. 37 -- установленный федеральным законом минимальный размер оплаты труда в сфере трудового законодательства, отнесенного к ч. 1 ст. 72 Конституции к совместному ведению. В связи с этим разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации по конкретным предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации должно регулироваться иными нормативными правовыми актами. Такими актами, как показывает теория и практика федеративных отношений, могли быть федеральные законы, а также договоры и соглашения между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации.

В соответствии с ч. 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. При этом Конституция Российской Федерации не устанавливает вопросы, подлежащие регулированию федеральными законами. В дальнейшем Федеральным законом «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочии между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» было установлено, что по вопросам, отнесенным ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, издаются федеральные законы, определяющие основы (общие принципы) правового регулирования, включая принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также федеральные законы, направленные на реализацию полномочий федеральных органов государственной власти (п. 1 ст. 12). В действующем в настоящее время законодательстве такое положение отсутствует, однако фактически такой способ разграничения полномочий достаточно широко используется в России.

Принятие на федеральном уровне основ законодательства по предметам совместного ведения в Российской Федерации было предусмотрено Федеративным договором 1992г. Использование Основ законодательства Российской Федерации как формы федерального нормативного правового акта по предметам совместного ведения неоднократно предлагалось закрепить на законодательном уровне. Так, проект федерального закона «О законодательном регулировании по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации», внесенный Московской городской Думой в Государственную Думу Федерального Собрания РФ 03.05.1995г.. предусматривал, что «федеральные законы по предметам совместного ведения, имеющим одинаковую специфику во всех субъектах Российской Федерации, издаются в виде основ законодательства Российской Федерации, в которых содержатся цели и принципы законодательного регулирования, нормативные дефиниции и иные общие положения, подлежащие развитию и конкретизации в законах и иных нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации» (п. 2 ст. 2 проекта), в то же время «по предметам совместного ведения, имеющим различную специфику в субъектах Российской Федерации, принимаются федеральные законы, регулирующие правоотношения Российской Федерации и отдельных ее субъектов» (п. 3 ст. 2 проекта федерального закона).

Представляется, что положение, согласно которому установление целей и принципов законодательного регулирования, иных общих положений, а также разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере совместного ведения должно осуществляться федеральным законом, является обоснованным. В то же время, учитывая, что Конституции Российской Федерации 1993г. прямо не предусматривает такого вида нормативного правового акта, как основы законодательства Российской Федерации, стоит отметить, что «определяющим должно быть не конкретное название того или иного акта, а его правовая форма, порядок принятия, юридическая сила, место в иерархии правовых актов государства», в связи, с чем важно регулирование указанных вопросов в «базовом» федеральном законе по соответствующему предмету совместного ведения.

Следует отметить, что в федеральных законах, принятых по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, используется, как правило, одна из двух форм разграничения полномочий: обозначение полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации либо обозначение полномочий федеральных органов государственной власти и закрепление иных полномочий за органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

На протяжении нескольких лет после принятия Конституции Российской Федерации существовала неопределенность, вытекающая из формулировки ч. 2 ст. 76, а именно: имеют ли право субъекты Федерации осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федерального закона по соответствующим предметам? Такое право «опережающего» правового регулирования было установлено применительно к краям и областям ст. 5 Протокола к Федеративному договору, однако не нашло своего отражения в Конституции Российской Федерации 1993г. В дальнейшем многие субъекты Российской Федерации включали право опережающего регулирования в свои конституции и уставы, а также добивались его включения в договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Следует отметить, что наличие или отсутствие у субъектов Российской Федерации права опережающего правовое регулирование является одним из признаков принятой в государстве модели разграничения полномочий по предметам совместною ведения. Исходя из того, и федеральный законодатель, и федеральный орган конституционного контроля сочли целесообразным и в то же время соответствующим Конституции Российской Федерации закрепление права субъектов Российской Федерации на осуществление опережающего правового регулирования по предметам совместного ведения, при условии приведения принятых в порядке опережающего правового регулирования законов в соответствии с изданным позднее федеральным законом по соответствующему предмет) ведения, можно сделать вывод об использовании в России механизма, принятого в германской модели разграничения полномочий по предметам совместного ведения.

В качестве одной из правовых форм разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации Конституция Российской Федерации, как известно, предусматривает договор между органами государственной власти двух уровней (ч. 3 ст. 11).

Глава 3. Актуальные проблемы российского федерализма

3.1 Проблемы федерализма

Возможно, ключевая проблема современного Российского федеративного государства состоит в неравноправии субъектов. На эту проблему существует множество взглядов, и, возможно, в какой-то степени правы те, которые утверждают, что нельзя уравнивать все 86субъектов РФ, так как уж слишком много различий между ними в различных сферах - экономической, политической, социальной, национальной, религиозной и т. д. Однако, с моей точки зрения, более справедливо полагают те, которые убеждены в необходимости равноправия субъектов РФ, в противном случае под угрозой окажется само существование Российской Федерации. Я считаю, что огромные размеры нашей страны, многонациональность ее населения и большое количество субъектов Федерации просто обязывают федеральные власти установить равный статус для всех субъектов РФ не только на бумаге (как это сделано в действующей Конституции РФ), но и в реальной жизни. Опыт развития современного российского федерализма показывает, что если наделить какие-либо субъекты дополнительными правами и полномочиями (как это произошло в результате подписания Договоров РФ с республиками), то остальные начинают чувствовать себя «обиженными» и требовать предоставить им те же права и полномочия, чтобы равенство вновь было достигнуто (Договоры РФ с краями, областями). Понять последних можно, так как конституционно закреплено равенство субъектов РФ, а фактически существует ряд привилегированных членов. Поэтому я поддерживаю курс нашего государства, основанный на уравнительном подходе взаимоотношения центра и субъектов Р.Ф.

Еще одна важнейшая, по моему мнению, проблема нашего государства заключается в национально-территориальном принципе построения федерации.

История уже не раз доказывала, что использование национального принципа устройства федерации для решения межэтнических противоречий крайне опасно для самого государства и рано или поздно приводит к распаду федерации. Пример СССР, Чехословакии, Югославии является прекрасным доказательством того, что современной России следует перейти исключительно на территориальный принцип построения федерации, как это принято во многих существующих федерациях, если она не хочет последовать судьбе вышеперечисленных распавшихся стран. Кто-то может возразить, что ни в одном государстве нет такого огромного числа национальностей, как в нашем. Однако мне видится нереальным предоставить государственно-национальные образования всем этносам, проживающим на территории РФ, а их более 100.

Следовательно, для соблюдения принципа равноправия необходимо преобразовать национальные республики в составе РФ в другие субъекты и лишить их особого статуса, которым они наделены в настоящее время. Переход на территориальный принцип устройства РФ, несомненно, следует осуществлять поэтапно, иначе вновь может возникнуть угроза национального сепаратизма. Думается, что налаживание нормальной жизни в регионах, подъем и развитие в них экономики, социальной сферы приведет к подавлению каких-либо сепаратистских настроений. Народу в них будет уже неважно, какой статус у их субъекта, и региональные лидеры, ратующие за особое положение своего субъекта в РФ, потеряют поддержку населения. Что же касается юридической стороны решения этого вопроса, то уже давно Конституционному Суду следовало признать неконституционными внутрифедеральные договоры РФ и отдельных субъектов РФ, а также конституции республик в составе РФ, содержащие положения, противоречащие федеральному Основному Закону. Это бы способствовало реализации на практике принципа равноправия субъектов РФ.

Но не следует забывать о тех условиях, в которых эти Договоры заключались. Поэтому, возможно, следует признать разумными действия федеральных властей, не поднимавших вопроса неконституционности данных документов из-за своей слабости и невозможности справиться с сепаратистскими настроениями в регионах. Однако в последние годы произошло существенное укрепление позиций Центра, и уже сейчас, с моей точки зрения, следует приступать к решительным шагам по наведению порядка в субъектах, где подчас отдельные лидеры пользуются «отвоеванными» у Федерации полномочиями исключительно в своих целях.

Еще один момент, который я хотел бы отметить - огромное число субъектов Федерации. Как уже упоминалось выше, РФ - самая большая Федерация в мире по количеству членов. Это создает определенные трудности в отношениях Центра и регионов. Основную долю внимания федеральных властей приковывают к себе либо богатые регионы, важные с экономической точки зрения, либо неблагополучные регионы, нуждающиеся в экстренной помощи. Основной же массе субъектов уделяется очень мало внимания. Проблема уменьшения количества субъектов может быть.

Параллельно можно разрешить еще одну проблему - асимметрии РФ. Ни в одной федерации нет такого многообразия различных видов ее членов, как в России, в которой их насчитывается целых 6 (республика, край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ). Лично мне, да, я думаю, и многим другим, непонятно зачем было создано и конституционно закреплено такое многообразие разновидностей субъектов. Ведь по своему статусу в Конституции они все равноправны, а даже если признать Федеративный Договор и другие внутрифедеральные договоры имеющими силу, то субъекты делятся на 3 группы (республики; края, области, города федерального значения; автономная область, автономные округа), но никак не на 6.

Такое разнообразие также создает, по моему мнению, определенные трудности, которые можно достаточно легко разрешить. Города Москва и Санкт-Петербург, с моей точки зрения, вообще не следовало отделять от, соответственно, Московской и Ленинградской области, так как их раздельное существование порождает многочисленные проблемы (начиная от объединения в городах федерального значения органов государственной власти и местного самоуправления в одном, так сказать, «в лице» и заканчивая проблемами снабжения этих городов продуктами). Кажется, в этих субъектах уже осознали необходимость объединения. Идем дальше. Так как статус области ничем не отличается ни в одном из документов от статуса края, то, на мой взгляд, не имеет смысла их различать и следует преобразовать 6 краев в 6 областей. Терминологическая разница здесь, я думаю, не важна, а историческим названием субъектов можно пожертвовать для эффективности и удобства функционирования органов государственной власти. Затем можно говорить о необходимости реформирования российских автономий.

Еврейская автономная область и Чукотский автономный округ непосредственно входят в РФ, а потому не являются автономиями в полном смысле этого слова. Остальные автономные округа, входящие в другие субъекты РФ, я считаю, следует либо ликвидировать, либо выделить и преобразовать в самостоятельные субъекты, наделив статусом области. Это нужно сделать с учетом экономических, социальных, национальных и иных факторов. Таким образом, вместо 6 различных видов субъектов РФ в результате постепенного реформирования должно остаться только 2 - республики и области. Последним же шагом должно стать преобразование республик в области, тем самым РФ превратится в симметрическую федерацию, что стало бы логическим завершением воплощения принципа равноправия субъектов в жизнь.

3.2 Пути совершенствования федерализма

Российский федерализм обретает свое современное содержание в новых экономических и политических условиях. Конституция России рассматривает федерализм как основу государственного устройства страны. Поэтому любые реформы должны базироваться на принципах, определенных Конституцией: государственная целостность; единство системы государственной власти; разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации; равенство субъектов Российской Федерации между собой и во взаимоотношениях с органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Государственной Думой Федерального Собрания принят Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», внесенный Президентом Российской Федерации. Этот законопроект - один из результатов работы Комиссии при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Разграничение предметов ведения и полномочий между указанными органами в настоящее время представляет собой одну из ключевых проблем российского федеративного устройства. Законопроект представляет собой итог анализа более чем 200 действующих федеральных законов, определяющих механизмы разграничения полномочий между уровнями публичной власти. Разграничение полномочий между федерацией и ее субъектами, решение по существу всех вопросов, касающихся этой проблемы, невозможно осуществить одним законодательным актом, тем более в таких сферах деятельности, как культура, финансы, природопользование и т. п. Для этого потребуется принятие нескольких десятков федеральных законов. Однако должен быть и базовый акт, основное предназначение которого должно заключаться в установлении принципиальных подходов к разграничению полномочий, независимо от их отраслевой принадлежности. При этом, хотя данный федеральный закон и не будет обладать большей, по сравнению с другими - отраслевыми федеральными законами - юридической силой и фактически, в части непосредственного разграничения компетенции, обладать прямым действием, следование заложенным в нем принципам в отраслевом законодательстве, будет являться залогом полноценной реализации конституционных положений о федеративной природе российского государства. Содержащиеся в законопроекте новеллы способны в перспективе серьезно повлиять на взаимоотношения Федерации и ее субъектов.

Исходной позицией закона является признание того, что Конституция Российской Федерации сама разграничивает предметы ведения между Федерацией и ее субъектами в главе 3 «Федеративное устройство», где статьями 71 и 72 определены соответственно перечни предметов собственного ведения Российской Федерации и ее совместного ведения с субъектами Российской Федерации, а статьей 73 установлен «остаточный» принцип формирования исключительной компетенции субъектов Российской Федерации. То есть, Конституция Российской Федерации сама разграничивает предметы ведения между Федерацией и ее субъектами, и они не могут быть разграничены иными актами в принципе. Разграничиваться могут только полномочия органов государственной власти - их права и обязанности по управлению определенной сферой общественных отношений. Конституционно предопределены, соответственно, три «блока» полномочий органов государственной власти: 1) полномочия по предметам ведения Российской Федерации; 2) полномочия по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; 3) полномочия по предметам ведения субъектов Российской Федерации.

Со вступлением в силу Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» он становится первичным инструментом правовой регламентации этой сферы отношений и предполагает значительное сужение поля договорного регулирования.

Закон следует конституционным требованиям организации публичной власти в России, которые предполагают неукоснительное соблюдение органами государственной власти и местного самоуправления ст. 71 Конституции Российской Федерации, устанавливающей предметы исключительного ведения Российской Федерации. Эти предметы не могут быть переданы в ведение субъектов Российской Федерации или в сферу их совместного ведения с Российской Федерацией иначе, чем через внесение изменений в Конституцию Российской Федерации.

Это, однако, не исключает передачи органам власти субъектов Российской Федерации осуществления конкретных полномочий по предметам ведения Российской Федерации. В любом случае, федеральным органам государственной власти по этим предметам должна принадлежать вся полнота осуществления регулятивных полномочий, а также полномочий по контролю за деятельностью органов власти. Недопустима и передача осуществления исполнительно-распорядительных полномочий в тех сферах, где она приводила бы к фактическому ослаблению Федерации в решении общегосударственных задач (оборона, безопасность, таможенное дело и т. д.). Осуществление же части исполнительно-распорядительных полномочий и полномочий по контролю за деятельностью физических и юридических лиц федеральный закон может возложить на органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Наличие такой возможности вытекает из полноты регулятивных полномочий Российской Федерации. Это, в частности, будет служить сокращению числа территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, и более глубокому продвижению начатой в России административной реформы.

В этой сфере наиболее важными направлениями деятельности по совершенствованию разграничения и последующего оптимального осуществления полномочий является: 1) четкое вычленение в положениях как новых, так и действующих федеральных законов, путем внесения поправок, в том числе, вводя грамотные правовые дефиниции и отсылки к положениям ст. 71 Конституции Российской Федерации, предметов ведения Российской Федерации; 2) определение оптимальным образом пределов и форм передачи органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществления исполнительно-распорядительных полномочий федеральных органов, а также форм контроля со стороны федерального центра за осуществлением этих полномочий; 3) установление федеральными законами порядка создания территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, основ их взаимоотношения с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, общих принципов их деятельности. Это, однако, не должно ставить под сомнение возможности федеральных органов исполнительной власти оперативно реагировать на потребности эффективного осуществления полномочий, в части моделирования системы своих территориальных органов.

Проблема разграничения полномочий органов государственной власти особенно актуальна для сферы совместного ведения Федерации и ее субъектов. Значительный по количеству и разнородный по составу перечень предметов совместного ведения, осложняя применение унифицированных подходов к разграничению полномочий, порождая определенные неясности, во многом был и пока остается источником конфликта законодателей. Однако сама по себе проблема не несет непреодолимого характера и не требует изменения Конституции.

В Федеральном законе предусматриваются, по сути, два типа полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения.

Во-первых, это полномочия, осуществление которых финансируется из бюджета субъекта Российской Федерации. Поэтому федеральное регулирование здесь может быть только рамочным. Предлагается перечень таких полномочий. Предполагается, что такая модель позволит исключить навязывание субъекту Российской Федерации конкретного объема расходов из его бюджета. У Федерации есть выбор - либо финансировать осуществление полномочий из центра путем предоставления целевых субвенций, либо менять, расширять перечень, что сделает очевидным обременение субъекта Российской Федерации новым расходным полномочием, и означает обязанность перераспределить закрепленные доходные источники.

Во-вторых, это полномочия по предметам совместного ведения, возлагаемые на органы власти субъектов Российской Федерации, но финансируемые в форме целевых субвенций из федерального бюджета и поэтому детально регулируемые Российской Федерацией. Федеральное финансирование влечет право федеральных органов исполнительной власти контролировать их осуществление.

Здесь существенным является вопрос о том, исчерпывающий ли предложенный Федеральным законом перечень? Полагаем возможным толковать положения таким образом, что субъекты Российской Федерации вправе принимать к своему решению и другие вопросы, если они не отнесены к федеральному ведению и вопросам местного значения.

Главная идея регулирования законом двух типов полномочий - недопустимость не финансируемых «мандатов», возлагающихся на органы государственной власти субъектов Российской Федерации. В этой связи требуют проработки проблемы, лежащие в области бюджетного федерализма. Определение на основе нормативных подходов необходимых для реализации полномочий финансовых ресурсов и установление такого механизма регулирования региональных бюджетов, при котором «собственные» доходы в большинстве бюджетов субъектов Российской Федерации стали бы преобладающими, может стать основой для реформирования и дальнейшего совершенствования действующей бюджетно-налоговой системы. Для решения этой задачи необходимо сосредоточить внимание на оптимизации распределения налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы, которая обеспечивает максимальное покрытие бюджетных расходов большинства субъектов Российской Федерации. Эта проблема требует серьезного решения, так как она во многом определяет все остальные аспекты взаимоотношений Федерации и ее субъектов. Решение этих вопросов способно нейтрализовать многие видимые конфликты конституционно-правового характера.

Согласно Конституции Российской Федерации предметы ведения субъектов Федерации определяются по остаточному принципу. Поэтому сферы общественных отношений, по которым субъект Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование, можно установить из федеральных законов по предметам совместного ведения, учитывая, что вне этой сферы находятся вопросы местного значения, также установленные федеральным законом. Отсюда следует вывод, что, если существует необходимость изменить объем полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере исключительной компетенции субъектов Российской Федерации, то следует подвергнуть изменениям и соответствующие федеральные законы по предметам совместного ведения.

В связи с этим весьма актуален вопрос о роли субъектов Федерации в федеральном законодательном процессе. Подлинный федерализм невозможен без активного непосредственного участия в законотворчестве субъектов, находящихся в составе Федерации. Федеративный характер государства предполагает относительно самостоятельные формы осуществления власти на каждом из ее уровней, но внутренне присущие децентрализации власти элементы конфликтности законотворчества создают сложности для формирования единой правовой системы. Если место законодательства субъектов Федерации окажется слишком ограниченным, это может ослабить у них необходимую инициативу в развитии собственной правовой базы и вообще поставить под сомнение федеративный характер Российского государства. С другой стороны, учитывая высокую законодательную активность регионов, это место может быть оптимальным, только если не нарушается единство правового пространства федерации.

Инициативу и самостоятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации обеспечивает их право принимать по предметам совместного ведения собственные законы до появления соответствующих федеральных актов. Это, так называемое, право «опережающего законодательства». Полагают, однако, что оно ведет к увеличению и без того существующего несоответствия законодательства субъектов Российской Федерации федеральному законодательству.

Считается также, что ситуация по опережающему законодательству «вынужденная, обусловленная медлительностью федерального законодателя и другими факторами. Она не может быть целесообразной в нормальных условиях стабильного развития государства, потому что порождает новые проблемы, связанные с приведением различающихся региональных законов большого количества субъектов в соответствие с федеральными законами, с увязыванием получивших законодательное подкрепление механизма единения разобщенного правового пространства».

Столь категоричные точки зрения упускают из виду, что Федерация может не считать для себя актуальным регулирование определенных предметов совместной компетенции, оставляя решение этих вопросов на усмотрение субъектов Российской Федерации.

С другой стороны, законодательство, как федеральное, так и субъектов Российской Федерации, во многом еще находится в процессе становления, поэтому неизбежно возникает противоречие между объективными требованиями жизни и отставанием нормотворчества. Субъекты Федерации порой оперативнее реагируют на изменения общественной практики, чем федеральный законодатель, хотя такое опережение и значительно осложняет субординацию законов субъектов Российской Федерации и федеральных законов. Не всегда можно быть уверенными, что федеральный закон «последует» тем правилам, которые уже закреплены законами субъектов Российской Федерации. Необходимо осознавать как федеральному, так и региональному законодателю, что издание федерального закона требует приведения в соответствие с ним не только законов субъектов Федерации, а порой и целого ряда основанных на них актов. Все это не просто осложняет процесс правоприменения, а, в конечном счете, затрагивает положения участников уже сложившихся правоотношений. Следует поддержать позицию, что если тот или иной вопрос совместного ведения не может быть эффективно урегулирован законодательством отдельных субъектов Российской Федерации, либо его регулирование субъектом Федерации может нанести ущерб интересам Федерации или другим субъектам Федерации, Федерация должна «опередить» ее субъектов в законотворчестве. Для субъектов Федерации же существенно указание, что в современных условиях, принимая во внимание опыт европейских государств, не следует стараться проявлять свою обособленность, а исходить из принципа консолидации законодательства, создания единых правил, действующих в едином экономическом пространстве. Вместе с тем необходимо изучать законодательную деятельность субъектов Российской Федерации и рассматривать возможность принятия «удачных» законов субъектов Российской Федерации в качестве концепции соответствующих федеральных законов. Например, это могло бы стать важным направлением деятельности созданного в 2002 г. Совета по взаимодействию Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации (Совета законодателей).

Пределы опережающего регулирования актами субъектов Российской Федерации не должны толковаться излишне широко. В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 21 марта 1997 г. по делу о проверке конституционности положений абзаца второго пункта 2 ст. 18 и ст. 20 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. «Об основах налоговой системы в Российской Федерации», при отсутствии федерального закона признание за субъектами Российской Федерации права осуществлять опережающее правовое регулирование по предметам совместного ведения не дает им полномочий по урегулированию их в части, имеющей универсальное значение как для законодателя в субъектах Российской Федерации, так и для федерального законодателя и в силу этого подлежащей регулированию федеральным законом.