Размещено на http://allbest.ru

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА ПЕРВАЯ. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ИСТОРИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ИНСТИТУТА БРИТАНСКОГО ПАРЛАМЕНТА

§ 1. Парламентаризм как теоретико-правовая категория

§ 2 История развития британского Парламента

ГЛАВА ВТОРАЯ. ФУНКЦИИ БРИТАНСКОГО ПАРЛАМЕНТА: ПРЕДСТАВИТЕЛЬНАЯ И КОНТРОЛЬНАЯ

§1. Британский Парламент как представительный орган государственной власти

§2. Парламентский контроль

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

Парламент Великобритании по праву можно назвать самым уникальным государственным органом из существующих в наше время. Его часто называют прародителем всех парламентов, и, несмотря на то, что исландский Альтинг и Тинвальд Острова Мэн, созданные в X веке нашей эры, намного старше британского, по длительности функционирования и по степени влияния на формирование сословно-представительных органов в других государствах он во многом превосходит своих предшественников.

Становление и развитие британского Парламента происходило в течение многих веков. За длительный срок развития, анализируя неудачи, и тем самым, учась на собственных ошибках, Парламент сумел стать органом, который сыграл решительную роль в превращении Великобритании в наиболее мощную в правовом смысле державу Западной Европы.

История британского Парламента представляет собой удивительный опыт, опираясь на который, другие государства по модели британского представительного органа создают собственные, и наше государство не является исключением. Поэтому неоценим тот вклад, который британский Парламент привнес в мировую правовую систему и продолжает вносить.

При этом британский Парламент продолжает эволюционировать, претерпевать новые изменения. В новый эволюционный этап он вступил уже в начале XX века с принятием Акта о Парламенте 1911 года. Этот Акт послужил началом реформирования положения Палат, в особенности он затронул положение Палаты лордов и фактически начал процесс ее реформирования, который продолжается и по сей день. В дополнение к этому он также закрепил главенствующее положение Палаты общин, чем была усилена роль Правительства в осуществлении государственной власти. Фактически, будущее законопроектов в большей степени стало зависеть от решения членов Палаты общин, а в связи с влиянием Правительства на партийное большинство, от самого Правительства. В дальнейшем, в течение всего XX века, британский Парламент эволюционировал по линии ослабления своего положения, что нашло отражение в принятии Акта о Парламенте 1949 года, дополнившего Акт 1911 года, Акта о пожизненных пэрах 1958 года, Актах о пэрах 1963 года и многих других.

Таким образом, эти Акты в своей совокупности поставили под сомнение принцип верховенства Парламента, долгое время существовавший в политической системе Великобритании. Конечно, мы не можем говорить о полном искоренении этого принципа.

По-прежнему считается, что Парламент может урегулировать любой вопрос, связанный с осуществлением управления страной: по известному выражению швейцарского исследователя английской конституции Жана Луи де Лольма (XVIII в.), «английский Парламент может все, он не может только превратить мужчину в женщину и наоборот». Но, тем не менее, реализация этого принципа значительно ограничена. Обусловлено это не только возвышением роли Правительства и его влиянием на решения Палаты общин, но и членством Соединенного Королевства в Европейском Союзе, что также накладывает некоторые ограничения на компетенцию британского Парламента: он не может принимать Акты, противоречащие актам Европейского Союза, изданные в рамках компетенции последнего Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник для бакалавров/ отв. ред. Б.А. Страшун-М.:Проспект, 2013. С. 195..

Еще одним важным фактором, оказывающим влияние на снижение влияния Парламента в политической жизни страны, является усиление судебной власти. Акт о конституционной реформе 2005 года учредил Верховный суд Соединенного Королевства, который начал свою работу осенью 2009 года. Согласно Акту, в компетенцию Верховного суда перешли судебные функции Палаты лордов, что позволило судебной власти окончательно освободиться от влияния главного законодательного органа. Следует отметить, что сложившаяся тенденция снижения роли Парламента влечет за собой и другую: изменяется его компетенция, видоизменяются направления его деятельности, в виду ограничения одних функций, более приоритетными становятся другие.

Среди функций, осуществляемых Парламентом, наибольший интерес для автора данной работы представляет такая функция, как осуществление политической деятельности в качестве органа народного представительства в условиях снижения авторитета Парламента, в связи с тем, что на протяжении веков эта функция являлась преобладающей, и, в принципе, идея народного представительства изначально лежала в основе возникновения парламентаризма и самого Парламента. Еще одной интересующей функцией является парламентский контроль. Так как объем властных полномочий в отношении остальных органов власти Парламента претерпевает уменьшение, будет не малоинтересно установить, какие контрольные полномочия у него сохраняются, и в каком направлении данная функция будет развиваться.

Таким образом, основной целью данной работы является изучение основных тенденций развития Парламента Соединенного Королевства посредством анализа некоторых его функций. Целесообразным будет также затронуть теоретические и исторические аспекты происхождения парламентаризма и самого Парламента, так как Великобритания по-прежнему остается страной, чтящей традиции, и это по-прежнему находит отражение в политике государства.

Исследование комплекса проблем, раскрываемых в работе, является актуальным не только потому, что оно позволяет проследить исторический путь одного из основных элементов государственного механизма Великобритании, или потому, что оно позволит проследить его дальнейшее развитие. В первую очередь изучение текущего этапа эволюции Парламента имеет важную роль и для отечественной науки конституционного права, а в дальнейшем и для применения британского опыта в реформировании системы законодательной власти в будущем, так как в своем развитии британский парламентаризм во многом нас опережает.

Британскому Парламенту, его положению в системе органов государственной власти Соединенного Королевства, его историческому развитию посвящалось множество публикаций как отечественных, так и иностранных ученых. Среди них необходимо выделить работу классиков британского конституционализма, А. В. Дайси «Основы государственного права Англии. Введение в изучение английской Конституции А. В. Дайси. Основы государственного права Англии. Введение в изучение английской Конституции.-М.: Типография товарищества И.Д. Сытина, 1905.», а также труд У. Беджгота «Англии?ская конституция» W. Bagehot. The English Constitution.-USA.: Oxford University Press, 2001.. Многие работы отечественных научных деятелей также посвящались Парламенту Великобритании. К ним относятся работы Е.В. Гутновой «Возникновение англии?ского Парламента, (из истории английского общества и государства XIII в.) Е. В. Гутнова. Возникновение английского Парламента (из истории английского общества и государства XIII века).-М.: Издательство Московского Университета, 1960.», Б.С. Крылова «Государственныи? строи? Великобритании» Б.С. Крылов. Государственный строй Великобритании.-М.: Госюриздат, 1957., В.В. Маклакова «Иностранное конституционное право В.В. Маклаков. Иностранное конституционное право.-М.: Юрист, 1996.» и многих других. Однако трудов, посвященных представленным в работе проблем в комплексе, достаточно мало, и большинство из них представлено в виде статей.

ГЛАВА ПЕРВАЯ. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ИСТОРИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ИНСТИТУТА БРИТАНСКОГО ПАРЛАМЕНТА

§ 1. Парламентаризм как теоретико-правовая категория

В настоящее время одной из самых актуальных задач, стоящих перед современным государством является создание такого эффективного властного механизма, который позволил бы, учитывая интересы граждан при принятии политических решений, обеспечивать одновременно и народовластие, и политическую стабильность, и динамическое развитие его самого. В связи с этим следует обратить внимание на тот факт, что в мире на данный момент наиболее широкое распространение получила именно представительная демократия, что свидетельствует об ее универсализме и способности данной системы обеспечить правопорядок, стабильность и соблюдение основных прав человека В.В. Пономарева. Генезис британского парламентаризма, XIII-начало XIX вв.:дисс. ... д-ра юрид. наук. М.:РГБ, 2003. С. 36. Реальная же роль Парламента в функционировании британской политической системы современности и прошлых времен может быть понята на основе научного, включая историко-правовой, подхода к анализу определения понятий «парламент» и «парламентаризм».

В настоящее время понятия «парламент» и «парламентаризм» рассматриваются в качестве важных элементов современного государства. Причем рассматриваются в равной степени как на уровне научного понимания, выражающегося в политических теориях, доктринах, учениях и программах, так и на уровне обыденном в виде неких системно не оформленных представлений о политике, нормах поведения.

В связи с этим является необходимым отметить следующее. С одной стороны, парламент (в общеупотребимом смысле) является представительным органом законодательной власти, а парламентаризм представляет собой систему отношений между главой государства, парламентом и правительством, то есть систему государственного управления во главе с парламентом В. В. Маклаков. Парламенты стран Европейского союза.-М.:ИНИОН РАН, 1994. С. 12-13.

Вместе с тем на протяжении многовековой истории парламентом был накоплен значительный опыт развития, в ходе которого менялось содержание этого социально-правового института, а понятие «парламент» приобрело много значений. В широком смысле под парламентом понимаются обе палаты представительного органа власти. В узком смысле под парламентом понимается только нижняя палата, например британская Палата общин. Поэтому члены Палаты общин именуются «commoners»- «членами Парламента», а правительство несет парламентскую ответственность, прежде всего перед Палатой общин, которая осуществляет парламентский контроль В. В. Пономарева. Указ. работа. С. 37-38. Научная точка зрения в определении понятия «парламент» в ряде стран также включает монарха или иного главу государства. Так, британский Парламент состоит не только из Палаты общин и Палаты лордов, но и включает в эту систему монарха. И только подобное триединство и образует Парламент как таковой, раскрывается принцип «The Queen-in-Parliament under God»- «Королева в Парламенте под Богом».

Если же говорить о понятии «парламентаризм», стоит заметить, что в юридической науке до сих пор не выработано единого или общего понимания парламентаризма. Зарубежные научные деятели, как правило, избегают четких определений и чаще всего прибегают к описательному подходу. Советскими же учеными вопрос дефиниции парламентаризма практически не разрабатывался в связи с изначально негативной оценкой данного атрибута «западной буржуазной демократии». Современная отечественная литература по данному вопросу представлена многочисленными исследованиями парламентаризма в большей степени в условиях российской действительности, в которых, однако, по-прежнему отсутствует системный междисциплинарный подход в изучении парламентаризма См: А.А. Мишин Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Учебник/ Отв. ред. А.А. Мишин. М.: Белые альвы, 1996. С.174; Парламентское право России. Учебное пособие./Отв. ред. И.М. Степанов. М.:Юристь, 1999. С. 5.;Р.М. Романов. Российский парламентаризм. История , современность, перспективы. М.:МИРОС, 2002. С. 34-35..

Тем не менее, среди разнообразия взглядов на сущность парламентаризма мы можем выделить несколько основных подходов: политологический, теоретико-правовой, формально-логический, ценностный и историко-правовой подходы. Более подробно рассмотрим каждый из них.

В рамках политологического подхода сущность парламентаризма раскрывается посредством перечисления признаков политической системы. Так, И.П. Рыбкин определяет парламентаризм как политическую систему, в которой суверенная воля народа находит свое воплощение в избираемом на основе всеобщего и тайного голосования в условиях многопартийности и разделения властей высшем представительном учреждении, осуществляющем законодательную деятельность, контроль над органами исполнительной власти и гарантирующем защиту интересов, как большинства, так и меньшинства граждан И. П. Рыбкин. Становление и развитие парламентаризма в России. дисс. ... д-ра полит. наук.-М., 1995. С. 6-7.

По мнению автора работы, данная трактовка является слишком широкой. В ней парламентаризм фактически приравнивается к политической системе, что является не совсем корректным, так как парламентаризм в первую очередь представляет собой систему отношений высших органов власти государства и иных общественно-политических институтов. К тому же, в данном определении не указан важный, свойственный парламентаризму признак ответственного перед парламентом правительства.

В рамках теоретико-правового подхода ученые попытались вывести определение парламентаризма из понимания формы правления как производное из нее. Приверженцы данной концепции включали в понятие формы правления не только структурные, но и функциональные элементы, и, в первую очередь, систему взаимоотношений высших органов государственной власти. Однако сложность выявления сущности парламентаризма по данному подходу заключается в том, что само определение «форма правления» является довольно абстрактным, а при таком подходе будет еще более затруднена возможность выделить важнейшие признаки формы правления. Абстрактность классификации форм правления выражается в том, что в мире, по своей сути, практически нет государств, которые могли бы полностью соответствовать одной из моделей республиканской формы правления. К тому же, в данном подходе не раскрывается тот факт, что каждая из существующих форм правления может нести в себе парламентаризм в большей или меньшей степени, поэтому возможность уяснения сущности парламентаризма при ее рассмотрении в контексте классификации форм правления достаточно спорна.

Формально-логический подход определяется приверженностью некоторых авторов концепции верховенства Парламента, одного из основных принципов классической британской конституционной доктрины о Парламенте, о котором упоминалось ранее. Несомненно, на более ранних этапах развития британского общества, в большей степени в период становления индустриального общества, выделение данного принципа как одного из неотъемлемых признаков парламентаризма было бы вполне обоснованным. Однако в настоящее время, как уже говорилось ранее, в связи с ростом влияния Правительства, ограничений со стороны Европейского Союза, обособления судебной власти, мы не можем говорить о том, что верховенство Парламента в системе высших органов государственной власти Великобритании (в том понимании, какое в этот принцип вкладывали британские классики конституционного права) по-прежнему имеет место.

В рамках ценностного подхода парламентаризм рассматривается исключительно как демократический институт, что он может существовать только в условиях приоритета демократических ценностей, то есть, по мнению ряда ученых, такое явление как парламентаризм не может существовать вне рамок демократического режима. Такой подход не лишен рациональности. Действительно, в настоящее время представительные органы в составе высших органов государственной власти существуют в большинстве своем в странах с демократическим режимом. Сам факт народного представительства предполагает возможность доступа народа к власти, наличие условий, при которых этот доступ возможно осуществить. Однако не стоит забывать следующее. По сути в большинстве стран парламентаризм устанавливался в условиях, когда демократические институты либо отсутствовали, либо в полной мере не получили развития, а избирательное право оставалось весьма недемократичным. Фактически парламентские системы долгое время существовали вне демократии. Парламент Великобритании является ярчайшим тому примером, достаточно вспомнить наличие сословного и достаточно высокого имущественного цензов на активное участие в выборах, которые существовали в течение многих веков. Таким образом, вполне обоснованным будет разграничение парламентской демократии и парламентаризма. Если первая является разновидностью демократии, и в первую очередь раскрывает характер отношения органов власти (преимущественно представительных) к населению государства, то в рамках парламентаризма, вопрос отношения народа и государства особенной роли не играет. В первую очередь парламентаризм выражается в существовании определенных связей между основными элементами политической системы, в наличии особенного характера этих связей.

В связи с представленными в предыдущем абзаце доводами, более предпочтительным является историко-правовой подход к анализу сущности парламентаризма, так как в этих рамках парламентаризм рассматривается как устойчивая, постоянно развивающаяся система, на развитие которой могут оказывать влияние изменения в политическом режиме или в форме правления, но которая, тем не менее, сохраняет некую стабильность в своем развитии и наиболее характерные свойства. Таким образом, одним из характерных признаков парламентаризма является его системность, совокупность взаимосвязанных элементов.

В качестве вывода мы можем прийти к следующему:

• парламентаризм в первую очередь представляет собой особенное взаимодействие органов государственной власти и иных социально-политических институтов (например, партий или профсоюзов), являющихся составляющими единой системы;

• он характеризуется наличием определенных особенностей этих отношений, обеспечивающих особое распределение власти. К таким особенностям можно отнести парламентский контроль;

• говоря о парламентаризме, мы не можем ограничивать его существование рамками определенной формы правления или политического режима. Несмотря на то, что в связи с этими факторами он приобретает дополнительные характеристики, основные его особенности остаются неизменными;

• наличие парламентаризма еще не свидетельствует о том, что положение парламента в системе органов государственной власти государства по отношению к остальным является первичным, не свидетельствует о его верховенстве.

Все это дает достаточно веское основания рассматривать категорию парламентаризма как: «юридически оформленную систему взаимодействия государственных органов и общественно-политических структур (партий, профсоюзов, групп давления), обеспечивающую распределение и демонополизацию власти (отсутствия социальной группы, имеющей на нее безусловное право) и формирование государственной политики в рамках широкого социального консенсуса относительно основных политико-правовых ценностей В.В. Пономарева. Указ. работа. С.64», - такое определение парламентаризма дала в своей диссертации Пономарева В.В., и автор данной работы разделяет ее позицию по этому вопросу.

§ 2. История развития британского Парламента

Как уже говорилось ранее, британский Парламент является одним из старейших представительных органов, который продолжает действовать и по сей день. Одной из его характерных особенностей является то, что на протяжении практически всего периода своего существования Парламент практически не прекращал действовать. С момента своего оформления и вплоть до начала XX века он расширял свое влияние и с каждым веком все больше набирал силу.

Для того чтобы разобраться в особенностях современного положения Парламента и понять причину его столь высокого авторитета, необходимо изучить историю его возникновения и развития. Для изучения Великобритании и для изучения ее Парламента история имеет особенное значение. Во многом это определяется особенностями правовой системы Британии, в основе которой лежат конституционные соглашения и прецеденты. И парламентское право - не исключение. Оно представляет собой обычное право, основанное на прецедентах, описанных в парламентских хрониках. Это придает нормам парламентского права гибкость и приспособляемость И. А. Дудко. Конституционно-правовой статус британского Парламента: современные реформы.:дисс. ... кан-та юр. наук.-М.: 2005. С. 59. .

Для рассмотрения исторического развития Парламента необходимо провести его разделение на периоды, так как периодизация позволит усилить эффективность процесса познания.

В своей диссертации «Конституционно-правовой статус британского Парламента: современные реформы» И. А. Дудко в качестве оснований для выделения периодов развития британского Парламента предложила совмещение периодизации на основе общепринятых крупных вех в мировом историческом развитии народов (Древний мир, Средние века, Новое и Новейшее время Всеобщая история государства и права/Под ред. К.И. Батыра.-М.:ООО ТК Велби, 2002) и периодизации в зависимости от появления и изменения парламентских процедур, которые для конституционного права Великобритании и в особенности для самого Парламента имеют огромное значение, так как в стране отсутствует писаная конституция.

В связи со всем вышесказанным следует периодизировать историю Парламента следующим образом, выделить следующие этапы и периоды:

• этап парламентской предыстории, периода зарождения основных парламентских органов. Данный этап включает период с 825 (объединение древних английских государств) по 1265 гг. (Парламент Симона де Монфора);

• первый период с конца XIII до начала XV вв. Он охватывает такие события, как зарождение Парламента, созыв «образцового Парламента», становление Парламента как представительного органа, формирование основных процедурных норм. Данный период заканчивается утверждением лидирующего положения Палаты общин к 1425 г., когда каждый билль должен был быть утвержден Палатой общин;

• второй период, длящийся с1425 по 1603 гг. (восшествие на престол Якова I). В это время происходит возрастание роли Парламента, усиление его позиции?;

• третий период с 1603 по 1689 гг. Ему свойственны противостояние короля и Парламента и установление, в конечном счете, парламентского правления после принятия Билля о правах (1689 г.);

• четвертый период с 1689 г. по 1832 г. характеризуется спокойным развитием Парламента, формированием основных принципов ведения дебатов, правил, организации работы Палат, установлением контроля Палаты общин над Правительством;

• пятый период с 1832 г. по 1911 г. известен многочисленными реформами и фактическим падением роли Палаты лордов;

• шестой период с 1911 г. по настоящее время характеризуется радикальными конституционными реформами, а также снижением роли Парламента в государственном механизме при одновременном возвышении Правительства. В этом периоде можно выделить три подпериода:

1. с 1911 по 1949 гг. когда были расширены избирательные права граждан;

2. с 1949 по 1997 гг. когда был принят целый ряд статутов, касающихся положения и деятельности Палаты лордов, в частности. Акт о Парламенте 1949 года, еще более ослабивший положение верхней Палаты по сравнению с нижней;

3. с 1997 по настоящее время, когда после прихода к власти лейбористского Правительства во главе с Премьер-министром Тони Блэром кардинально изменилось содержание самого понятия «Парламент» из-за изменения соотношения роли Палат внутри него См. периодизацию в диссертации И. А. Дудко. Конституционно-правовой статус британского Парламента: современные реформы.-М.: 2005. С. 61-62..

Рассмотрим историю Парламента Великобритании с учетом выделенных периодов более подробно.

Английские правовые памятники свидетельствуют о том, что уже в IX-XI веках в стране возникла тенденция передачи крупным земельным собственникам части полномочий королевской власти. Например, они имели право собирать ополчения на территориях своих земель, имели право судить зависимых от них крестьян, облагать их налогами и взыскивать с них штрафы.

В VII-IX веках формируется высший государственный орган англосаксонской эпохи-уитенагемот (собрание мудрых). В состав этого собрания входили сам король, светская знать, включающая феодалов, которых король приглашал на собрание лично, и высшее духовенство.

С участием этого совета король решал наиболее важные вопросы, к которым относились вопросы ведения войны, заключения мирных договоров, разделения и распределения земель, принятия новых законов. Наиболее важными функциями уитенагемота являлись избрание королей, так как на тот период времени династический принцип наследования еще не сложился, и осуществление высшего суда над государственными изменниками.

Уитенагемот созывался королем один раз в год, однако, он мог собираться чаще или, наоборот, не собираться в течение длительного временного промежутка, так как не существовало каких-то определенных, правил, закрепляющих регулярность созывов.

После нормандского завоевания уитенагемот сменил название на Большой королевский совет. Однако основные принципы работы собрания не претерпели особенного изменения. Хотя вместо англосаксонских приглашаемых феодалов в Большой королевский совет Вильгельма I (1066-1087) и его преемников вошли англо-нормандские бароны и рыцари, а созыв стал более регулярным, особая роль уитенагемота как общенационального аристократического представительства, ограничивающего королевскую власть, сохранилась в новом институте, а в дальнейшем дала начало английскому Парламенту. История государства и права зарубежных стран. Часть первая:Учебник/отв. ред. О. А. Жидков, Н. А. Крашенинникова-М.: Норма, 2004. С. 337.

Еще одной предпосылкой для образования сословно-представительной монархии в Англии стало углубление феодализации английского общества в результате нормандского завоевания. К концу XI века практически вся англосаксонская знать, имеющая хотя бы какое-то влияние в государстве, была уничтожена и заменена нормандскими баронами и рыцарями. Основной формой хозяйственной организации экономики и частной юрисдикции стал манор. Власть баронов на территории их маноров была практически не ограничена и с каждым годом только усиливалась, несмотря на старания королевской власти ограничить эту тенденцию.

Само оформление английского Парламента началось в начале XIII века в ходе противостояния между королевской властью и баронами.

История Парламента Великобритании начинается с 1265 года в результате конфликта 1258-1267 гг., а своеобразным прологом к ней мы можем считать некоторые статьи Великой хартии вольностей, подписанной в 1215 году.

К XIII веку в Англии развернулась острая политическая борьба между сильной королевской властью и феодальными магнатами. При Иоанне Безземельном (1199-1216) борьба феодалов приобрела общенациональный характер и получила поддержку со стороны других политических сил в лице высшего духовенства, дворянства и городской верхушки. В результате конфликта между королевской властью и феодальной знатью бароны заставили Иоанна Безземельного 15 июня 1215 года подписать Великую хартию вольностей.

Центральное место в Хартии занимали статьи, выражающие интересы баронов, возглавляющих движение. Большинство из них касалось вассально-ленных отношений короля и баронов и стремилось ограничить произвол короля в использовании его прав, связанных с земельными владениями. В куда меньшей степени в Хартии были отражены привилегии и уступки, на которые вынужден был пойти король по отношению к рыцарству и городам.

Особого же внимания заслуживают статьи 12 и 14, которые и являются прологом в истории английского парламента. Так, в статье 12 говорится об обязательстве короля согласовывать вопросы финансовой и налоговой политики с советом королевства: «Ни щитовые деньги, ни пособия не должны взиматься в королевстве нашем иначе, как по общему совету королевства нашего, если это не для выкупа нашего из плена и не для возведения в рыцари первородного сына нашего и не для выдачи первым браком замуж дочери нашей первородной; и для этого должно выдавать лишь умеренное пособие; подобным же образом надлежит поступать и относительно пособий с города Лондона Д.М. Петрушевский. Великая Хартия Вольностей и конституционная борьба в английском обществе во второй половине XIII века-М.:Издание М. и С. Сабашниковых, 1918. С. 114.», в то время как статья 14 определяет состав совета королевства: «А для того, чтобы иметь общий совет королевства при обложении пособием в других случаях, кроме трех вышеназванных, или для обложения щитовыми деньгами, мы повелим позвать архиепископов, епископов, аббатов, графов и старших баронов нашими письмами за нашей печатью; и кроме того повелим позвать огулом, через шерифов и бейлифов наших, всех тех, которые держат от нас непосредственно; (повелим позвать мы всех их) к определенному дню, т.е. по меньшей мере, за сорок дней до срока, и в определенное место; и во всех этих призывных письмах объясним причину приглашения; и когда будут таким образом разосланы приглашения, в назначенный день будет преступлено к делу при участии и совете тех, которые окажутся налицо, хотя бы и не все приглашенные явились Д.М. Петрушевский. Там же. С. 15.». Таким образом, совет королевства представлял собой совет всех королевских вассалов, который можно рассматривать как прототип будущей Палаты Лордов. Если бы к совету королевства были добавлены представители от городов и графств, то мы могли бы говорить об английском средневековом Парламенте. Поэтому Великую хартию вольностей можно назвать прологом в истории английского Парламента.

Своего апогея противоборство королевской власти и знати достигло в середине XIII века. Новый Король Генрих III (1216-1272), упразднил статьи Великой Хартии Вольностей, укреплявшей положение баронов, чем вызвал новый виток политической борьбы-гражданскую войну. Симон де Монфор, возглавлявший баронов, желая опять привлечь на свою сторону рыцарей и горожан, созвал в 1265 г. Парламент, который считается первым Парламентом Англии. Здесь заседали по два рыцаря от каждого графства и по два представителя от горожан. Однако вскоре в результате возобновившихся военных действий Симон де Монфор был убит. Король был вынужден пойти на компромисс с баронами, рыцарями и горожанами. Результатом этой борьбы стало учреждение Парламента.

Ко времени правления Эдуарда I (1272--1307) относится созыв Парламента, получившего название «образцового» (1295), состав которого послужил моделью для последующих Парламентов Англии (помимо лично приглашенных королем крупных светских и духовных феодалов в него вошли по два представителя от 37 графств (рыцари) и по два представителя от городов).

Основными функциями Парламента в XIII - начале XIV вв. являлись:

-разрешение на сбор налогов

-подача и обсуждение частных и «парламентских» петиции?.

До середины XIV века английские сословия заседали вместе. Затем, во время правления короля Эдуарда III (1327-1377), произошло их разделение на две Палаты: верхнюю (Палату лордов), которая формировалась преимущественно из крупнейших магнатов-наследственных пэров, и нижнюю (Палату общин), в которой заседали рыцари от графств (по два от каждого) и представители от городов (по два от города). Эдуард III утвердил правило, что при установлении налогов решающим голосом обладает Палата общин.

Помимо финансовой функции в компетенцию Парламента также входили участие в решении вопросов внешней политики, согласие на издание законов, судебные полномочия. При осуществлении этих дополнительных полномочии? большую роль играла верхняя Палата, так как Палата общин была менее заинтересована в вопросах внешней политики или судебных разбирательствах.

В период с XIV по XV вв. происходит становление парламентской практики, укрепился статус спикера. Основное законодательство основывалось на петициях, однако общины уже начали борьбу за то, чтобы ответы на их петиции давались в письменной форме, что закрепилось с XV в. К концу первого периода формируется принцип свободы слова в Палате общин, а также свободы от арестов в течение сессии и 40 дней после ее окончания. Складывается практика трех чтении? биллей И.А. Дудко. Там же. См. стр. 66-67..

В этот период претерпела изменения и Палата лордов, членство в которой стало постоянным и наследуемым на основе наличия особого статуса - титула пэра.

Итак, к началу XV в. Парламент сформировался как представительный орган. К его компетенции по-прежнему относилась финансовые функции (согласие Парламента на налоговые сборы), под его контроль было поставлено королевское законодательство, а с середины XIV века он получил право законодательной инициативы, исходящей от Палаты общин.

Для следующего этапа развития британского Парламента характерно усиление его роли в политической жизни общества. К середине XV века окончательно оформились обе его Палаты, а также была проведена одна из первых реформ парламентской процедуры-на смену петициям пришли билли, что окончательно закрепило законодательную функцию Палаты общин.

К середине XVI века оформились процедуры открытия Парламента, представления, прохождения и принятия биллей.

Однако уже к концу XVI века между королевской властью и Парламентом снова наметился конфликт, который привел к тому, что на протяжении третьего этапа развития Парламента короли стремились править без его участия в политической жизни. Он же, в свою очередь, стремился укрепить свое положение. В результате английской революции (English Civil War) в стране установилась новая форма правления- конституционная монархия, что свидетельствовало о победе Парламента. Важным достижением в этот период также является и установление ответственности министров перед Парламентом.

В 1689 году конституционная монархия была окончательно оформлена в Билле о правах, который утвердил принцип верховенства Парламента. Были еще более ограничены полномочия Короны в законодательной и финансовой сферах, объявлялись свободные выборы. Билль о правах фактически положил начало для еще одного конституционного принципа-принципа парламентского суверенитета.

Начавшийся «славнойреволюцией» период характеризуется относительным спокойствием в развитии Парламента. Закрепляются основные документы, утверждающие конституционную монархию в государстве.

К этим документам относится Трехгодичный Акт 1694 года, установивший, что Парламент должен созываться хотя бы раз в три года. Таким образом, право Короля созывать Парламент превратилось в обязанность.

В 1701 году быть принят Акт об устроении, который устанавливал правило «контрасигнатуры» (скрепление подписью министра правовых актов, представляемых на подпись королю), а также министерскую ответственность перед парламентом, фактически закреплял принцип «несменяемости судей».

В начале XVIII века в стране устанавливается система партийного правления, формируется Кабинет министров, изначально как орган, ответственный перед Короной, однако, в дальнейшем это перетекло в ответственность перед Парламентом. Установился принцип, по которому Правительство должно было формироваться из представителей партийного большинства в Парламенте.

Наличие двух противоборствующих партий, попеременно формирующих Правительство, стало нормой с XVIII века.

Парламентское право также продолжало развиваться. C 1707 королевская власть перестала пользоваться правом вето, что окончательно закрепило властные полномочия в сфере законодательства за Парламентом. В 1716 г. был принят Семилетний акт, продливший срок полномочии? Парламента до семи лет. Все это прочно укрепило Парламент в системе государственной власти.

Промышленный переворот в конце XVIII века оказал значительное влияние на структуру общества. Система представительства не соответствовала уровню развития страны, а система выборов, сложившаяся еще в средневековье, не отражала новой социальной структуры.

В качестве решения этих проблем был принят Акт о реформе 1832 года, который упразднил избирательные округа, так называемые «местечки» «Гнилые местечки» (англ. rotten boroughs)- Обезлюдевшие в конце XVIII-начале XIX вв. деревни и городки Великобритании, сохранившие при этом представительство в Парламенте. Голосами избирателей в этих населенных пунктах часто распоряжался лендлорд, хозяин земли. Зачастую место в Палате общин просто покупалось, что было нетрудно при нескольких десятках избирателей., с населением менее 2000 человек, в других округах с населением менее 4000 тысяч человек - представительство сократилось до одного депутата. Освободившиеся места были переданы крупным городам, не имевшим представительства в Парламенте.

Таким образом, к началу XIX века в Англии сложилась достаточно крепкая, сбалансированная и демократическая политическая система с господством Парламента.

Период с 1833 по 1911 гг. характеризуется изменениями соотношения Палат внутри самого Парламента, возвышением Палаты общин.

Но уже в 1876 г. в Великобритании начался кризис во всех отраслях промышленности. Конец XIX в. характеризуется активизацией рабочего движения и ростом численности тред-юнионов. Был принят ряд законов, облегчающих положение рабочих Хартия о детях 1833 года; Акты о шахтах 1842г. и 1850г.; Акт о десятичасовом рабочем дне 1847 и др.. В 1906 г. была образована лейбористская партия Великобритании, которая представляла интересы рабочих. В том же году лейбористы впервые завоевали 29 мест в Парламенте.

Этот период характеризуется возвышением Правительства, в том числе и над Парламентом, так как в связи с изменениями экономической ситуации в стране, которые затрагивали все остальные сферы жизни общества, возросла необходимость в принятии оперативных решений, на которые, по причине несовершенного порядка рассмотрения дел, Парламент был не способен. В этот же период были введены основные процедурные правила Парламента (была решена проблема распределения времени, был регламентирован процесс прохождения билля, принят новый порядок голосования, в 1887 г. было введено правило закрытия прении?).

Начало шестого периода характеризуется относительным затишьем в развитии Парламента. Однако уже после второй мировой войны стало ясно, что государство должно взять на себя функции по социальной опеке над гражданами, которая осуществлялась органами исполнительной власти. В целях осуществления контроля над их деятельностью в Парламенте создается специальная система комитетов, а также особая система органов-трибуналов для разрешения конфликтов с гражданами, и «омбудсманы» Омбудсман (швед.ombudsman)-должностное лицо, на которое возлагаются функции контроля за соблюдением интересов граждан в деятельности органов исполнительной власти и должностных лиц..

B XX веке наибольшим изменениям подверглась верхняя Палата Парламента. Началом этих изменений послужил Акт о Парламенте 1911 года, который ограничил полномочия Палаты лордов отклонять законопроекты, принятые Палатой общин. В 1949 году был принят еще один Акт о Парламенте, который дополнял Акт 1911 года и закрепил доминирующее положение Палаты общин, сократив количество сессии? с трех до двух, в течение которых билль проходил в Палате общин, а также сократив период между вторым и последним чтением в Палате общин с двух лет до одного года.

В 1958 был принят Акт о пожизненных пэрах, согласно которому, Корона, по совету Премьер-министра, имела право назначать пожизненных пэров, как мужчин, так и женщин, которые имели право заседать и голосовать в Палате лордов до конца жизни.

В 1963 г. был принят Акт о пэрах, который позволял отказаться от пожизненного звания пэра с передачей титула наследнику.

Вопрос продолжения реформирования Палаты лордов был вновь поставлен в конце 90-х годов XX века, когда лидер лейбористов Тони Блэр в своей речи заявил о необходимости продолжения реформирования Палаты лордов. В основе его идеи лежали замена наследственного принципа формирования палаты и изменение ее полномочий, среди которых осуществлена была только первая, проведенная в 1999 году: из 750 наследных пэров свои места в составе палаты сохранили только 92 человека (покинувшие палату получили право голоса на парламентских выборах) и 580 пожизненных пэров, включая епископов А.А. Громыко. Тони Блэр: десять лет во главе Британии//Современная Европа.2007. №2. -С.12.. Вторая часть реформы так и не была реализована, в связи с большим количеством разногласий по этому поводу и в Правительстве, и в самом Парламенте. Тем не менее, вопрос реформирования верхней Палаты остается актуальным по сей день. Так, в 2012 году, выступая с тронной речью на открытии новой сессии Парламента, Королева Елизавета II объявила о реформе Палаты Лордов, проект которого должен был быть представлен для всеобщего ознакомления в течение года. Однако уже через несколько месяцев проект, устанавливающий выборность верхней Палаты, который должен был быть реализован уже к 2015 году, был заморожен, опять-таки в связи с неоднозначным отношением к ней и среди парламентариев, и среди населения. Таким образом, вопрос реформирования Палаты лордов британского Парламента по-прежнему остается дискуссионным.

Итак, исторический путь британского Парламента был достаточно долог. С XIII по XX век постепенно формировались его структура, парламентские процедуры, укреплялось его положение и авторитет в системе органов государственной власти Великобритании. Особенности правовой системы и менталитета англичан способствовали формированию принципа преемственности традиций и обычаев в управлении деятельностью этого органа. Вместе с тем, в связи с эволюционированием общественных отношений , жизненного уклада, эволюционировал и сам Парламент. Так как в XXI веке возросла потребность общества в принятии оперативных решений, в повышении необходимого уровня знаний для решения определенных вопросов, в связи с некоторой громоздкостью процедуры принятия парламентских решений, возникновением у граждан потребности в дополнительной поддержке со стороны государства, начался рост влияния органов исполнительной власти, которые могли бы решить поставленные задачи, что в какой-то степени деформирует классический принцип верховенства Парламента. Вместе с тем, в какой-то мере этот принцип по-прежнему сохраняется. Несмотря на то, что в большинстве своем законопроекты вносятся в Палату общин по инициативе Правительства, несмотря на его возрастающее влияние, у Парламента по-прежнему сохраняются рычаги воздействия на органы исполнительной власти, по-прежнему он играет значительную роль в решении наиболее важных для страны вопросов. Обращаясь к многовековой истории этого политического института, мы можем с уверенностью утверждать, основываясь на былом опыте, на приверженности к традициям, свойственной англичанам, даже на том, что уже в течение более века продолжают вестись дискуссии о судьбе Верхней палаты, и до сих пор англичане не могут прийти к одному решению, что несмотря на изменения в соотношении сил высших органов исполнительной власти в британской политической системе, британский Парламент сохранит свое значение для страны и авторитет и сумеет просуществовать еще многие сотни лет.

ГЛАВА ВТОРАЯ. ФУНКЦИИ БРИТАНСКОГО ПАРЛАМЕНТА: ПРЕДСТАВИТЕЛЬНАЯ И КОНТРОЛЬНАЯ

§1. Британский Парламент как представительный орган государственной власти

Известно, что одной из основных функций британского Парламента является законодательная. На выполнение этой функции ориентирована и структура самого органа, и его положение в системе высших органов государственной власти. Однако данная функция является не единственной, и даже не определяющей в его деятельности. Одновременно с ней Парламент реализует представительную, контрольную и иные функции. При этом наиболее важную роль среди них играет именно представительная функция.

Из истории британского Парламента мы помним, что именно с целью выражения интересов, сначала феодальной знати, а в дальнейшем и всех остальных слоев населения, Парламент был создан. Именно в связи с осуществлением Парламентом этой функции некоторые ученые, хоть и несколько ошибочно, но достаточно обоснованно неразрывно связывают парламентаризм и демократический режим.

Действительно, в настоящее время, именно представительная функция выражает демократическую сущность парламентаризма. Парламент является институтом, производным от народа, выражает его интересы. Именно в этом заключается его сила, это не позволяет остальным органам власти вытеснить его из политической системы государства. Характерными чертами всякого представительного органа, в том числе и британского Парламента, являются коллегиальность, выборность либо обеих палат, либо наиболее влиятельной (в нашем случае такой палатой является Палата общин), а также возможность населения влиять на деятельность парламента. Последняя особенность несколько противоречит традиционной британской конституционной доктрине, По сути, длительное время важной характеристикой британского Парламента являлась его обособленность от влияния народа после проведения выборов В первую очередь в Парламенте выражались партийные интересы, которые не совсем отражали интересы всего населения. Относительно представительной функции, для автора данной работы более предпочтительной является отечественная модель парламента, в которой нижняя, более сильная палата выражает интересы политического большинства, в то время как верхняя палата выражает интересы каждого субъекта РФ. При этом подчеркивается формирование верхней палаты не по партийной принадлежности. Данная модель кажется автору более социально направленной.. Это отражалось в концепции юридического верховенства Парламента, который может быть ограничен только политической властью народа.

В целях изучения такой функции Парламента, как народное представительство, необходимо изучить степень выражения Парламентом народной воли, а также насколько данная воля влияет на деятельность Парламента, то есть насколько соотносятся народный и парламентский суверенитеты.

В этих целях необходимо изучить такой важный для выражения воли народа институт, как выборы. В данном параграфе мы рассмотрим выборную систему, существующую в Великобритании, а также насколько связаны в этих границах между собой воля народа и воля партий.

В целом порядок проведения выборов регулируется источниками, большинство из которых были приняты в XX веке К этим источникам можно отнести Акты о народном представительстве 1949, 1969, 1974, 1983, 1985, 1989, 2000 гг., Акт об избирательных округах 1983 г., Акт о политических партиях, выборах и референдуме.. Одним из наиболее важных Актов, связанных с выражением народных интересов, является Акт о политических партиях, выборах и референдуме 2000 года.

Вплоть до XX века деятельность политических партий не была законодательно урегулирована. В принципе, в Великобритании сложилось достаточно интересное регулирование партийной деятельности. Если в большинстве стран существуют специальные нормативные правовый акты, регулирующие положение партий в политической системе, включая порядок организации, программные и идеологические положения, то Акт о политических партиях, выборах и референдуме 2000 года, помимо того, что он является едва ли не единственным актом, который хоть как-то фиксирует положение партий, регулирует по большей части экономические и финансовые аспекты деятельности партий, в остальном предоставляя им полную свободу Так, в Шотландии существует Шотландская национальная партия, выступающая за независимость Шотландии. В Российской Федерации создание подобного рода партии скорее всего расценивалось бы как антигосударственная деятельность..

Новшеством в британском законодательстве является учреждение избирательной комиссии. Она назначается Королевой по совету Палаты общин, а ее члены не могут являться членами какой-либо партии, иметь связи со спонсорами политических партий в течение последних 10 лет перед назначением И. А. Дудко. Там же. С. 88.. Основным родом деятельности комиссии является осуществление контроля над деятельностью партий, их регистрация и отчетность. Таким образом, полномочия ее невелики, сами выборы она не организует. Однако, тем не менее, ее появление свидетельствует об усилении влияния народа на избирательный процесс.

Процесс регистрации партий в комиссии достаточно либерален. Зарегистрироваться может любая партия, вне зависимости от количества членов или от ее идеологии. Основаниями для отказа в регистрации могут являться в основном неверное оформление или не соответствующая действительности информация о членах партии.

Как уже было сказано ранее, законодательством Великобритании в отношении партий регулируются в основном финансовые вопросы. Невмешательство государства в деятельность партий по вопросам, не относящимся к финансированию, объясняется отнесением их к сфере частных интересов, в которую государство вмешиваться не может. Долгое время к категории частных интересов британское государство относило и партийное финансирование. Однако с принятием Акта о политических партиях, выборах и референдуме 2000 года данная сфера стала подконтрольной для государства, что обеспечило контроль над финансовой стороной деятельности партий и со стороны избирателей. Так, в течение года до даты выбора ведется контроль над расходами кандидатов (на каждого кандидата не может тратиться более одного миллиона фунтов стерлингов), печать агитационных материалов может осуществляться только через рекламные агентства, законом регулируется получение партиям денег от анонимных и от зарегистрированных спонсоров.

Правовое регулирование финансовых аспектов деятельности партий обеспечивает экономическое равенство участников выборов и возможность контроля над экономической сферой со стороны населения, обеспечивает ее открытость, а в дальнейшем и открытость Палаты общин и Правительства, состав которых формируется из членов победившей партии.

Что касается избирателей, то для возможности участвовать в голосовании они должны к моменту выборов достигнуть восемнадцатилетнего возраста, иметь британское гражданство, быть дееспособными, при этом возможно участвовать в голосовании по почте или по доверенности.