Административный надзор, как важная составляющая обеспечения правопорядка, не применяя меры уголовно-принудительного воздействия

Для более полного исследования субъектов административного надзора полиции необходимо рассмотреть организацию взаимодействия субъектов административного надзора между собой. Взаимодействие субъектов административного надзора очень важно, так как, если оно организовано правильно, то позволяет добиться положительных результатов в деятельности всех субъектов административного надзора.

Взаимодействие может быть организовано по единой дислокации, то есть по плану комплексного использования сил и средств полиции. По этому плану работают не все субъекты административного надзора, а лишь патрульно-постовая служба полиции, служба обеспечения общественного порядка, государственная инспекция безопасного дорожного движения, вневедомственная охрана и дежурная часть органа внутренних дел, которая осуществляет контроль за работой этих субъектов во время дежурных суток.

Также взаимодействие может осуществляться:

1)Путем обмена информации;

2)Совместного планирования и осуществления совместных мероприятий.

Здесь организацию взаимодействия лежит на начальнике органа внутренних дел и его заместителя начальника полиции общественной безопасности, при этом инициативу во взаимодействии должны проявлять и начальники отраслевых подразделений.

Взаимодействие может быть как двухстороннее (так, например, подразделение лицензионно-разрешительной работы и контроля за частной детективной и охранной деятельностью и участковыми инспекторами полиции), так и многосторонние (например, государственная инспекция безопасности дорожного движения, служба обеспечения общественного порядка, участковые инспектора полиции и другие).[13].

Главная задача взаимодействия, скоординировать усилия всех субъектов административного надзора для осуществления более качественного и надежного надзора за деятельностью поднадзорных объектов. При этом не должно быть перекладывание своих обязанностей от одного субъекта другому и здесь большую роль играет начальник органа внутренних дел.

Исходя из выше изложенного следует, что с целью надлежащего осуществления взаимодействия между субъектами административного надзора необходимо издать ведомственный акт Министерства внутренних дел РК, который бы назывался «Инструкция об организации взаимодействия служб полиции общественной безопасности по осуществлению административного надзора в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности». В этой инструкции необходимо предусмотреть общие вопросы взаимодействия, какие конкретно субъекты взаимодействуют между собой, по каким вопросам и прочие. Кроме того, наличие этой инструкции не позволит перекладывать свои обязанности на другие субъекты, а также позволит поднять организацию взаимодействия на более высокий уровень. Такова общая характеристика субъектов административного надзора, составляющих особую группу служб в системе Казахстанской полиции.[14].

2.2.Надзорные полномочия служб полиции в сфере охраны общественного порядка

Значительную часть компетенции субъектов административного надзора в области внутренних дел составляют собственно надзорные полномочия, что соответствуют характеру и назначению их деятельности.

В силу своего положения в механизме государственного управления, характера выполняемых задач, органы административного надзора осуществляют не столько регулирование общественных отношений в соответствующих сферах, сколько непосредственный надзор за соблюдением всеми должностными лицами и гражданами установленных правил, нормативов и стандартов, направленных на охрану поднадзорных объектов от неправомерных посягательств и обеспечение эффективности их функционирования.

Для рассматриваемых субъектов данная группа полномочий по существу является основной в достижении целей системы административного надзора в области внутренних дел. Это не означает, что, например, правотворчество субъектов административного надзора не влияет на достижение целей данной деятельности и управления в целом.

Соотносимость всех полномочий административно-надзорных органов следует рассматривать с той позиции, что административный надзор всегда выступает как деятельность по принуждению к определенному правом поведению.

По содержанию рассматриваемые полномочия целесообразно разделить на две группы:

1)Разрешительные полномочия;

2)Собственно надзорные полномочия.

Полномочия разрешительного характера, реализуемые в процессе надзора и имеющие юридическое значение для поднадзорных объектов, являются необходимым элементом компетенции субъектов надзора. В практике государственного инспектирования они проявляют себя как одно из основных средств разрешения конкретных задач управления. Эти полномочия, прежде всего, направлены на охрану общественных отношений в сферах надзора. Основная их особенность состоит в том, что реализация этих полномочий субъектами надзора осуществляется по результатам наблюдения за соответствием состояния поднадзорных объектов установленным требованиям.

Разрешительные полномочия органа надзора реализуются на этапе подготовительных работ и предваряют использование источника повышенной опасности в социальной среде. Так, например, выдача разрешений на приобретение и хранение охотничьего оружия (огнестрельного и холодного) не только по функциональному праву (достижение гражданином установленного возраста и принадлежность к охотничьему обществу), но и при положительной характеристике заявителя, учете всех прочих, требуемых законом условий. Реализуются подобные полномочия органами надзора в актах определенной формы: разрешение; заключение; визирование; регистрация и так далее.[15].

По своей природе эти акты являются правоприменительными, они не порождают и не изменяют правовых норм. Однако ярко выраженный властный характер таких актов опирается на юридическую силу соответствующих правовых норм. В акте применения права проявляется юридическая сила нормативного акта по отношению к конкретному случаю.

Подобные акты выступают как средство применения норм в процессе выполнения субъектами надзора своих задач, а, следовательно, и как одна из важных форм реализации их компетенции.

Рассматриваемые полномочия разрешительного характера присущи компетенции практически всех субъектов административного надзора в области внутренних дел. Однако их объем для каждого субъекта неодинаков. И все же в такого рода полномочиях можно говорить как о постоянно присутствующем элементе их компетенции.

Большим объемом разрешительных полномочий наделена Государственная инспекция безопасности дорожного движения. Это дает ей возможность осуществлять надзор за соответствием состояния объектов установленным требованиям еще до включения их в процесс дорожного движения.

На Государственную инспекцию безопасности дорожного движения возложено осуществление регистрации учебных учреждений по подготовке водителей автомототранспортных средств. Соблюдение учреждением установленных требований, предъявляемых к подготовке водителей, служит основанием его регистрации. Акт регистрации дает право функционирования учреждений такого рода.

Кроме того, Государственная инспекция безопасности дорожного движения осуществляет прием экзаменов по правилам дорожного движения и практическим навыкам вождения транспортных средств у лиц, претендующих на право управления автотранспортом, а также водительское удостоверение.

Реализуя указанные полномочия, Государственная инспекция безопасности дорожного опосредовано влияет на будущее состояние дорожного движения, поскольку от уровня профессиональной подготовки водительского состава в значительной мере зависит одно из основных качеств (условий) дорожного движения - его безопасность.

Одной из форм надзорной деятельности Государственной инспекции безопасности дорожного является ее участие в работе комиссий по приемке в эксплуатацию автомобильных дорог, улиц, дорожных сооружений, железнодорожных переездов, линий городского электрического транспорта, а также участие в инспекциях и приемке образцов новой автомототранспортной техники. В процессе реализации соответствующих полномочий работники Государственной инспекции безопасности дорожного дают по ним заключения, являющиеся актами надзора, порождающими право эксплуатации транспортных средств, иных объектов и сооружений.[16].

К данной группе актов относятся также заключения Государственной инспекции безопасности дорожного движения по проблемам на строительство и реконструкцию автомобильных дорог, улиц, дорожных сооружений, железнодорожных переездов, линий городского электрического транспорта, а также по проектам автомототранспортных средств, троллейбусов и трамваев в пределах вопросов, относящихся к соблюдению требований по обеспечению безопасности дорожного движения. В этих актах Государственная инспекция безопасности дорожного движения либо согласовывает проекты, либо дает по ним конкретные замечания и предложения по вопросам безопасности движения.

Именно так обеспечивается надзор еще на стадии проектирования. Сюда же следует отнести и полномочия по согласованию маршрутов следования общественного транспорта, автотранспортных средств с особо ценными, опасными, тяжеловесными и негабаритными грузами.

В соответствующем акте отражаются все необходимые условия перевозки, предусмотренные Инструкцией по перевозке крупногабаритных и тяжеловесных грузов автомобильным транспортом. Его издание дает право на участие транспортной организации в дорожном движении.

К группе разрешительных полномочий Государственной инспекции безопасности дорожного движения относится, так например, при обнаружении несоответствия состояния транспортного средства требованиями Правил дорожного движения, его эксплуатация запрещается до устранения неисправности и представления на повторный осмотр.

Разрешительные полномочия Государственная инспекция безопасности дорожного движения реализуются на более раннем этапе надзора, предваряющим наблюдение за состоянием поднадзорного объекта.

Несколько иная роль рассматриваемым полномочиям отводится разрешительной системе. Об этом говорит и ее наименование, употребляемое законодательством. В деятельности соответствующей службы полиции, осуществляющей административный надзор в данной сфере, разрешительные полномочия представляют в виде основной части ее компетенции, либо вся текущая работа субъектов надзора, связана с выдачей разрешений на приобретение, хранение, использование и эксплуатацию объектов, отнесенных в установленном порядке к данной системе.

Разрешение такого рода по существу есть акты органов надзора, которые не только порождают административно-правовые отношения, связанные с дальнейшим функционирование конкретных объектов разрешительной системы, но и являются основанием юридической ответственности во всех ее видах для должностных лиц и граждан, которым разрешено их эксплуатировать в пределах установленного правового режима.

Разрешительные полномочия присуши подразделениям, которые осуществляют надзор за передвижением иностранных граждан и лиц без гражданства. Разрешение на их передвижение по территории РК дает паспортно-визовая служба органов внутренних дел, они же осуществляют административный надзор за соблюдением иностранными гражданами и лицами без гражданства правил проживания в РК.

Нехарактерными разрешительными полномочиями являются, пожалуй, лишь для одного субъекта надзора в системе полиции службы обеспечения общественного порядка. Основанием тому- цели и задачи службы, характер ее деятельности в системе субъектов административного надзора.[17].

Главной и основной частью компетенции данной службы являются полномочия собственно по надзору за состоянием общественного порядка. По существу надзорные полномочия в сфере охраны общественного порядка сводятся к обеспечению административного надзора по двум направлениям:

1)Наблюдение за установленным порядком в общественных местах;

2)Надзор за соблюдением решений представительных органов на местах и главами администрации по вопросам охраны общественного порядка.

Анализ основных документов, регламентирующих всю деятельность полиции по охране общественного порядка, так как к охране общественного порядка привлекаются и другие службы органов внутренних дел, включая и внутренние войска Министерства внутренних дел РК, а также слушатели и курсанты учебных заведений системы Министерства внутренних дел РК.

В этой связи имеет смысл уточнить некоторые закономерности влияния на надзор единой дислокации, как условия деятельности тех субъектов надзора, которые представляют собой часть полиции: Государственная инспекция безопасности дорожного движения и служба обеспечения общественного порядка. Вызвано это тем, что единая дислокация реально воздействует на деятельность именно этих субъектов, проявляя себя в организации исполнения ими собственно надзорных полномочий, в содержании их задач. Кроме того, указанные полномочия реализуются в деятельности строевых подразделений полиции, организационно принадлежащих службе охраны общественного порядка и Государственной инспекции безопасности дорожного движения.

Введение в действие единой дислокации в рамках конкретных территорий влечет за собой совмещение задач этих служб, разумеется, в известных пределах. Точнее говоря, становится более заметным взаимное «наложение» задач на компетенцию субъектов названных двух направлений надзора. В этих случаях возникает реальная обязанность строевых подразделений дорожно-патрульной службы вести наблюдение не только за дорожным движением, но и за состоянием общественного порядка, что подтверждается наличием обязанности Государственной инспекции безопасности дорожного движения участвовать в охране общественного порядка и борьбе с преступностью. Совмещение указанных задач приводит к тому, что дорожно-патрульная служба, осуществляющая одно из важнейших направлений административного надзора, выполняет и функции охраны общественного порядка, принимая на себя соответствующие надзорные полномочия иной службы полиции. Подобным образом патрульно-постовая служба становится обязанной реагировать на грубые нарушения правил дорожного движения, в необходимых случаях принимать меры к задержанию скрывшихся с мест дорожных происшествий водителей, а также к розыску угнанных автомототранспортных средств. Исследования практики деятельности указанных служб дают возможность говорить о большем влиянии единой дислокации на надзорную деятельность дорожно-патрульной службы, нежели на деятельность патрульно-постовых сил полиции в условиях крупных городов. Нивелирование этих различий имеет место в большей степени на уровне районного звена полиции в сельской местности.[18].

Таковы некоторые черты административного надзора в условиях единой дислокации.

Полномочия по надзору за дорожным движением направлены в основном на обеспечение безопасного и бесперебойного пространственного перемещения людей, грузов, транспортных средств. Сотрудники Государственной инспекции безопасности дорожного движения ведут наблюдение за дорожным движением, а в случае, если в его процессе появляются отклонения от установленных требований, принимают меры по восстановлению нормального движения транспорта и пешеходов.

В этих целях они предупреждают и устраняют различного рода помехи на дорогах, выявляют и пресекают нарушения Правил дорожного движения и других нормативов, относящихся к обеспечению безопасности дорожного движения; оказывают в необходимых случаях помощь водителям, пешеходам и пассажирам, в том числе доврачебную помощь пострадавшим при дорожно-транспортных происшествиях; оказывают содействие в транспортировке поврежденных транспортных средств и в охране имущества, оставшегося без присмотра. При этом хотелось бы отметить, что обязанность Государственной инспекции безопасности дорожного движения оказывать помощь участникам дорожного движения не следует рассматривать в виде особых полномочий. По нашему мнению, это организационные разновидности функции надзора, пусть и направленные своим воздействием на результат дорожного движения, но возникающие при осуществлении собственно наблюдения за его процессом.

Осуществляя надзор за соблюдением участниками движения Правил дорожного движения, Государственная инспекция безопасности дорожного движения обращает особое внимание на выявление и пресечение наиболее опасных нарушений, непосредственно влияющих на безопасность дорожного движения. Такими нарушениями, например, являются:

1)Управление транспортными средствами в состоянии алкогольного и наркотического опьянения;

2)Превышение установленной скорости движения;

3)Нарушение правил обгона, проезда перекрестов, правил маневрирования и рядности движения;

4)Не выполнение требований сигналов светофора;

5)Нарушение правил пользования осветительными приборами;

6)Не выполнение требований о предоставлении беспрепятственного проезда транспортных средств, оборудованных специальными звуковыми сигналами;

7)Нарушение правил перевозки людей.

Значительное место в деятельности Государственной инспекции безопасности дорожного движения занимает надзор за соответствием содержания автомобильных дорог, улиц, дорожных сооружений и железнодорожных переездов, оборудования улиц и дорог средствами регулирования дорожного движения, требованиям безопасности дорожного движения, а также за выполнением требований безопасности дорожного движения при проведении ремонтно-строительных и других работ на дорогах, а также на железнодорожных переездах. В случае обнаружения каких-либо отклонений от установленных норм Государственная инспекция безопасности дорожного движения принимает соответствующие меры к устранению выявленных недостатков. В этих целях она наделена специальными властными правами.

Таким образом, собственно надзорные полномочия Государственной инспекция безопасности дорожного движения можно рассматривать и как основной способ влияния на обеспечение необходимых условий для нормального процесса дорожного движения.

Такая оценка в принципе возможна в отношении и всех иных надзорных полномочий Государственной инспекции безопасности дорожного движения (наблюдение за содержание железнодорожных переездов, за выполнением требований по обеспечению безопасности дорожного движения при проведении ремонтно-строительных и других работ на улицах и дорогах, за техническим состоянием находящихся в эксплуатации автомототранспортных средств, троллейбусов и трамваев).[19].

Наряду с надзорными полномочиями Государственная инспекция безопасности дорожного движения наделена и полномочиями контрольного характера (например, по осуществлению контроля за качеством обслуживания и ремонта автомототранспортных средств на станциях технического обслуживания по вопросам, относящимся к обеспечению безопасности дорожного движения).

Это свидетельствует о практике совмещения контрольных и надзорных полномочий в рамках компетенции субъектов надзора и, прежде всего государственных инспекций. Именно это и составляет одну из специфических черт компетенции данных органов. Совмещение контрольных и надзорных полномочий позволяет им не только констатировать факты нарушений, но и давать обязательные указания об их устранении и о существовании необходимых действий в целях профилактики правонарушений; разрешать или запрещать определенные действия, работы (что не свойственно контрольным органам); применять к виновным меры административного воздействия, что например, не свойственно общему надзору прокуратуры и ведомственному контролю.

Однако следует отметить, что контрольная деятельность Государственной инспекции безопасности дорожного движения в данном случае выступает в довольно суженом виде, поскольку она не охватывает всей деятельности станции технического обслуживания, а касается только строго определенных вопросов, относящихся к обеспечению безопасности дорожного движения. Контрольная деятельность Государственной инспекции безопасности дорожного движения по своему характеру ближе к надзорной, поскольку и здесь качество обслуживания и ремонта автомобилей проверяется, прежде всего, с точки зрения соответствия установленным правилам и нормативам.

Реализуя рассмотренные полномочия, Государственная инспекция безопасности дорожного движения тем самым охраняет условия нормального дорожного движения применительно к техническому состоянию транспортных средств индивидуальных владельцев. На это по существу направлена и надзорная деятельность.

Кроме вышеназванных служб полиции надзорными полномочиями в большей или меньшей степени в системе полиции обладают:

1)Участковые инспектора полиции;

2)Подразделения охраны объектов по договорам или вневедомственная охрана при отделах внутренних дел;

3)Дежурные части органов внутренних дел.

Очень важная роль в охране общественного порядка и безопасности и борьбе с преступностью отводится участковым инспекторам полиции, обладающим рядом надзорных полномочий. Они осуществляют надзор за соблюдением нормативных актов, регулирующих общественный порядок, принимают меры к охране чужого имущества, обеспечивают соблюдение правил паспортной системы и соблюдение правил разрешительной системы (проверка правил содержания оружия у граждан и предприятий), осуществляют надзор за безопасностью движения транспорта. Из вышесказанного становится, очевидно, что все основные обязанности, определенные законодателем для полиции, непосредственно выполняются на определенном участке территории участковым инспектором полиции. Кроме того, участковые инспектора полиции на определенной территории обслуживания осуществляют административный надзор по многим направлениям. Большой круг надзорных полномочий определяет их первостепенную роль в практическом решении возложенных на полицию задач вообще и в административном надзоре по охране общественного порядка в частности.[20].

Участковые инспектора полиции осуществляют контроль за соблюдением гражданами и должностными лицами установленных правил паспортной системы путем проведения систематических проверок (например, при посещении жилищ граждан или при посещении отделов кадров предприятий, учреждений, организаций находящихся на территории их обслуживания), а также за иностранными гражданами и лицами без гражданства путем проведения систематических проверок, установленных для них правил въезда, выезда, пребывания и транзитного проезда через территорию Республики Казахстан. Участковые инспектора полиции работают в тесном взаимодействии с паспортно-визовой службой органов внутренних дел.

Надзорные полномочия участковых инспекторов полиции в разрешительной системе реализуется в контроле за соблюдением гражданами и должностными лицами предприятий, учреждений, организаций установленных правил хранения огнестрельного оружия, боеприпасов к нему и взрывчатых материалов. Они также контролируют соблюдение законодательства о занятии частной детективной и охранной деятельностью.

Участковые инспектора полиции имеют право осматривать места хранения и использования огнестрельного оружия, боеприпасов к нему и взрывчатых материалов. При выявлении нарушений установленных правил они должны делать обязательные предписания гражданам и должностным лицам об их устранении, изымать указанные предметы и применять иные меры в соответствии с действующим законодательством.

Кроме того, работая во взаимодействии с подразделениями разрешительной системы, участковые инспектора полиции предоставляют последней необходимую информацию в отношении субъектов, желающих приобрести оружие, для принятия решения о выдаче или отказе, о выдачи лицензии на право приобретения или продажи оружия. Участковые инспектора полиции, осуществляя контроль за частной детективной и охранной деятельностью, вправе требовать от частных детективных и охранных предприятий в рамках своей компетенции предоставления соответствующих документов и получать письменную или устную информацию, необходимую для выполнения контрольных функций.

Участковые инспектора полиции участвуют в пределах своей компетенции в осуществлении надзора за соблюдением установленных правил, действующих в сфере безопасности дорожного движения на, своем административном участке, принимают необходимые меры к пресечению нарушений этих правил.

Участковые инспектора полиции имеют право останавливать транспортные средства и проверять документы на право пользования и управления ими, а также документы на транспортное средство и перевозимой груз, произвести досмотр транспортных средств при подозрении, что оно используется в противоправных целях.

Участковые, работающие в городской местности, по значительному кругу вопросов взаимодействуют с работниками Государственной инспекцией безопасности дорожного движения (например, установка дорожных знаков в необходимых местах, на территории обслуживания, совместные рейды, проверки технического состояния автотранспорта на транспортных предприятиях и другие).[21].

К надзорным полномочиям можно также отнести право участкового инспектора полиции проверять наличие и состояние охранно-пожарной сигнализации и других специальных защитных средств на объектах, находящихся на территории обслуживания, при необходимости проводить названные мероприятия совместно с сотрудниками криминальной полиции, Государственной противопожарной службы, подразделениями вневедомственной охраны.

В деятельности участковых инспекторов полиции присутствует, в определенной степени, и контрольно-надзорные полномочия, которые заключаются в контролировании участковыми инспекторами полиции несения службы патрульно-постовыми нарядами на участке; информировании их об оперативной обстановке на территории обслуживания; обучении сотрудников полиции во время несения службы формам и методам этой работы.

В отношении надзорных полномочий участковых инспекторов полиции, хотелось бы еще отметить, что главными задачами, поставленными перед ними - это обеспечение личной и имущественной безопасности граждан, охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности, ответственность за состояние охраны общественного порядка на закрепленном за ним участке. Вместе с тем нельзя не согласиться с высказыванием Р.И. Денисова, который полагает, что вряд ли можно считать, безусловно, правильной практику сосредоточения буквального большинства правоохранительных функций в руках участковых инспекторов полиции, особенно в условиях сельской местности. Данные работники полиции стали таким универсальным звеном, на которое возлагаются специальные надзорные обязанности по всем линиям работ (сфера общественного порядка, паспортная и разрешительная системы, пожарная безопасность и дорожное движение). Вряд ли данная категория сотрудников может в совершенстве овладеть не только специальными знаниями по всем направлениям надзорной деятельности, но и соответствующими каждому направлению методами. За кажущейся массовостью правоохранительного воздействия здесь может иметь место некомпетентность исполнителей. Очевидно, что при сложившихся условиях удовлетворительно выглядит лишь постановка задач надзорного характера, но не их решение.

В определенной степени надзорными полномочиями обладает вневедомственная охрана при органах внутренних дел, создаваемая на договорной основе для защиты имущества собственников государственных организаций, учреждений, предприятий, а также граждан. Данные подразделения действуют согласно нормативным документам, регулирующим правовое положение полиции. Специфика их правового положения заключается в особом характере их обязанностей по охране отдельных объектов, который проявляется в том, что между полицией и ведомством или гражданином заключается договор на охрану конкретного объекта. Этот договор включает в себя ряд важных положений организации и деятельности подразделения полиции, принявшего под охрану тот или иной объект. Особенностью в этих отношениях является то, что подразделение полиции содержатся за счет средств охраняемых объектов, в порядке определенном условиями договора.

Надзорные полномочия подразделений вневедомственной охраны заключаются в том, что они не вмешиваются в хозяйственную, производственную деятельность охраняемого объекта. Их главная задача - это охрана вверенной собственности, а также охрана общественного порядка на территории охраняемого объекта.

Еще одной особенностью правовых оснований деятельности подразделений вневедомственной охраны является то, что в них сочетается как административно-правовое, так и гражданско-правовое регулирование. Это сочетание двух разных отраслей права проявляется в том, что основные положения правового регулирования организации и деятельности подразделений вневедомственной охраны носят административно-правовой характер.

Создание соответствующего подразделения, его численность, права и обязанности определяются актами и договорами, заключаемого с одной стороны подразделением вневедомственной охраны, с другой - собственником, объект которого берется под охрану. Договор на охрану является гражданско-правовым актом, и он предусматривает не только обязанности полиции, но и обязанности собственника (например: установление пропускного режима, оборудования средствами связи, предоставление помещения для отдыха и другое). Следовательно, основания возникновения обязательств, связанных с охраной объектов, представляет собой сложный фактический состав акта управления и договора.[22].

Намного менее широкими надзорными полномочиями по сравнению, например, с участковыми инспекторами полиции обладают дежурные части органов внутренних дел. Их основное предназначение заключается в:

1)Непрерывном круглосуточном реагировании на сообщения о преступлениях, нарушениях общественного порядка, стихийных бедствиях и других чрезвычайных происшествиях;

2)Непрерывном управлении силами и средствами, участвующими в

охране общественного порядка и немедленном принятии мер к

раскрытию преступлений по «горячим следам»;

3)В организации разбирательства и в том числе с задержанными и доставленными;

4)В контроле в пределах своей компетенции за соблюдением установленного порядка содержания и конвоирования задержанных и заключенных под стражу лиц.

Если внимательно присмотреться к деятельности дежурных частей отделов внутренних дел, то становится очевидным, что в их работе больше присутствует контрольно-надзорных полномочий, чем надзорных полномочий в чистом виде. Доводом в пользу сказанного может служить одна из обязанностей, стоящая перед дежурной частью - это непрерывное управление силами и средствами, участвующими в охране общественного порядка.

Кроме этого, старший дежурной смены имеет право отдавать обязательные к исполнению распоряжения дежурным подразделения, служебным нарядам. Он также может проверять выполнение задач, поставленных перед служебными нарядами, при осложнении оперативной обстановки производить временные изменения в расстановке сил и средств с последующим докладом начальнику. В процессе работы оперативный дежурный обеспечивает контроль за несением служб нарядами.

Также хотелось бы отметить, что субъекты административного надзора полиции, осуществляя административный надзор, сами постоянно находятся под контролем дежурной части, которая собирает, обобщает поступающие данные, анализирует и принимает решения, исходя из оперативной обстановки, сложившейся в данный момент.[23].

Налицо присутствует именно контрольно-надзорная деятельность, так как дежурная часть осуществляет контроль за работой служебными нарядами, не проникая во внутрь их деятельности и не производя структурных изменений.

Кроме вышеперечисленных обязанностей, дежурные части аккумулируют у себя информацию, поступающую от субъектов административного надзора, с последующей ее регистрацией и принятием по ней необходимых мер. Например, сообщения работников паспортно-визовой службу - об утрате гражданами паспортов при обстоятельствах, вызывающих их подозрение о преступлении; работников государственной инспекции безопасности дорожного движения о дорожно-транспортных происшествиях и их последствиях; работников подразделений вневедомственной охраны - о срабатывании приборов охранной сигнализации; работников Государственной противопожарной службы - о пожарах и загораниях; работников регистрационно-экзаменационных отделов - об утрате гражданами удостоверений на право управления автотранспортом и технических паспортов на автомобили при обстоятельствах, вызывающих подозрения о преступлении. Следовательно, дежурным частям больше свойственны контрольно-надзорные полномочия, а в чистом виде надзорными полномочиями они не обладают.

Исходя из выше изложенного следует, что осуществляемая надзорная деятельность насыщена такого рода полномочиями, реализация которых проводится в своем большинстве лишь с помощью властных велений. Причем властный характер надзора в сферах, отнесенных к области внутренних дел, проявляет себя не только как явление, опирающееся на силу и авторитет власти вообще, но, что самое главное - проявляется в государственном управлении в области внутренних дел в наиболее «жестких» правовых формах воздействия на объект. Причины тому достаточно очевидны. Круг охраняемых субъектами надзора общественных отношений подвержен влиянию факторов массового пользования источниками повышенной опасности в таком количестве, которая дает известный отрицательный результат в виде человеческих жертв и материального ущерба, а такая сфера надзора, как, например, общественный порядок, связана с общественной и личной безопасностью граждан, выступающей как совокупная социальная ценность, охраняемая не только моралью и правом, но и практической деятельностью специального государственного аппарата.

Поэтому совершенствование административного надзора, направленного на обеспечение правопорядка в условиях возрастающей технической вооруженности государства и общества в целом, предстает как социальная проблема, требующая оптимального разрешения и относительной стабилизации. Именно такой видится природа необходимости установления жесткого властного режима воздействия на общественные отношения и их правовую охрану. Известно, что властное воздействие помимо силы убеждения опирается на силу государственного принуждения.

Властное влияние надзорной деятельности на сферу общественных отношений в системе управления в области внутренних дел, обеспечивается наряду с другими мерами и мерами принуждения.

Таким образом, рассмотренная группа надзорных полномочий представляет собой одну из главных частей блока компетенции органов административного надзора в области внутренних дел.[24].

2.3.Формы и методы административного надзора полиции в сфере охраны общественного порядка

Формы и методы административного надзора являлись предметом исследований многих ученых-административистов. Рассмотрение данной проблемы, актуальной для административного надзора, возможно лишь с учетом ее научной разработки в масштабах управления в целом.

В административно-правовой науке сложилось довольно стройное учение о формах и методах управления, хотя это во все не исключает определенной спорности в некоторых ее аспектах. Отношение ученых-административистов к основным методам управления в основном имеет больше общих моментов, чем различных. Основные различия прослеживаются в варьировании классификации форм и методов:

Во-первых, в соответствии с предметом данного исследования поиск форм и методов сужается до пределов конкретной деятельности. Становится возможным и рациональным избирательный подход к разработанным в юридической науке концепциям форм и методов. Это объясняется тем, что любая конкретная деятельность в структуре управления в данном случае административный надзор как отдельная функция или обособленная задача значительно уже управления в целом, а, следовательно, располагает

ограничениями в сравнении с числом форм и методов реализации.

Во-вторых, субъекты административного надзора осуществляют свои полномочия в пределах отношений власти-подчинения, в которых и выступают в качестве властной стороны. Это дает основание говорить о том, что административно-правовой метод является определяющим в системе методов административного надзора и для избрания конкретных форм данной деятельности.

Следовательно, в этом и есть суть правильного подхода к пониманию форм и методов административного надзора как прикладному отражению теоретических разработок общих начал управления.

Формы административного надзора. Как и методам, им присуще те же признаки, что и формам управления вообще. Так же, как и для управления, формы надзора являются внешним выражением содержания осуществляемой деятельности. Очевидно, что процесс реализации компетенции органов надзора в системе государственного управления и, в частности, управление в сфере охраны общественного порядка заключается в практическом применении тех конкретных форм, которые отвечают содержанию и целям административного надзора. В соответствии с этим формы надзора различны по своему целевому назначению. Особого внимания заслуживают те из них, которые непосредственно связаны с компетенцией субъекта надзора, исходя из существа конкретных его полномочий.

Следовательно, вполне допустима классификация форм надзорной деятельности, при которой они могут быть сгруппированы в одном ряду с компетенцией. В этом случае формы могут быть представлены как обеспечивающие:

1)Деятельность в связи с регулированием соответствующих общественных отношений;

2)Собственно надзорную деятельность;

3)Применение административно-правовых санкций или юрисдикционную деятельность.

Попытка именно таким образом представить формы административной надзорной деятельности создает известные трудности детальной их характеристики. Здесь неизбежны повторения, либо в каждой группе форм будут иметь место, скажем, правовые и не правовые, организационные и связанные, например, с совершением материально-технических действий и тому подобному.

И все же классификация форм надзорной деятельности по основному критерию - связи с компетенцией органа административного надзора имеет смысл. Это объясняется тем, что существляемый в рамках государственного управления административный надзор предстает как вид специальных работ. Он заметно отличается по своему содержанию от всех иных действий по управлению, а, следовательно, нуждается в специализации конкретных его форм. Причем особым образом здесь проявляют себя не правовые формы. Их закрепление в механизме административного надзора не есть продукт общих государственных правоустанавливающий, а является результатом избирательного подхода центрального отраслевого органа управления Министерства внутренних дел Республики Казахстан к оценке конкретных форм деятельности, их рациональности и целесообразности. Формы, определяемые актами внутриотраслевого характера, не есть нечто застывшее, раз и навсегда установленное. Они могут видоизменяться, дополняться и так далее, в зависимости от состояния не только поднадзорных объектов, но и от уровня организованности самой системы надзора, ее научно-технической вооруженности.

Разумеется, нет, да и не может быть в надзорной деятельности каких-либо особых форм, которые бы не вписывались в общепринятые наукой административного права классификационные рамки. И все же самостоятельная классификация форм надзора вскрывает те из них, которые не характерны для иных функций управления, но реально существуют в системе административного надзора.

Исходя из вышеизложенного классификацию форм административной надзорной деятельности можно представить следующим образом:

1)Участие в разработке общих правоустанавливающих актов управления;

2)Разработка нормативных актов отраслевого управления;

3)Издание нормативных актов в порядке надзора;

4)Издание индивидуальных актов административного надзора;

5)Проведение непосредственных организационных и организационно-политических мероприятий.

Рассмотрим предложенную классификацию более подробно. Участие в разработке общих правоустанавливающих актов управления представляет собой такую форму деятельности органов административного надзора, которая содержит ряд особенностей, лежащих в основе отличий надзорной деятельности от любой другой, осуществляемой в рамках государственного управления. Процессу исполнительно-распорядительной деятельности всегда присуще правотворчество. Это объясняется необходимостью более оперативного регулирования динамичных управленческих отношений. Законы и иные акты органов государственной власти, устанавливая самые общие нормы и правила поведения, не могут обеспечить быстрое реагирование на изменяющиеся общественные отношения и охватить все стороны общественной и государственной жизни. Кроме того, органы управления и входящие в их систему субъекты различных видов управленческой деятельности (субъекты надзора) есть не только постоянно, но и оперативно действующая часть государственного аппарата, на них возложена задача регулирования соответствующих общественных отношений в форме издания нормативных актов.[25].

Особенностью органов административного надзора как субъектов специальной деятельности является их ограниченное правотворчество. В сложившейся практике правового регулирования в сферах административного надзора его субъектам отводится в основном роль подготавливающей инстанции. Особенно это заметно в деятельности субъектов надзора в системе полиции. И, прежде всего потому, что изолированно от органов отраслевого управления они не представляют собой системы в общепринятом смысле, а являются частью отдельных звеньев территориальных органов полиции. Субъекты надзора вместе взятые есть совокупность субъектов-правоприменителей.

Нужно отметить и то, что в системе полиции поднадзорные объекты и их правовые режимы отличны друг от друга. Регулирование групп общественных отношений не только по сферам надзора, но и внутри них различно, носит определенно специфический характер. И несмотря на то, что надзор в каждой из сфер в системе полиции существенным образом отличен, как различны и поднадзорные объекты, все же можно говорить и присущих данной деятельности общих формах правотворчества.

Для органов административного надзора характерно лишь участие в разработке нормативных актов, издаваемых либо органами законодательной, либо исполнительной власти. Вклад органов надзора в правовое регулирование соответствующих общественных отношений достаточно заметен. Являясь главными субъектами правоприменительной деятельности в закрепленных за ними сферах общественных отношений, органы административного надзора аккумулируют весь опыт их правового регулирования. Именно они выступают наиболее компетентными звеньями государственного аппарата по определенному кругу вопросов, в частности, по проблемам правового регулирования отдельных социальных процессов, происходящих в жизни общества и государства.

Определение форм правотворчества органов надзора тесно связано с общетеоретической проблемой процесса правотворчества, которой уделяется большое внимание в работах ученых-юристов, занимающихся данной проблемой. В этой связи имеет смысл обратиться к точке зрения, высказанной в юридической литературе Ю.А. Тихомировым. Говоря о стадиях законодательного процесса, он отмечает отличие его от процедур подготовки иных правовых актов. Из шести стадий процесса, указанных Ю.А. Тихомировым, практически каждая имеет место в деятельности органов административного надзора. Прогнозирование и планирование нормативных актов общегосударственного значения по установлению правовых режимов поднадзорных объектов, определение статуса органов надзора, ответственности за конкретные правонарушения нельзя представить себе без участия субъектов надзора. Именно они вносят предложения в инстанции по изменению действующих или принятию новых актов. Разработка концепции акта, подготовка его проекта исполняются непосредственно органами надзора или с их активным участием. Органы административного надзора через Министерства внутренних дел Республики Казахстан являются активными участниками процессов концептуальных разработок кодификации административного законодательства наряду с иными правоохранительными органами.

Следует отметить, что деятельность по совершенствованию соответствующих правовых институтов является постоянной для органов административного надзора. Именно они в системе Министерства внутренних дел Республики Казахстан являются стороной инициативной в основных стадиях правотворчества. Это служит достаточным основанием для вывода о наличии у органов надзора форм деятельности, через которые ими реализуется правотворческая функция.

Особое место в деятельности органов административного надзора занимает их участие в разработке общих правоустанавливающих актов управления, ибо на практике они являются не только инициаторами принятия актов, главными их разработчиками, но и обеспечивают их реализацию на практике. Все акты, издаваемые Министерства внутренних дел Республики Казахстан по вопросам административного надзора, разрабатываются органами надзора.

Разработка нормативных актов отраслевого управления представляет собой особую форму правотворчества, в значительной мере отражающей специфику административного надзора в системе полиции. Эти особенности связаны с видовым разнообразием надзорных объектов, что дает возможность говорить о сферах надзора как об обособленных группах общественных отношений. Их правовое регулирование осуществляется по направлениям, отраженным в предложенной классификации форм деятельности субъектов надзора в системе полиции.

Издание нормативных актов в порядке надзора следует рассматривать как основную форму непосредственного воздействия на правовой режим поднадзорных объектов.

Издание индивидуальных актов административного надзора обеспечивает реализацию особых групп полномочий субъектов надзора. С помощью индивидуальных актов в конечном итоге достигаются цели надзора и управления.

Однако здесь недопустимы смешения понятий целей надзора и принуждения. Первые связаны с назначением данной деятельности в государственном управлении и, как правило, провозглашаются правом. Подобные мнения распространяются в юридической литературе на управленческие решения. Представляется возможным видеть здесь аналогию с надзором, ибо принимаемые в его процессе решения есть управленческие и по существу и по форме. В пользу такого предположения указывает то, что индивидуальные акты, как форма правоприменительных отношений, призваны обслуживать другие отношения и не являются самоцелью.

Их функциональные назначения в правотворчестве органов надзора заключается в том, что данная форма деятельности указанных субъектов является наиболее активно влияющей на управляемую систему общественных отношений в системе полиции через конкретные сферы административного надзора.

Проведение непосредственных организационных и организационно-политических мероприятий осуществляется не изолированно от правовых форм. Все формы надзорной деятельности объединяются задачами и целями надзора в государственном управлении. Кроме того, в сферах административного надзора в системе полиции проведение рассматриваемых мероприятий завершается, как правило, изданием актов. Примером могут служить акты по результатам инспектирования, различного рода обследования поднадзорных объектов и другие. И все же многие из мероприятий в сфере надзора осуществляются без издания актов, а проводятся в жизнь в порядке повседневной оперативно-управленческой деятельности органов надзора.

В рамках организационных мероприятий практически реализуются функции надзора в системе полиции, связанные с осуществлением их координационных полномочий, так, например, в организации взаимодействия с общественными объединениями, проведении совместных с заинтересованными аппаратами отраслевого управления совещаний, семинаров и другие; обязанностей по оказанию методической помощи, обобщению и распространению передового опыта, подготовке специальной информации в соответствующие инстанции. Использование данной формы органами надзора способствует внедрению в практику новейших достижений науки и техники.[26].

Осуществление же организационно-политических мероприятий, как представляется, главным образом характеризует систему административного надзора в органах полиции не только как правоохранительное звено государственного аппарата, обладающее набором карательных полномочий, но, прежде всего, как систему действенной пропаганды Казахстанского законодательства, идеологической работы среди населения.

На практике широко применяется и такая форма, как изучение общественного мнения населения. В результате ее реализации полиция разрабатывает и принимает управленческие решения по совершенствованию функционирования системы административного надзора во всех его формах.

Таким образом, вместе с организационными мероприятиями, осуществляемыми в процессе внутреннего управления системы органов административного надзора, внешняя реализация рассмотренных форм, а точнее соответствующих групп полномочий, по существу и обеспечивает все направления административного надзора в полиции.

Методы административного надзора. Методы управления не есть главный показатель содержания той или иной деятельности по управлению. Методы лишь дополняют общую характеристику этой деятельности. И в данной связи видится, как не имеющая достаточных оснований, попытка отождествления функции и метода управления категорий близких, но не тождественных.

Их различие заключено не только в том, что метод престает перед нами как средство-способ осуществления функции, что свидетельствует о его «вторичности». Для реализации практически любой функции по управлению необходим определенный набор методов. Причем методы повторяются для различных функций, варьируется лишь их иерархия: для одной функции основными методами будут, например, морально-политические, для другой - административно-директивные и тому подобнее. Однако при этом сохранится их суть. Очевидно, что важно видеть неизменность сущностного содержания методов. Они выступают как унифицированные элементы механизма управления с теми модификациями в каждом отдельном случае, которые диктуются спецификой самой функции. Таковым представляется соотношение методов управления и его функции.

Административный надзор в сфере управления практически реализуется его субъектами с помощью определенного набора методов. Избирательный подход здесь необходим, и это диктуется особенностями задач-функций каждой из подсистем управления. В целом для государственного управления характерно использование широкого спектра методов. Очевидно, что чем богаче набор методов, тем эффективнее управленческое воздействие на соответствующие объекты, их системы.

Система функций управления, обеспеченная соответствующими методами, объективно «способна» достигнуть желаемых результатов ее целей.

Важно отметить, что хотя в выборе методов и проявляет себя субъективный фактор, хотя и имеется возможность поиска рациональных для каждого случая способов воздействия на управленческий объект, все же одним из основных факторов, определяющих эти возможности субъекта смысл и содержание задач органа. Однако какими бы методами ни пользовались субъекты административного надзора, они так или иначе, черпают их из «арсеналов» управленческих методов, что свидетельствует об их идентичности, их единстве в главном.