Становление государственного управления как самостоятельного научного направления

Размещено на http://www.allbest.ru/

КУРСОВАЯ РАБОТА

СТАНОВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ КАК САМОСТОЯТЕЛЬНОГО НАУЧНОГО НАПРАВЛЕНИЯ



Введение

Тема работы «Становление государственного управления как самостоятельного научного направления» выбрана не случайно. По мнению большинства современных отечественных и зарубежных исследователей, наука государственного управления сравнительно молода. Некоторые авторы относят ее возникновение к концу XIX - началу XX в. Это утверждение может показаться весьма парадоксальным. Еще древнейшие цивилизации Азии, Европы и Америки, создававшие могущественные империи, достигли своего расцвета и приобрели господствующее значение в регионах благодаря существованию развитых систем управления. Следовательно, знания о государственном управлении существуют уже в течение многих столетий. Однако наличие представлений о предмете не означает существование науки. Для ее формирования необходимо наличие методологии, которая должна способствовать оформлению накопленных знаний об управлении в государстве в систему науки.

Основное понятие дисциплины - «государственное управление» не является достаточно устоявшимся, и употребляется авторами в разных значениях. В широком смысловом значении государственное управление рассматривается авторами как целостная сфера деятельности государственной власти, всех её ветвей, органов, должностных лиц, т.е. как реализация государственной власти во всех её формах и методах.

В рамках данного подхода исследователь В.Г. Атаманчук объясняет государственное управление как практическое, организующее и регулирующее воздействие государства (через систему своих структур) на общественную и частную жизнедеятельность людей в целях её упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на властную силу. управление психоанализ аппарат государственный

О.М. Рой рассматривает государственное управление как процесс регулирования отношений внутри государства посредством распределения сфер влияния между основными территориальными уровнями и ветвями власти.

В узком, специальном значении термин «государственное управление» характеризует собственно управленческую деятельность государственных органов и должностных лиц, т.е. сферу деятельности исполнительной власти.

Так, профессор А.И. Радченко предлагает свое понимание государственного управления как деятельности исполнительно-распорядительного органа по воздействию на объект управления для его перевода в состояние, необходимое для достижения цели соответствующего территориального образования, посредством принятия правовых актов, организации и контроля исполнения этих актов и актов органов законодательной (представительной) власти.

По убеждению Б.Н. Курашвили государственное управление это деятельность госаппарата по регулированию общественных отношений, по управлению как общественными, так и собственными делами.

Анализируя вышеуказанные определения авторов необходимо учитывать, что государственная власть реализуется через управление.

В философской литературе (В.Г.Афанасьев, Н.А.Бердяев, Б.Рассел, К.Поппер и др.) управление анализируется с точки зрения проявления в нем сущностных самоуправляемых свойств общества. Оно признано историческим феноменом. Положения и выводы философской мысли создают методологическую и мировоззренческую основу научного познания и практического совершенствования управления, способствуют ориентации творческих поисков.

Важные аспекты управления раскрыты социологической мыслью (К.Маркс, М.Вебер, Т. Веблен, П.Сорокин и др.), которая доказала глубокие зависимости между состоянием управления и уровнем упорядоченности общественных процессов. Возникло научное течение «социология управления», в рамках которого управление рассматривается в качестве сложного механизма взаимоотношений между классами, сословиями, социальными слоями и профессиональными группами, представителями разных народов (А. Маслоу, Д. Макгрегер и др.).

Большое значение для осознания сущности управления и его практического использования имеют экономические исследования. Именно усилиями экономистов был заложен менеджмент - теория управления бизнесом, предпринимательством, производством, услугами. Синтез экономических и технологических знаний, осуществленный Г. Фордом, Ф.Тейлором, А. Файолем и др., постепенно привел к становлению той системы знаний, которую называют теорией управления.

Акцент на психологических аспектах управления, инициированный идеями психоанализа (З. Фрейд), позволил приступить к познанию управления как очень сложного и актуального механизма психологического взаимодействия.

Плодотворные рассуждения по проблемам управления преподносят художественная литература, театр, кино. Даже живопись и архитектура, раскрывающие возможности управления в формировании характеров людей, выработке определенных стереотипов поведения, утверждении и проявлении ценностных ориентиров жизни (А.С.Пушкин, Ф.М.Достоевский, Л.Н.Толстой, А.П.Чехов, М.А.Шолохов и др.).

Управление обычно связано с властью, исходит из нее, опирается на власть, вовлекает власть в свои управляющие воздействия. Следовательно, в нем явственно обнаруживаются политические аспекты, характеризующие возможности управления в распределении ценностей и упорядочении общественных процессов.

Управление самым тесным образом взаимодействует с правом, использует силу права, осуществляется в установленных правовых процедурах.

В управлении осуществляются разнообразные виды человеческого труда, используются соответствующие орудия и средства труда, поэтому в его характеристике важное значение принадлежит праксеологическим аспектам (Т. Котарбинский).

Объектом исследования выступает государственное управление как самостоятельное научное направление.

Предмет исследования: проблемы и направления совершенствования государственного управления на научном направлении.

Исходя из актуальности темы, можно сформулировать цель работы.

Цель работы: изучение этапов развития государственного управления как самостоятельного научного направления, выявление проблем и тенденций развития государственного управления.

Цель работы логически определяет ее задачи:

выявить теоретические и методологические основы государственного управления;

выделить этапы эволюции государственного управления;

раскрыть вопрос о ведущих школах, концепциях и направлениях в теории государственного управления;

определить место государственного управления в системе наук;

осветить проблемы и направления совершенствования государственного управления.

Структура работы состоит из введения, основной части из трех глав, заключения, выводов, списка используемой литературы и приложения.



1. Теоретические и методологические основы государственного управления

Сущность и содержание управления и государственного управления

В современном толковании управление представляет собой целеполагающее (сознательное, преднамеренное, продуманное), организующее и регулирующее воздействие людей на собственную общественную, коллективную и групповую жизнедеятельность, осуществляемое как непосредственно (в формах самоуправления), так и через специально созданные структуры (государство, общественные объединения, партии, фирмы, кооперативы, предприятия, ассоциации, союзы и т.п. [11, стр.11]

В толковом словаре русского языка С.И. Ожегова слово «управлять» означает: 1) направлять ход, движение кого-чего-нибудь; 2) руководить, направлять деятельность кого-чего-нибудь. В свою очередь, «управление» -- это еще и деятельность органов государственной власти; совокупность приборов, посредством которых управляют ходом машины, механизма; крупное подразделение какого-нибудь учреждения, крупное административное учреждение. В этом же словаре даны следующие значение слова «руководить»: 1) направлять чью-нибудь деятельность, быть во главе чего-нибудь; 2) управлять, заведовать. «Руководство» в данном контексте -- это: 1) направляющая деятельность руководителя; 2) руководители (собирательное понятие).

Толковый словарь В. Даля понятия «руководствовать и руководить» объясняет такими словами, как управлять, советовать, указывать, наблюдать, наставлять в чем, в деле, работе, труде. В соответствии с этим же словарем, руководитель - это «руководящий чем (каким-либо делом - примеч. авт.), кем-либо, указатель, наставник». Управлять -- означает «править, давая ход, направление; распоряжаться, быть хозяином, распорядителем чего-либо, подрядничать».

Согласно Оксфордскому русско-английскому словарю, «управление» переводится на английский язык как «management», «administration», или «direction». Для обозначения государственного управления принят термин «government administration», для общественного управления -- «public administration». Таким образом, в русском языке слову менеджмент соответствует понятие «управление» и, в еще большей степени -- «руководство». Слову менеджер -- понятия «руководитель», «управляющий», «управленец», «распорядитель».

В общем случае управление -- элемент, функция организованных систем различной природы (биологических, социальных, технических), обеспечивающая сохранение их определенной структуры, поддержание режима деятельности, реализацию программы, цели деятельности.

Система -- это совокупность элементов, находящихся в отношениях и связях друг с другом, которая образует определенную целостность, единство. В соответствии со сложившимися взглядами в числе системных выделяют следующие основные принципы:

целостности -- принципиальной несводимости свойств системы к сумме свойств составляющих ее элементов и невыводимости из последних свойств целого; зависимость каждого элемента, свойства и отношения системы от его места, функций и т.д. внутри целого;

структурности -- возможности описания системы через установление структуры (сети связей и отношений системы);

обусловленности поведения системы не столько поведением ее отдельных элементов, сколько свойствами ее структуры;

взаимозависимости системы и среды -- система формирует и проявляет свои свойства в процессе взаимодействия со средой;

иерархичности -- каждый компонент системы в свою очередь может рассматриваться как система, а исследуемая система представляет собой один из компонентов более широкой системы;

множественности описания каждой системы -- в силу принципиальной сложности каждой системы ее адекватное познание требует построения множества различных моделей, каждая из которых описывает лишь определенный аспект системы [11, стр.13].

Всякая система управления представляет собой определенным образом организованную совокупность элементов, образующих единое целое, несводимое к свойствам отдельных элементов, в которой реализуются функции управления. Самая общая модель системы управления включает два основных элемента: субъект и объект управления. С помощью сил и средств управления они оказывают друг на друга управленческое воздействие по каналам связи (прямой и обратной), воспринимают воздействие внешней среды, обеспечивая тем самым функционирование (работоспособность) системы.

Субъектом управления в социальной системе является определенное должностное лицо или определенным образом организованная группа должностных лиц (орган, подразделение, коллегия, совет и т.п.), которые могут и должны в силу должностных обязанностей, данных полномочий или имеющихся договоренностей (согласия) оказывать управляющее воздействие на соответствующий объект управления.

Каждый субъект управления деятельностью социальной системы, независимо от положения в иерархии организационной структуры, является одновременно объектом управления системы более высокого уровня. Это означает, что он должен не только воспринимать управляющее воздействие своего субъекта управления (руководителя, вышестоящего органа управления и т.д.), но и в свою очередь оказывать на него соответствующее воздействие (например, путем предоставления информации, необходимой для функционирования общей системы, корректировки решений и т.п.).

Объект управления в социальной системе -- должностное лицо, отдельный работник или коллектив (орган, подразделение), осуществляющие деятельность. Указанные объекты управления:

могут и обязаны по своему должностному положению или добровольному согласию воспринимать управляющее воздействие субъекта управления и адекватно на него реагировать;

обладают относительной самостоятельностью в реализации управленческих функций, решении служебных вопросов;

имеют четко определенные (как правило, нормативно закрепленные) организационные отношения с субъектом управления, устойчивые каналы прямой и обратной связи с ним.

Распределение объектов управления между различными уровнями, звеньями управления и конкретными должностными лицами осуществляется с учетом сложности, важности, состояния таких объектов; качеств и способностей управляющего субъекта; норм управляемости и некоторых других факторов управления. При этом следует соблюдать общие правила:

- у каждого объекта должен быть свой и желательно единственный субъект управления;

- у каждого субъекта должен быть свой объект управления или их группа, объединяемая по каким-либо существенным признакам (территориальный, функциональный и т.п.);

- каждый субъект и объект управления должны иметь вполне определенный и точно очерченный перечень обязанностей, прав и ответственности в сфере управления. Нарушение этих правил приводит к параллелизму или дублированию.

Управленческое воздействие -- это любой вид взаимного воздействия объекта и субъекта управления. Различают два его вида: управляющее воздействие и обратное воздействие. Управляющее воздействие -- это воздействие субъекта управления на объект управления с целью изменения (сохранения) его состояния, поведения, действий. Обратное воздействие отражает, главным образом, реакцию объекта управления на управляющее воздействие его субъекта. Только их сочетание и делает управление управлением, а не хаотичным набором призывов, лозунгов, просьб, рекомендаций и благих пожеланий.

Силы управления -- это организованная на основе штатного расписания и профессионально-квалификационных характеристик совокупность работников, объединенных в аппарат управления, или отдельные, специально выделенные работнику, на которых возложено выполнение определенных управленческих функций. Эта категория работников нуждается в углубленной управленческой подготовке и специализации с учетом характера выполняемых функций.

Средства управления -- любые физические объекты, позволяющие фиксировать и передавать управленческое воздействие, осуществлять прямую и обратную связь, обеспечивая тем самым эффективное функционирование системы управления. К ним относятся разного рода технические средства -- главным образом средства вычислительной техники для накопления и обработки информации, современные средства связи, а также организационной техники (диктофоны, копировально-множительные аппараты и т.п.).

В научной литературе управление подразделяется на виды по различным признакам [10, стр.27] Данные представлены в таблице 1.

Таблица 1 Виды и признаки управления

№	Признаки	Виды управления
1.	В зависимости от сфер общественной жизнедеятельности	управление обществом в целом; экономическое управление; социальное управление; политическое управление; духовно-идеологическое управление.
2.	В зависимости от структуры общественных отношений	управление экономическим развитием общества; управление политическим развитием общества; управление социальным развитием общества; управление духовным развитием общества.
3.	В зависимости от объектов управления	экономическое (хозяйственное) управление; социально-политическое управление; управление духовной жизнью.
4.	В зависимости от характера и объема охватываемых общественных явлений	управление обществом; управление государством; управление отраслями и сферами народного хозяйства; управление предприятиями, организациями, учреждениями, фирмами.
5.	В зависимости от субъектов управления	государственное управление; местное самоуправление; менеджмент как управление собственностью; общественное управление; групповая (коллективная) саморегуляция; целесообразное поведение или действие отдельного человека.

В работе представлены основные понятия различных видов управления (Приложение 1).

Среди всех видов управления государственное управление занимает особое место. И это не случайно. Государственное управление -- это механизм реализации властных полномочий государства по руководству, организации и целенаправленному государственно-властному воздействию на общество и все его подсистемы. Это особый вид профессиональной деятельность по реализации законодательных, исполнительных, судебных и иных властных полномочий государства в целях реализации его правотворческих, правоисполнительных, правоохранительных и воспитательных функций. В научной и учебной литературе понятие «государственного управления» представлено в самых различных редакциях. Обобщив представленные позиции, государственное управление можно определить как целенаправленное, организующее и регулирующее воздействие государства (через систему государственных Органов, организаций и соответствующих должностных лиц) на общественные процессы, сознание, поведение и деятельность людей.

Трактовки понятия государственное управление представлены в таблице 2.



Таблица 2 Различные подходы к содержанию понятия «государственное управление»

№№	Понятие	Содержание	Комментарий
1.	Государственное управление	практическое, организующее и регулирующее воздействие государства (через систему своих структур, главным образом государственного аппарата и государственных органов) на общественную и частную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу. [11, стр.23]	позволяет объединить в логическую целостность государство как системно организованный субъект управления; общественную жизнедеятельность людей, воспринимающую управляющие воздействия; сами управляющие воздействия, отражающие взаимосвязи между государством и обществом, что необходимо для теоретического описания и практического использования многообразных проявлений государственного управления.
2.		деятельность государства по осуществлению его властной и других функций всеми органами, институтами всех ветвей власти, но в различной мере и в разных формах. [4, стр.15]	характеризует государственное управление как тип социального управления в сфере государственной жизни общества
3.		форма осуществления функций государства, вид государственной деятельности, в рамках которого практически реализуется исполнительная власть [4, стр.15]	понятие «государственное управление» не содержится в Конституции РФ, оно заменено понятием «исполнительная власть». В действующем российском законодательстве не предложено синонима государственному управлению.
4.		специфический тип социально-экономического управления, воздействующего на общество с целью его упорядочения, сохранения качественной специфики, совершенствования и развития. [4, стр.15]	государственное управление - более широкая категория, чем исполнительная власть.
5.		сознательное воздействие государственных институтов на деятельность общества, его отдельных групп, в котором реализуются общественные потребности и интересы, обозначенные цели и воля народа. [4, стр.16]	в определении понятия государственного управления должно быть теоретически выражено общее и специфическое, характерное для его сущности как политико-административного воздействия государственных властных институтов на общество.
6.		процесс регулирования отношений внутри государства посредством распределения сфер влияния между основными территориальными уровнями и ветвями власти. [15, стр.14]	в основе государственного управления лежит государственный интерес, направленный на защиту целостности государства, его ключевых институтов, поддержку уровня и качества жизни населения. Приоритетным направлением в реализации государственного интереса является исполнение защитной, оборонной, социальной, правовой, экономической, политической и др. функций.
7.		целенаправленное воздействие государства на весь социум, общественные процессы, отношения и деятельность людей. [15, стр.13]	государство как субъект управления социумом воплощается в систему публичной власти (государственной и муниципальной).
8.		самоуправление по отношению к самому государству и социальной системе в целом, где действуют и стихийные регуляторы общественных процессов, не охватываемые рациональной деятельностью государства [10, стр.28]	государственное управление должно иметь границы воздействия на общество и не ограничивать демократию, а способствовать ее развитию.
9.		объективно необходимая функция государства, рациональная деятельность, не исключающая свободу, а являющаяся общественно-политической формой ее выражения [10, стр.28]	анализ функций государства позволяет сделать вывод о том, что одной из основных является управление обществом и самоуправление.

Государственное управление также изучают представители многих других социальных наук. Экономисты, социологи, политологи, философы, историки, литературоведы, специалисты по риторике и многие другие внесли вклад в более глубокое понимание этой сферы. Поиск определения предмета и проведение границ между своими проблемами и проблемами других наук -- это нормальное состояние для любой развивающейся области знаний. Существует мнение, что можно подчинить эту дисциплину «чистому» менеджменту. С точки зрения представителей такого подхода, сущность менеджмента неизменна вне зависимости от области его применения, будь то правительство, бизнес или социальная работа.

Между тем государственное управление по своей природе является междисциплинарной областью знаний. То, что государственное управление считается одновременно и наукой, и ремеслом, накладывает некоторые ограничения на его объяснительный потенциал. В связи с этим ему иногда отводится роль технической дисциплины, пользующейся интеллектуальными достижениями и профессиональной подготовкой, полученными в других фундаментальных науках. Однако и это утверждение не выдерживает критики. Во многих важнейших областях знаний практика и исследования принципиально неотделимы друг от друга.

Возможно, самый важный аспект вопроса о состоятельности государственного управления -- это политическая легитимность деятельности государственного аппарата. В древности проблема легитимности сводилась к законности наследования или к обнаружению мистических знамений, указывающих на истинного правителя. В современном мире, и особенно там, где государственное управление существует как академическая дисциплина, право управлять выводится из тех благ, которые несет для граждан данная форма управления и конкретное правительство. В этих условиях легитимность госслужащих, как правило получающих пост на основе профессионального отбора, а не выборов, становится особенно проблематичной. Традиционный ответ на эти сомнения -- заявление, что госслужащие только исполняют распоряжения, отданные им политиками, получившими на это право от граждан. Именно это и подразумевается под управленческой нейтральностью. [7. стр.21]

Управление, как никакая другая область, зависит от экономических и политических факторов. Самые очевидные примеры -- изменение объемов доступных ресурсов (прежде всего поступающих в виде налоговых сборов); движение за внедрение рыночных методов вместо директивного управления, продолжающееся сопротивление обезличиванию и иерархичности, присущих бюрократическим структурам. На практику государственного управления влияют и технические изменения. Все это, бесспорно, приведет в будущем к значительным переменам в теории и практике, но вряд ли они затронут само существование государственного управления.

Принципы государственного управления

Реализация государственного управления базируется на принципах - фундаментальных положениях, проверенных теорией и практикой. Принцип (от лат. - «principium» - первоначало, первооснова) отражает закономерности, отношения, взаимосвязи между элементами системы государственного управления.

Принципы государственного управления - это фундаментальные, научно обоснованные и в большинстве случаев законодательно закрепленные положения, на основе которых строится и функционирует система государственного управления. Прежде всего, в проблеме принципов государственного управления можно выделить три взаимосвязанных и взаимообусловленных аспекта:

во-первых, онтологический, раскрывающий генезис принципов, их взаимосвязи с природой, сущностью, местом и ролью тех закономерностей, отношений и взаимосвязей, которые они отражают; этот аспект способствует выявлению оснований, объективных предпосылок, необходимых для систематизации принципов государственного управления;

во-вторых, гносеологический, связанный с анализом характера принципов, языком, логикой и структурой их адекватной научной интерпретации; это понятно изложенное и достоверное научное знание об онтологии того, что обозначается понятием принципа;

в-третьих, методологический, показывающий роль принципов в теоретической и практической деятельности людей в сфере государственного управления, их значение как инструмента преобразования государственно-управленческих явлений, условия и способы их действенного применения в управленческой практике [13, стр.96]

Процесс выявления и обоснования принципов государственного управления должен отвечать таким требованиям:

отражать не любые, а только наиболее существенные, главные, объективно-необходимые закономерности, отношения и взаимосвязи государственного управления;

характеризовать лишь устойчивые закономерности, отношения и взаимосвязи в государственном управлении;

охватывать преимущественно такие закономерности, отношения и взаимосвязи, которые присущи государственному управлению как целостному социальному явлению, т.е. имеют общий, а не частный характер;

отражать специфику государственного управления, его отличие от других видов управления.

Анри Файоль считал, что для того чтобы осуществлять управленческую деятельность, надо опираться на принципы, т. е. на признанные истины, считающиеся доказанными.

Общие принципы управления, разработанные А. Файолем и входящие в золотой фонд науки, представлены в таблице 3.

Таблица 3. Общие принципы управления А. Файоля [14, стр.121]

№	Принцип	Характеристика
1.	разделение труда	позволяет сокращать число объектов, на которые должно быть направлено внимание и действие, что способствует повышению количества и качества производства при затрате тех же усилий
2.	власть	право отдавать распоряжения и сила, принуждающая им подчиняться
3.	единство распорядительства	служащему может давать два приказания относительно какого-либо действия только один начальник
4.	единство руководства	один руководитель и одна программа для совокупности операций, преследующих одну и ту же цель
5.	подчинение частных интересов общим	в организации интересы служащего или группы служащих не должны ставиться выше интересов предприятия; интересы государства должны быть выше интересов гражданина или группы граждан
6.	дисциплина	повиновение, усердие, деятельность, манера держать себя, внешние знаки уважения, проявляемые соответственно установленному между предприятием и его служащими соглашению
7.	вознаграждение персонала	должно быть справедливым и по возможности удовлетворять персонал и предприятие, нанимателя и служащего; необходимо поощрять усердие, компенсируя полезное усилие
8.	централизация	должна быть принята или отвергнута в зависимости от тенденций руководства и от обстоятельств; дело сводится к нахождению степени централизации, наиболее благоприятной для предприятия
9.	иерархия	ряд руководящих должностей, начиная с высших и кончая низшими, тот путь, по которому, проходя все ступени, следуют бумаги, идущие от высшей власти или адресуемые ей
10.	порядок	определенное место для каждого лица и каждое лицо на своем месте
11.	справедливость	необходимо поощрять персонал к исполнению своих обязанностей с полным рвением и преданностью, относиться к нему благожелательно (справедливость есть результат сочетания благожелательности с правосудием)
12.	постоянство состава персонала	текучесть кадров является одновременно причиной и следствием плохого состояния дел
13.	инициатива	свобода предложения и осуществления планов
14.	единение персонала	сила организации в том, чтобы использовать способности всех, вознаграждать заслуги каждого, не нарушая гармонии отношений

Сформулированные Файолем принципы в течение нескольких десятилетий были общепринятыми, преподавались в школах по подготовке кадров, использовались на практике. На основе этих принципов осуществлялось формирование принципов государственного управления, имеющих важнейшее значение для его организации и функционирования.

Сегодня принципы государственного управления должны формироваться исходя из определенных требований.

Во-первых, они должны отражать устойчивые закономерности развития отношений и взаимосвязей, объективно существующих в государственном управлении. Во-вторых, отражать специфику государственного управления как целостного социального явления. В-третьих, принципы должны взаимодополнять, уравновешивать и усиливать друг дуга. И, наконец, все принципы должны выступать как согласованное целостное единство.

В научной литературе приводится множество не только самых разнообразных принципов, (Г. Эмерсон - двенадцать, А. Файоль - четырнадцать, Д. Карнеги - двадцать девять и т.д.), но и примеров их систематизации [10, стр.76]. Данные представлены в таблице 4.

Таблица 4. Принципы государственного управления

Подсистема	Виды принципов/ содержание
Общие	системности объективности саморегулирования обратной связи оптимальности информационной достаточности эволюционизма вероятности демократизма гласности состязательности ведущего звена стимулирования
Частные	точно поставленные идеалы или цели; здравый смысл; компетентная консультация; дисциплина; справедливое отношение к персоналу; быстрый, надежный, полный, точный и постоянный учет; диспетчеризация; нормы и расписания; нормализация условий; нормирование операций; писаные стандартные инструкции; вознаграждение за производительность.
Организационно-технологические	единоначалия сочетания федерального, регионального и местного управления конкретности распределения труда склярный принцип иерархии единство распорядительства принцип «одного начальника» делегирования полномочий
Общественно-политические	принципы, сформулированные в результате познания социальной природы государственного управления, общих закономерностей и основных особенностей его развития
Функционально-структурные	принципы, абстрагированные посредством исследования взаимодействий компонентов субъекта и объектов государственного управления и раскрывающие закономерности структуры государственно-управляющих воздействий
Организационно-структурные	принципы, отражающие характер, закономерности и специфику организационной структуры государственного управления (главным образом системы его органов) и служащие отправными моментами при ее формировании и совершенствовании, а также при организации государственно-управляющих воздействий
Принципы государственно-управленческой деятельности	раскрывают закономерности, отношения и взаимосвязи методов, форм и стадий управленческой деятельности государственных органов при формировании и реализации управленческих функций и поддержании собственной жизнеспособности

Функции государственного управления

Процесс государственного и муниципального управления деятельностью находит свое выражение в реализации государственными муниципальными органами (организациями) определенных функций управления -- направлений управленческой деятельности, позволяющих в совокупности осуществлять управляющее воздействие и создавать необходимые условия для решения поставленных задач. Выполняемые в определенной последовательности они образуют управленческий цикл, состоящий из нескольких этапов. [9, стр. 57] Данные о этапах управленческого цикла представлены в таблице 5.

Таблица 5. Функции государственного управления

№	Этапы управленческого цикла	Содержание этапа	Задачи этапа/ виды
1	Анализ и оценка обстановки	представляет собой процесс познания по избранным критериям состояния и динамики развития обстановки в целом (в масштабах страны, региона, муниципального образования), или ее отдельных элементов. Вместе с тем, это и результат указанного процесса, отражающий отношение субъекта управления к складывающейся обстановке и ее элементам, к их значению для решения задач государственного и муниципального управления.	- выявление и осознание характера возникающих в ходе развития обстановки проблем и определение возможностей их разрешения; - определение степени реальной и потенциальной опасности источников внешних и внутренних угроз; - выявление возможностей, путей и средств устранения или локализации возникшей опасности; - выявление факторов внешней и внутренней среды, оказывающих существенное влияние на организацию деятельности и требующих принятия адекватных управленческих решений; - постановка значимых целей и определение вытекающих из них конкретных задач и направлений деятельности, требующих концентрации имеющихся сил и средств; -определение готовности сил и средств к действиям в условиях изменения обстановки; - создание информационных баз данных для выработки и принятия решений, планирования деятельности организации и реализации других управленческих функций.
2	Выработка и принятие управленческих решений	это фиксированный устно, письменно или каким-либо иным способом волевой акт, вывод субъекта управления о необходимости или желательности конкретного действия или бездействия объекта управления, предусматривающий программу действий для достижения поставленной цели. Основное содержание принятия решения -- целе-полагание (формирование и выдвижение цели предстоящей деятельности, а также определение возможных и выбор оптимальных способов ее достижения).	- структурные (распределение функциональных обязанностей, расстановка имеющихся сил и средств и т.п.); - функциональные (по оценке и прогнозированию деловой обстановки, осуществлению контроля и т.д.); - стандартные (соответствуют устойчивому, оправдавшему себя на практике стереотипу (клише) действий субъекта управления в той или иной привычной (штатной) ситуации); - типовые (принимаются по аналогии на основе опыта прошлого или существующей практики принятия решения в подобных случаях с учетом особенностей данной конкретной ситуации); - творческие (характерны для проблемных ситуаций, для которых отсутствует практический опыт разрешения, недостаточно разработаны соответствующие теоретические подходы).
3	Планирование	это процесс подготовки и принятия взаимосвязанных управленческих решений по достижению цели (целей) предстоящей деятельности. Результаты этого процесса оформляются в виде плана.	- перспективное (представляют собой комплексные программные решения по достижению целей преимущественно долгосрочного характера, вытекающих из прогнозов или желательных сценариев развития страны, региона, муниципального образования, из требований законодательных и подзаконных актов или предстоящих кардинальных изменений политической и социально-экономической обстановки) -долгосрочное среднесрочное -краткосрочное; - текущее (играют роль связующего звена между перспективными, а также с ситуационными и некоторыми другими планами, позиции которых при необходимости уточняются и реализуются в текущих планах посредством включения в них соответствующих мероприятий).
4	Организация исполнения планов и принятых решений	формирование взаимных отношений между государственными и муниципальными органами и организациями, их подразделениями, отдельными работниками, а также обеспечение иных условий, необходимых для успешной реализации принятого решения (плана).	- уяснение (уточнение) цели решения, декомпозицию цели, оценку условий реализации решения, а также доведение до сведения исполнителей принятого решения и условий его реализации; - создание организационных предпосылок для реализации принятого решения; - расстановку имеющихся сил и средств, необходимых для решения задачи; - координацию и взаимодействие в процессе реализации решения; - обеспечение исполнения принятого решения.
5	Контроль	система управленческих мер по наблюдению за ходом и проверке результатов деятельности, осуществляемую уполномоченными на то субъектами управления с целью выявления и устранения отклонений в этой деятельности от установленных требований или заданных параметров	- определение фактического состояния и соответствия государственного и муниципального управления (деятельности учреждения, предприятия, организации, подразделения, работника) требованиям соответствующих законов, подзаконных актов РФ, ведомственных нормативно-правовых актов, основополагающим принципам государственного и муниципального управления; -предупреждение, своевременное выявление и исправление ошибок, устранение недостатков в работе по реализации действующих программ, планов работы, принятых решений; - оказание объектам контроля помощи в решении стоящих перед ними задач и совершенствовании управления их деятельностью; - повышение в контролируемых объектах исполнительской дисциплины и ответственности, изучение и оценка деятельности конкретных должностных лиц для улучшения расстановки и более эффективного использования кадров; - выявление, обобщение, распространение и внедрение положительного опыта в целях совершенствования государственного и муниципального управления.
6	Оценка деятельности	процесс познания свойств их деятельности и его результат, выражающий отношение субъекта управления к полезности деятельности учреждения (организации), подразделения, работника с позиций достижения поставленных целей и выполнения целей государственного и муниципального управления	- внешняя (оценивается с позиций степени использования внешних возможностей учреждения (организации); - внутренняя (оценивается с точки зрения использования собственных возможностей учреждения (организации), управления внутренними ресурсами); - общая (учитывает составляющие внутренней и внешней эффективности); - целевая (функциональная, стратегическая) отражает степень достижения целей учреждения (организации), качество выполнения возложенных функций; - затратная (экономическая или тактическая), фиксирует уровень экономичности преобразования ресурсов в ходе деятельности учреждения (организации); - рыночная (охватывает оценки степени удовлетворения потребностей населения, в частности, запросов потребителей в сравнении с конкурентами (этот аспект эффективности имеет значение, главным образом, для государственных унитарных предприятий).

Рассмотренные функции управления являются общими для различных сфер социального управления, в том числе государственного и муниципального. Существуют и иные подходы к выделению общих функций управления. Так, в качестве самостоятельных функций иногда выделяют:

целеполагание

прогнозирование

планирование

мотивацию

организацию

координацию

принятие решений

контроль и учет

Все общие функции управления взаимно дополняют друг друга, раскрывая его сущность.

Наряду с общими функциями управления выделяют функции, специфичные для конкретной сферы управления -- государственного, муниципального и т.д. Так, функции государственного управления -- это виды властных регулирующих воздействий государства и его органов на общественные процессы. Функции объективны, так как они исходят из сущности государства и выражают его управленческое и социальное назначение. Существует точка зрения, согласно которой главная функция государства -- исполнение закона, а также контроль за исполнением закона. Для этого нужны диктатура закона, персональная политическая ответственность властных структур за принятие закона и за его исполнение, высокий профессионализм.

В общем случае функции государственного управления можно сгруппировать следующим образом:

обеспечение целостности и сохранности общества, формой которого выступает государство. Это политическая функция, основная цель политики -- создание гармоничного общества;

социальная -- обеспечение на территории государства соблюдения прав гражданина;

экономическая -- создание предпосылок для экономического развития общества;

международная -- поддержание свободы, суверенитета и исторического существования народа в рамках международного сообщества.

Функции государственного управления различаются по предмету (что), содержанию (зачем), способу сохранения или преобразования управленческих компонентов (как). По направленности и месту реализации функции делятся на внутренние и внешние. По содержанию, характеру и действию функции подразделяют на общие и специфические. Все функции в совокупности образуют сложную функциональную систему, в ее рамках действуют все государственные и муниципальные органы и организации.



2. Этапы развития государственного управления как науки

2.1 Этапы эволюции теории государственного управления

Теория государственного управления относится к числу наиболее молодых теорий управления обществом, хотя первые знания, а, следовательно, и первые работы по различным аспектам управления появились еще во времена античности и были связаны с развитием античной демократии в Древней Греции. Однако вплоть до XVIII века эти знания предопределялись государственным началом и существовало убеждение, что человек может приобрести свою подлинную сущность только в государстве, которое олицетворяет единый образ жизни и деятельности каждого человека.

По мере познания социального мира, расширения и углубления знаний о нем осуществлялся процесс дифференциации научных дисциплин. Из единой целостной системы знаний о социальных явлениях постепенно стали выделяться самостоятельные научные направления, изучающие одну из подсистем человеческого социума - политическую, экономическую, социальную, духовную и другие. К середине XVIII века естественная философия отделилась от моральной. А по мере своего развития моральные науки получили название социальных. 1880 год знаменуется годом символического рождения политологии как научной дисциплины, а дальнейшие политические исследования обозначили как самостоятельную - проблему подготовки профессиональных государственных служащих, которая становилась все более актуальной.

В то же время на практике в разных странах под влиянием разделения труда стала складываться определенная иерархическая структура учреждений и должностей в сфере государственного управления, их подчиненность. Это закреплялось в законодательстве стран и позволяло выделять и регламентировать функции, компетенцию и обязанности государственных чиновников. Появилась определенная иерархия чинов, основанная на их социальном статусе («породе») и привилегиях. Произошло также выделение чиновников низших разрядов, обслуживающих функционирование государственной машины. Для всех категорий чиновников вводилось денежное жалование, что определяло их зависимость от государственной власти. Постепенно естественным стал вопрос о численности и качественном составе чиновничества, а иерархия чинов все более основывалась на личной выслуге, знаниях и профессиональной квалификации человека. Все это предопределило необходимость формирования института государственной службы, который был впервые оформлен законодательно в США в 1883 году с принятием закона Пендлтона - «Закон о гражданской службе».

Следует отметить, что процесс формирования государственной службы протекал в течение достаточно длительного периода, а его начало в зависимости от страны имело большой разрыв во времени: в странах Западной Европы его можно отнести к XVXVI векам, а в России, Америке - к XVIII веку. Во второй половине XIX века в большинстве стран Запада и России этот процесс был завершен и, как уже отмечалось, именно в этот период было положено начало разработке теоретических основ государственного управления.

Начало формирования и эволюция теории государственного управления теснейшим образом связаны с дифференциацией социальных и гуманитарных наук, особенно с выделением социологии, политических и экономических наук, на стыке которых и начала развиваться теория государственного управления. [9, стр.176]

Изучение становления и развития теории государственного управления как самостоятельного научного направления в современном его понимании позволяет условно выделить несколько этапов ее эволюции, которые охватывают период с конца XIX века по сегодняшний день:

I этап - конец XIX века - 1920 год;

II этап - 1920-1950 годы;

III этап - 1950-1990 годы;

IV этап - 1990 год - по настоящее время. [10, стр.37]

Первый этап развития теории государственного управления был обозначен появлением работ В. Вильсона, Ф. Гуднау, М. Вебера. Определенную роль здесь сыграло развитие инженерных наук, отдельные идеи которых были перенесены и использованы в управлении.

Уже на этом этапе в работах основоположников теории государственного управления четко просматривалась идея разграничения, различия между политиками и администраторами, овладения научными методами управления.

Второй этап характеризуется первыми самостоятельными шагами в развитии теории государственного управления. В этот период были разработаны принципы управления, выделены функции управления, были использованы достижения социологии и психологии в управлении, что позволило рассматривать коллективы, организации и учреждения как отдельные социальные системы. Объектами изучения стали человеческие отношения, поведение людей в организации, межличностные отношения и т. д. На этом этапе в теории государственного управления достаточно удачно стали использовать отдельные положения научного менеджмента.

Развитию и распространению этого нового направления в науке теории государственного управления способствовало введение курса теории административно-государственного управления в учебные программы высших учебных заведения США, а также обоснование практической значимости проводимых научных исследований по данному направлению, что не могло не отразиться на развитии теории государственного управления в других странах.

Развитие теории государственного управления в этот период нашло отражение в работах представителей различных школ науки управления - классической или административной (А. Файоль, Л. Уайт, Л. Урвик, Д. Муни, Т. Вулси), «школы человеческих отношений» (М. Фоллет, А. Маслоу, Е. Мейо, У. Мерфи).

Третий этап в развитии теории государственного управления начался в 50-е годы ХХ века и получил название периода «критической самооценки». В этот период стали разрабатываться новые подходы к государственному управлению:

поведенческий или бихевиоральный, основанный на достижениях социальной психологии и социологии (Г. Саймон, Д. Смитцберг, В. Томпсон, Д. Истон);

системный (Д. Истон, Г. Алмонд, Т. Парсонс), обосновывающий взаимосвязь и взаимозависимость всех элементов, подсистем и всей системы государственного управления с внешней средой, т. е. обществом, что позволяло рассматривать их как единое целое;

ситуационный, центральной идеей которого является анализ ситуации, позволяющий выявить обстоятельства и причины, обусловившие складывающуюся конкретную ситуацию в определенный промежуток времени.

В рамках этого подхода особую значимость приобретает «ситуационное мышление», позволяющее отслеживать появление новой ситуации и лучше понять, какие приемы и методы будут в большей мере способствовать достижению поставленных целей в конкретной ситуации.

Для этого этапа также характерным стало использование в работе административных служб количественных методов при обосновании и принятии управленческих решений, повышение значимости и использования как важного элемента управления организационной культуры.

Современный этап (начиная с конца ХХ столетия) развития науки государственного управления ориентирован на проблемы стратегического управления, демократизацию и социальную направленность государственного управления, использование достижений научно-технического прогресса и положительного международного опыта в государственном управлении.

Данные по этапам эволюции теории государственного управления систематизированы и представлены в Приложении 2.

2.2 Концепции государственного управления

Становление науки государственного и муниципального управления начало происходить в 18 веке, что связано с курсами камеральных или камералистических наук, которые читались в университетах Австрии и Германии. К родоначальникам камеральных наук в Германии относят Ж.А. Дьедоне фон Юсти и Ж.Э. Пюттера. Расцвет камеральной науки связан с именами Иосифа фон Соненфеля и Лоренца фон Штейна, на основе их теоретических изысканий в Германии были осуществлены важные преобразования в организации министерств, заменивших коллегиальные учреждения, в организации набора и подготовки служащих.

В конце 19 в. немецкий ученый М. Вебер одним из первых выделил теорию государственного управления как самостоятельную область исследования - разработал концепции государства как главного субъекта политики и власти; бюрократии; государственного аппарата. По его мнению, государство - это господство людей над людьми с помощью легитимного насилия. В своей эволюции государство проходит три типа системы властвования - сначала власть держится на традициях, затем - на харизме лидеров и в конечном итоге - на признаваемых обществом законах.[7, стр16]

Значительный вклад в теорию государственного управления внесли французские исследователи. А. Эсмен в книге «Элементы конституционного права» проанализировал основные принципы государственного управления во Франции. Другие французские ученые - Л. Дюги, А.Мишель, М. Ориу - выработали институциональный подход к проблемам государственного управления. Особенностью такого подхода было рассмотрение государственного управления в рамках изучения государственно-политических институтов.

Важную роль в развитии теории и практики государственного управления сыграли работы Ч.-Ж. Боннена «Принципы государственного управления», предлагавшего строить науку государственного управления наподобие точных наук, а также «Очерки об администрации» А.Ф. Вивьена. Практическим результатом трудов А.Ф. Вивьена стало создание во Франции специализированных министерств, разработка закона о государственных служащих и процедуре их набора, проведение деконцентрации аппарата государственной службы, создание Школы администрации.

Начиная с 1900 г. изучение государственного администрирования становится частью учебных программ в ведущих университетах США и Западной Европы. В 1916 г. в Вашингтоне Роберт Брукингс учредил первый институт правительственных исследований (Institute of Government Research). Целью этой научно-исследовательской организации стала выработка системного аналитического подхода к государственной деятельности. Аналогичные исследовательские центры и институты стали появляться в Европе в 1920-1930-е гг.

...