История развития государственной службы в России

Размещено на http://www.allbest.ru/

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ

ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

«ТЮМЕНСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ»

ИНСТИТУТ ПРАВА, ЭКОНОМИКИ И УПРАВЛЕНИЯ

НАПРАВЛЕНИЕ «Юриспруденция»

КАФЕДРА АДМИНИСТРАТИВНОГО И ФИНАНСОВОГО ПРАВА

КУРСОВАЯ РАБОТА

«ИСТОРИЯ РАЗВИТИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В РОССИИ»

Выполнил

студент 3 курса

дневного отделения

Смычков М.Р.

Научный руководитель

Капелистая О.А.

канд. юр. наук, доцент

Тюмень 2012г.



СОДЕРЖАНИЕ

Введение

Глава 1. Государственная служба в Современной России

1.1Понятие виды и принципы государственной службы в РФ

1.2Порядок поступления на государственную службу

1.3Увольнение с государственной службы

1.4Система государственной службы

Глава 2. Исторические этапы развития гражданской службы в России

2.1 Первый Этап. 11-17 вв

2.2Второй Этап. Табель о рангах. Историческое значение

2.3Третий этап. Развитие государственной службы в советский период

2.4Четвертый этап. Формирование государственной службы в современной России

Заключение

Список использованной литературы



ВВЕДЕНИЕ

Стоит начать с того, что государственная служба является неотъемлемой частью нашего государства, с ранних времен становления государства появляется данное понятие. Это обуславливается многими факторами, социальными, экономическими, географическими. Развитие общества, общественных отношений так же сыграло важную роль в развитии данного института. Та государственная служба, которую имеем мы сейчас, формировалась на протяжении столетий и на основании данных фактов, изменений происходивших в государстве, мы можем видеть как изменялась и система государственной службы. Полученные знания в этой области помогают прогнозировать дальнейшие изменения данного института, помогут своевременно выявить проблемы и разрешить коллизии. В этом и заключается актуальность моей работы, помимо этого, это еще довольно интересная тема. Целями и задачами является выявление и анализ этапов развития государственной службы в России.



ГЛАВА 1.ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ.

1.1Понятие, виды и принципы государственной службы в РФ

служба государственный история россия

Прежде чем изучать историю государственной службы, на мой взгляд стоит сначала изучить что она из себя представляет на данный момент. Понятие государственной службы согласно ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" это профессиональная деятельность граждан РФ по обеспечению полномочий:

Российской Федерации;

федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов;

субъектов Российской Федерации;

органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации;

лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов;

лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации.

На данный момент государственная служба представляют собой систему в которую входят следующие виды:

Военная служба - вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан государства на воинских должностях вооруженных силах, других войсках, воинских формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства.

Государственная гражданская служба РФ, профессиональная деятельность граждан России в гражданских органах исполнительной власти, на федеральном и региональном уровнях. подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации.

Правоохранительная служба. Представляет собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина.

Государственная служба имеет в своих основаниях принципы, то есть основополагающие начала, исходя из которых и строится вся служба, её методы, предметы регулирования, деятельность. Прежде всего здесь имеют место быть общеправовые принципы такие как верховенство конституции, что подразумевает, что все нормативно правовые документы должны подчиняться ей и не противоречить. Здесь можно отметить много моментов, т.к. в нашем государстве гарантирован свободный труд, это и относится и к государственной службе, или право на получение достоверной информации. Помимо указанных принципов, существует множество отраслевых принципов, применимых непосредственно к государственной службе:
принцип подконтрольности и подотчетности государственных органов и деятельности государственных служащих.

Принцип единства основных требований, предъявляемых к государственной службе. Основные требования являются едиными и для федеральной государственной службы, и для государственной службы субъектов РФ, а также и для специальных видов государственной службы.

Принцип единства основных требований осуществляется посредством системного регулирования государственной службы и согласования статусов государственных должностей, последовательности взаимосвязей процедур функционирования всех элементов института государственной службы.

Принцип профессионализма и компетенции государственных служащих.

Принцип ответственности государственных служащих за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей. Данный принцип призван стимулировать добросовестное и правильное выполнение служащими своих служебных обязанностей, невыполнение или ненадлежащее выполнение которых обязательно должно сопровождаться применением мер ответственности.

Принцип стабильности кадров государственных служащих в государственных органах. Он выражается в устойчивости профессионального положения государственного служащего и преемственности в проведении государственной кадровой политики.

1.2 Порядок поступления на государственную службу в РФ

На гражданскую службу вправе поступать граждане Российской Федерации, достигшие возраста 18 лет, владеющие государственным языком Российской Федерации и соответствующие квалификационным требованиям, установленным настоящим Федеральным законом. Предельный возраст пребывания на гражданской службе - 65 лет.

Поступление гражданина на гражданскую службу для замещения должности гражданской службы или замещение гражданским служащим другой должности гражданской службы осуществляется по результатам конкурса, если иное не установлено. Конкурс заключается в оценке профессионального уровня претендентов на замещение должности гражданской службы, их соответствия установленным квалификационным требованиям к должности гражданской службы.

Вместе с тем, существует ряд случаев, в которых конкурс не проводится, а именно:

1) при назначении на замещаемые на определенный срок полномочий должности гражданской службы категорий руководители помощники советники;

2) при назначении на должности гражданской службы категории руководители, назначение на которые и освобождение от которых осуществляются Президентом Российской Федерации или Правительством Российской Федерации;

3) при заключении срочного служебного контракта;

4) при назначении гражданского служащего на иную должность гражданской службы

5) при назначении на должность гражданской службы гражданского служащего (гражданина), состоящего в кадровом резерве, сформированном на конкурсной основе.

Также при поступлении на государственную гражданскую службу существуют квалификационные требования к стажу государственной гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу работы по специальности для замещения отдельных должностей.

При поступлении на государственную гражданскую службу необходимо заключить служебный контракт.

Служебный контракт - соглашение между представителем нанимателя и гражданином, поступающим на гражданскую службу, или гражданским служащим о прохождении гражданской службы и замещении должности гражданской службы. Служебным контрактом устанавливаются права и обязанности сторон.

Представитель нанимателя обязуется предоставить гражданину, поступающему на гражданскую службу, возможность прохождения гражданской службы, а также возможность замещения определенной должности гражданской службы, а также выплачивать денежное содержание и предоставить ему государственные социальные гарантии.

Гражданин, поступающий на гражданскую службу, при заключении служебного контракта о прохождении гражданской службы обязуется исполнять должностные обязанности в соответствии с должностным регламентом и соблюдать служебный распорядок государственного органа.

После назначения на должность гражданской службы гражданскому служащему вручается служебное удостоверение установленной формы.

В акте государственного органа о назначении на должность гражданской службы и служебном контракте сторонами может быть предусмотрено испытание гражданского служащего в целях проверки его соответствия замещаемой должности гражданской службы. Срок испытания устанавливается продолжительностью от трех месяцев до одного года.

Отсутствие в акте государственного органа о назначении на должность гражданской службы и служебном контракте условия об испытании означает, что гражданский служащий принят без испытания.

1.3 Увольнение с государственной службы в РФ

Служебный контракт прекращает свое действие при освобождении гражданского служащего от занимаемой должности, за исключением случаев освобождения от должности, при которых служебный контракт приостанавливается по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон. Служебный контракт прекращается:

а) при освобождении гражданского служащего от занимаемой должности в связи с назначением (переводом) на другую должность гражданской службы в том же государственным органе;

б) при освобождении гражданского служащего от занимаемой должности в связи с назначением (переводом) на другую должность гражданской службы в другом государственном органе;

в) при освобождении гражданского служащего от занимаемой должности в связи с увольнением с гражданской службы.

Служебный контракт прекращает свое действие со дня освобождения гражданского служащего от должности гражданской службы, в связи с назначением на которую этот контракт был заключен.

При этом прекращение служебного контракта не всегда влечет за собой увольнение гражданского служащего. Это является одной из существенных особенностей правового статуса гражданского служащего по сравнению со статусом работника, работающего по трудовому договору. Например, перевод гражданского служащего на иную должность гражданской службы в том же государственном органе означает освобождение от занимаемой должности, однако не означает увольнения с гражданской службы.

При прекращении служебного контракта и освобождении от занимаемой должности основаниям производится увольнение гражданского служащего с гражданской службы. Вместе с тем следует отметить, что прекращение служебного контракта и освобождение от занимаемой должности по одному из этих оснований не влечет увольнения с гражданской службы. Так, если перевод гражданского служащего по его просьбе или с его согласия в другой государственный орган не связан с переходом на государственную службу иного вида (военную или правоохранительную службу), то в этом случае гражданский служащий остается на гражданской службе. Следовательно, расторжение служебного контракта и освобождение гражданского служащего от занимаемой должности влекут увольнение его из государственного органа, но не сопровождаются увольнением с гражданской службы.

1.4 Система управления государственной службой

Система, существующая сейчас, имела длительный исторический процесс формирования, который будет описан чуть позже. В основу данной системы легло немало факторов, например как форма правления. Она показывает как создаются высшие органы власти в государстве, их структуру, какие принципы лежат в основе взаимодействия между государственными органами, как строятся взаимоотношения между верховной властью и рядовыми гражданами страны, в какой мере организация органов государства позволяет обеспечивать права и свободы граждан. Исходя из всего выше указанного мы можем составить схему данной системы, она выглядит примерно вот так:

Плюсам данной системы является то, что она помогает эффективно регулировать следующие вопросы входящие в её компетенцию:

Координационные: поступление на государственную службу, формирование кадрового резерва, прохождения и прекращения государственной службы, ведения сводного реестра государственных служащих РФ, использование кадрового резерва для замещения государственных служащих, подготовки, переподготовки, повышения квалификации служащих.

Контроля: Соблюдения в государственных органах федеральных законов, иных нормативно правовых актов.

Согласования: государственного заказа на подготовку, переподготовку, повышения квалификации и стажировку государственных служащих.

Элементом системы государст-венной службы России является вся подсистема отношений, определяю-щая порядок формирования и ис-пользования кадрового потенциала государственной службы, примене-ния кадровых технологий в процессе прохождения государственным слу-жащим государственной службы -- кадровая политика в государствен-ной службе и механизмы ее реализа-ции. Это один из запускающих и ключевых элементов системы госу-дарственной службы, который, по сути, приводит в действие все про-цессы и формирует отношения, свя-занные с человеком в организации. От его построения, кадрового, материально-финансового, организаци-онного, информационного, документационного и научно-методичес-кого обеспечения зависит эффек-тивность системы государственной службы как единого целого.



ГЛАВА 2. ИСТОРИЯ РАЗВИТИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В РОССИИ

2.1 Первый этап. 11-17вв

Государственная служба начала зарождаться еще с формированием нашего государства, а именно Киевской Руси. Вместе со становлением государства возникал ряд вопросов, нуждающихся в урегулировании, стала необходима урегулированная система государственных органов. Свой вклад сюда внесло и расширение границ и эволюционное развитие отношений. В 11- 12 вв. многие дружинники становились слугами при дворе и в княжеском хозяйстве (тиуны),а также сборщиками налогов (вирники), писцами. Таким образом, древние истоки слов "служба", "служилые люди" - собирательное значение лиц, находящихся в услужении своего князя. Князь заботился о содержании, "кормлении" дружины, которая обеспечивалась за счет военной добычи от завоевательных походов, отчислений от дани, судебных сборов и т.п. С 12 в. дружинники стали обрастать собственностью, им давались волости в "кормление" и управление. Эта система "кормления" издавна прижилась на русской земле и сегодня мы являемся порой свидетелями ее удивительной "живучести" в многоликом обличье.

Постоянное отслоение значительной части дружины, отход от практической управленческой и военной деятельности вызвали потребность в формировании профессионального слоя вольных наемных слуг. Таким образом, в 12 - 13 вв. произошел переход от "военной демократии" к княжеской, дворцово-вотчинной системе управления. В состав княжеской и вотчинной администрации входили военные, административные, финансовые, судебные, хозяйственные и другие служивые должностные лица (воеводы, наместники, посадники, тысяцкие и др.). Высшие, наиболее значимые должности занимали бояре т.е. земельная аристократия, крупнейшие феодалы, ближайшие советники князя, позже боярство стало официальным званием вплоть до его отмены. Остальные должности занимали дворяне.

В период татаро-монгольского нашествия и ига Северо-Восточная Русь попала в зависимость от Золотой Орды - хотя управление и сохранилось в руках русских князей, однако они вынуждены были получать от хана Золотой Орды разрешение княжить - ярлык. Подлинное выделение управленческой деятельности в важную самостоятельную профессиональную сферу, сопровождающееся появлением многочисленного слоя государственных служащих, произошло в 15-17 вв. со становлением централизованного русского государства и формированием самодержавия. Общественная система в период Московского государства была создана уже не на принципах вассалитета, а на принципах подданства. Великий князь, а затем царь рассматривался как наместник Бога на земле. Власть его была полной и беспрекословной.

Права князей и бояр ограничивались понемногу, их властные функции, вассалитет постепенно были ликвидированы. В процессе становления Московского государства, в 14-15 вв. произошло слияние дворов удельных князей с двором великих князей московских и создание Государева двора. Это некое подобие единого госаппарата, а затем как объединение высших государственных служащих, как институт высшего слоя "служилых людей" просуществовало достаточно долго, до начала 13 в., т.е. на протяжении всего периода существования Московского государства. Государев двор делился на чины: думные, высшие придворные чины, московские чины и выбор из городов.

Дворяне занимали высшие и средние командные должности в армии, возглавляли центральные и местные органы власти. На местах полными хозяевами были представители власти великого князя, затем царя -- наместники в крупных землях, воеводы -- в волостях, уездах. Наместник или воевода получал не жалованье, а все тот же "корм" от местного населения, т.е. все необходимое для безбедной жизни; получал он права на такой "корм" на год - два, редко на более длительный срок. Наместник управлял территорией, судил население, взимал поборы в свою пользу, что способствовало откровенному грабежу населения.

Кормления были отменены лишь во второй половине 16 в., когда члену Государева двора были установлены определенные нормы поместных окладов (земля) и денежное жалованье. Заметим - не заработная плата, а деньги, "жалованные" царем за верную службу, ибо это пока государева служба, а не государственная. Государевы служащие рекрутировались преимущественно из высших слоев русского общества. Для боярства, объединявшего родовые корпорации знати, наибольшее значение имели а) древность рода, б) знатность рода (принадлежность к княжеским фамилиям). В Москве постепенно утвердился главный принцип боярской иерархии: знатность рода имеет преимущества. Главной для дворян была военная служба; каждый дворянин был обязан по требованию великого князя явиться "конно, людно и оружно", т.е. быть на коне, в полном вооружении и с определенным числом вооруженных людей. Дворянская конница была главной военной силой Московского государства. В период с середины 17 в. до начала 18 в. на смену сословно-представительной монархии приходит абсолютная. Сословный строй приобретает черты замкнутости, консерватизма. Схема государственного управления и органов власти этого периода государственного аппарата, во многом определяющая состав и структуру государственных служащих.

2.2 Второй этап. Табель о рангах. Историческое значение

М.М. Сперанский в 1808 г., давая оценку чинам и чинопроизводству в 18 в., писал Александру I, что "чины гражданские введены в России в те времена, когда в грубых нравах века не было другого способа дать людям, занимающим гражданские должности, некоторое уважение и отличие от черни, как сравнив их места с чинами военными, отсюда произошла пресловутая табель о рангах.

Табель о рангах («Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных») - закон о порядке государственной службы в Российской империи, соотношение чинов по старшинству, последовательность чинопроизводства.

Утверждена 24 января 1722 императором Петром I, просуществовала с многочисленными изменениями вплоть до революции 1917 года.

Пётр лично принимал участие в редактировании закона, в основу которого легли заимствования из «расписаний чинов» французского, прусского, шведского и датского королевств. Собственноручно исправив черновой проект, Пётр подписал его 1 февраля 1721 года, но повелел перед опубликованием внести его на рассмотрение Сената. Кроме Сената, табель о рангах рассматривалась в военной и в адмиралтейской коллегии, где был сделан ряд замечаний о размещении чинов по рангам, об окладах жалованья, о введении в табель и древних русских чинов и об устранении пункта о штрафах за занятие в церкви места выше своего ранга. Все эти замечания были оставлены без рассмотрения. В окончательной редакции табели о рангах принимали участие сенаторы Головкин и Брюс и генерал-майоры Матюшкин и Дмитриев-Мамонов. Все чины «Табели о рангах» подразделялись на три типа: военные, статские (гражданские) и придворные и делились на четырнадцать классов. К каждому классу приписывался чин, однако само понятие «чин» не разъяснялось, в силу чего одни историки его рассматривали буквально и лишь в системе чинопроизводства, другие же - как ту или иную должность.

Петровская «Табель о рангах» насчитывала 262 должности, однако постепенно должности из «Табели» исключались и в конце 18 века исчезли вовсе. Названия же ряда гражданских должностей превратились в гражданские чины, безотносительно к реальным обязанностям их носителя. Так, названия чинов «коллежский секретарь», «коллежский асессор», «коллежский советник» и «статский советник» первоначально означали должности секретаря коллегии, члена совета коллегии с совещательным и решающим голосом и президента «статской» коллегии. «Надворный советник» означало председателя надворного суда; надворные суды были отменены уже в 1726 году, а название чина сохранялось вплоть до 1917 года.

Петровская «Табель», определяя место в иерархии государственной службы, в некоторой степени давала возможность выдвинуться талантливым людям из низших сословий. «Дабы тем охоту подать к службе и оным честь, а не нахалам и тунеядцам получать», - гласила одна из описательных статей закона.

Закон 24 января 1722 года состоял из расписания новых чинов по 14 классам или рангам и из 19 пояснительных пунктов к этому расписанию. К каждому классу порознь были приписаны вновь введённые воинские чины (в свою очередь подразделявшиеся на сухопутные, гвардейские, артиллерийские и морские), статские и придворные. Содержание пояснительных пунктов сводится к следующему. Князья императорской крови имеют при всяких случаях председательство над всеми князьями и «высокими служителями российского государства». За этим исключением, общественное положение служащих лиц определяется чином, а не породой. За требование почестей и мест выше чина при публичных торжествах и официальных собраниях полагается штраф, равный двухмесячному жалованью штрафуемого, штрафных денег поступает в пользу доносителя, остальное - на содержание госпиталей. Такой же штраф полагается и за уступку своего места лицу низшего ранга.

Лица, состоявшие на иноземной службе, могут получить соответствующий чин не иначе как по утверждению за ними «того характера, который они в чужих службах получили». Сыновья титулованных лиц и вообще знатнейших дворян хотя и имеют в отличие от других свободный доступ к придворным ассамблеям, но не получают никакого чина, пока «отечеству никаких услуг не покажут, и за оные характера не получат». Гражданские чины, как и военные, даются по выслуге лет или по особенным «знатным» служебным заслугам. Каждый должен иметь экипаж и ливрею соответствующие своему чину. Публичное наказание на площади, а равно и пытка влекут за собою утрату чина, который может быть возвращён лишь за особые заслуги, именным указом, публично объявленным. Замужние жены «поступают в рангах по чинам мужей их» и подвергаются тем же штрафам за проступки против своего чина. Девицы считаются на несколько рангов ниже своих отцов. Все, получившие 8 первых рангов по статскому или придворному ведомству, причисляются потомственно к лучшему старшему дворянству, «хотя бы и низкой породы были»; на военной службе потомственное дворянство приобретается получением первого обер-офицерского чина, причем дворянское звание распространяется только на детей, рождённых уже по получении отцом этого чина; если по получении чина детей у него не родится, он может просить о пожаловании дворянства одному из преждерожденных его детей.

Чины делились на обер-офицерские (до 9 класса, то есть капитана/титулярного советника включительно), штаб-офицерские и генеральские; чины высшего генералитета (первых двух классов) выделялись особо. Им полагалось соответственное обращение: «ваше благородие» для обер-офицеров, «ваше высокоблагородие» для штаб-офицеров, «ваше превосходительство» для генералов и «ваше высокопревосходительство» для первых двух классов. Чины 5 класса (бригадира/статского советника) стояли особняком, не причисляясь ни к офицерским, ни к генеральским, и им полагалось обращение «ваше высокородие». Любопытно, что Пётр, во всем подчёркивая предпочтение военным перед статскими, не хотел устанавливать статских чинов первого класса; однако склонившись на уговоры Остермана, из соображений дипломатического престижа приравнял к первому классу чин канцлера, как главы дипломатического ведомства. Лишь впоследствии был установлен чин действительного тайного советника 1 класса. Это предпочтение выразилось и в том, что, если в армии потомственное дворянство получалось непосредственно с чином 14 класса, то в статской службе - только с чином 8 класса (коллежского асессора), то есть c достижением штаб-офицерского ранга; а с 1856 г. для этого требовалось достигнуть генеральского ранга, получив чин действительного статского советника. В этом же отношении показателен и относительно низкий (даже не генеральский!) ранг, который полагался президенту «статской» коллегии, то есть, по европейским понятиям, министру. Впоследствии министры имели чин не ниже действительного тайного советника.

При введении в действие табели о рангах древние русские чины - бояре, окольничьи и т. п. - не были формально упразднены, но пожалование этими чинами прекратилось.

Издание табели оказало существенное влияние и на служебный распорядок и на исторические судьбы дворянского сословия. Единственным регулятором службы стала личная выслуга; «отеческая честь», порода, потеряла в этом отношении всякое значение. Военная служба была отделена от гражданской и придворной. Узаконено было приобретение дворянства выслугой известного чина и пожалованием монарха, что повлияло на демократизацию дворянского класса, на закрепление служилого характера дворянства и на расслоение дворянской массы на новые группы - дворянства потомственного и личного.

При Петре I чин низшего 14 класса в военной службе (фендрик, с 1730 г. прапорщик) давал право на потомственное дворянство. Гражданская служба в чине до 8 класса давала только личное дворянство, а право на потомственное дворянство начиналось с чина 8 класса.

Указ царя Александра II от 9 декабря 1856 года повысил планку: личное дворянство начиналось по всем видам служб с 9 класса, а право на потомственное давал чин полковника (6 класс) в военной службе или чин действительного статского советника (4 класс) по гражданской. Чины с 14 по 10 класс именовались теперь просто «почётными гражданами».

Дальнейшее законодательство о чинопроизводстве несколько уклонилось от первоначальной идеи Табели о рангах.

По идее чины означали сами должности, распределённые по 14 классам, однако с течением времени чины получили самостоятельное значение почётных титулов, независимо от должностей. С другой стороны, для производства в некоторые чины для дворян установились сокращённые сроки; затем были повышены чины, дававшие право потомственного дворянства.

Эти мероприятия имели целью ограничить демократизирующее действие табели на состав дворянского сословия.

Определенные в царствование Петра I принципы формирования профессиональной государственной службы, определения должностного и сословного положения чиновничества, требований к профессиональной подготовленности государственных служащих получили развитие в последующее время.

Россия вступала в новое столетие, в котором реформы государственного аппарата потребовали дальнейшего развития государственной службы. Российская государственная служба вступала в 19 столетие - в свой "золотой век".

2.3Третий этап. Развитие государственной службы в советский период

В течение советского периода институт государственной службы проходит свое становление и развитие только в социальном значении. Формирование института государственной службы в правовом значении не осуществляется на данном этапе. Конституция РСФСР была принята на 5 Всероссийском съезде Советов 10 июля 1918 г. Она закрепила систему государственного управления, основой которой объявлялись Советы рабочих, крестьянских, красноармейских и казачьих депутатов как форма диктатуры пролетариата, а также основы национальной политики, принципы Советской Федерации, основы советской государственной службы.

Практически все лица, занятые в центральных и местных органах власти и управления, считались государственными служащими. За первые три года Советской власти численность управленческого персонала увеличилась почти в 5 раз. Причины такого роста ликвидация рыночных механизмов саморегулирования и попытка заменить их огромными по численности, но непрофессиональными отрядами "новых управленцев". Развивается процесс сращивания партийных и государственных структур, партийной и государственной службы.

20-30-е гг. В советском госуправлении формируются республиканский строй, российский федерализм в сочетании с унитаризмом; единство власти и управления, законодательная и исполнительная вертикали власти, судебная власть; правящая роль коммунистической партии, что обусловило партийно-государственную природу управления; централизация и бюрократизация управления и др.

В 30-е гг. деформируется советское управление, усиливается идеологический и партийный монополизм, возникают и укрепляются культ личности, авторитарность партийно-государственной элиты, оторванность ее от народа, отчуждение народа от власти и управления. Утвердилась в управлении воля высшего должностного лица, власть чиновно-бюрократического аппарата, предельная концентрация полномочий в руках всевластной партийно-государственной верхушки, подчиненность советских органов власти и управления партийным и, соответственно, советских служащих - партийным служащим. На функционировании государственной службы весьма негативно сказывались ставшие обыденными явлениями нарушение законности, принижение роли суда, прокуратуры, правовой и судебный произвол, массовые репрессии. Схема государственного управления, сложившаяся в России в соответствии с Конституцией СССР 1936 г. и Конституцией РСФСР 1937 г., органов ее законодательной и исполнительной власти, непосредственно отражающая во многом и структуру должностей государственной службы по данным ветвям государственной власти и, отчасти, отраслям народного хозяйства.

Военные и послевоенные 1940-е годы. Совершенствуемая на основе Конституции СССР система управления стала приобретать на рубеже 30-40-х гг. в условиях мировой войны характер военного управления. Система управления обрела такие специфические неконституционные черты, как милитаризм, чрезвычайность, директивность, жесткий централизм, репрессивность и т.п. Эти черты своеобразно сочетались с конституционными принципами, система управления применила военно-мобилизационные принципы, объединяла ресурсы краев, областей, республик и других административно-территориальных образований, поднимала их население во имя победы в Великой Отечественной войне. Поиск спасительных действенных мер по избавлению страны от реально угрожавшей ей катастрофы, от угрозы порабощения привел к созданию уже 30 июня 1941 г. Государственного Комитета Обороны (ГКО) СССР как чрезвычайного органа.

ГКО СССР, наделенный неограниченными полномочиями, объединил государственные, партийные, общественные начала управления, стал авторитетным и действенным органом власти и управления, возглавил вертикали советского, партийного, всего гражданского управления сражавшегося государства. При этом особенностью деятельности ГКО было отсутствие собственного разветвленного аппарата. Руководство осуществлялось через аппарат органов государственного управления, партийных комитетов. Лишь в важнейших отраслях народного хозяйства, в союзных и автономных республиках действовал институт уполномоченных ГКО. На местах и в наиболее стратегически важных регионах формировались и действовали областные и городские комитеты обороны.

Уроки исторического опыта государственного управления 1941--1945 гг., мобилизации всех сил государственных служащих, усилий всех широких слоев населения на самоотверженном труде во имя решения жизненно важных для страны задач не теряют своей актуальности и в наши дни. Они учат, в частности, необходимости всестороннего учета всей совокупности объективных и субъективных факторов, конкретно-исторической ситуации при обеспечении эффективности управления в интересах всего народа.

Несмотря на огромные людские потери, связанные не только с военными действиями, но и неоправданными репрессиями со стороны органов власти, победный май 1945 г. стал триумфом героизма и самоотверженности советских народов, а в известной мере - и советского госуправления, его жизнестойкости и способности перестраиваться без серьезных сбоев адекватно экстремальным условиям войны.

В послевоенный период государственное управление перестроилось на конституционной основе и обеспечило перевод страны на мирные рельсы, восстановление разрушенного войной народного хозяйства, повышение уровня жизни советских людей и подъем экономики. Вместе с тем сложившиеся в годы войны директивный стиль, власть разбухшей номенклатурной бюрократии, чрезмерно увеличившегося аппарата государственных и партийных органов, командно-административные и авторитарные методы управления медленно изживались во властных структурах и деятельности государственных служащих. Отрицательно сказывались и недостаточная профессиональная подготовка государственных служащих всех звеньев вертикали власти, внедряемые идеология культа личности, политическая нетерпимость.

На рубеже 40--50-х гг. явно обозначились кризисные явления в управлении и функционировании аппарата партийно-государственной службы. Развитие и реформирование государственного управления во второй половине 50-х - середине 60-х гг. характеризовалось такими основными чертами:

Ликвидация тоталитарно-репрессивного политического режима сталинизма и начало демократизации советского общества, органов власти и управления, государственной службы.

Попытка реформирования системы управления, принятие III Программы правящей КПСС (1962г.) и подготовка проекта новой Конституции.

Отстранение от политического руководства Н.С. Хрущева и критика субъективизма и волюнтаризма в управлении обществом, в деятельности советских и партийных органов власти и управления и занятых в них работников.

Реформирование системы партийно-политического и государственного управления в СССР.

Конец 60-х - начало 80-х гг. - период стагнации системы государственного управления в СССР. В 1973 г. стала формироваться трехзвенная система управления министерство - производственное объединение - предприятие, однако предприятия оставались бесправными. Согласование государственных планов развития народного хозяйства по-прежнему шло через партийные органы.

Несмотря на принятие в 1977 г. новой Конституции СССР, задуманная, казалось бы стройная система государственной власти в Советском Союзе и РСФСР как его составной части на практике дополнялась параллельно функционировавшей партийно-номенклатурной, которая зачастую подменяла Советы -- органы государственной власти.

Наступившая стагнация экономики обусловила необходимость перестройки управления как одну из главных задач, стоящих перед обществом. Перестройка (1985--1991 гг.): модернизация управленческого аппарата. Основные вехи этого периода:

Смена руководства КПСС и курс на ускорение социально-экономического развития страны. Ставший Генеральным секретарем ЦК КПСС 11 марта 1985 г. М.С. Горбачев начал радикальные перемены в обществе, провозгласил курс на гласность и демократию. Принимается ряд постановлений, способствующих поэтапному переходу к рыночной экономике. Началась мощная управленческая реформа, означающая демонтаж традиционной для СССР административно-командной системы управления. В годы перестройки была осуществлена массовая смена кадров, которая наряду с устранением престарелых партократов привела в ряде случаев к резкому снижению компетенции политического руководства (к началу 1987 г. было заменено 70% членов Политбюро, 60% секретарей обкомов КПСС, 40% всего личного состава ЦК КПСС), партийных и государственных служащих в центре и на местах. Разворачиваются гласность, борьба с бюрократизмом, перестройка работы органов государственной и партийной власти, госслужащих.

Однако в 1990 г. в стране начался новый этап глобального социально-политического кризиса, непосредственно приведший к крушению советской государственности. Состоявшийся в июле 1989 г. последний XXVIII съезд КПСС выявил полный раскол партийных рядов. Согласно ст. 6 Конституции (Основного Закона) СССР 1977г. и ст. 6 Конституции РСФСР, КПСС отводилась роль руководящей и направляющей силы советского общества, ядра его политической системы, государственных и общественных организаций. Республиканские, краевые, областные партийные организации и их комитеты организовывали исполнение директив ЦК КПСС. Срок полномочий Верховного Совета РСФСР и Верховных Советов автономных республик - 5 лет Сессии ВС РСФСР созывались два раза в год.

Постоянно действующий орган в РСФСР, подотчетный Верховному Совету РСФСР во всей своей деятельности и осуществлявший в пределах, предусмотренных Конституцией 1978 г, функции высшего органа государственной власти РСФСР в период между его сессиями Комитет народного контроля РСФССР, возглавлявший систему органов контроля. Образовывался ВС РСФСР Правительство РСФССР - высший исполнительный и распорядительный орган государственной власти РСФСР Образовывался ВС РСФСР в составе Председателя СМ РСФСР, его первых заместителей и заместителей Председателя, министров РСФСР председателей государственных комитетов РСФСР СМ РСФСР был ответствен перед ВС РСФСР и ему подотчетен, а в период между сессиями ВС РСФСР - перед ПВС РСФСР.

Высшие органы государственной власти автономных республик, краев, областей, автономных областей и округов Правительства автономных республик, краев, областей, округов - исполнительные и распорядительные органы государственной власти. Имели право приостанавливать исполнение постановлений и распоряжений, отменять решения и распоряжения нижестоящих исполнительных комитетов Советов народных депутатов. Назначался ВС РСФСР, был ответствен перед ним и ему подотчетен, а в период между сессиями ВС - перед ПВС РСФСР. Назначал прокуроров автономных республик, краев, областей, автономных областей и округов, которые были ему подотчетны.

Высший судебный орган РСФСР, осуществлявший надзор за судебной деятельностью судов РСФСР в пределах, установленных законом Избирался ВС РСФСР в составе Председателя, его заместителей, членов и народных заседателей Все суды РСФСР образуются на началах выборности судей и народных заседателей. В конце 80-90-х гг. сложилось уникальное сочетание кризисных объективных социально-экономических условий и неблагоприятных субъективных личностных и партийных факторов, которые в совокупности обусловили неожиданно трагический финал для СССР - прекращение его функционирования в декабре 1991 г.

Подводя итоги по данному этапу можно выделить 2 ключевых момента:

государственная служба во многом носила подчиненный характер по отношению к партийной службе, а нередко и срасталась с последней;

лишь в первые постсоветские годы государственная и муниципальная служба в России начинает формироваться как самостоятельный институт, учитывающий отечественный и зарубежный опыт



2.4 Четвертый этап. Формирование государственной службы в современной России

В современный период государственная служба сформировалась как социальный и правовой институт. Правовой институт стал институтом административного права и приобрел межотраслевой характер. В формировании этого института большую роль приобрели административно-правовые нормы, которые базируются на конституционных нормах и взаимосвязаны с нормами других отраслей права.

Прочной базой создания государственной службы должно являться "крепкое" государство. Однако прекращение в декабре 1991 г. существования СССР как единого союзного государства, крушение административно-командной системы, всеобщий кризис власти и общества

поставили на повестку дня проблему создания новой российской государственности. Такова была в 1991 г. основная предпосылка в целом, в том числе и для становления современной государственной службы.

Правовая основа российской государственности, которая формирует институт, в конце 1991 -- начале 1992 г. была довольно противоречивой. Она базировалась на законах, унаследованных от СССР, и законах РСФСР как составной части Союза. Такая противоречивость конституционной базы России была объективно обусловлена ее эволюционным переходом к новым принципам построения государства, общества и взаимоотношений между ними.

В одном государственном организме сосуществовали и противостояли друг другу два несовместимых начала. Новое - президентская власть, федерализм, принцип разделения и взаимного ограничения властей, ответственности перед обществом. И старое - строгая иерархия системы Советов с ее монополией на все властные функции и коллективной ответственностью за принимаемые решения.

Законодательное оформление новой российской государственности вначале шло постепенно, путем принятия отдельных поправок к действующей Конституции РСФСР, законов, деклараций, указов Президента РСФСР. Важным достижением в этом отношении была принятая в 1990 г. Декларация о защите прав и свобод граждан. Постепенно стала уходить в прошлое государственная идеология, согласно которой утверждалось, что не государство должно служить человеку, а человек - государству.

В связи с реформированием социально-экономических отношений, стремлением создать социально ориентированную рыночную экономику были приняты законодательные акты, регулирующие новые отношения собственности, предпринимательскую деятельность, приватизацию, банковскую сферу, гарантировавшие свободу средствам массовой информации. Важными шагами в правовом оформлении новой российской государственности стали начавшаяся судебная реформа, значительными вехами которой были учреждение Конституционного суда, арбитражных судов и суда присяжных, серьезное обновление уголовного и уголовно-процессуального законодательства, создание нормативных правовых документов, регламентирующих организацию и прохождение государственной службы.

Эти и ряд других законодательных актов снимали многие запреты, утверждали новые принципы, возможности и права. Однако они не обеспечивали четкого и комплексного регулирования, не всегда предусматривали механизмы их реализации, гарантии и ответственность.

Важно и то, что многие поправки к Конституции РСФСР, другие законодательные акты принимались в острой борьбе двух политических сил - реформаторов и контрреформаторов, которые в течение 1992-1993 гг. все более поляризовались. При этом все сильнее обострялось, особенно на федеральном уровне, противостояние между исполнительной властью и Советами. Тактика поиска компромиссов с политическими оппонентами сдерживала создание новой российской государственности, временами вела к отступлению от курса реформ, к продлению болезненных эффектов переходного периода.

В октябре 1993 г. Президент России Б.Н. Ельцин прекратил полномочия Верховного Совета РСФСР и его депутатов, расправился, по его мнению, с антидемократической, прокоммунистически настроенной оппозицией, вставшей на путь мятежа.

В результате была окончательно разрушена система Советов и Советской власти в России - вслед за Верховным Советом были ликвидированы Советы народных депутатов нижестоящих уровней в большинстве субъектов Федерации. Эти события стали важным катализатором ускорения формирования новой системы власти и создания новой Конституции.

В соответствии с решением Президента Российской Федерации 12 декабря 1993 г. состоялись выборы в двухпалатное Федеральное Собрание -- в Совет Федерации и Государственную Думу. Одновременно с ними проводился референдум по проекту новой Конституции России, подготовка которого была начата еще летом 1993 г.

За проект новой Конституции Российской Федерации проголосовала большая часть избирателей, пришедших на выборы.

Выборы в декабре 1993 г. и принятие новой Конституции Российской Федерации заложили правовые основы новой российской государственности, явились их конституционным оформлением и важнейшим этапом демократического обновления России.

Конституция Российской Федерации провозгласила продолжение государственного строительства России на основе принципов федерализма. Согласно ей носителем суверенитета и единственным источником власти в РФ является ее многонациональный народ. Он осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Конституция максимально деполитизирована, в ней признаются идеологическое и политическое многообразие, принцип разделения властей на исполнительную, законодательную и судебную, равноправие частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности, частная собственность на землю, провозглашены избирательные и судебные права граждан. Впервые в истории российской государственности уровень гарантируемых Основным Законом прав и свобод человека, механизм их защиты были приведены в соответствие с международными стандартами.

Освоение новой Конституции потребовало большой нормотворческой работы, приведения в соответствие с ней огромного количества законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, законов и нормативных документов субъектов Федерации, особенно в сфере экономики, социальной жизни, регулирования институтов государственной и муниципальной службы, гражданского общества.

Для строительства новой российской государственности, новой системы государственного и муниципального управления важное значение имеют утвержденное Указом Президента РФ от 22 декабря 1992 г. "Положение о федеральной государственной службе", принятие и реализация Гражданского кодекса, федеральные законы "О Конституционном суде", "Об основах государственной службы Российской Федерации* (1995 г.), "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (1995 г.), аналогичные законы субъектов РФ, другие законы и нормативные акты.

Осваивают новые принципы работы, основанные на прямом действии Конституции Российской Федерации, органы законодательной, представительной и судебной ветвей власти, которые все более превращаются в самостоятельные и важные ветви государственной власти.

Особое значение в этом отношении имеет Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации" (принят Государственной Думой 5 июля 1995 г.). Он устанавливает правовые основы организации государственной службы в Российской Федерации и Основы правового положения государственных служащих РФ. В законе даются классификация государственных должностей ("А", "Б", "В" -- ст.1), государственных должностей государственной службы (высшие, главные, ведущие, старшие и младшие -- ст. 6), а также квалификационные разряды государственных служащих (действительный государственный советник РФ 1-го, 2-го и 3-го класса; государственный советник РФ 1-го, 2-го и 3-го класса; советник РФ 1-го, 2-го и 3-го класса; советник государственной службы 1-го, 2-го и 3-го класса; референт государственной службы 1-го, 2-го и 3-го класса - ст. 7).

В законе определяются также порядок прохождения государственной службы (ст. 21), необходимость проведения конкурсов и испытании при замещении государственной должности государственной службы (ст. 22 и 23), порядок аттестации государственного служащего (ст. 24) и ряд других важных моментов.

Важное значение для организации государственного управления, деятельности органов государственной власти и управления имеет закрепление в законе принципов государственной службы (ст. 5). Впервые в подобного рода российских документах в их числе закреплены принципы верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами; обязанности госслужащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина; приоритета этих прав и свобод; единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами РФ; равного доступа граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой. Особо следует подчеркнуть значение таких принципов государственной службы, как внепартийность государственной службы; отделение религиозных объединений от государства; обязательность для государственных служащих решений, принятых вышестоящими государственными органами и руководителями в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством РФ; единство основных требований, предъявляемых к госслужбе; ответственность госслужащих за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей.

Подводя итоги работы, проделанной в нашей стране за 1992-- 2000 гг. по созданию новой системы государственности и становлению современной государственной службы, можно сделать следующие выводы.

* Освоение Конституции Российской Федерации 1993 г., несмотря на выявившиеся некоторые ее недостатки, дало возможность сформировать "костяк" новой российской государственности, государственного и муниципального управления, института государственной и муниципальной службы.

Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. впервые в отечественной истории закрепила на конституционном уровне положения, связанные с государственной службой.

* Утвержденное Указом Президента РФ Положение о федеральной государственной службе (1992 г.), Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации" от 31 июля 1995 г. Л? 119-ФЗ нормативно закрепили ряд важнейших понятий (госслужба, госдолжность, госслужащий и др.) и положений, связанных с государственной службой.

Однако этот Федеральный закон фактически не стал законом прямого действия, поскольку предусматривает принятие дополнительно около двух десятков федеральных законов, которые позволят пополнить его нормы реальным содержанием.

...