Проблеми та шляхи розвитку прокуратури України в умовах побудови демократичної правової держави

Емпіричною базою дисертації послужили матеріали наглядової та іншої діяльності Генеральної прокуратури України (узагальнення, протоколи засідань колегії, матеріали перевірок роботи підпорядкованих прокуратур за 1998-2002 рр. тощо), аналогічні матеріали прокуратур Волинської та Одеської областей, статистичні звіти прокурорів, архівні джерела, результати опитування працівників прокуратури та ін.

Предметом дослідження є специфіка правовідносин з участю органів прокуратури, теоретичні і практичні проблеми оптимізації прокурорської системи з точки зору їх відповідності насамперед потребам розвитку українського суспільства, а також міжнародним стандартам.

Методи дослідження обрані з урахуванням мети й завдань роботи, об'єкта і предмета дослідження. Діалектичний метод уможливив розглянути поставлені проблеми в динаміці, встановити взаємозв'язок з іншими проблемами й суспільними явищами, розв'язати суперечності між окремими елементами правового статусу прокуратури та потребами зміцнення законності і правопорядку. Застосування історичного методу дозволило дійти висновків про необхідність збереження одних елементів вітчизняної правової спадщини і відмови від тих, які не відповідають інтересам розвитку суспільства. Дослідження поставлених проблем вимагало також системного підходу до вивчення взаємозв'язків між діяльністю прокуратур та інших органів. Використано метод порівняльно-правового аналізу для співставлення законодавства і практики його застосування в різні історичні періоди в Україні та інших державах, законопроектів і прийнятих на їх основі законів. Спеціально-юридичний аналіз норм чинного законодавства дозволив виявити прогалини й суперечності в законодавчих актах і виробити пропозиції для їх усунення. Соціологічний метод використовувався в процесі опитування працівників прокуратури і суддів для з'ясування їх позиції щодо спірних питань діяльності прокуратури. Використання статистичного методу дозволило простежити тенденції розвитку прокуратури України впродовж останнього десятиріччя і на цій основі підвищити рівень обґрунтованості теоретичних висновків і практичних рекомендацій.

Застосовуючи метод моделювання, автор зробив спробу спрогнозувати можливі алгоритми поведінки суб'єктів правовідносин за участю органів прокуратури при дослідженні проблем співвідношення діяльності прокуратури та інших державних органів.

У процесі дослідження широко використовувалися логічний, граматичний та інші способи тлумачення нормативно-правових актів. Методологічну основу дослідження складають положення загальної теорії держави і права, конституційного, адміністративного права, правових норм, які регламентують діяльність прокуратури, судоустрій, кримінального, кримінально-процесуального, кримінально-виконавчого, цивільного процесуального права, відповідні монографії та наукові публікації в юридичній періодиці. У роботі використано особистий досвід роботи дисертанта, починаючи з 1992 р., на посадах прокурора Волинської, Одеської областей, а також попередній досвід судової діяльності.

Законодавство, акти Генерального прокурора України, прокурорська й судова практика використані на день прийняття дисертації до захисту, тобто станом на 1 липня 2002 р.

Наукова новизна одержаних результатів. Дисертаційна робота є першим у незалежній Україні монографічним дослідженням, у якому в комплексі розглянуто взаємопов'язані проблеми визначення місця прокуратури в апараті держави, її взаємодії з вищими й місцевими органами державної влади та органами місцевого самоврядування; розкрито зміст і перспективи розвитку функцій прокуратури з урахуванням положень чинної Конституції України й останньої редакції Закону України “Про прокуратуру”, нормативний зміст принципів організації та діяльності прокуратури. На основі проведеного дослідження сформульовано низку теоретичних висновків і пропозицій, що мають певну новизну і вирішують важливу соціально-правову проблему по обґрунтуванню запропонованої автором моделі побудови системи прокуратури та її розвитку в міру зміцнення державності України на засадах правового суспільства, а саме:

- обґрунтовано висновок, що прокуратурі в сучасних умовах належить особлива роль у забезпеченні законності і правопорядку як самостійній гілці влади; підтримується ідея виокремлення в майбутньому в самостійну гілку влади конституційного контролю, у зв'язку з чим пропонується включити до Основного Закону спеціальний розділ під назвою “Захист (або охорона) конституційного ладу”;

- визначається правовий статус Генерального прокурора України, форми підзвітності і підконтрольності його главі держави; обґрунтовується висновок про те, що відносини між Генеральним прокурором і Верховною Радою України не можуть мати контрольно-наглядового характеру, а також доцільність надання Генеральному прокуророві права законодавчої ініціативи і звернення до Конституційного Суду (КС) про визнання неконституційними нормативно-правових актів, брати участь із правом дорадчого голосу в засіданнях КС, ініціювати перегляд його рішень, висувати кандидатуру до складу КС на підставі рішення всеукраїнської конференції працівників прокуратури; пропонується встановити особливий порядок порушення кримінальних справ щодо Генпрокурора (за рішенням Вищої ради юстиції), доповнити особою Генерального прокурора перелік посадовців, за втручання в діяльність яких настає відповідальність за ст.344 КК України;

- розкривається правова сутність відносин прокуратури з органами виконавчої влади й органами місцевого самоврядування, і показано специфіку прокуратури у сфері координації діяльності інших правоохоронних органів;

- стосовно проблеми правовідносин між прокуратурою, судами загальної юрисдикції та господарськими судами обґрунтовується висновок про те, що вони мають базуватися на основі системи стримувань і противаг; підтримується висловлена в юридичній літературі думка (В.Т. Маляренко, П.Ф. Пилипчук, В.В. Долежан) щодо неможливості поширення судової юрисдикції на всі процесуальні рішення і дії прокурора;

- уперше визначено співвідношення між діяльністю прокуратури й Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини та основні організаційні форми їх взаємодії;

- наведено вагомі аргументи на користь ідеї про те, що системоутворюючим елементом функцій прокуратури є види її нормативної діяльності, спрямованої на досягнення цілей і виконання завдань у межах її компетенції, що стосується як постійних, так і тимчасових (перехідних) функцій, а прокурорський нагляд розглядається як одна з форм реалізації функцій держави, спрямована на виявлення, усунення й попередження порушень закону в правовідносинах, на які поширюється компетенція прокуратури;

- обґрунтовується фактична наявність в органів прокуратури України функції кримінального переслідування, яка має комплексний характер і реалізується шляхом порушення кримінальних справ, особистої участі прокурора в досудовому провадженні, підтримання державного обвинувачення в суді, а також вперше - зовнішньої функції прокуратури в сфері міжнародного співробітництва у боротьбі зі злочинністю, тобто правовідносини, що виникають у процесі реалізації міждержавних угод про надання правової допомоги у кримінальних справах;

- наведено додаткові аргументи на користь збереження багатофункціонального характеру прокуратури України на перехідний період і в цьому зв'язку висловлюється критичне ставлення до позиції структур Ради Європи про прискорення ліквідації прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів; спростовується твердження Резолюції ПАРЄ від 27.09.2001р., ніби існування цього нагляду загрожує підривом незалежності судової системи; визначено обставини, з якими пов'язується потреба збереження цієї функції прокуратури;

- аналізується характер внесення змін і доповнень до законодавства про прокуратуру Законом України від 12 липня 2001 р., обґрунтовуються пропозиції щодо вдосконалення правового регулювання окремих функцій прокуратури в майбутньому Законі про прокуратуру, пропонуються авторські формулювання відповідних норм цього Закону та нормативних актів Генерального прокурора України;

- обґрунтовується положення про те, що до предмета прокурорського нагляду входять не лише закони, а й акти Конституційного Суду України, зокрема, при ініціюванні перегляду судових рішень за нововиявленими обставинами (п.5 ч.2 і ч.3 ст.3472 ЦПК); висловлено думку, що це правило необхідно поширити й на кримінально-процесуальні відносини;

- окреслено систему принципів організації й діяльності прокуратури з урахуванням сучасного законодавства та перспектив його розвитку;

- розкрито зміст принципу незалежності прокуратури і прокурорів у відносинах з органами і представниками публічної влади та приватними особами, аргументуються пропозиції щодо посилення її гарантій, запровадження елементів особистої недоторканності прокурорських працівників при притягненні їх до юридичної відповідальності й підвищення рівня особистої безпеки;

- уперше з теоретичних і практичних позицій комплексно досліджено проблему забезпечення законності в діяльності прокуратури з урахуванням ознак законності, зазначених у ч.2 ст.19 Конституції України; дано класифікацію порушень законності, названо причини й умови, які їм сприяють, і шляхи їх подолання;

- сформульовано основні напрямки реалізації принципу гласності в діяльності прокуратури, запропоновано видати нормативний акт Генерального прокурора України, присвячений реалізації цього принципу, конкретизуються умови одержання й використання відомостей про діяльність прокуратури, запропоновано нову редакцію відповідної статті Закону про прокуратуру.

Практичне значення одержаних результатів. Висновки і пропозиції, що містяться в дисертації, можуть бути використані:

- у науково-дослідницькій сфері - для подальшої розробки теоретичних питань діяльності прокуратури й вирішення пов'язаних із цим прикладних проблем;

- у правотворчості - для вдосконалення правового регулювання у цій сфері, оптимізації змісту майбутнього Закону України “Про прокуратуру”, нормативних актів Генерального прокурора України;

- у правозастосуванні - для забезпеченні єдності застосування законодавства про прокуратуру її органами й посадовими особами, вдосконалення методики й тактики реалізації прокурорських функцій;

- у навчальній роботі Інституту Генеральної прокуратури України і вузів України - для викладання курсів конституційного права, кримінального процесу, цивільного процесу, прокурорського нагляду.

Автор був членом робочої групи Верховної Ради України з опрацювання проекту Закону “Про внесення змін і доповнень до Закону України “Про прокуратуру”, створеної відповідно до розпорядження Голови Верховної Ради України № 351 від 25.04.2000 р., як член Науково-методичної ради Генеральної прокуратури України вносив пропозиції до проектів законодавчих актів і нормативних актів Генерального прокурора України, брав безпосередню участь у їх обговоренні.

Висновки й рекомендації дисертації використовуються в роботі органів прокуратури України, зокрема, з питань організації прокурорського нагляду, підтримання державного обвинувачення, представництва інтересів громадянина або держави в суді, виховання кадрів прокуратури в дусі суворого дотримання ними принципу законності.

Апробація результатів дисертації. Основні положення дисертації, винесені на захист, оприлюднені на міжнародних, загальноукраїнських і регіональних конференціях і семінарах, що відбулися в Києві (1998, 2001 рр.), Харкові (19988, 1999 рр.), Одесі (2000, 2001, 2002 рр.), Дніпропетровську (2001р.), Луцьку (1997, 1998 рр.), Острозі (2001, 2002 рр.), Бєлгороді (2002 р.).

Публікації. За результатами дисертаційного дослідження видано монографію “Прокурорська система України в умовах демократичного суспільства” (2002 р.). Проблематиці дисертації присвячено її розділ четвертий “Додержання законів у сфері економіки України. Актуальні питання прокурорського нагляду” (2000 р.). З окремих питань, висвітлених у дисертаційній роботі, здійснено 36 публікацій, у тому числі 23 публікації у провідних фахових журналах, перелік яких затверджено ВАК України, та в провідних журналах Росії, Болгарії, Молдови.

Структура й обсяг дисертації. Структура дисертації підпорядкована меті та завданням дослідження. Робота складається із вступу, чотирьох розділів, тринадцяти підрозділів. Крім того, підрозділ 3.2 поділено на п'ять, підрозділ 4.2 - на чотири, підрозділ 4.3 - на три пункти. Дисертація містить також висновки, список використаних джерел (594 назви). Її загальний обсяг становить 465 сторінок.

2. ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

Розділ 1 “Проблеми визначення ролі і місця прокуратури в суспільстві як суб'єкта контрольно-наглядової влади” складається з 2-х підрозділів. У підрозділі 1.1. “Система гілок влади у правовій державі” наголошується на тому, що в сучасному демократичному суспільстві поділ єдиної державної влади на окремі гілки викликає потребу в їх взаємодії для вирішення спільних завдань державного будівництва. Запропоновано визначення державної влади як здатності держави через свої органи за дорученням народу в межах права і в інтересах суспільства реалізовувати функції соціального управління й підпорядковувати своїй волі поведінку інших суб'єктів суспільних відносин.

Виходячи із складності державного механізму на сучасному етапі розвитку суспільства, дисертант поділяє точку зору тих дослідників (Ю.С. Шемшученка, В.Я.Тацій та ін.), які виступають проти ортодоксального погляду щодо існування в механізмі держави лише трьох гілок влади: законодавчої, виконавчої й судової. Чим складніше апарат держави, тим більш розгалужені її функції. Залежно від цього неминуче виникає потреба в нових гілках влади, які існують об'єктивно, не будучи офіційно визнаними в конституційно-правових актах (президентська, виборча тощо).

Розгляд загальнотеоретичних аспектів реалізації принципу поділу влади дозволив автору в підрозділі 1.2. “Місце прокуратури в системі поділу влади” показати власне бачення того, яке місце посідає система органів прокуратури серед інших державних структур, призначених забезпечувати належний рівень законності і правопорядку в суспільстві. Проаналізовано найпоширеніші точки зору з цього приводу (“прокуратура не входить до жодної гілки влади і не є самостійною гілкою влади”, “прокуратура - самостійний орган влади”, “інструмент законодавчої влади”, “складова частина судової (або виконавчої) влади”, “елемент, який сприяє взаємодії інших гілок влади”. На основі аналізу цих поглядів і конституційного законодавства України та інших держав зроблено такі висновки: по-перше, навіть будучи віднесеною до якоїсь традиційної гілки влади, прокуратура в будь-якій державі наділена функціями, не властивими для інших державних структур; по-друге, вона завжди зберігає певний рівень організаційної відокремленості; по-третє, обов'язкова прив'язка прокуратури до якоїсь із традиційних гілок влади не викликана якимось вагомими концептуальними міркуваннями.

Проблему визначення місця прокуратури в державному механізмі доцільно вирішувати у двох аспектах: а) за функціональним призначенням її органів і ступенем організаційної відокремленості; б) залежно від її цілей і завдань, які повністю чи значною мірою збігаються із цілями й завданнями інших державних органів. На підтвердження того, що в сучасних умовах прокуратура являє собою самостійну гілку державної влади, в роботі наведено такі міркування: а) органи прокуратури, безумовно, належать до державно-владних структур; б) прокурорська система в силу своєї єдності й централізації відзначається високим рівнем організаційної відокремленості; в) функції прокуратури докорінно відрізняються від функцій законодавчої, виконавчої й судової гілок влади; г) істотною специфікою відрізняються наглядові та інші повноваження прокуратури; д) розділ, присвячений прокуратурі, займає самостійне місце в Основному Законі між виконавчою й судовою владою; е) перелік функцій, крім прокуратури, визначено безпосередньо в Конституції лише стосовно законодавчої, виконавчої й судової гілок влади. Можливість у перспективі інтегрувати прокуратуру до складу контрольно-наглядової гілки влади разом з Конституційним Судом України й Уповноваженим Верховної Ради України з прав людини обумовлена тим, що всі ці органи здійснюють у межах своєї компетенції охорону конституційного ладу, захищають конституційну законність. Спільною метою прокуратури й зазначених органів є забезпечення верховенства Конституції України в нормотворчій і правозастосувальній діяльності, а завданням - практична діяльність, спрямована на досягнення цієї мети. На підставі аналізу нормативних актів Генерального прокурора України та прокурорської практики в дисертації робиться висновок, що нині прокуратура України виступає як система органів, що здійснюють конституційний нагляд. На відміну від конституційного контролю, здійснюваного Конституційним Судом, цей нагляд має місце переважно не у сфері неправотворчої, а правозастосувальної діяльності, хоча прокуратура досить часто реагує й на факти видання державними органами (аж до Кабінету Міністрів України) неконституційних актів нормативного характеру.

Інтегрування прокуратури до запроектованої в доктринальному плані контрольно-наглядової влади можна буде здійснити в разі, коли в Основному Законі буде відокремлено спеціальний розділ “Захист (чи охорона) основ конституційного ладу”, який містив би норми, що стосуються Конституційного Суду, прокуратури й Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини. Крім того, це стане можливим за умови збереження функції нагляду за додержанням і застосуванням законів, який, набувши ознак конституційного, з повним правом розглядатиметься як “вищий нагляд”. У разі інтеграції прокуратури до контрольно-наглядової влади вона стане автономним елементом цієї системи.

Розділ 2 “Проблеми взаємовідносин прокуратури з іншими владними структурами держави” складається з п'яти підрозділів, у яких міститься порівняльний аналіз правового статусу прокуратури й державних органів, що входять до складу інших гілок влади.

У підрозділі 2.1. “Відносини прокуратури з главою держави і найвищим представницьким органом України” ці відносини характеризуються з точки зору підзвітності й підконтрольності прокуратури Президентові й Верховній Раді України. Після внесення 12.07.2001р. змін і доповнень до Закону України “Про прокуратуру” це питання залишилося відкритим, оскільки можливість здійснення контролю за прокуратурою з боку парламенту не випливає ні з норм Конституції, ні з положень зазначеного Закону. Не покладено ці обов'язки також і на Президента. Певний контрольний вплив на прокуратуру справляє спільне вирішення Президентом і Верховною Радою України питання про призначення Генерального прокурора і можливість висловлення йому недовіри парламентом, що тягне за собою відставку Генерального прокурора. Проте запроваджене Законом від 12.07.2001р. інформування Генеральним прокурором Верховної Ради про стан законності не може розглядатись як прояв такої підконтрольності. Чинне законодавство виключає також будь-які форми контролю за діяльністю прокуратури з боку народних депутатів України, що, зокрема, випливає з рішення Конституційного Суду України від 14.04.2000р. На думку автора, можливість розгляду звернень депутатів з конкретних справ залежно від важливості інформації, яка в них міститься, доцільно залишити на розсуд прокурорів.

У дисертації аргументується запровадження “одноканальної” системи контролю за прокуратурою і підзвітності Генерального прокурора. Виходячи з унікального правового статусу Президента України як гаранта додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина, саме на нього доцільно покласти цей контроль. Пропонується закріпити в майбутньому Законі про прокуратуру таку норму: “Генеральний прокурор України є підзвітним і підконтрольним лише Президентові України. Він зобов'язаний щороку подавати Президентові України звіт про стан правопорядку та вжиті прокуратурою заходи щодо його зміцнення”. Підтримуються висловлені в юридичній літературі пропозиції про покладення на прокуратуру обов'язку здійснювати нагляд за додержанням нормативних указів Президента.

Назріло питання про вдосконалення порядку призначення і звільнення Генерального прокурора. Він повинен призначатися Президентом на строк повноважень останнього. Право дострокового звільнення також має належати Президентові, але за згодою Верховної Ради, що послужило б додатковою гарантією незалежності Генпрокурора при реалізації його повноважень. Верховну Раду доцільно позбавити права відправляти Генерального прокурора у відставку шляхом висловлення йому недовіри через відсутність її критеріїв. Правом порушувати щодо нього кримінальну справу доцільно наділити Вищу раду юстиції, а розслідування справи довірити призначеному нею спеціальному слідчому (або слідчим), який не працює на відповідній посаді у правоохоронних органах. Слід надати Президентові право зупиняти повноваження Генерального прокурора у зв'язку з порушенням проти нього кримінальної справи. Визначено також напрямки взаємодії Генеральної прокуратури України з президентськими й парламентськими структурами.

У підрозділі 2.2. “Відносини прокуратури, органів державної виконавчої влади й органів місцевого самоврядування” підкреслюється, що особливості цих взаємовідносин обумовлюються такими чинниками: а) на відміну від інших гілок державної влади виконавчі структури становлять владну вертикаль; б) на відміну від законодавчої й судової влади на них поширюється прокурорський нагляд за додержанням законів; в) у взаємовідносинах між прокуратурою і органами виконавчої влади особливого значення набувають питання контрольної і правоохоронної діяльності. Це стосується як органів виконавчої влади загальної компетенції (обласних і районних державних адміністрацій), так і спеціалізованих органів контролю. Відносини прокуратури з цими органами мають здебільшого наглядовий характер з елементами взаємодії поза рамками прокурорсько-наглядових правовідносин.

У дисертації внесено пропозиції щодо законодавчої регламентації, передбачених у ст.28 Закону України “Про місцеві державні адміністрації”, повноважень обласних і районних держадміністрацій, що дозволить підвищити вимогливість до них при здійсненні прокурорського нагляду.

Взаємодія прокуратури з органами виконавчої влади здійснюється шляхом участі прокурорів у пленарних засіданнях рад, засіданнях постійних комісій. Чинна редакція Закону про прокуратуру не передбачає права прокурора брати участь в опрацюванні органами державної влади заходів запобігання злочинам та іншим правопорушенням і в роботі по роз'ясненню законодавства. На думку дисертанта, це не слід розцінювати як заборону прокурорам займатися цією діяльністю, оскільки вона природно вписується у взаємодію з органами виконавчої влади й органами місцевого самоврядування і сприяє кращій реалізації прокуратурою її конституційних функцій.

Особливою формою взаємодії є координація прокуратурою діяльності правоохоронних органів по боротьбі зі злочинністю, що дістала правову основу в чинній редакції (від 12.07.2000 р.) ст. 10 Закону про прокуратуру. У зв'язку з цим пропонується виключити з Закону ч.3 ст.29, де йдеться про узгодження прокуратурою дій правоохоронних органів. Правовідносини у цій сфері визначаються як “організаційно-правоохоронні, багатосторонні відносини з участю прокуратури та інших правоохоронних органів, змістом яких є вироблення і реалізація спільних заходів у межах компетенції кожного з учасників, спрямованих на усунення і попередження злочинних проявів”.

Автор згоден з висловленою в науковій літературі думкою про те, що всі правоохоронні органи поділяються на дві групи: а) органи, єдиним або основним завданням яких є попередження і викриття злочинів, вжиття юридичних санкцій до правопорушників; б) органи, для яких ця діяльність не є основною й визначальною і які виконують переважно управлінські й контрольні функції. Керівники органів першої групи повинні брати регулярну участь у координаційних нарадах і проведенні інших спільних заходів, решта - епізодично з урахуванням їхньої компетенції.

У підрозділі 2.3. “Відносини між прокуратурою та судами” досліджуються такі напрямки взаємовідносин цих органів: 1) вплив судів на наглядову та іншу діяльність прокуратури; 2) вплив прокуратури на діяльність судів по здійсненню правосуддя; 3) взаємодія прокуратури і судів при реалізації спільних завдань зміцнення правопорядку. Стосунки судів і прокуратури мають будуватись на універсальній системі стримування і противаг.

Наводяться додаткові аргументи на підтримку думки (В.Т.Маляренка, П.Ф. Пилипчука та ін.) щодо неможливості поширення судової юрисдикції на всі рішення й дії прокурора і стверджується, що предметом судового контролю можуть бути лише ті з них, які пов'язані з істотними обмеженнями прав та інтересів особи. Не можуть бути предметом судового контролю процесуальні акти й дії, спрямовані на всебічне, повне й об'єктивне з'ясування обставин правопорушень, якщо ними прямо не обмежуються законні права чи інтереси, зокрема, постанови про порушення кримінальних справ. Необґрунтованим втручанням у компетенцію прокуратури є надання суду права скасовувати постанови про відмову в порушенні і закриття кримінальних справ (статті 2361 та 2365 КПК), коли діяльність суду наближається до функції кримінального переслідування.

Дисертант виступає проти абсолютизації принципу незалежності суду при здійсненні правосуддя і вважає, що сприяння прокурора суду у виконанні вимог закону про всебічний, повний і об'єктивний розгляд справ і в поставленні рішень, що ґрунтуються на законі, а також вжиття ним заходів до усунення порушень закону, хоч би від кого вони виходили (статті 34 і 35 Закону про прокуратуру), необхідно розглядати як специфічний різновид соціального контролю у сфері судочинства. Поділяється міркування Президента України Л.Кучми щодо припустимості правомірного впливу на суддів і у зв'язку з цим висловлюється думка про необхідність офіційного тлумачення змісту ст.124 Конституції України.

Звертається увага на суперечності між положеннями ст.37 Закону про прокуратуру і ч.8 ст.348 КПК та ч.1 ст.290 ЦПК в частині повноважень прокурора на контрольних стадіях судового процесу, пропонуються варіанти усунення цього недоліку.

Особливий статус суддів як представників незалежної судової влади обумовлює певні особливості їх участі в координації діяльності правоохоронних органів. Не будучи ординарними учасниками координації, судді можуть взаємодіяти з прокуратурою та іншими правоохоронними органами у формах, що не обмежують їх незалежності, зокрема, шляхом спільного обговорення актуальних проблем застосування законодавства.

У підрозділі 2.4. “Відносини між прокуратурою та Конституційним Судом України” підкреслюється, що цілі й завдання цього органу значною мірою співпадають з цілями й завданнями прокуратури, хоча й реалізуються за допомогою інших за характером повноважень. Підвищенню ролі прокуратури у зміцненні конституційної законності у сфері правотворчості сприяло б відновлення права Генерального прокурора України вносити до Конституційного Суду подання з приводу неконституційності правових актів. Відзначається, що, здійснюючи нагляд за додержанням законів, прокуратура водночас наглядає і за виконанням рішень і висновків Конституційного Суду. Це обумовлюється нерозривним зв'язком між положеннями: а) Конституції України і рішень Конституційного Суду про неконституційність певних нормативних актів; б) Конституції та законів України і рішень Конституційного Суду про офіційне тлумачення їх норм. Застосування норм права всупереч позиції Конституційного Суду є приводом для втручання прокуратури.

У роботі внесено пропозиції про надання Генеральному прокуророві права брати участь у засіданнях Конституційного Суду й ініціювати перегляд його рішень, а також про участь прокуратури у формуванні його складу.

Порівнюючи компетенцію Конституційного Суду і Генпрокуратури, автор висловлює думку, що Генеральний прокурор України може давати керівні роз'яснення органам прокуратури з приводу застосування законів, які поширюються виключно на ці органи та їх посадових осіб.

У підрозділі 2.5 “Відносини між прокуратурою й Уповноваженим Верховної Ради України з прав людини” відзначається, що в сучасних умовах парламентський Уповноважений із прав людини своєю діяльністю покликаний не заміняти, а доповнювати існуючі способи захисту прав людин, перш за все, наглядові та інші, які для цього використовуються прокуратурою. Повноваження прокурора й українського обмудсмена мають багато спільного, хоча ступінь імперативності деяких вимог прокурора є значно вищим. У зв'язку з цим пропонується закріпити в законі безумовну обов'язковість вимог Уповноваженого щодо з'ясування обставин порушень прав людини, розгляду актів реагування, встановити адміністративну відповідальність за невиконання цих вимог. Враховуючи свій обмежений кадровий потенціал, Уповноваженому доцільно зосередитися на розгляді лише тих скарг, які мають резонансний характер або результати вирішення яких можуть становити певний прецедент, приділивши головну увагу аналітичній роботі з внесенням відповідних пропозицій до органів державної влади.

Виходячи з положень ст.1 Закону про прокуратуру, Уповноважений та його апарат не є піднаглядним прокуратурі. У свою чергу, підконтрольність прокуратури Уповноваженому має обмежений характер. Органи прокуратури зобов'язані надавати Уповноваженому на запити необхідну інформацію, за винятком тієї, яка не підлягає розголошенню, матеріалів розслідування, а також розглядати скарги, що надійшли з його Секретаріату і повідомляти про наслідки розгляду. У той же час не повинні виконуватися пропозиції й рекомендації, що надходять із цієї інституції, якщо вони стосуються вчинення конкретних наглядових та інших процесуальних дій. Уповноважений та його представники не мають права здійснювати будь-яких перевірок роботи органів прокуратури. Організаційними формами взаємодії Генеральної прокуратури й Уповноваженого можуть бути: а) спільна участь представників Генеральної прокуратури й апарату Уповноваженого в перевірках стану додержання прав і свобод людини; б) взаємообмін аналітичною інформацією; в) надання органам прокуратури матеріалів про злочинні порушення прав людини; г) спільне обговорення питань застосування законодавства про права людини; д) спільні звернення до профільних комітетів Верховної Ради України про використання депутатами права законодавчої ініціативи у правозахисній сфері; е) узгодження тематики виступів у засобах масової інформації.

Розділ 3 “Теоретичні проблеми визначення функцій прокуратури та шляхи їх розвитку в перехідний період” складається із двох підрозділів. У підрозділі 3.1. “Багатофункціональність - основа правового статусу прокуратури України” дається визначення функції як виду діяльності прокуратури, спрямованої на досягнення поставлених цілей і виконання завдань у межах її компетенції.

Аналізуючи еволюцію законодавства про прокуратуру Радянського Союзу й України, законодавчі акти інших держав, дисертант дійшов висновку, що прокурорський нагляд в узагальнюючому вигляді не може розглядатись як єдина й основна функція прокуратури, тим більше, що за чинною Конституцєю його поділено на три самостійні функції. Тому автор вважає, що з майбутнього Закону про прокуратуру необхідно вилучити нинішню ст. 1, поставивши на її місце статтю, присвячену завданням прокуратури. Окремі функції прокуратури, у свою чергу, можна поділити на структурні елементи - підфункції, або ланки її діяльності. Крім того, є підстави для поділу функції прокуратури на ті, що реалізуються всередині країни й у відносинах прокуратури України з компетентними органами інших держав у сфері боротьби зі злочинністю. Як комплексний інститут у системі галузі законодавства, присвяченій діяльності прокуратури, слід розглядати функцію кримінального переслідування, яка реалізується і в межах нагляду за розслідуванням злочинів, і при підтриманні державного обвинувачення в суді.

Реформування прокуратури України пов'язано передусім з реформуванням її функцій шляхом або їх перегляду й ліквідації окремих з них, або уточнення їх змісту. Вирішення питання про те, які саме з них зараз потрібні прокуратурі, залежить від стану правопорядку в Україні та її національних інтересів і відповідних традицій. Твердження, яке міститься в резолюції ПАРЄ від 27.09.2001р., що існування прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів загрожує незалежності судової системи, є бездоказовим і не відповідає реаліям взаємовідносин між судовою та прокурорською владами. У дисертації відзначається, що потреба у вказаній функції прокурора до створення сприятливих умов для її ліквідації обумовлена такими обставинами, як поширеність правопорушень в економічній та інших сферах, великий обсяг правозахисної діяльності прокуратури, особлива роль прокуратури в забезпеченні однакового розуміння і застосування законів. Є передчасним і позбавлення прокуратури функції розслідування злочинів, особливо якщо це пов'язано з концентрацією досудового слідства в межах якоїсь однієї державної системи. У розслідуванні злочинів не повинно бути монополії.

Поділяючи думку В.Я. Тація про те, що розділ VІІ Конституції України не можна розглядати як такий, що вимагає негайної зміни чинного законодавства про прокуратуру, автор висловлює переконання в тому, що багатофункціональний характер прокуратури України слід зберегти впродовж перехідного періоду.

Підрозділ 3.2. “Основні напрямки вдосконалення правового регулювання і реалізації функцій прокуратури” присвячено окремим функціям.

Стосовно нагляду за додержанням і застосуванням законів пропонується конкретизувати перелік видів органів, на яких поширюється компетенція прокуратури, сформулювавши його так: “Прокуратура здійснює нагляд за додержанням і застосуванням законів усіма державними органами, за винятком Верховної Ради України, Президента України та безпосередньо підпорядкованих або підконтрольних їм структур, судів України, а також органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями, громадськими об'єднаннями, посадовими особами і громадянами”. Враховуючи те, що цей нагляд охоплює досить широкий спектр суспільних відносин, можна було б або не визначати в законі перелік правових сфер, у межах яких він здійснюється, або ж обмежитись їх примірним переліком, сформулювавши відповідну норму таким чином: “Предметом нагляду є додержання і застосування законів, які регулюють питання національної безпеки, економічні, соціальні, політичні, екологічні, міжнаціональні та інші відносини, які перебувають у сфері законодавчого регулювання (або які врегульовані законами)”. Сконцентрувати ж зусилля прокурорської системи на вирішенні пріоритетних проблем забезпечення правопорядку можна шляхом здійснення організаційних заходів по лінії Генеральної прокуратури. Прокурорський нагляд за додержанням і застосуванням законів повинен мати випереджувальний характер, а систематичне відстеження (моніторинг) стану законності дозволить своєчасно вжити заходів до запобігання злочинам. Безпосередньо в Законі про прокуратуру потрібно передбачити, що “перевірки законності актів державних та інших органів і посадових осіб можуть провадитися систематично й незалежно від повідомлень про порушення закону”. прокуратура влада правовий регулювання

У науковому дослідженні з посиланням на зарубіжний досвід (Росії, Бєларусі, Угорщини тощо) наведено додаткові аргументи на користь відновлення такого повноваження прокурора, як оголошення застережень про неприпустимість порушень закону. Стверджується, що покладення на прокурора обов'язку складати протоколи про корупційні діяння не відповідає його статусу й завданням у сфері боротьби з корупцією. Прокуратурі насамперед належить забезпечити нагляд за додержанням законодавства про боротьбу з корупцією іншими державними органами, а в тих випадках, якщо факти корупції встановлюються безпосередньо прокурором, він повинен використовувати постанову про порушення провадження про адміністративне правопорушення. Запропоновано надати безпосередньо прокурору право відкривати провадження про адміністративні правопорушення в разі нерозгляду чи неналежного розгляду актів прокурорського реагування, увільнивши від цього обов'язку секретаря прокуратури як непосадову особу.

Що стосується нагляду за додержанням і застосуванням законів органами, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність і розслідування злочинів, то автором робиться висновок про значний ступінь збігу положень статей 29 і 30 чинного Закону про прокуратуру. Пропонується об'єднати їх в одній статті, диференціювавши завдання прокуратури залежно від ступеня її відповідальності за стан законності у цій сфері. Підтримуючи пропозиції про розширення кола осіб, яким надано право брати участь у здійсненні нагляду за додержанням Закону “Про оперативно-розшукову діяльність”, автор висловлює думку, що на міському і районному рівнях це право слід було б надати безпосередньо прокурорам та їх заступникам. Обґрунтовується пропозиція доповнити ст.14 цього Закону повноваженням прокурора давати у випадках, передбачених законодавством, санкцію на проведення оперативно-розшукових заходів і припиняти їх своєю постановою при виявленні порушень закону. Пропонується в новому КПК не встановлювати строків проведення перевірок законності реагування на заяви й повідомлення про злочини, але закріпити обов'язковість їх систематичного проведення, з тим щоб ці строки встановлювалися відомчими нормативними актами Генеральної прокуратури. Наводяться досить вагомі аргументи проти пропозиції деяких правників (В.Т. Маляренко, І.В. Вернидубова) покласти на прокурора обов'язок складати висновок державного обвинувачення по кожній кримінальній справі.

Щодо нагляду за додержанням і застосуванням законів органами, що виконують судові рішення у кримінальних справах і здійснюють інші заходи, які обмежують особисту свободу громадян, у дисертації проаналізовано положення глави 4 розділу ІІІ чинного Закону про прокуратуру та деяких проектів нового Закону. Для кращої конкретизації предмета нагляду і повноважень прокурора в новому Законі про прокуратуру пропонується присвятити їм окремі статті (редакції цих статей наводяться). У статті, присвяченій повноваженням прокурора, доцільно спочатку назвати повноваження, спрямовані на виявлення можливих порушень закону, а потім - реагування на них (подібно до ст.20 чинного Закону про прокуратуру), виділивши таке повноваження, як перевірка виконання законів у місцях застосування заходів примусового характеру, й уточнивши підстави для опротестування незаконних актів адміністрації цих органів і для винесення постанов про усунення порушень, що підлягають негайному й беззастережному виконанню. Обов'язок прокурора негайно звільнити особу, свобода якої незаконно обмежена, необхідно доповнити застереженням "за винятком випадків застосування зазначених заходів судовими органами".

Що стосується підтримання прокурором державного обвинувачення в суді дисертант запропонував авторське визначення цієї функції, а саме: підтримання прокурором державного обвинувачення в суді являє собою його діяльність у процесі розгляду судами кримінальних справ, спрямовану на обґрунтування вини підсудного у вчиненні інкримінованого йому злочину з урахуванням матеріалів досудового й судового слідства, а також міри покарання і сприяння суду у всебічному, повному й об'єктивному розгляді справи та постановленню судового рішення, заснованого на законі. З урахуванням змін, внесених до КПК щодо забезпечення участі прокурора в розгляді всіх справ публічного обвинувачення, пропонується відповідно змінити ч. 1 ст. 36 Закону про прокуратуру. Автор не погоджується з абсолютизацією незалежності прокурора - державного обвинувача, який виступає в суді як представник держави і прокурорської системи. У зв'язку з цим не варто заперечувати доцільності узгодження державним обвинувачем своєї позиції по справі з безпосереднім керівництвом. Аргументується пропозиція на законодавчому рівні встановити порядок заміни державного обвинувача в наявності розбіжностей з принципових питань між ним і керівництвом прокуратури, а також між окремими обвинувачами, якщо їх декілька, а також переглянути положення ч. 3 ст. 264 КПК, яка пов'язує відмову прокурора від обвинувачення з результатами судового розгляду, і надати йому можливості роботи це на будь-якому етапі розгляду.

Стосовно функції представництва прокурором інтересів громадянина або держави в суді в дисертації звертається увага на те, що в ст. 361 Закону про прокуратуру не визначено приводи прокурорсько-судового представництва. На думку дисертанта, ними мають бути звернення до прокурора громадян і державних органів, а також особисте виявлення ним порушень законів. Підстави представництва, які зараз містяться в частинах другій і третій ст. 361, доцільно об'єднати в одній нормі. Наголошується на тому, що реалізація всіх конституційних функцій має місце виключно в певних процесуальних формах, у зв'язку з чим автор не цілком погоджується з редакцією ч. 1 ст. 361, у якій йдеться про здійснення прокурором не лише процесуальних, а й інших дій. Пропонується поширити представницьку функцію прокуратури й на органи місцевого самоврядування (відповідно до ст. 145 Конституції України права місцевого самоврядування захищаються в судовому порядку).

Розділ 4 "Проблеми визначення принципів прокурорської системи України та їх вдосконалення" складається з п'яти підрозділів. У підрозділі 4.1 "Поняття, значення й види принципів організації і діяльності прокуратури" вони визначаються як "базові ідеї, положення, обумовлені метою, завданнями і функціями прокуратури, що визначають організаційні основи побудови прокурорської системи й умови її функціонування, правові й моральні норми поведінки посадових осіб при реалізації ними своїх владних повноважень".

Проаналізувавши різні варіанти переліків згаданих принципів в юридичній літературі, дисертант дійшов висновку, що немає підстав для законодавчого закріплення тих із них, які або мають загальний характер і ніяк не пов'язані зі специфікою прокурорської системи, або тих, які є складовою частиною інших принципів або елементами тактики чи організаційними прийомами, що застосовуються в органах прокуратури, або являють собою не принципи, а цілі й завдання прокуратури. Відтак пропонується включити до майбутнього Закону про прокуратуру наступні принципи: єдність і централізація, незалежність, законність, гласність.