Проблеми та шляхи розвитку прокуратури України в умовах побудови демократичної правової держави

У підрозділі 4.2 "Єдність і централізація як принцип прокурорської системи України" останній характеризуються автором як нерозривна сукупність двох взаємопов'язаних елементів - єдності й централізації, що не виключає доцільності їх окремого наукового аналізу.

Основними рисами єдності є: наявність єдиної прокурорської системи при відсутності інших органів прокуратури, які б до неї не належали; здійснення своїх функцій всіма прокурорами як представниками цієї єдиної системи, наявність єдиних завдань, наглядових та інших повноважень, можливість взаємозамінюваності одних посадових осіб іншими, делегування повноважень, єдина система управлінських зв'язків, контролю і звітності, перелік класних чинів та уніфікація форменного одягу, використання державної мови при виконанні службових обов'язків. Автор висловлює думку про те, що, виражаючи публічні інтереси, всі прокурори подібно до суддів мають приймати рішення іменем України. Запропоновано надати офіційного статусу емблемі прокуратури як символу її єдності. Слід наблизити обсяг компетенції прокурорів управлінь і відділів, а також помічників прокурорів до компетенції керівників прокуратур і надалі йменувати помічників прокурорами відповідних прокуратур.

Централізація прокурорської системи проявляється насамперед у реалізації управлінських повноважень Генеральним прокурором України. Його повноваження, передбачені ст. 15 Закону про прокуратуру, дисертант поділяє на номінаційні, установчі й нормотворчі. Проте загалом перелік зазначених повноважень Генпрокурора є неповним, у зв'язку з чим згадану норму доцільно доповнити вказівкою на те, що "він має також інші повноваження, передбачені цим та іншими законами". З огляду на досвід інших держав пропонується дещо змінити порядок призначення і звільнення заступників Генерального прокурора (за згодою Президента України). Є назрілою потреба впорядкувати й уніфікувати практику видання Генеральним прокурором України правових актів та інших організаційно-розпорядчих документів. Проявом централізації органів прокуратури є забезпечення службової дисципліни, яка є різновидом державної. Обов'язковість вимог і вказівок підпорядкованим прокурорам не повинна вступати в суперечність з їх процесуальною самостійністю при прийнятті наглядових та інших рішень. У роботі містяться пропозиції щодо закріплення в законодавстві певних гарантій такої самостійності, демократизації порядку притягнення працівників прокуратури до дисциплінарної відповідальності.

Розглядаючи співвідношення між єдиноначальністю і колегіальністю в органах прокуратури, дисертант пропонує вдосконалити порядок створення колегії Генеральної прокуратури. У науковому дослідженні міститься низка пропозицій щодо правового регулювання організації роботи всеукраїнської і регіональних конференцій працівників прокуратури, а також створення їх постійно діючих представницьких органів.

У підрозділі 4.3 "Принцип незалежності прокуратури та гарантії його реалізації" підкреслюється, що джерелом незалежності для всієї прокуратури є незалежне здійснення повноважень Генеральним прокурором України. Єдина і централізована прокурорська система здатна протистояти будь-яким спробам зовні схилити прокурорів до порушення службового обов'язку. Прокурори зобов'язані в таких випадках не лише ігнорувати подібні спроби, й вживати заходів по притягненню винуватців до відповідальності, аж до кримінальної.

Суперечить принципу незалежності прокуратури включення прокурорів до різних колегіальних органів, до чого часто вдаються здебільшого місцеві державні адміністрації. У чинній редакції ч. 4 ст. 9 Закону про прокуратуру заборона такої практики стосується лише рад та їх виконавчих органів, хоча в районних та обласних радах ці підрозділи взагалі не утворюються. Автором пропонується така редакція згаданої норми: "Прокурори не можуть бути включені до складу комісій, комітетів, робочих груп тощо, створюваних органами державної влади й органами місцевого самоврядування".

Для підвищення правової захищеності прокурорів пропонується: не обмежувати строків їх повноважень; установити особливий порядок притягнення прокурорських працівників до кримінальної відповідальності (порушення справ лише Генеральним прокурором України або за його згодою, неприпустимість затримання за підозрою у вчиненні злочину, за винятком затримання на місці його вчинення, взяття під варту за рішенням апеляційного суду); замінити адміністративну відповідальність заходами дисциплінарного впливу. У дисертації підтримується пропозиція російських науковців щодо вдосконалення системи безпеки органів прокуратури і пропонується створити в Генеральній прокуратурі та прокуратурах обласного рівня служби власної безпеки.

У підрозділі 4.4. "Законність як принцип прокурорської системи" відзначається, що діяльність її органів і посадових осіб може мати місце лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, які передбачені Конституцією й законами України (ч. 2 ст.19 Конституції України). Цю норму доцільно відтворити безпосередньо в майбутньому Законі про прокуратуру. Розкривається зміст кожного з елементів "тріади". Уся діяльність прокурора повинна відбуватись у чітко закріплених законодавством процесуальних формах. При цьому необхідно забезпечити однакове застосування законодавства про прокуратуру в процесі реалізації її органами наглядових та інших повноважень. Тому важливою умовою забезпечення законності в діяльності прокуратури є чітке визначення різних процедур у рамках широкого розуміння юридичного процесу. Під встановленням істини в діяльності прокуратури дисертант розуміє накопичення такого обсягу фактичного матеріалу, який дає можливість прокурору прийняти законне процесуальне рішення й реалізувати його.

Порушення законності в діяльності прокуратури за їх наслідками можна поділити на три групи: а) порушення, які спричинили небезпеку життю, завдали шкоди здоров'ю чи гідності особи, істотно порушили важливі державні інтереси; б) порушення, які хоч і не потягли за собою таких серйозних наслідків, але негативно вплинули на господарську чи іншу діяльність фізичних чи юридичних осіб; в) неадекватне застосування прокурорських повноважень за формальними ознаками, що призвело до безплідного витрачання часу, сил і засобів. Залежно від цього вирішується питання про відповідальність винуватців. Водночас звертається увага на наявність особливо нетипових ситуацій у правозастосуванні, що тягнуть за собою помилки, які не можуть бути поставлені у провину працівникам прокуратури. Оцінка діяльності того чи іншого органу має здійснюватися на основі загального вивчення стану правопорядку в ньому, а не на підставі розрізнених відомостей про окремі факти порушень принципу законності.

Серед основних причин порушення законності дисертант виділяє низький рівень професійної підготовки працівників прокуратури і нестійкість морально-етичних засад у їх свідомості. Для усунення подібних причин необхідно затвердити перелік кваліфікаційних вимог до прокурорських кадрів, запровадити спеціальний кваліфікаційний екзамен для кандидатів на прокурорські посади, психологічне тестування. Можливо, є сенс створити в органах прокуратури постійну психологічну службу, схвалити на всеукраїнській конференції працівників прокуратури Кодекс правил професійної поведінки. Питання вдосконалення професійного рівня прокурорів доцільно визначити у спеціальному наказі Генерального прокурора України "Про заходи щодо підвищення рівня ділової кваліфікації працівників прокуратури".

У підрозділі 4.5 "Значення гласності й особливості застосування цього принципу в діяльності прокуратури" визначені такі основні напрямки його застосування: а) реалізація прокуратурою своєї правовиховної ролі в суспільстві; б) контроль суспільства за діяльністю прокуратури без права на посягання на її незалежність; в) формування адекватної і зваженої громадської думки про діяльність прокуратури; г) підвищення ефективності наглядових та інших заходів; д) інформування органів влади про стан законності й заходи щодо її зміцнення; е) задоволення громадянами своїх інформаційних потреб. Генеральному прокуророві доцільно видати наказ "Про форми і методи реалізації принципу гласності в діяльності органів прокуратури". Відповідну норму Закону України "Про прокуратуру" пропонується викласти в такій редакції:

“Органи прокуратури діють гласно, якщо це не суперечить охороні таємної інформації чи інформації з обмеженим доступом; інформують державні органи й органи місцевого самоврядування про стан правопорядку та заходи щодо його зміцнення.

Оприлюднення матеріалів прокурорських перевірок і досудового слідства може бути здійснено лише з дозволу прокурора або слідчого”.

ВИСНОВКИ

В умовах нестабільності законодавства, поширеності злочинних проявів і правового нігілізму прокуратура України повною мірою зберігає свою роль і значення як структура, діяльність якої спрямована на зміцнення законності і правопорядку. У складному й розгалуженому державному механізмі, виходячи із специфіки функцій, визначених безпосередньо в Основному Законі, виділення спеціальної глави в Конституції, прокуратура може розглядатися як самостійна гілка державної влади. У перспективі вона може стати автономною частиною контрольно-наглядової гілки влади разом з Конституційним Судом та Уповноваженим Верховної Ради України з прав людини.

Відносини Президента України і Генерального прокурора України мають будуватися на засадах підконтрольності й підзвітності останнього главі держави, якому доцільно надати право одноособово призначати Генерального прокурора на строк своїх повноважень і достроково звільняти його лише за згодою парламенту. Верховна Рада України й окремі депутати не контролюють діяльності прокуратури, що не виключає взаємодії між ними з окремих питань забезпечення законності. Відносини прокуратури з органами виконавчої влади мають переважно наглядовий характер з елементами взаємодії, важливою формою якої є координація прокуратурою діяльності правоохоронних органів по боротьбі зі злочинністю. Відносини з судами загальної юрисдикції мають будуватися відповідно до системи стримувань і противаг, а прокуратура була й залишається важливим елементом соціального контролю за результатами правосуддя, правомірного впливу на суди з метою забезпечення законності в їх діяльності. Своєї діяльністю прокурора сприяє втіленню в життя рішень і висновків Конституційного Суду України. Відносини прокуратури з Уповноваженим Верховної Ради України з прав людини базуються на їх взаємодії у правовому захисті людини і громадянина.

У період до завершення стабілізації соціально-економічної й політичної ситуації в Україні прокуратура має зберігатись як багатофункціональна структура. Подальше її реформування слід здійснювати не шляхом усунення окремих її функцій, а їх удосконалення через конкретизацію в чинному законодавстві. Рішуче несприйняття викликає рекомендація ПАРЄ щодо прискореної ліквідації нагляду за додержанням і застосуванням законів як такого, що начебто загрожує підривом незалежності судової влади. Водночас існує потреба у вдосконаленні правового регулювання цієї функції, функції нагляду за додержанням законів у сферах оперативно-розшукової діяльності і розслідування злочинів, у місцях обмеження свободи громадян, а також функцій судового представництва і підтримання державного обвинувачення в суді, з приводу чого в роботі висловлено відповідні пропозиції.

На основі аналізу законодавства, у тому числі й зарубіжного, дисертант дійшов висновку, що в новому Законі України "Про прокуратуру" необхідно закріпити такі принципи її організації та діяльності: єдність і централізація, незалежність, законність, гласність. Послідовна їх реалізація сприятиме підвищенню ефективності наглядової та іншої діяльності прокуратури. Внесено пропозиції щодо посилення гарантій застосування цих принципів.

ПЕРЕЛІК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

І. Видання монографічного характеру

Косюта М. Актуальні проблеми прокурорського нагляду в Україні за додержанням законів у сфері економіки. - Розд.ІV. - Луцьк: РВВ Волин. ун-ту ім.Лесі Українки, 1998. - С.124-135.

Косюта М. Додержання законів у сфері економіки України. - Одеса: Юрид. літ., 2000.-262с.

Косюта М. Прокурорська система України в умовах демократичного суспільства. - Одеса: Юрид. літ., 2002.- 375с.

Науково-практичний коментар до Кримінального кодексу України: Загальна частина. - К.: Форум, 2001. - С.257-263; 281-284.

Науково-практичний коментар до Кримінального кодексу України: Особлива частина. - К.: Форум, 2001. - С.35-53; 56-59, 261-263, 502-508.

ІІ. Публікації у провідних фахових виданнях України

Косюта М. Правове регулювання представницької функції прокуратури // Право України. - 1997. - №12. - С.53-57.

Косюта М. Роботі з кадрами - постійну увагу // Право України. - 1998. - №2. - С.34-37.

Косюта М. Актуальні проблеми забезпечення законності в діяльності місцевих органів влади // Право України. - 2001. - №12. - С.61-64.

Взаємозв'язки у діяльності прокуратури та Конституційного Суду України: проблеми і перспективи // Право України. - 2002. - №6. - С.102-108.

Косюта М. Про застосування Котовською транспортною прокуратурою засобів масової інформації // Вісн. прокуратури. - 2000. - №1. - С.72,73.

Косюта М. Роль прокуратури у правовій Україні // Вісн. прокуратури. - 2002. - №1. - С.12-16.

Косюта М. Новій Україні потрібна незалежна прокуратура // Вісн. прокуратури. - 2000. - №4. - С.26-29.

Косюта М. Взаємодія правоохоронних органів у боротьбі із злочинністю // Вісн. прокуратури. - 2001. - №6. - С.7-15.

Косюта М. Злочинність у "білих комірцях", або як ефективніше протидіяти корупції // Вісн. прокуратури. - 2001. - №2. - С.47-51.

Косюта М. Взаємозв'язок у діяльності прокуратури і Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини // Вісн. прокуратури. -2002.-№3.-С.6-12.

Косюта М. Деполітизація органів прокуратури та її роль у забезпеченні незалежності прокурорів // Вісн. прокуратури. - 2002. - №4. - С.7-11.

Косюта М. Актуальні проблеми підтримання державного обвинувачення в суді // Вісн. Акад. прав. наук України. - 2001. - №3. - С.181-197.

Косюта М. Україні потрібна сильна прокуратура // Юрид. вісн. - 1999. - №3. - С.59-62.

Косюта М. Інтереси громадян і держави як предмет прокурорсько-судового представництва // Юрид. вісн. - 2001. - №2. - С.144-148.

Косюта М. Співвідношення законодавчої і прокурорської системи України // Вісн. Одес. ін-ту внутр. справ. - 2001. - №4. - С.33,34.

Косюта М. Розвиток законодавства про прокуратуру республіки Молдова // Вісн. Одес. ін-ту внутр. справ. - 2001. - №4. - С.33-38.

Класово-політичний ухил в діяльності органів прокуратури Одещини у 20-х - на початку 30-х років ХХ ст. // Вісн. Нац. ун-ту внутр. справ. - Вип.16. - Харків, 2002. - С.267-283.

Косюта М. Роль прокуратури у забезпеченні законності при провадженні у справах про адміністративні правопорушення // Актуал. пробл. держави і права: Зб.наук.праць Одес. нац. юрид. акад. - Одеса, 2001. - С.86-91.

Косюта М. Функції прокуратури по малій судовій реформі (червень-липень 2001р.) // Ринкова економіка: Теорія і практика управління: Зб.наук. праць економ.-прав. фак. Одес. нац. ун-ту, 2002. - Т.5. - С.223-231.

Косюта М. Забезпечення незалежності прокуратури у відносинах з іншими органами публічної влади // Митна справа: Наук.-анал. ж.- 2002. - №4. - С.80-84.

ІІІ. Публікації у провідних виданнях інших країн

Косюта М. Независимость прокуратуры и прокурора: сущность и гарантии // Законность. - 2001. - №2. - С.48-51.

Косюта М. Развитие на прокурорската система на Украйна // Асоциацие на прокурорите в Българие.Бюлятин. - 2001. - Брой 2. - С.69-78.

Косюта М. Развитие прокурорской системы за годы независимости Украины // Revista nationala De drept (Молдова).-№ 6.-S.63-65.

ІV. Статті, виступи, тези доповідей, які додатково відображають результати дисертації

Косюта М. Закриємо кордони контрабанді // Одес. регіон. - 2002. - №4.

Косюта М. Україні потрібна сильна прокуратура // Уряд. кур'єр. - 1999. - №71.

Косюта М. Проблеми правового регулювання представницької функції прокуратури // Пробл. організації прокуратури й оптимізації її діяльності в сучасних умовах: Зб. наук. праць. - Харків: ІПК Ген.-прокуратури України. - 1998. - С.189-194.

Косюта М. Основні підходи до оцінки ефективності прокурорського нагляду за відповідністю закону правових актів // Питання конституційно-правового статусу прокуратури в Україні та удосконалення її діяльності: Зб. наук. праць.-Харків: ІПК Ген- прокуратури України. - 1999. - С.169-177.

Косюта М. Правове регулювання представницької функції прокуратури у світлі вимог Конституції України // Наук. вісн. ВДУ: Журнал Волин. держ. ун-ту. - Вип.10: Юрид. науки. - Луцьк, 1997. - С.11-15.

Косюта М. Проблемні питання боротьби з організованою злочинністю та корупцією. Наук.-досл. ін-ут “Проблеми людини”.Т.10. - К., 1998. - С.53-61.

Косюта М. Правозахисна роль прокуратури і суду в Україні // Наук. досл. інститут “Проблеми людини”.Т.12. - К.: 1999. - С.104.

Актуальні проблеми діяльності прокуратури по захисту прав і свобод людини: Зб. наук.праць. - Острог: Острозька акад. - Сер.“Право”. - Вид.2 - 2001.-С.206-209.

Косюта М. Основні напрямки реалізації принципу гласності в діяльності органів прокуратури України: Зб.наук.праць. - Острог: Острозька акад. - Сер. “Право”. - 2002. - С.20-23.

Косюта М. Эволюция функций прокуратури Украины. // Актуал. пробл. реформирования правовой системы РФ: Сб.матер. междунар. науч.-практ. конф., посв. 125-летию Белгород. ун-та. - Ч.1. - Белгород, 2002. - С.311-317.

Косюта М. Незалежний ні від кого, крім Закону (готується законопроект)// Голос України.- 2000.- №220.

Косюта М. Злочинність “у білих комірцях” // Уряд. кур'єр.-2001.-21 бер.

Косюта М. Економічним інтересам держави - надійний захист // Крок.-2002.-№7.

АНОТАЦІЯ

Косюта М.В. Проблеми та шляхи розвитку прокуратури України в умовах побудови демократичної правової держави. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук за спеціальністю 12.00.10. - Судоустрій, прокуратура та адвокатура. - Національна юридична академія України ім. Я. Мудрого. - Харків, 2002.

У дисертації розглядаються питання, пов'язані з визначенням правового статусу прокуратури як одного з гарантів законності. Визначається її місце в системі поділу державної влади і захищається положення про те, що вона є самостійною гілкою влади, а в перспективі може стати автономною частиною контрольно-наглядової влади. Розглядаються особливості взаємовідносин прокуратури з іншими державними структурами. Обґрунтовується потреба у збереженні багатофункціонального характеру прокуратури, вносяться пропозиції щодо вдосконалення правового регулювання прокурорського нагляду, прокурорсько-судового представництва, підтримання державного обвинувачення. Аналізується нормативний зміст принципів прокурорської системи, вносяться пропозиції щодо посилення гарантій їх реалізації.

Ключові слова: прокуратура, прокурорський нагляд, державне обвинувачення, прокурорсько-судове представництво, принципи прокурорської системи, законність.

Косюта М.В. Проблемы и пути развития прокуратуры Украины в условиях строительства демократического правого государства. - Рукопись.

Диссертация на соискание научной степени доктора юридических наук по специальности 12.00.10 - Судоустройство, прокуратура и адвокатура. - Национальная юридическая академия Украины им. Я. Мудрого. - Харьков, 2002.

Диссертация является комплексным исследованием проблем развития прокуратуры Украины. В ней рассматриваются вопросы, связанные с определением её правового статуса. Предпринята попытка определить место прокуратуры в системе разделения властей; защищается положение о том, что в современных условиях она является самостоятельной ветвью государственной власти, а в перспективе может стать автономной частью контрольно-надзорной власти.

Уточняется характер взаимоотношений прокуратуры с другими государственными структурами. Сделан вывод о целесообразности сосредоточения контроля за деятельностью прокуратуры в руках главы государства, назначения им Генерального прокурора на срок своих полномочий. Следует исключить возможность отставки Генерального прокурора по решению Верховной Рады как следствие принятия ею резолюции недоверия, что может быть средством политического давления на него. Взаимоотношения прокуратуры с органами исполнительной власти носят в основном прокурорско-надзорный характер с элементами взаимодействия вне прокурорско-надзорных правоотношений, особенно в сфере координации усилий по борьбе с преступностью. Отношения с судами общей юрисдикции должны строится на основе системы сдержек и противовесов, в рамках которой прокуратура выступала бы как важный элемент социального контроля за соблюдением законов при отправлении правосудия. Своей деятельностью она содействует проведению в жизнь решений и заключений Конституционного Суда Украины, а отношения прокуратуры с Уполномоченными Верховной Рады Украины по правам человека базируются на их взаимодействии в сфере правозащиты.

Обосновывается вывод о том, что в период до завершения стабилизации социально-экономической и политической ситуации в Украине прокуратура должна сохранять свою многофункциональность. Ее реформирование необходимо осуществлять не путем ликвидации отдельных функций, а их совершенствования и конкретизации в законодательстве. Оценивается как несостоятельная рекомендация ПАСЕ об ускорении ликвидации прокурорского надзора за соблюдением и применением законов, якобы угрожающего подрывом независимости судебной власти.

В работе содержится ряд рекомендаций, направленных на совершенствование правового регулирования этой функции, а также функций надзора за соблюдением законов в сфере оперативно-розыскной деятельности и расследования преступлений, в местах ограничения свободы граждан, судебного представительства и поддержания государственного обвинения в суде.

Высказано мнение о том, что в будущем Законе Украины "О прокуратуре" необходимо закрепить такие принципы её организации и деятельности: единство и централизация, независимость, законность, гласность. Внесены предложения об укреплении организационно-правовых гарантий реализации указанных принципов.

Предлагается упорядочить компетенцию Генерального прокурора Украины, в частности, по изданию правовых актов, расширить компетенцию прокуроров управлений и отделов, а также помощников прокурора и по примеру зарубежных стран именовать их прокурорами соответствующих прокуратур; установить порядок, по которому заместители Генерального прокурора назначаются и увольняются Генеральным прокурором с согласия Президента; закрепить в законодательстве дополнительные гарантии процессуальной самостоятельности работников прокуратуры и демократизировать порядок привлечения их к дисциплинарной ответственности; законодательно закрепить компетенцию всеукраинской конференции работников прокуратуры и региональных конференций, создавать их постоянно действующие представительные органы; запретить включение прокуроров в состав коллегиальных структур при органах исполнительной власти; не устанавливать сроков пребывания прокуроров в занимаемых должностях; установить особый порядок их привлечения к уголовной ответственности; принять меры к устранению причин и условий, способствующих нарушениям законности в органах прокуратуры; учредить квалификационный экзамен для кандидатов на прокурорские должности, их психологическое тестирование; одобрить Кодекс правил профессионального поведения; издать отдельные приказы Генерального прокурора "О мерах по повышению уровня деловой квалификации работников прокуратуры", "О формах и методах реализации принципа гласности в деятельности органов прокуратуры" и т.п.

Ключевые слова: прокуратура, прокурорский надзор, государственное обвинение, прокурорско-судебное представительство, принципы прокурорской системы, законность.

Kosyuta M.V. The problems and ways of development of prosecutor's system in Ukraine in terms of formation of democratic legal state. Manuskript.

Doctorate thesis on speciality 12.00.10 - Judicial system, prosecutor's system and legal profession. - Ukraine Y. Mudry National Law Academy. - Kharkiv, 2002.

Given doctorate paper focuses on a number of issues related to determination of prosecutor's system law status as one of the guarantors of law and its status in the sphere of state administration. It is considered to be an independent branch of state administration but in future it can acquire an autonomy of control function and prosecutor's supervision in the sphere of state administration. Doctorate thesis presents some peculiarities of interaction between prosecutor's system and other structures of state administration. The given paper substantiates the necessity of preservation of multyfunctional character of prosecutor's system and presents proposals for improving methods of legal regulation of prosecutor's supervision, prosecutor's and judicial representation, supporting maintenance of prosecutor's accusation. Given paper analyzes legal norms of prosecutor's system and their content and also offers special proposals for guaranteed realization.

Key words: prosecutor's system, prosecutor's supervision, prosecutor's accusation, prosecutor's accusation, prosecutor's and judicial representation, principals of prosecutor's system, law.

Размещено на Allbest.ru