Существуют различные взгляды на характер и содержание реформы местного самоуправления в 1990-х гг. По мнению авторов аналитического доклада Института современного развития (ИНСОР), это было временем восстановления и поиска новых моделей местного самоуправления [14, с. 338]. Действительно, отказ от советского прошлого сопровождался ростом интереса к отечественному земскому и зарубежному опыту. По мнению других авторов, местное самоуправление стало для России принципиально новым институтом. Его становление происходило «с чистого листа», в условиях, когда были утрачены уникальные традиции российского самоуправления, отсутствовала общепризнанная теория [28, с. 18]. Другая точка зрения характеризует реформу, скорее, как попытку воплотить современные ценности местного самоуправления, которая, впрочем, закончилась неудачей. Более того, провозглашенные идеалы «муниципальной» революции 1990-х гг. в России, прежде всего полноценная местная автономия и демократия, не только не были достигнуты, но и оказались во многом дискредитированы.

1990-ые гг. стали периодом кардинальных реформ во всех областях жизни государства и общества. Государственное строительство Российской Федерации, национально-государственное переустройство бывших автономных республик в составе РСФСР, становление и развитие местного самоуправления практически совпали по времени, что обусловило сложность и противоречивость процесса преобразований. Отличительной чертой десятилетия явилось также отсутствие серьезных научнотеоретических обоснований реформы местного самоуправления, ее роли и значения во всем комплексе преобразований. В этих условиях представления о местном самоуправлении вырабатывались по ходу реформ, получали свое воплощение в законодательстве и реализовывались на практике без должного осмысления. Более того, зависимость от перипетий политической борьбы, как на федеральном, так и на субфедеральном уровне, обусловила большое значение субъективного фактора, расхождение целей и результатов преобразований. Взгляды на роль, перспективы и значение местного самоуправления в значительной степени менялись и в единую государственную концепцию были оформлены лишь к концу 1990-х гг.

В развитии концепции местного самоуправления можно выделить два основных этапа. Первый этап - 1990-1993 гг. - характеризуется попытками центральной власти (сначала союзной, впоследствии российской) провести децентрализацию низового звена системы советов. При этом формирующаяся государственная власть в регионах стремилась приспособить местные советы к новым условиям и использовать их в своих интересах. Завершение советского этапа развития местного самоуправления наступил в октябре 1993 г., когда система советов была ликвидирована указами Президента Российской Федерации.

Начало второго этапа следует отсчитывать с декабря 1993 г., с момента принятия Конституции Российской Федерации, ознаменовавшей радикальный разрыв с советской традицией и содержавшей в себе абсолютно новые принципы организации местного самоуправления. В рамках второго этапа можно выделить несколько моментов, связанных с реализацией этих принципов и осмыслением результатов преобразований. В 1993-1995 гг., в отсутствие целостной концепции на федеральном уровне, в регионах шел поиск своих вариантов местного самоуправления, создавалась и реализовывалась собственная нормативно-правовая база, которая впоследствии оказалась противоречащей федеральному законодательству. В 1995-1998 гг. региональное законодательство стало приводиться в соответствие с нормами Конституции и Закона Российской Федерации «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации», шло уточнение, как на федеральном, так и на субфедеральном уровне, основных направлений деятельности органов местного самоуправления. В течение этого периода в регионах вызревают представления о необходимости государственного контроля над социальноэкономическими процессами, которые в конце 1990-х гг. оформились в концепции и программы по развитию местного самоуправления. Указанные хронологические рамки внутри этапов не всегда с точностью совпадают в отдельных регионах, но содержание основных событий определило эту логику периодизации.

В 1999 г. были приняты Основные положения (Концепция) государственной политики в области местного самоуправления в Российской Федерации, которые содержали в себе единую систему представлений о стратегических целях, приоритетных направлениях, задачах и принципах политики государства в сфере местного самоуправления, а также механизм ее реализации. Принятие Концепции положило начало новому этапу развития местного самоуправления в нашей стране.

Мероприятия по реформированию в области местного самоуправления первоначально были связаны с попытками децентрализации советской политической системы и демократизации управления. Сущность этого процесса заключалась в распределении ответственности между административными территориями на основе принципов самоуправления и самофинансирования, в передаче функций экономического управления территориями местным органам власти -- советам народных депутатов. Изменения во взглядах на местное самоуправление, его роль и социально-экономические основы нашли в Законе СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» от 9 апреля 1990 г. С принятием этого закона понятие «местное самоуправление» впервые вводилось в юридический оборот, а граждане получали право на местное самоуправление. Организационно институт местного самоуправления создавался в рамках многоуровневой системы местных советов, первичным звеном которой были определены сельсовет, поселок (район), город (район в городе). Закон гарантировал самостоятельность, независимость и выборность советов, определялись экономические и финансовые основы их деятельности. Впервые в систему местного самоуправления были включены, кроме советов народных депутатов, органы территориального общественного самоуправления, собрания граждан, иные формы непосредственной демократии. Эти положения во многом оказались фундаментом, на основе которого развивались представления о местном самоуправлении, и в своих базовых формулировках вошли в более позднее законодательство.

Закон «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» предусматривал постепенное, эволюционное развитие местного самоуправления в рамках системы местных советов, формально рассматривавшихся в качестве основы социалистического самоуправления народа. В данном законодательном акте еще не шла речь о полном отказе от природы местных советов как органов государственной власти. Новизна заключалась в том, что советы стали воплощать в себе и государственную власть, и систему местного народного самоуправления. Это подтверждалось и тем, что при вносимых в Конституцию СССР изменениях и дополнениях посвященная им глава 19 продолжала именоваться «Местные органы государственной власти и самоуправления».

На данном этапе происходило постепенное осмысление и введение в законодательство принципов местного самоуправления. Реальная практика после выборов в советы народных депутатов всех уровней в марте 1990 г. показала, что это был трудный и противоречивый процесс. Проверка исполнения Закона «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» год спустя в 40 регионах России вскрыла серьезные нарушения законности. Причины в основном сводились к превратному пониманию суверенитета, местническому подходу в решении проблем, незнанию и неумению на практике применять действующее законодательство, отсутствию четкого разграничения полномочий между советами народных депутатов, их президиумами и исполнительными комитетами. Эти проблемы оставались актуальными и после принятия российского закона о местном самоуправлении.

В июле 1991 г. был принят Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» []. В нем местное самоуправление впервые определялось как деятельность граждан по самостоятельному (под свою ответственность) решению вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических, иных особенностей и на основе действующего законодательства. С принятием этого закона на смену исполкомам местных советов пришла местная администрация. Согласно закону предполагалось иметь в городах и районах всенародно избираемого руководителя администрации и избираемого на сессии совета председателя совета народных депутатов. В поселках, сельсоветах, районах в городах допускалось совмещение этих должностей одним лицом -- руководителем администрации. Местная администрация была подотчетна местным советам и вышестоящим исполнительным органам и распорядительным органам. Но принципиальное новшество состояло в том, что местная администрация уже не являлась органом соответствующего местного совета, в отличие от прежних исполкомов, которые юридически считались исполнительными и распорядительными органами советов.

Закон «О местном самоуправлении в РСФСР» 1991 г. явился кульминационной точкой в развитии местного самоуправления в советской России. Он предусматривал расширение сферы государственной власти, к которой были отнесены края, области, республики в составе РСФСР, автономные области и округа, при этом право регулирования местного самоуправления представлялось не только РСФСР, но и автономным республикам в ее составе. Были развиты положения Закона СССР о территориальной структуре местного самоуправления, включающей районы, города, районы в городах, поселки, сельские населенные пункты, а также территориальные общественные образования (микрорайоны, жилищные комплексы и др.). Закон создавал основу для формирования качественно новой экономической и финансовой базы местного самоуправления, представленной предприятиями муниципальной собственности.

Закон «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» 1990 г. и Закон «О местном самоуправлении в РСФСР» 1991 г. стали первыми законодательными актами о местном самоуправлении, которые при всей новизне ряда институтов и положений отражали определенную преемственность статуса и функций местных советов народных депутатов. Одновременно в условиях реализации экономической реформы определялись дополнительные права и обязанности местных советов. Закон РСФСР «О дополнительных полномочиях местных Советов народных депутатов в условиях перехода к рыночным отношениям» от 21 ноября 1990 г. наделил местные советы ответственностью за проведение на подведомственных территориях комплексных мероприятий по стабилизации экономического положения и переходу к рыночным отношениям. Местным советам народных депутатов вменялась в обязанность достаточно сложная с профессиональной точки зрения деятельность по разгосударствлению и приватизации, формированию муниципальной собственности, стимулированию предпринимательства, социальной защите населения и т.п.

В регионах обсуждались и разрабатывались собственные программы экономического и социального развития на период перехода к рыночной экономике. В программах были предусмотрены перевод всех территорий республик на самоуправление и самофинансирование, предоставление широкой самостоятельности местным советам народных депутатов и органам управления в решении социально-экономических задач на соответствующей территории. С 1990 г. на местные советы народных депутатов фактически была возложена роль руководящих центров, ядра местного самоуправления. Осуществляя государственную власть на подведомственной территории, местные советы должны были руководить системой органов местного самоуправления, включающей в себя региональные советы городов и районов, советы директоров, объединенные советы трудовых коллективов, межхозяйственные территориальные объединения, кооперативные ассоциации и объединять усилия всех предприятий и организаций на решении социальноэкономических задач в соответствии с потребностями территории.

Местное самоуправление в первой половине 1990 г. представлялось более похожим на территориальный хозрасчет, а органы местного самоуправления должны были стать, скорее, хозяйственными органами управления территорией с расположенными на ней предприятиями и организациями. На данном этапе многие руководители связывали перевод на хозяйственную самостоятельность и принципы хозрасчета предприятий и организаций с переходом к аналогичным экономическим отношениям и в территориальном аспекте, то есть предприятия должны были стать составной и неотъемлемой частью экономики города, района. В свою очередь, сам город или район в лице городских и районных служб должны были стать хозрасчетными единицами, равноправными партнерами предприятий. Если крупные промышленные центры были относительно готовыми к переходу на рыночные отношения, то менее развитые территории, особенно сельские населенные пункты, не имели для этого достаточной экономической базы.

Наиболее острым в ходе обсуждения были вопросы о наличии потенциала территорий и темпах реформирования. Можно выделить несколько основных позиций в этой дискуссии. Первая точка зрения предполагала возможность перехода и наличие для этого достаточного потенциала у регионов, необходимо только «справедливо» распределить отчисления между бюджетами всех уровней и передать всю полноту власти советам. Сторонниками этих взглядов были, как правило, делегаты XXVIII съезда КПСС, народные депутаты, принимавшие участие в работе центральных органов власти и управления. Противоположная точка зрения заключалась в том, что территории к переходу на самоуправление и самофинансирование не готовы, и в обозримом будущем этого делать нельзя во избежание негативных последствий. Сторонники этих взглядов призывали подождать, сначала посмотреть, как это будет получаться у других и на их опыте разработать собственную модель, а пока не разрушать существующую административнокомандную систему. Критика концепций перехода в основном звучала со стороны профсоюзов, руководителей советских и хозяйственных органов, в этой связи говорилось о преждевременности, неоправданности, ненужности местного самоуправления. Наконец, существовало мнение о необходимости умеренных темпов перехода к самоуправлению, важности переходного периода, в течение которого предлагалось перевести на подлинный хозрасчет основные производственные звенья, и потом уже думать о территориальном самоуправлении и самофинансировании. Эти взгляды в основном выражали представители экономической науки.

Понимание зависимости перспектив местного самоуправления от наличия определенной экономической базы свидетельствовало о вполне рациональном подходе к проблеме соответствия нового института и существующей институциональной среды. Впоследствии дискуссия стала частью острой и непримиримой политической борьбы, когда практика стала намного опережать теоретическое видение развития ситуации. Так, уже осенью 1990 г. в ряде регионов был поднят вопрос о неуправляемости территорий. Подтверждением тому стали нарушение договоров о поставке продукции, невыполнение решений правительства о выделении на нужды села 10% капитальных вложений, отказ от участия в развитии базы промышленности строительных материалов и жизнеобеспечения общества в целом и др. Экономическая власть от центральных органов постепенно переходила к производственным коллективам, минуя советские органы.

Таким образом, в 1990 г. объективно стоял вопрос не о формировании института местного самоуправления, а лишь о создании его экономических основ и дальнейшем развитии его социальной базы в лице местных советов народных депутатов. Речь шла о большом подготовительном периоде, который включал бы в себя разделение и закрепление хозяйственных объектов за каждым уровнем, закрепление за местным бюджетом преобладающей части платежей местного хозяйства и части прибыли предприятий верхних уровней подчинения, разграничение компетенций одновременно между всеми уровнями управления по всем направлениям деятельности. В действительности же реформа местного самоуправления шла намного быстрее, чем оформление и законодательное закрепление частной собственности, упорядочение гражданских прав и свобод, формирование новых бюджетных, налоговых отношений. Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» 1990 г. и Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» 1991 г. практически полностью игнорировали эти условия становления местного самоуправления. Упование на то, что рыночная экономика постепенно сама все поставит на свои места, привело к тому, что вопрос о перераспределении собственности стал основным в борьбе за власть, во что были втянуты все уровни управления, включая и местный.

Зарождающаяся новая муниципальная система концентрировала в себе сложнейшие социально-политические проблемы переходного периода, отражала его противоречивость, неопределенность многих процессов и явлений. Начало 1990-х гг. было временем, когда политическая борьба только стала определять контуры социально-экономических преобразований, и реформа местного самоуправления в большей степени связывалась с надеждами на эффективное хозяйствование в новых рыночных условиях. Дальнейшее развитие событий привело к обострению политической ситуации в стране в целом и в отдельных регионах. Трения и столкновения в борьбе за власть между старыми и новыми институтами, между Верховным Советом РСФСР и Президентом РСФСР, республиканскими, краевыми, областными советами с соответствующими президентами и главами администраций не могли не отразиться на процессе институционализации местного самоуправления. Новая исполнительная власть делала все, чтобы укрепить себя и ослабить советы.

Воспользовавшись успехом в борьбе с ГКЧП 19-21 августа 1991 г., Президент РСФСР 22 августа 1991 г. издал Указ (дополненный 30 сентября 1991 г.), согласно которому все звенья исполнительных органов вошли в единую систему исполнительной власти (исполнительная вертикаль) Российской Федерации. Осенью 1991 г. были приостановлены, а затем и отменены выборы глав местных администраций, их стали назначать руководители регионов. Тем самым низовая исполнительная власть была выведена из-под контроля советов. Одновременно многое было сделано для того, чтобы не сложилось единой системы представительных органов («советской» вертикали), чтобы каждый уровень власти функционировал сам по себе. Местные администрации рассматривались как исполнительные органы государственной власти на местах, по крайней мере, в период до выборов глав местных администраций, которые были отложены до 1 декабря 1992 г.

Результатом стало появление на локальном уровне различных смешанных форм. Старые организационные структуры наполнялись новым содержанием, на основе старого административно-территориального деления была предпринята попытка создать новую систему местного самоуправления. В ситуации институционального хаоса началось складываться муниципальное движение, с развитием которого связывалось решение трех основных задач: 1) демократизация общества; 2) рыночная реформа и 3) укрепление федеральной власти. Вместе с тем, каждое муниципальное образование обладало различными возможностями для решения поставленных задач, и в целом муниципальное движение было далеко не однородным.

1993 г. стал в известном смысле переломным моментом в становлении местного самоуправления. В СМИ, особенно, в региональной и местной печати, все чаще стала появляться информация, свидетельствовавшая о кризисе нарождающегося местного самоуправления, разочаровании в возможности органов местного самоуправления решать какие-либо проблемы своих территорий. Об этом говорили факты снятия с себя полномочий председателями советов, главами местных администраций и народными депутатами, перехода работников советов в местные администрации, выражения народными депутатами недоверия главам местных администраций и др. Другим признаком кризиса стало снижение управляемости на местах. Действительно, местное самоуправление было поставлено в довольно жесткие рамки: с одной стороны, необходимость проведения на местах радикальной рыночной реформы, с другой, ответственность перед населением своих территорий за результаты этих преобразований, которые выражались в постоянном снижении уровня жизни. При этом органы местного самоуправления практически не имели никаких существенных ресурсов и рычагов для проведения сильной социальной политики. Острые политические разногласия на федеральном уровне в сентябре - октябре 1993 г. привели к кризису власти, который разрешился разгоном Президентом Российской Федерации Верховного Совета РСФСР и изданием указов, приведших к полной ликвидации системы местных советов.

Указ Президента Российской Федерации № 1617 от 9 октября 1993 г. передал исполнительно-распорядительные функции, закрепленные законодательством Российской Федерации за советами народных депутатов краев, областей, автономной области, автономных округов, городов федерального значения, администрации соответствующего субъекта Российской Федерации. Было установлено, что деятельность районных в городах, городских в районах, поселковых, сельских советов народных депутатов прекращается, их функции выполняет соответствующая администрация. Вводилось новое понятие -- «глава местного самоуправления». Полномочия органов местного самоуправления фактически делегировались назначаемому главе администрации, который должен был организовать работу представительных органов. Как было установлено Указом от 22 декабря 1993 г. «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации», глава местного самоуправления председательствует на заседаниях выборного представительного органа местного самоуправления и является главой соответствующей администрации (п. 4). Глава администрации подписывает решения представительного органа и обладает правом «вето» на эти решения, самостоятельно утверждает структуру администрации. Широкие полномочия главы местной администрации свидетельствовали об усилении принципа единоначалия и фактически сводили на нет полномочия представительных органов местного самоуправления.

Принципиальные изменения во взглядах на местное самоуправление были зафиксированы в Конституции Российской Федерации, принятой в декабре 1993 г. [конституция]. Местное самоуправление стало рассматриваться как самостоятельная сфера общественной жизни, обособленная от системы органов государственной власти в пределах своих полномочий. Конституция РФ установила, что властные структуры в стране разделены на три уровня власти: два уровня государственной власти (федеральный уровень и уровень субъектов Российской Федерации) и местное самоуправление. Местное самоуправление в этой системе организации власти является уровнем власти, максимально приближенным к населению и обеспечивает защиту совместных интересов граждан, проистекающих из проживания на определенной территории, из необходимости и неизбежности соседского взаимодействия жителей этой территории.

Значение конституционных положений о местном самоуправлении заключалось в том, что, закрепляя на федеральном уровне общие принципы построения и функционирования муниципальной власти, единые для всей системы местного самоуправления в Российской Федерации, они создали основу для правового регулирования проблем местного самоуправления субъектами федерации. Наличие собственного законодательства субъектов федерации предусмотрено Конституцией РФ (ст. 5). Конституция РФ определяет, что по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ издаются федеральные законы и в соответствии с ними субъекты РФ принимают свои законы и нормативноправовые акты и что вне предметов совместного ведения субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти (ст. 72, 76). Статья 72 Конституции устанавливает, что в совместном ведении РФ и субъектов РФ находится установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.

Период 1993-1995 гг. - с момента указов президента о роспуске советов до принятия Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» -- можно назвать переходным этапом от советской системы к новой системе местного самоуправления. Этот переход был связан со сменой принципов управления на местах. Вместо коллегиальности советов вводилось единоначалие главы местной администрации; многоступенчатость управления на местах сменялась единым уровнем местного самоуправления. Большую трудность и правовую неопределенность в области организации местного самоуправления вызывало отсутствие федерального закона местном самоуправлении, разработка и принятие которого растянулись на 3 года. Отсутствие государственной концепции местного самоуправления привело к противоречиям в законодательстве, что не обеспечивало ни правовую, ни материально-финансовую самостоятельность органов местного самоуправления. По мнению ряда исследователей, это способствовало усилению роли органов исполнительной власти, создавало пространство для активного вторжения президентских нормативных указов в систему регулирования статуса органов местного самоуправления.

Важным моментом реформы 1990-х гг. стало принятие Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» становился своего рода Конституцией для местного самоуправления в Российской Федерации. В Закон были включены принципиальные положения, которые впервые получили свое правовое закрепление в Европейской Хартии о местном самоуправлении 1990 г., ратифицированной российским парламентом в 1998 г. С принятием закона была определена законодательная основа местного самоуправления.

В нее наряду с Конституцией Российской Федерации, самим Федеральным законом и другими федеральными законами вошли конституции и законы субъектов федерации. При этом Федеральная Конституция и Федеральный закон получали верховенство над другими федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, в случае противоречия норм которых должны применяться положения Конституции Российской Федерации и Федерального Закона. Федеральный закон также подчеркивал приоритет федеральных органов государственной власти в области обеспечения гарантий избирательных прав граждан при выборах органов и должностных лиц местного самоуправления, установления порядка судебной защиты прав местного самоуправления, соблюдения законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления (ст. 4).

Вместе с тем данный закон не содержал детального регулирования местного самоуправления, оставляя эту сферу субъектам федерации, т.к. данный вопрос находился в совместной компетенции Российской Федерации и ее субъектов. Закон не устанавливал жестких ограничений по видам муниципальных образований, уровням, на которых реализуется самоуправление, не разграничивал единообразно компетенцию муниципалитетов. В результате в регионах сложились различные модели организации местной власти. Во второй половине 1990-х гг. активное нормотворчество в области местного самоуправления зачастую приводило к противопоставлению отдельных норм федерального и регионального законодательства. Совокупное влияние крайне противоречивых и сложных факторов -- культурно-этнического разнообразия, неодинаковый уровень социально-экономического развития, политические предпочтения региональных и местных элит -- привело к возникновению и развитию многообразных организационных форм местного самоуправления. Более того, как отмечают исследователи, саму реформу в почти каждом российском городе можно было считать уникальной.

В ходе реформы 1990-х гг. в регионах сформировались три основные модели организации местного самоуправления. Первая модель предусматривала так называемую поселенческую схему организации местного самоуправления, при которой муниципальные образования создавались только в населенных местах низового уровня (поселках, сельсоветах и т.п.); в городах же и районах функционировали местные органы государственной власти. Такой вариант был реализован, например, в Татарстане. Другой вариант предусматривал создание муниципальных образований в масштабах городов и районов, в состав которых не входили другие муниципальные образования. Например, в Чувашии, было всего 26 муниципальных образований, к которым относились 22 района и 4 города, включая столицу республики город Чебоксары. По третьему варианту могли сосуществовать муниципалитеты, созданные по первой схеме -- в поселках и сельских поселениях, с муниципальными образованиями, созданными в масштабах городов и районов [41, с. 165].

Таким образом, развитие местного самоуправления в 1990-х гг. представляет собой сложный и противоречивый процесс. В ходе реформ стало очевидно, что существуют важнейшие неинституциональные и нематериальные факторы, влияющие на скорость и направление общественной трансформации и уходящие корнями за временные рамки «переходного» периода.

2.3 Особенности институционализации местно самоуправления в начале ХХI столетия