С учетом опыта организации органов власти в европейских столицах, а также в связи с неопределенностью правового статуса города федерального значения Устав вводил двойной статус органов власти города: Москва одновременно становилась и городом федерального значения, и муниципальным образованием. Устанавливалось следующее:

- Московская городская дума -- высший представительный орган городского самоуправления и одновременно представительный и законодательный орган государственной власти города;

- Московская городская администрация (или мэрия) -- высший исполнительный орган городского самоуправления и исполнительный орган государственной власти города;

- Мэр Москвы, избираемый жителями, -- высшее должностное лицо города Москвы и глава городской администрации.

В 1996 г. был принят специальный Закон «О районной Управе в городе Москве», определяющий полномочия ветвей власти на районном уровне. До этого времени в районах города действовала лишь исполнительная власть, осуществляемая супрефектами. Законом устанавливалось, что «районная управа в городе Москве -- орган власти района -- осуществляет функции органа местного самоуправления по вопросам местного значения, за исключением вопросов, отнесенных законодательством города Москвы к компетенции городского (местного) самоуправления». Следовательно, управы не признавались органами местного самоуправления, а лишь осуществляли их функции.

Районную управу возглавил глава управы, он же становился председателем районного собрания и руководителем администрации района, обеспечивая в пределах своих полномочий и под свою ответственность решение вопросов местного (районного) значения, а также руководство хозяйственными и социальными службами района -- структурными подразделениями администрации района.

Создание районных управ стало шагом на пути организации местного самоуправления в районах города. Однако районная управа оставалась, по сути, местным органом государственного управления. Устав Москвы нуждался в доработке в части прямого введения местного самоуправления в районах [11].

Такая возможность появилась у Москвы в марте 1997 г., когда в Федеральный закон № 154-ФЗ было внесено существенное дополнение. Субъекты Федерации -- города федерального значения Москва и Санкт-Петербург -- в целях сохранения единства городского хозяйства получили право определять своими законами предметы ведения находящихся на их территориях муниципальных образований, а также объекты муниципальной собственности и источники доходов местных бюджетов.

Началом четвертого этапа развития института местного самоуправления в Москве можно считать 2001 г., когда были внесены важные изменения в московское законодательство о местном самоуправлении. Этому предшествовали несколько длительных и многоступенчатых судебных процессов, касающихся организации местного самоуправления в столице. Дело в том, что опыт организации властных структур в европейских столицах (Париже, Берлине и др.), использующих континентальную или смешанную модели местного самоуправления, оказался неприемлем для Москвы. В соответствии со ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Поэтому введенный уставом города в 1995 г. двойной статус органов власти Москвы, совмещающих государственные и муниципальные функции, был признан противоречащим Конституции России.

Вместе с тем постановлением Московского городского суда районные управы были признаны в качестве органов местного самоуправления. При этом было установлено, что ряд статей городских законов «О районной Управе в городе Москве» и «О финансовых ресурсах района в городе Москве» не соответствует Конституции РФ и федеральному законодательству. В результате весной 2001 г. московское правительство приняло постановление о реформировании института местного самоуправления. Концепция реформирования содержала следующие основные положения.

- Органы власти города утрачивают двойной статус. На уровне города органы местного самоуправления не образуются. Органами местного самоуправления становятся районные управы, за которыми сохраняется ранее определенный перечень полномочий.

- Кроме вопросов местного значения органам местного самоуправления районов могут передаваться отдельные государственные полномочия.

- Обязательным условием осуществления местного самоуправления является наличие у районной управы самостоятельного бюджета. Предполагалось сделать следующее:

· определить принципы формирования собственности районов, порядок передачи городской собственности в собственность внутригородских муниципальных образований;

· изменить статус районного Собрания, которое должно было стать представительным органом местного самоуправления;

· изменить статус главы управы, который становился главой внутригородского муниципального образования и являлся выборным должностным лицом, избираемым из числа депутатов.

Yа этом этапе московское законодательство не давало ясной картины относительно реализации принципа самостоятельности местных бюджетов. В законе «О районной Управе в городе Москве» (в ред. от 27.06.2001 и от 12.07.2002) речь о самостоятельных бюджетах не шла. Районные управы финансировались по сметам доходов и расходов, и основными источниками их доходов были средства из городского бюджета.

Пятый этап. С принятием в 2003 г. закона «Об организации местного самоуправления в городе Москве» и постановления Правительства Москвы № 981-ПП «Об образовании территориальных органов исполнительной власти города Москвы -- управ районов» в столице произошла кардинальная трансформация системы местного самоуправления. Главным изменением в организации власти в российской столице стало разделение внутри районов государственного управления и местного самоуправления. На территории каждого района города (их 125) функционируют и территориальный орган исполнительной власти города -- управа района, и органы местного самоуправления. Статус органов местного самоуправления приобрели муниципальные собрания, состоящие из избираемых населением депутатов, и муниципалитеты (исполнительно-распорядительные органы).

Определенные Законом города Москвы вопросы местного значения внутригородских муниципальных образований условно можно разделить на четыре блока:

1) решаемые непосредственно органами местного самоуправления;

2) вопросы, в решении которых участвуют органы местного самоуправления;

3) требующие согласования с органами местного самоуправления;

4) вопросы, по которым органы местного самоуправления вносят предложения.

Первый блок в основном составляют вопросы социальной направленности, не требующие для их решения материальных ресурсов и касающиеся лишь определенной небольшой части населения района. Это означает, что у органов местного самоуправления нет сколько-нибудь значимой сферы ответственности, поэтому и объемы финансирования их деятельности незначительны.

Другими словами, вопросы, которые органы государственной власти Москвы оставили в ведении органов местного самоуправления, ссылаясь на принцип сохранения единства городского хозяйства, не позволяют жителям участвовать в решении насущных местных проблем, связанных с ЖКХ, эксплуатацией жилищного фонда, благоустройством территорий и т. п.

Оценивая состояние муниципального управления в городе Москве и возможности создания условий для его развития, можно отметить:

- местное самоуправление недостаточно интегрировано в общую систему управления городом;

- это не столько уровень самостоятельной публичной власти, сколько во многом придаток государственных органов;

- круг вопросов, отнесенных Законом города Москвы к вопросам местного значения, не способствует вовлечению муниципальных органов в реальное управление городом;

- из-за мизерного объема полномочий, скудных бюджетов и полной зависимости муниципальных органов от государственной власти население не считает их важным институтом принятия решений.

Большинство экспертов по вопросам муниципального управления в городах федерального значения пришли к единодушному мнению: развитие местного самоуправления -- непременное условие для создания эффективной системы управления столичным мегаполисом. Причем в первую очередь это развитие связано с расширением объема компетенций муниципальных органов путем передачи им в качестве предметов ведения следующих вопросов [32]:

- организация благоустройства и озеленения территории;

- содержание, ремонт и освещение улиц, не имеющих общегородского значения, установка уличных указателей;

- создание условий для обеспечения жителей услугами общественного питания, торговли и бытового обслуживания (кроме объектов, имеющих общегородское значение), согласование размещения таких объектов;

- контроль над использованием земель в границах муниципального образования;

- организация дошкольного образования (содержание детских дошкольных учреждений на соответствующей территории);

- обеспечение условий для развития массовой физической культуры и спорта, оборудование внутриквартальных спортивных площадок;

- обустройство мест массового отдыха локального значения;

- организация раздельного сбора бытовых отходов.

Эти вопросы следует передать в ведение внутригородских муниципальных образований еще и потому, что они непосредственно затрагивают интересы населения. Как показывает зарубежный опыт работы муниципальных органов, подобные полномочия практически всегда принадлежат муниципальным образованиям. А там, где действует двухуровневая система самоуправления (в Париже, Берлине, Гамбурге), этими полномочиями наделены муниципальные образования нижнего уровня.

Политики, ученые, практики солидарны в том, что муниципальное управление столичным мегаполисом нужно совершенствовать, но видят этот процесс по-разному. Многие предлагают принять отдельный федеральный закон «Об организации местного самоуправления в субъектах РФ -- городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге».

Эта идея обсуждалась на «круглом столе», организованном в Государственной думе Институтом «Справедливый Мир» совместно с фракцией «Справедливая Россия», в чью предвыборную программу вошли предложения по совершенствованию местного самоуправления.

Предлагалось ввести двухуровневую систему местного самоуправления с передачей ему в совокупности всех полномочий за исключением вопросов организации общегородского хозяйства. Рассматривались варианты распределения этих полномочий между внутригородскими муниципальными образованиями верхнего и нижнего уровней.

Представители фракции также предлагали составить перечень общегородских функций, осуществляемых при обязательном участии органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований.

Ранее, в 2009 г., в соответствии с Постановлением Правительства Москвы «О стратегии развития города Москвы на период до 2025 года» [9]. Департамент территориальных органов исполнительной власти города Москвы подготовил предложения по развитию местного самоуправления на долгосрочную перспективу. При этом рассматривались три возможных сценария.

Целевой вариант развития органов местного самоуправления предполагал передачу им всех полномочий и функций районных управ и, соответственно, формирование на территориях района единой управленческой структуры.

Инерционный вариант предполагал в целом оставить без изменения позиции местного самоуправления при сохранении действующей структуры управления городом и территориального деления.

Реалистичный вариант предусматривал более полное вовлечение органов местного самоуправления в процессы повышения качества жизни на территории внутригородского муниципального образования, и в первую очередь в сферу потребительского рынка. Этот сценарий основан на необходимости совершенствовать распределение полномочий между территориальными органами исполнительной власти города и органами местного самоуправления. Для сохранения единства городского хозяйства ряд полномочий, связанных с потребительским рынком, сферой обслуживания, должны быть переданы внутригородским муниципальным образованиям. При этом уровень децентрализации при решении вопросов обеспечения жизнедеятельности населения предлагалось повышать путем постепенной передачи муниципальным образованиям новых предметов ведения.

Однако многочисленные дискуссии ученых и практиков о том, по какому направлению должно идти развитие местного самоуправления в Москве, так и не дали четких ответов. Ни один из предложенных вариантов так и не был воплощен в жизнь...

Присоединение новых территорий к столичному мегаполису и необходимость их освоения положили начало шестому этапу становления местного самоуправления в городе. Появление в результате присоединения разных типов внутригородских муниципальных образований на территории Москвы, а также растущая потребность москвичей в самоуправлении подтолкнули органы государственной власти к решению давно назревшей задачи по реформированию местного самоуправления.

С 1 июля 2012 г. в Москве действуют внутригородские муниципальные образования трех типов. На присоединенных территориях за городскими округами (2) и поселениями (19) сохранены обширный круг вопросов, решаемых на местном уровне, и широкие права, соответствующие положениям закона [39]. При этом компетенции 125 внутригородских муниципальных образований, расположенных в границах прежней Москвы и получивших статус муниципальных округов, разительно отличаются от компетенций присоединенных муниципальных образований.

Итак, 1 августа 2012 г. в столице стартовала программа муниципальной реформы. В соответствии с законом города Москвы органы местного самоуправления муниципальных округов наделяются отдельными полномочиями в следующих сферах:

- организация работы управы района и городских организаций;

- благоустройство;

- капитальный ремонт и содержание жилищного фонда;

- размещение объектов капитального строительства;

- размещение некапитальных объектов;

- формирование и утверждение плана дополнительных мероприятий по социально-экономическому развитию районов.

Особенность реформы в том, что перечень вопросов местного значения, за ненадлежащее исполнение которых муниципальные округа несут ответственность перед населением, не был расширен. Передав свои полномочия на муниципальный уровень, органы государственной власти по-прежнему отвечают за их исполнение перед населением, а органы местного самоуправления -- перед теми органами исполнительной власти, от которых они эти полномочия получили. При этом уполномоченные органы государственной власти вправе контролировать исполнение отдельных полномочий, издавать обязательные для исполнения органами местного самоуправления нормативно-правовые акты, методические рекомендации и проверять их исполнение. Органы местного самоуправления отчитываются о реализации отдельных полномочий в порядке и сроки, установленные уполномоченным органом13. Так что, пожалуй, мэр Москвы, лукавил, разъясняя суть муниципальной реформы: «Теперь ответственность за состояние дел в районе будет делиться между управами и местным самоуправлением условно пополам, и в этой связи не будет лишним напомнить, что расширение полномочий невозможно без расширения ответственности, в первую очередь ответственности депутатов перед своими избирателями» [38].

Другая особенность реформы состоит в том, что прежде всего расширены полномочия представительного органа, а не местной администрации. В этом, конечно, есть своя логика. Как известно, западная демократия основана на высокой степени ответственности каждого члена общества. В демократическом обществе, как правило, человека не надо принуждать к ответственно социальному поведению, здесь соблюдение демократических норм -- стиль жизни. А наше общество только начинает осваивать эти нормы. Демократию нельзя привить, потребность в ней должна возникнуть у самих граждан. Поэтому нам представляется, что начатая реформа имеет и скрытую цель: помочь депутатам осознать свою ответственность перед избирателями. Непосредственное участие депутатов в решении вопросов, затрагивающих интересы жителей, позволит наладить связь народных избранников с общественностью и расширит ее участие в управлении территорией.

Департаментом территориальных органов исполнительной власти города запущена образовательная программа для депутатов «Развитие местного самоуправления в городе Москве». Однако наряду с профессиональной неподготовленностью депутатов проблемы при исполнении переданных полномочий могут возникать и по иным причинам, а именно:

- депутаты не несут ответственность перед жителями за выполнение этих полномочий, поскольку они получены от государственных органов;

- подавляющая часть депутатов осуществляет свои депутатские полномочия по совместительству, в свободное от основной работы время, поэтому у них мало времени для выполнения полномочий;

- нет отработанного механизма взаимодействия депутатов с населением и учета мнения жителей при решении представительным органом таких вопросов, как выражение недоверия главе управы района; согласование ежегодных адресных перечней дворовых территорий, подлежащих благоустройству, и многоквартирных домов, подлежащих капитальному ремонту полностью за счет средств городского бюджета;

- согласование проектов схем и проектов изменения схем размещения нестационарных торговых объектов и сезонных кафе и др.

Третья особенность заключается в том, что полномочия передаются на исполнение не полностью, а лишь частично. Использование законом «О наделении органов местного самоуправления муниципальных округов в городе Москве отдельными полномочиями города Москвы» терминов «согласование», «заслушивание информации», «участие» свидетельствует об обязательности взаимодействия органов исполнительной власти и муниципальных органов. При этом инициатива в установлении форм взаимоотношений де-юре исходит от госорганов. На практике это нередко приводит к тому, что деятельность территориальных органов исполнительной власти подменяет работу органов местного самоуправления.

Сказать определенно, чем закончится эта реформа, пока трудно. Ясно одно: расширение компетенции муниципальных органов не следует подменять переориентацией их работы с решения вопросов местного значения на исполнение переданных государственных полномочий. Попытка сделать местное самоуправление «управляемым» может привести к дисбалансу собственных и переданных полномочий. В результате органы местного самоуправления перестанут быть таковыми по сути, а превратятся (по объему полномочий, реализуемых под непосредственным контролем госорганов) в их придаток.

Отдельные полномочия города Москвы следует делегировать органам местного самоуправления постепенно, по мере их организационного, финансового, экономического становления и укрепления. Надлежащее исполнение ими отдельных государственных полномочий должно стать подготовительным этапом к безусловной передаче этих полномочий (в качестве вопросов местного значения) на муниципальный уровень.

Для эффективного решения вопросов организации местного самоуправления в Москве можно воспользоваться опытом зарубежных городов, имеющих государственный статус. При этом важно найти оптимальное соотношение между размерами территории, предметами ведения и обеспеченностью муниципальных образований материальными и финансовыми ресурсами.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

2. Федеральный закон от 29 июля 2000 г. № 106-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2000. № 31. Ст. 3205.

3. Федеральный закон от 4 августа 2000 г. № 107-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2000. № 32. Ст. 3330.

4. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». - М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2008.

5. Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР: Закон СССР от 9 апреля 1990 г. // Известия Советов народных депутатов СССР. 1990. 14 апреля.

6. Закон города Москвы от 06.11.2002 №56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве» (в ред. Законов г. Москвы от 12.03.2003 № 16, от 14.05.2003 №25, от 31.05.2006 №22, от 26.12.2007 № 51). Ст.8.// Портал «Открытая Москва». [Электронный ресурс] URL: http://mosopen.ru/document/56_zk_2002-11-06 (дата обращения: 20.01.2013).

7. Закон города Москвы от 11.07.2012 № 39 «О наделении органов местного самоуправления муниципальных округов в городе Москве отдельными полномочиями города Москвы» / Официальный портал Мэра и Правительства Москвы. [Электронный ресурс] URL: https://www.mos.ru/documents/?id_4=128611 (дата обращения: 24.01.2013).

8. Закон города Москвы от 28.07.2011 № 36 «Об особенностях организации местного самоуправления в муниципальных образованиях, включенных в состав внутригородской территории города Москвы в результате изменения границ города Москвы, и о внесении изменений в статью 1 Закона города Москвы от 06.11.2002 № 56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве» // Гарант. Информационно-правовой портал [Электронный ресурс] URL: http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/297433/ (дата обращения: 24.01.2013).

9. Постановление Правительства Москвы от 26.06.2007 № 513-ПП (с изменениями на 16 июня 2009 года) «О стратегии развития города Москвы на период до 2025 года» // Официальный портал Центрального административного округа города Москвы [Электронный ресурс] URL: http://cao.mos.ru/doc.aspx?docid=17327&treepath=33288,17327 (дата обращения: 20.01.2013).

10. Постановление Правительства Москвы от 20.03.2001 № 262-ПП «О концепции дальнейшего развития местного самоуправления в городе Москве» / Семерка. Российский правовой портал. [Электронный ресурс] URL: http://www.law7.ru/base90/part5/d90ru5283.htm (дата обращения: 04.01.2013).

11. Устав города Москвы. Принят 28.06.95, введён в действие с 01.08.95 // Тверская, 13. - 1995. - № 32. - 10-16 августа.

12. Автономов A.C. Правовая онтология политики. К построению системы категорий. - М.: Инфограф, 2009. - 383с.

13. Аксаков И.С. Отчего так нелегко живется в России? - М.: РОССПЭН, 2002. - 1007с.

14. Афанасьев M.H. Российские элиты и парадигмы развития: запрос на новый курс? // Элиты и общество в сравнительном измерении / Под ред. О.В. Гаман-Голутвиной. М.: РОССПЭН, 2011. - С.330-341.

15. Гельман В., Рыженков С. и др. Автономия или контроль? Реформа местной власти в городах России, 1991-2001 / Европейский университет в Санкт-Петербурге. - СПб., М.: Летний сад, 2012. - 380 с.

16. Гельман В., Рыженков С. и др. Реформа местной власти в городах России, 1991 - 2006. - СПб.: Норма, 2009. - 368 с.

17. Данилевский Н.Я. Россия и Европа. - М.: Книга, 2011. - 573с.

18. Дискин И.Е. Прорыв: как нам модернизировать Россию. - М.: РОССПЭН, 2009. - 319 с.

19. Ершов А.Н. Уроки реформы местного самоуправления в России. - Казань: Центр инновационных технологий, 2009. - 280 с.

20. Замятин Д.Н., Замятина Н.Ю., Мишин И.И. Моделирование образов историко-культурной территории: методологический и теоретический подходы. - М.: Институт наследия, 2008. - 759 с.

21. Заславская Т.Н. Современное российское общество: Социальный механизм трансформации: Учеб. пособие. - М.: Дело, 2014.-400 с.

22. Зубаревыч Н.В. Социальное развитие регионов России: проблемы и тенденции переходного периода. - М.: URSS: ЛИБРОКОМ, 2009. - 251 с.

23. Информация Министерства регионального развития Российской Федерации «Предварительные итоги переходного периода реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». С.З. [Электронный ресурс] URL:http://archivc.minregion.ru/WorkItems/SPage.asp\?PagcID=484 (дата обращения: 12.06.2014).

24. Итоги реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в 2007 году / Под общей редакцией Д.Р. Хромова. М.: ИД «Юриспруденция», 2007. - 376 с.

25. Карсавин Л.П. Государство и кризис демократии // Новый мир. - 1991. - №1. - С.183-193.

26. Лебедева Н.М., Татарко А.Н. Ценности культуры и развитие общества. - М.: Изд. Дом ГУ ВШЭ, 2009.-527 с.

27. Леонтьев КН. Избранное / сост., авт. вступ. ст. и коммент. А.В. Репникова. - М.: РОССПЭН, 2010. - 727 с.

28. Местное самоуправление в России и Польше. Пособие для муниципальных служащих (по материалам проекта «Партнерство между российскими и польскими органами местного самоуправления как основа приграничного сотрудничества»). - Калининград: Изд-во РГУ им.И.Канта, 2009. - 246 с.

29. Местное самоуправление в России: состояние, проблемы, пути совершенствования. Итоговый доклад / Ин-т современного развития. М.: Экон-Информ, 2009. -- 524 с.

30. Мусинова Н.Н. Местное самоуправление в Москве: модели и эволюция // Управленческие науки. - 2013. - № 1(6). - С. 4-13.

31. Нечаев В.Д. Институциональная организация местного самоуправления в постсоветской России. Автореф.д. полит. наук. - М.: МГУ им. М.В.Ломоносова, 2008. С.42-43.

32. Организация управления и самоуправления в крупнейших городах: современное состояние и проблемы: Учебно-методическое пособие / Под ред. В. Б. Зотова. - М.: Юго-Восток-Сервис, 2010. - 296 с.

33. Пайпс Р. Русский консерватизм и его критики: Исследование политической культуры. - М.: Новое издательство, 2008. - 250с.

34. Петухов В.В. Динамика социальных настроений и мировоззренческих установок россиян // Россия -- 2010: российские трансформации в контексте мирового развития. - М.: Логос, 2010. - С.220.

35. Розанов В.В. Религия, философия, культура. - М.: Республика, 1992. - 397 с.

36. Сахаров А.Н. Управление Россией как цивилизационный исторический фактор // Управление Россией. Опыт. Традиции. Новации. XVI-XX вв.: коллективная монография. - М.: Наука, 2009. - С.5-16.

37. Святая Русь. Большая Энциклопедия Русского народа. Русское мировоззрение. - М.: Православное издательство «Энциклопедия русской цивилизации», 2003. - 1005с.

38. Система муниципального управления / Под ред. В. Б. Зотова.- Ростов н/Д: Феникс, 2010. - 717 с.

39. Собянин С. С. Программа муниципальной реформы в Москве // Практика муниципального управления. - 2012. - № 9. -- С. 12-18.

40. Тимашев Н.С. Мысли о демократическом будущем России / / Политические институты, избирательное право и процесс в трудах российских мыслителей ХIХ-ХХ веков / Под ред. Ю.А. Веденеева, И.Б. Борисова. - М.: РОИИТ, 2009. - С.733-740.

41. Трофимова И.Н. Институциональнео развитие местного самоуправления в Российской Федерации: дисс… д-ра полит. наук. - М., 2011. - 304с.

42. Туровский Р.Ф. Центр и регионы: проблемы политических отношений. - М.: Изд. Дом ГУ- ВШЭ, 2007. - С.216-261.

43. Чичерин Б.Н. Общее государственное право / Под ред. и с предисл. В.А. Томсинова; Моск.гос.ун-т им.М.В. Ломоносова. Юрид.фак. - М.: Зерцало, 2009. - 505 с.

44. Швецов А.Н. Совершенствование региональной политики: Концепции и практика. - М.: КРАСАНД, 2010. - 320 с.

45. Holmes L. Post-communism: an introduction. - Durham: Duke University Press, 2009. - P.15-21.

Размещено на Allbest.ru