Размещено на http://www.allbest.ru/

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ НАУК УКРАЇНИ

ІНСТИТУТ ДЕРЖАВИ І ПРАВА ім. В.М. КОРЕЦЬКОГО

УДК 347.73

ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВІ ОСНОВИ УПРАВЛІННЯ

Спеціальність 12.00.07 - теорія управління; адміністративне

право і процес; фінансове право

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня

доктора юридичних наук

ЯКИМЧУК Микола Костянтинович

Київ - 2002

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана на кафедрі конституційного, адміністративного і фінансового права Чернівецького національного університету ім. Юрія Федьковича Міністерства освіти і науки України

Науковий консультант - доктор юридичних наук, професор, член-кореспондент Академії правових наук України

АВЕР'ЯНОВ Вадим Борисович, завідувач відділу проблем державного управління та адміністративного права Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор, член-кореспондент НАН України ОПРИШКО Віталій Федорович, декан юридичного факультету Київського національного економічного університету

доктор юридичних наук, професор ПАХОМОВ Іван Микитович, завідувач кафедри Одеського державного економічного університету

доктор юридичних наук, професор ЯСТРЕБОВ Владислав Борисович, головний науковий співробітник Науково-дослідного інституту проблем зміцнення законності та правопорядку при Генеральній прокуратурі Російської Федерації

Провідна установа - Одеська національна юридична академія, кафедра адміністративного та фінансового права.

Захист відбудеться 20 грудня 2002 р. о 15 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д.26.236.03 по захисту дисертацій на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук в Інституті держави і права ім. В.М. Корецького Національної академії наук України за адресою: 01001, Київ, вул. Трьохсвятительська, 4.

Автореферат розіслано 19 листопада 2002 року.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради Усенко І. Б.

Якимчук М.К. Організаційно-правові основи управління в органах прокуратури України. - Рукопис (396 стор.).

Дисертація на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 - теорія управління; адміністративне право і процес; фінансове право. - Інститут держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, Київ, 2002. прокуратура державний влада

У дисертації здійснено аналіз основних проблем управління в органах прокуратури. Розкрито місце прокуратури в механізмі державної влади. Показано становлення та сучасний стан прокуратури. Аналізуються системні характеристики прокуратури, елементи процесу управління: функції управління, управлінські відносини, методи і форми управління, акти управління, цикл управління в органах прокуратури. Вказуються напрями трансформації функцій прокуратури та відповідні структурні реорганізації прокурорської системи. Визначено напрями раціоналізації процесів прийняття і виконання управлінських рішень, удосконалення управління кадрами, правового регулювання проходження служби в органах прокуратури. Запропоновані шляхи забезпечення наукової організації управління в органах прокуратури. Особлива увага приділяється формам і методам поліпшення стану організації та правового регулювання управління в органах прокуратури.

Ключові слова: прокуратура, органи прокуратури, система управління, наукові основи управління, функції і методи управління, акти управління, структура управління, служба в органах прокуратури, прокурорський нагляд.

Якимчук М.К. Организационно-правовые основы управления в органах прокуратуры Украины. - Рукопись (396 стр.).

Диссертация на соискание научной степени доктора юридических наук по специальности 12.00.07 - теория управления; административное право и процесс; финансовое право. - Институт государства и права им. В.М. Корецкого НАН Украины, Киев, 2002.

Анализируются проблемы становления, основные этапы развития, правовой статус прокуратуры в Украине, состояние и основные тенденции дальнейшего развития законодательства Украины о прокуратуре. Основное внимание автор уделяет анализу места прокуратуры в механизме государственной власти. В диссертации обосновывается вывод о том, что прокуратура осуществляет самостоятельный вид государственной деятельности, который не дает возможность включить ее в систему органов законодательной, исполнительной или судебной власти.

Раскрываются основные проблемы управления в органах прокуратуры. Автор исходит из того, что управление является основоположным элементом организации системы органов прокуратуры, без исследования которого невозможно понимание самой системы, возможностей ее рационализации и реформирования, эффективного осуществления задач, возложенных на нее. При этом автор управление в системе органов прокуратуры определяет как влияние на систему органов прокуратуры или на конкретные ее структурные единицы с целью упорядочения этой системы (ее структурных элементов), как обеспечение ее оптимального функционирования и развития для эффективного решения поставленных перед прокуратурой задач. На основе комплексного анализа теоретических и практических аспектов управленческой деятельности в органах прокуратуры с учетом достижений науки и обобщения практики управленческой деятельности в органах прокуратуры, отечественного и зарубежного опыта функционирования данного института. Разработана концепция организационно-правовых основ управления в органах прокуратуры Украины.

Особое внимание автора сосредоточено на исследовании: методологических основ системно-управленческого анализа системы органов прокуратуры, её субъектно-объектного построения, особенностях её функциональной и организационной структур. Всесторонне охарактеризованы элементы процесса управления: функции управления, управленческие отношения, методы и формы управления, акты управления, цикл управления в органах прокуратуры. Автор предлагает свое видение путей подхода к разрешению наиболее актуальных проблем управления в органах прокуратуры (правового регулирования и классификации функций управления, управленческих отношений, методов и форм управленческой деятельности, актов управления и особенностей их содержания в органах прокуратуры). Указываются основные направления и пути соответствующих структурных реорганизаций прокурорской системы, организационно-правовые проблемы совершенствования управления, исходя из направлений современной трансформации функций прокуратуры. Освещаются вопросы совершенствования управления кадрами органов прокуратуры, правового регулирования прохождения службы в органах прокуратуры, пути организационно-правового обеспечения научной организации управления и рационализации процессов принятия, выполнения управленческих решений в органах прокуратуры. Особое внимание уделяется путям улучшения состояния организации и правового регулирования управления в органах прокуратуры. Исследуются проблемы правового регулирования и практики прохождения службы в органах прокуратуры Украины. Проект Закона Украины “О прохождении службы в органах и учреждениях прокуратуры”, разработанный автором, прилагается к диссертации.

Ключевые слова: прокуратура, органы прокуратуры, система управления, научные основы управления, функции и методы управления, акты управления, структура управления, служба в органах прокуратуры, прокурорский надзор.

Yakymchuk M.К. Organizational and legal bases of management at bodies of the prosecutor's office of Ukraine. - Manuscript (396 р.).

Thesis for obtaining a scientific degree of Doctor of Science (Law) by speciality 12.00.07 - theory of management; administrative law and proceeding; financial law. - V.M.Koretsky Institute of State and Law of the National Ukrainian Academy of Sciences, Kyiv, 2002.

The thesis provides analysis of basic problems of m anagement at bodies of the prosecutor's office. The place of the prosecutor's office in the mechanism of state authority is discovered. Development and modern status of the prosecutor's office are presented. The analysis of the prosecutor's office system characteristics, elements of management process: management functions, management relations, methods and forms of management, managerial acts, cycle of management at bodies of the prosecutor's office is carried out. The directions of transformation of functions of the prosecutor's office and relevant structural reorganizations of the prosecutor's office system are indicated. The ways of rationalization of procedures of acceptance and execution of the management decisions, perfection of personnel management, legal regulation of serving at bodies of the prosecutor's office are determined. The ways of maintenance of scientific organization of management at bodies of the prosecutor's office are suggested. The special attention is allocated to forms and methods of improvement of state of organization and legal regulation of management at bodies of the prosecutor's office.

Key words: the prosecutor's office, bodies of the prosecutor's office, system of management, scientific bases of management, functions and methods of management, managerial acts, structure of management, service at bodies of the prosecutor's office, Directorate of Public Prosecutions.

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. Чинна Конституція України 1996 року проголошує: “Україна є суверенна і незалежна, демократична, соціальна, правова держава” (ст. 1). Необхідно ще багато зробити для втілення даних принципів у життя.

Власний історичний досвід України та сучасна зарубіжна практика доводять, що лише за умови наукового та практичного забезпечення посилення управлінського впливу, а також постійного вдосконалення його форм і методів можна досягти ефективного функціонування суспільного організму. В даному дослідженні розглядається тільки одна із сторін державного управління - управління в органах прокуратури.

Актуальність дослідження шляхів реформування системи органів прокуратури підтверджується як необхідністю приведення зазначеного інституту у відповідність до конституційної моделі, так і необхідністю вдосконалення його організаційної структури і трансформації процесів та зв'язків у системі в дусі адміністративної та судово-правової реформ.

Актуальність дослідження управління в системі органів прокуратури, її місця в державному механізмі, принципових особливостей побудови системи та шляхів їх покращання підтверджується тим, що лише на основі такого дослідження та в ході його проведення можливе вироблення концептуальних засад демократизації інституту прокуратури та внесення пропозицій по налагодженню нового комплексу відносин у системі його органів. Науково-теоретичні та прикладні дослідження з проблематики управління в органах прокуратури виступають базою наукового забезпечення реформування інституту прокуратури загалом.

Комплексне реформування прокуратури та її становлення як незалежного державного органу потребують переосмислення та глибокого аналізу засад її організації та діяльності, одним з найважливіших аспектів яких є управління. В Україні проблеми управління в органах прокуратури, побудови і функціонування прокуратури в їх системному, організаційному зв'язку ще не дістали належного осмислення. Втім тільки цілісне дослідження управління в органах прокуратури, його теоретичних та правових аспектів дає змогу з'ясувати суть інституту прокуратури, зміст процесів та відносин управління в прокурорській системі. Дані обставини лише підкреслюють актуальність проведення наукових досліджень у галузі управління в органах прокуратури України, пов'язаних передусім з пошуками шляхів реформування і вдосконалення організації та діяльності прокуратури України.

В Україні проблематика державного управління та адміністративного права дістала всебічне осмислення в працях В.Б. Авер'янова, О.Ф. Андрійко, Ю.П. Битяка, Є.В. Додіна, Є.Б. Кубка, В.М. Марчука, В.Ф. Опришка, І.М. Пахомова, В.М. Селіванова, В.Ф. Сіренка, В.В. Цвєткова, О.Ф. Фрицького, Ю.С. Шемшученка та ін. Вагомий внесок у розробку проблем державного управління внесли такі російські вчені, як В.Г. Атаманчук, І.Л. Бачило, Б.М. Лазарєв, Б.П. Курашвілі, Г.І. Петров, Ю.О. Тихомиров, В.А. Юсупов та ін. Соціально-управлінські аспекти аналізувалися такими вченими, як В.Г. Афанасьєв, Ю.М. Козлов, П.Н. Лебедев, А.М. Омаров, В.С. Основин, І.М. Слепенков, Є.С. Фролов та ін. Проте проблемам побудови і функціонування органів прокуратури в їх органічному зв'язку науковцями не приділялося достатньої уваги. Багатьма ще й досі не враховується, що управління є цілком об'єктивною передумовою належного функціонування органів прокуратури. Без цілеспрямованого дослідження даного явища неможливе розуміння справжніх потреб і можливостей її раціоналізації та реформування, ефективного виконання покладених на неї завдань.

Проблеми управління у сфері діяльності різних правоохоронних органів висвітлюються в працях О.М. Бандурки, І.І. Веремеєнка, А.Г. Братка, І.П. Голосніченка, К.Ф. Гуценка, Н.Н. Єфремова, Т.К. Зарубицької, Д.С. Карєва, С.В. Ківалова, А.П. Коренєва, Л.Л. Попова, В.М. Семенова, І.А. Склярова, Т.Н. Радька, В.В. Чернікова, В.С. Чернявського.

Але проблеми управління в органах прокуратури України, його теоретичні та практичні аспекти практично залишаються поза увагою дослідників. Лише окремі питання організації та управління в органах прокуратури досліджували такі вчені та практики з питань прокурорського нагляду, як: В.В.Богуцький, Ю.М. Грошевой, В.М. Гусаров, В.В. Долежан, М.В. Косюта, І.Є. Марочкін, М.І. Мичко, А.М. Мудров, В.П. Рябцев, В.Я. Тацій, П.В. Шумський, В.Б. Ястребов. Серед них слід особливо відзначити російського вченого О.Ф.Смирнова, який у окремій праці зробив спробу обґрунтувати засади управління в органах прокуратури. Останнім часом в Україні захищено ряд дисертацій (В.С. Бабкової, В.Н. Гусарова, Н.І. Мичка, М.В.Косюти, В.В. Сухоноса), окремі положення яких також торкаються питань організації та управління в органах прокуратури.

Окрім того, проблеми організації та діяльності органів прокуратури обґрунтовувалися науковцями та практиками на наукових і науково-практичних конференціях, на навчально-методичному семінарі, що проводився Генеральною прокуратурою України в 1998 році, де також наголошувалося на актуальності досліджень у галузі управління в органах прокуратури.

Отже, наукова та практична значимість проблем організації та правового забезпечення управління в органах прокуратури, реформування її структури та подальшого вдосконалення діяльності, недостатня увага до даної проблематики з боку науковців-теоретиків суттєво вплинули на вибір теми даного дисертаційного дослідження.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація безпосередньо пов'язана з науковими працями відділу проблем державного управління та адміністративного права Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, зокрема темою “Проблеми удосконалення державного управління на етапі адміністративної реформи в Україні (№ державної реєстрації РК0101 U001011), і плановими науковими дослідженнями кафедри конституційного, адміністративного і фінансового права Чернівецького національного університету імені Юрія Федьковича.

Мета та завдання дослідження. Метою даної дисертаційної роботи є вироблення теоретико-методологічних та організаційно-правових засад удосконалення управлінської діяльності в органах прокуратури України і з їх урахуванням розроблення пропозицій щодо подальшого розвитку правового регулювання та практики правозастосування в органах прокуратури на сучасному етапі.

З огляду на поставлену мету визначено такі дослідницькі завдання:

- проаналізувати сучасне законодавство України про органи прокуратури, стан і основні тенденції його подальшого розвитку, засади організації та правового регулювання управління в органах прокуратури;

- обґрунтувати концептуальне бачення прокуратури з точки зору теорії соціального та державного управління для виявлення передумов і факторів поліпшення функціонування прокуратури як різновиду соціально-управлінських систем;

- з'ясувати поняття, принципи, зміст та особливості реалізації управління в органах прокуратури;

- визначити поняття функцій управління в органах прокуратури, здійснити їх класифікацію, проаналізувати зміст та стан правового регулювання; основні напрями сучасної трансформації функцій прокуратури та їх вплив на організацію та проблеми структурних реорганізацій в органах прокуратури;

- розкрити сутність актів управління в органах прокуратури і особливості їх змісту, здійснити класифікацію їх видів та виробити практичні рекомендації щодо раціоналізації процесів прийняття і виконання управлінських рішень в органах прокуратури;

- охарактеризувати безпосередній управлінський вплив суб'єктів управління на об'єкти в системі органів прокуратури, його поняття, форми і методи, елементи процесу та зміст управлінської діяльності в органах прокуратури; зворотний вплив на керуючу ланку та діяльність щодо забезпечення її управлінською інформацією;

- з'ясувати шляхи вдосконалення організаційно-структурного, функціонального та кадрового забезпечення системи органів прокуратури, стану управління кадрами органів прокуратури і накреслити основні шляхи їх вирішення; охарактеризувати форми організаційно-правового забезпечення наукової організації управління в органах прокуратури;

- виробити напрями, шляхи та конкретні пропозиції щодо вирішення та усунення недоліків в управлінні органами прокуратури, зокрема виробити проект нового закону “Про проходження служби в органах та установах прокуратури”.

Об'єктом дисертаційного дослідження є прокуратура як окремий інститут сучасної Української держави.

Предметом є організаційні аспекти побудови системи управління в органах прокуратури України, нормативна база її функціонування та практика застосування відповідного законодавства.

Методологічною основою дослідження стали сучасні методи наукового пізнання. У процесі роботи над дисертацією використовувалися тією чи іншою мірою всі основні принципи і методи наукового дослідження: аналіз і синтез, індукція і дедукція, порівняння, узагальнення, що дало змогу забезпечити єдність організаційно-правового аналізу управління в органах прокуратури. І все ж головна увага приділялася застосуванню системного і спеціального аналізу. Чільне місце посіло використання діалектичного та історичного підходів до вивчення тісного зв'язку між функціями і структурою, управлінською діяльністю та відносинами в межах системи прокуратури України. Системний підхід дав змогу дослідити взаємозв'язки структурних елементів у системі органів прокуратури та її взаємовідносини з іншими державними органами. Застосовувалися такі методи наукового дослідження, як порівняльно-правовий (для аналізу законодавчого регулювання організації та управління в органах прокуратури України, Росії, Казахстану, країн Прибалтики та ін.), формально-юридичний (для виявлення прогалин і суперечностей у нормативно-правових актах та вироблення шляхів їх усунення), структурно-функціональний (для більш глибокого вивчення закономірностей та властивостей організації управління в органах прокуратури, послідовного розкриття структурно-функціонального аспекту організації прокуратури) і соціологічний (у процесі опитування керівних працівників прокуратури).

Основні положення та висновки роботи ґрунтуються на аналізі нормативної бази, зокрема, принципів та правових норм Конституції України 1996 року, законів та постанов Верховної Ради України, рішень Конституційного Суду України, указів Президента України, постанов Кабінету Міністрів України, наказів Генерального прокурора України та інших нормативно-правових актів.

У дисертаційному дослідженні широко використані відомості про діяльність органів сучасної прокуратури України, дані про її структуру, функції, а також дані, одержані в результаті вивчення практики управлінської діяльності в органах прокуратури всіх рівнів, починаючи з Генеральної прокуратури України, та матеріали перевірок діяльності органів прокуратури України за основними напрямами роботи за 1996-2001 рр.; результати проведеного автором опитування керівних працівників апарату прокуратури Чернівецької області та прокуратури міста Чернівці з питань організації їх робочого часу. Враховувався також особистий досвід дисертанта, набутий під час роботи в прокуратурі Чернівецької області.

Наукова новизна одержаних результатів. У дисертації вперше у вітчизняній юридичній літературі здійснено комплексний аналіз організаційно-правових основ управління в органах прокуратури України.

У межах здійсненого дослідження одержано результати, які мають наукову новизну.

1. Обґрунтовано висновок, що система органів прокуратури є не лише автономною щодо системи державних органів і самостійною організаційною системою з визначеними цілями діяльності, функціями і компетенцією по їх здійсненню, але й самоуправлінською та самодостатньою, оскільки щодо неї не допускається безпосереднє управління з боку інших державних органів та посадових осіб.

2. Визначено, що особливістю управління в системі органів прокуратури є те, що управлінський вплив не виходить за межі прокурорської системи; мета управління в системі органів прокуратури незмінна: підтримання прокурорської системи у стані, який дає змогу вирішувати дедалі нові завдання, гнучко і оперативно реагувати на зміни в стані законності.

3. Доведено, що організаційно систему управління в органах прокуратури необхідно розглядати як ієрархічну структуру, побудовану в трьох рівнях управління (Генеральна прокуратура на чолі з Генеральним прокурором України - прокуратури обласного рівня - прокуратури районного рівня), в якій прокуратури міст з районним поділом виступають не управлінською, а координаційною ланкою.

4. Обґрунтовано, що оскільки відповідно до законодавства лише Генеральний прокурор України наділений управлінськими повноваженнями щодо прокуратури, систему органів прокуратури можна віднести до моноцентричних систем.

5. Запропоновано визнати посаду Генерального прокурора України однією з “вищих державних посад”.

6. Розкрито функції управління як елемент процесу управління в органах прокуратури, які необхідно розглядати не лише як допоміжні щодо конституційних функцій прокуратури, а й як структуроутворюючий елемент системи, що потребує належного правового закріплення.

7. Доведено, що особливістю відносин управління в органах прокуратури є те, що вони відбуваються лише в межах системи органів прокуратури, характеризуються високим ступенем директивності, через що серед них переважають субординаційні відносини, причому такі, що складаються між елементами системи органів прокуратури та зовнішнім середовищем, є владновідповідальними, а не відносинами владного підпорядкування, а відносини між вищими органами держави та прокуратурою набувають змісту конституційно-організаційних, а не управлінських.

8. Визначено, що особливістю методів управління в органах прокуратури є те, що вони застосовуються за дорученням держави, тобто офіційно і знаходять своє безпосереднє вираження здебільшого в субординаційних відносинах і тільки у зв'язку зі здійсненням цілеспрямованого впливу на керовані елементи системи прокуратури. Тому головна увага керуючих суб'єктів в органах прокуратури повинна бути сконцентрована на розвитку їх нормативно-правової основи.

9. Визначено, що основною організаційною формою управління є єдиноначальна, а колегіальна форма управління є доповнюючою. Запропоновано законодавчо закріпити, що накази Генерального прокурора України нормативно-правового характеру перед їх підписанням повинні проходити обговорення на Колегії Генеральної прокуратури України.

10. Обґрунтовано, що реорганізація апарату Генеральної прокуратури, а також апаратів обласних і прирівнених до них прокуратур поступово здійснюється на основі функціонального принципу, що припускає побудову основної частини структурних підрозділів відповідно до конституційних напрямів діяльності прокуратури з урахуванням належного балансу в структурі Генеральної прокуратури України та підпорядкованих прокуратур підрозділів галузевого, загального та забезпечуючого призначення.

11. Показано, що по завершенню перехідного періоду основні засади побудови структури системи органів та організаційної структури апарату Генеральної прокуратури України, управлінських повноважень основних її ланок, взаємовідносин між ними повинні отримати своє закріплення в новій редакції Закону України “Про прокуратуру”.

12. Обґрунтовано необхідність прийняття Закону України “Про проходження служби в органах та установах прокуратури” (проект якого розроблено автором та подано в додатку до дисертації).

Теоретичне та практичне значення отриманих результатів полягає в тому, що висновки дисертаційного дослідження розвивають теорію управління, зокрема її особливу частину і є базою для визначення шляхів подальшого розвитку наукової думки в даній галузі. Запропоновано нові висновки та сформульовано ряд пропозицій, спрямованих на вдосконалення діючих норм законодавства в галузі організації та управління в органах прокуратури.

Теоретичні положення, пропозиції і висновки дисертації можуть стати концептуальною базою для подальшого вдосконалення інституту прокуратури, використовуватись при розробленні нормативно-правових актів, що врегульовують організацію та діяльність органів прокуратури, змін та доповнень до Закону України “Про прокуратуру” та при прийнятті ряду нових законів у даній галузі.

Матеріали дослідження можуть бути використані у підготовці навчальних посібників та підручників з адміністративного права і державного управління, прокурорського нагляду, в розробленні спецкурсів з проблем діяльності прокуратури та правоохоронних органів.

Особистий внесок здобувача. Дисертаційне дослідження виконано здобувачем самостійно, всі сформульовані в ньому положення та висновки обґрунтовані на базі особистих досліджень автора.

Апробація результатів дослідження. Дисертація виконана і обговорена на кафедрі конституційного, адміністративного та фінансового права Чернівецького національного університету ім. Юрія Федьковича. Основні теоретичні та практичні висновки, положення та пропозиції дисертаційного дослідження викладені в 37 опублікованих працях дисертанта, серед яких монографія “Проблеми управління в органах прокуратури: теорія і практика. - К., 2001”, навчальний посібник “Наукові засади управління в органах прокуратури України. - Чернівці, 2002”, брошура “Організаційно-правові проблеми вдосконалення управління в органах прокуратури України. - Чернівці, 2002”, 26 наукових статей у фахових виданнях.

Результати дослідження доповідались на загальноукраїнських і міжнародних конференціях та науково-практичних семінарах: “Теоретичні та практичні проблеми становлення правової держави в Україні” (Чернівці, 4-5.05.1995 р., тези опубліковані); “Адміністративне право: актуальні проблеми реформування” (Суми, 25-27.05.2000 р.); “Конституційне будівництво в Україні: теорія і практика” (Закарпаття, 1-3 червня 2000 р., тези опубліковані); “Європа, Японія, Україна: шляхи демократизації державно-правових систем. (Київ, 17-20.10.2000 р., тези опубліковані); “Проблеми державотворення і захисту прав людини в Україні” (Львів, 13-14.02.2001 р., тези опубліковані); “Сутність, цілі та засоби в праві” (Чернівці, 3-5.05.2001 р., тези опубліковані); “Стан та перспективи розвитку адміністративного права: законодавство, наука, освіта” (Львів, 12-14.10.2001 р.); “Проблеми державотворення і захисту прав людини в Україні” (Львів, 14.02.2002 р., тези опубліковані); “V Міжнародний конгрес україністів” (секція правознавство) (Чернівці, 27-30.08.2002 р., тези опубліковані).

Результати дисертаційного дослідження широко використовувалися у навчальному процесі при читанні курсів: “Прокурорський нагляд”, “Судові та правоохоронні органи”, “Проблеми управління в органах прокуратури України” та ін.

Матеріали дисертаційного дослідження і викладені в ньому пропозиції щодо удосконалення управління та організації роботи в органах прокуратури, в тому числі щодо оцінювання ефективності праці прокурорсько-слідчих працівників, були враховані при підготовці наказу Генерального прокурора України № 65 від 28.12.01 р. “Про основні принципи управління, організації роботи та критерії ефективності роботи органів прокуратури України”.

Структура дисертації. Специфіка проблем, що стали об'єктом дослідження, мета та завдання, поставлені автором, зумовили логіку та структуру дисертаційного дослідження. Робота складається із вступу, чотирьох розділів, поділених на підрозділи, висновків, списку використаних джерел (572 найменування) та чотирьох додатків до дисертації. Обсяг дисертації - 396 сторінок.

Основний зміст дисертації

У Вступі обґрунтовано актуальність теми, визначені об'єкт і предмет, мета та завдання дослідження, розкрито зв'язок роботи з науковими програмами і темами, охарактеризовано методологічну та емпіричну базу дисертаційного дослідження, його теоретичне та практичне значення, апробацію основних наукових результатів, сформульовано концептуальні положення, які відзначаються науковою новизною.

У першому розділі “Прокуратура в механізмі Української держави: політико-правовий аналіз” розкриваються проблеми становлення, основні етапи розвитку, правовий статус прокуратури в Україні, стан та основні тенденції подальшого розвитку законодавства України про органи прокуратури.

У першому підрозділі “Становлення та основні етапи розвитку прокуратури в Україні” автор наголошує на тому, що перше теоретичне обґрунтування необхідності існування у державі органу, що здійснював би функції, які у сучасному суспільстві виконує прокуратура, належить давньогрецькому мислителю Арістотелю. У праці “Політика”, він дійшов висновку про те, що той, хто став на посаду керівника держави, “повинен мати у розпорядженні певну силу, спираючись на котру він буде в змозі охороняти закони”.

Дисертант простежує історію становлення прокуратури як спеціального органу з нагляду за розслідуванням і розглядом кримінальних справ. Уперше вона виникла у Франції в ХІІІ -- ХIV століттях. Французький король Пилип IV Красивий ордонансом від 25 березня 1302 р., заснував прокуратуру як орган представництва інтересів монарха. Із Франції прокуратура як інститут державної влади була запозичена Німеччиною, Англією, Шотландією, Росією та іншими державами.

Історичний аналіз функцій прокуратури свідчить, що основною функцією прокуратури Російської імперії з 1722 по 1863 рр. був нагляд за додержанням законів, а з 1864 по 1917 рр. -- кримінальне переслідування осіб, які вчинили злочин. Падіння в лютому 1917 р. монархії в Росії започаткувало відновлення державності в Україні. У листопаді 1917 р. своїм ІІІ Універсалом Центральна Рада проголосила Українську Народну Республіку (УНР). Тоді ж створюється прокурорський нагляд УНР. З цього моменту інститут прокуратури в Україні починає розвиватися відносно самостійно. Вже 15 грудня 1917 р. Центральна Рада України ухвалила Закон “Про утворення Генерального Суду”, згідно з яким при Генеральному Суді була заснована Прокураторія.

Початок нового етапу історії органів прокуратури пов'язаний із встановленням в Україні Радянської влади. Декретом Ради народних комісарів України від 14 лютого 1919 р. “Про суд” було ліквідовано, поряд з судовими установами, які існували на території України до встановлення Радянської влади, і прокурорський нагляд. Після прийняття цього декрету нагляд за законністю зосереджувався в Народному комісаріаті юстиції та його місцевих органах. Державна прокуратура як орган з нагляду за дотриманням законності на території всієї республіки утворена 28 червня 1922 р. відповідно до постанови ВУЦВК, якою було затверджено Положення про прокурорський нагляд.

Аналіз функцій, що покладалися на прокуратуру в радянський період, свідчить, що вона функціонувала як державний орган змішаного типу, який одночасно здійснював нагляд за додержанням законів і кримінальне переслідування осіб, що вчинили злочин.

У другому підрозділі “Проблеми розвитку правового статусу прокуратури незалежної України” підкреслюється, що у процесі розбудови України як суверенної і незалежної, демократичної, соціальної, правової держави значного реформування зазнали організація та діяльність прокуратури.

Автор відзначає, що в Конституції України, прийнятій 28 червня 1996 р. Верховною Радою України, статус прокуратури невиправдано звужено (зокрема, не передбачені функції загального нагляду та досудового слідства), і доводить, що значний вплив на таку конституційну формулу статусу прокуратури справила дискусія, що розгорнулася наприкінці 80 -- на початку 90-х рр., щодо місця даного органу в механізмі державної влади. У ході дискусії висловлювалася думка, що з переходом до ринкової економіки для загальнонаглядової діяльності прокуратури не залишається місця. В дисертації ж обстоюється думка про те, що прокуратура здійснює самостійний вид державної діяльності, який не дає змоги включити її до системи жодної з гілок влади. Автор зазначає, що сучасна державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. Отже, поза цими гілками залишаються Президент України, органи прокуратури, Національний банк України, інші органи. Діяльність зазначених органів може розглядатися як самостійний вид державної діяльності.

За своїм призначенням прокуратура є елементом системи стримувань і противаг, який не тільки запобігає прийняттю незаконних актів та здійсненню протиправних дій, а й взаємодію гілок влади з метою підтримання режиму законності та правопорядку, забезпечення та захисту прав і свобод людини і громадянина. Прокуратура має низку конституційних і законодавчо закріплених ознак, а саме: 1) це єдина централізована система, яка здійснює покладені на неї функції автономно і має особливий конституційний механізм призначення керівника цієї системи - Генерального прокурора України; 2) її повноваження, організація і порядок діяльності визначаються окремим законом; 3) одним із принципів організації та діяльності прокуратури є її незалежність від будь-яких органів державної влади; 4) незалежність та єдність забезпечуються жорсткою централізацією і внутрішньою побудовою органів прокуратури, заснованою на принципі суворого підпорядкування; 5) прокурорський нагляд - це виключний вид державної діяльності, який жодний інший орган держави, крім прокуратури, не здійснює.

У третьому підрозділі “Законодавство України про органи прокуратури: стан і основні тенденції подальшого розвитку” показано, що правове регулювання організації діяльності прокуратури визначається Конституцією України, Законом України “Про прокуратуру”, іншими законами України, ратифікованими Верховною Радою України міжнародними договорами і угодами, а також правовими актами Генерального прокурора України.

Враховуючи значення завдань, що стоять перед прокуратурою України, її роль в утвердженні законності та забезпеченні прав особи, інтересів суспільства і держави, досвіду її роботи, автор доводить нагальну необхідність у наступних змінах і доповненнях до Конституції України. По-перше, оскільки в органах прокуратури концентрується вся інформація про стан законності в країні, недоліки правового регулювання тих чи інших суспільних відносин, численні матеріали про практику застосування законів, остільки необхідно у ст. 93 ч.1 Конституції України до кола суб'єктів законодавчої ініціативи включити і Генерального прокурора України. По-друге, з метою протидії тиску на прокуратуру з боку політичних і державних діячів необхідно внести зміни до ст. 122 ч. 1 Конституції України і викласти дану норму в такій редакції: “Прокуратуру України очолює Генеральний прокурор України, який призначається на посаду та звільняється з неї Президентом України за згодою Верховної Ради України”.

Автор зауважує, що з прийняттям Конституції України 1996 року змінено порядок призначення і звільнення Генерального прокурора України, який у своїй діяльності щодо здійснення нагляду за додержанням законів не відповідальний, не підконтрольний і не підзвітний Верховній Раді України.

Як і все законодавство України загалом, законодавство про прокурорський нагляд потребує подальшого розвитку в напрямку 1) підвищення статусу прокуратури як централізованого багатофункціонального наглядового органу; 2) більш чіткого і змістовного відображення функцій і повноважень прокуратури як у Конституції України, так і в Законі “Про прокуратуру”, в кримінально-процесуальному та цивільно-процесуальному законодавстві України; 3) проведення ревізії всього нормативного матеріалу, яким регламентуються організація і діяльність прокуратури, на предмет його відповідності Конституції України.

У другому розділі “Прокуратура як об'єкт системно-управлінського аналізу: теоретичні аспекти” аналізується інститут прокуратури як системне явище, характеризуються її риси та особливості, визначено зміст, мету, предмет управління в даній системі. Метою цього розділу є дослідження особливостей системи управління в органах прокуратури, її складових, особливостей побудови організаційної та функціональної структури системи органів прокуратури.

У першому підрозділі “Методологічні засади системно-управлінського аналізу прокуратури” наголошується на тому, що дослідження питань управління в органах прокуратури неможливе без з'ясування самого поняття соціального управління, у пошуку універсальної характеристики якого значну роль відіграла загальна теорія систем. Вихідні кібернетичні засади привернули увагу до самого підходу при аналізі управління і запропонували шукати джерела розуміння його дійсної суті в цілісних системах, у механізмі внутрішньої взаємодії елементів, що їх складають. Зміст управління в кібернетичному розумінні -- це вплив, метою якого є впорядкування відповідної системи, забезпечення її функціонування у належному порядку відповідно до закономірностей її існування та розвитку.

Базуючись на категоріях та досвіді кібернетики, автор відзначає, що будь-яка цілісна система характеризується такою рисою, як самоуправління, тобто наявністю цілеспрямованого процесу відтворення та вдосконалення даної системи, що засвідчує процес управління. Цілісними ж визнаються системи, в яких взаємодія сукупності компонентів породжує нові якості, не притаманні тим, що їх створили (в нашому випадку: окремий працівник прокуратури - підрозділ органу прокуратури або посадова особа - орган прокуратури - інститут (система) прокуратури - держава - суспільство).

У процесі аналізу прокуратура умовно виокремлюється із загальної державної системи. Прокуратура як різновид соціальної системи має такі характерні риси: 1) є організаційно самостійним, багаторівневим державним утворенням, яке активно взаємодіє з усіма гілками влади та іншими елементами суспільства в цілому; 2) є щодо системи державних органів автономною, самодостатньою, єдиною підсистемою державного апарату з визначеними цілями діяльності, функціями і компетенцією щодо здійснення, зі сталим набором елементів та компонентів; 3) діяльність її органів належить до одного з різновидів державного управління, особливістю якого є те, що управлінський вплив цих органів не виходить за межі власне прокурорської системи; 4) в основу побудови її органів покладені жорстка ієрархія та визначеність обсягу повноважень, пряме підпорядкування нижчестоящих працівників та органів вищестоящим, сувора процесуальна та службова дисципліна.

У роботі наголошується, що управління в органах прокуратури - це явище, яке є предметом дослідження наук соціального і державного управління, що вивчають цілеспрямовану, організаційну діяльність людей у суспільстві. Предметом управління в органах прокуратури виступає внутрішня взаємодія складових елементів даної системи - органів і посадових осіб. Автор виходить з того, що загальна частина даних наук включає загальні знання основних їх категорій. Особлива ж частина досліджує специфічні риси управління окремими галузями. Тому для усвідомлення особливостей управління в органах прокуратури необхідно досліджувати: 1) предмет і систему управління в органах прокуратури; 2) зміст управління в органах прокуратури; 3) принципи управління в органах прокуратури; 4) управлінські відносини в органах прокуратури; 5) систему органів управління в прокуратурі; 6) кадри управління в органах прокуратури; 7) управлінську інформацію в органах прокуратури; 8) управлінську техніку в органах прокуратури; 9) функції управління в органах прокуратури; 10) стадії управлінського циклу в органах прокуратури; 11) методи, форми та стиль управління в органах прокуратури. Теорія організації і управління в органах прокуратури згідно із забезпечуючим характером самої функції управління є похідною від концептуальних уявлень про призначення і функціональний зміст діяльності прокуратури.

У другому підрозділі “Прокуратура як різновид соціальної системи: основні риси” автор досліджує прокуратуру як підсистему державного апарату і як один з елементів системи державного управління в широкому значенні. В дисертації обґрунтовується положення, що в складі державного апарату органи прокуратури виступають як елемент керуючої системи, а окремий орган прокуратури є первинною клітиною системи органів прокуратури як підсистеми державного управління в широкому значенні даного поняття.

Автор визначає управління в системі органів прокуратури як вплив на дану систему органів прокуратури або на конкретні її ланки з метою впорядкування цієї системи (її ланок), забезпечення її оптимального функціонування та розвитку для ефективного вирішення завдань, що стоять перед нею. Даний вплив, на думку дисертанта, можна розглядати як особливий вид діяльності апаратів органів прокуратури і спеціально призначених посадових осіб, що утворюють керуючу підсистему (для всієї системи органів прокуратури і для кожного з них окремо). Зокрема, наголошується, що потреба забезпечення прокуратурою законності на всій території країни об'єктивно зумовлює особливий характер організації та структурування прокуратури. Основними принципами організації її органів, що дістали своє відображення в нормативно-правових приписах, є єдність, цілісність, ієрархічність, цілеспрямованість, централізація, незалежність прокурорів, визначеність обсягу прокурорських повноважень, імперативний порядок взаємовідносин усіх ланок прокуратури, поєднання єдиноначальності та колегіальності, процесуальна та службова дисципліна, гарантом яких виступає Генеральний прокурор України, об'єктний, предметний і зональний принципи організації апаратів прокуратур. Елементами єдності системи є те, що: 1) прокуратура функціонує як незалежний централізований державний орган; 2) нижчестоящі прокурори підпорядковуються вищестоящим, а всі прокурори -- Генеральному прокуророві України.

У роботі наголошується, що, як і будь-яка соціальна система, система органів прокуратури розглядається як структура та процес, оскільки у структурі дістають відображення кількість і характер елементів, що здійснюють процеси управління, способи їхнього взаємозв'язку в процесі функціонування, особливості впливу на керований об'єкт, кількісні характеристики елементів, їхні функції тощо, а у процесі управління реалізуються соціальні закони та закономірності власне управління, забезпечується цільова функція системи. Обґрунтовується також думка про те, що будь-який орган прокуратури, як і їх система, розглядається як певна система, що піддається змінам і водночас сама здійснює вплив: 1) управлінський - на ієрархічно підпорядковані їй об'єкти внутрішньоорганізаційного управління; 2) владновідповідальний - на об'єкти зовнішнього середовища. Зокрема, підкреслюється, що особливістю управління в системі органів прокуратури є те, що управлінський вплив не виходить за межі прокурорської системи. Прокуратура при виконанні своїх повноважень активно взаємодіє з усіма гілками державної влади та є важливим елементом у забезпеченні балансу між ними. Взаємодіючи із зовнішнім середовищем (наприклад, координуючи діяльність правоохоронних органів), система органів прокуратури виступає як цілісність, що зберігає свою визначеність. Однак система органів прокуратури є не лише автономною щодо системи державних органів, а й самодостатньою, оскільки щодо неї не допускається безпосереднє управління з боку самої держави. Оскільки відповідно до законодавства лише Генеральний прокурор України наділений управлінськими повноваженнями щодо системи органів прокуратури, яка має автономний характер у системі державного механізму, а управлінська компетенція керівників нижчестоящих органів прокуратури, окрім кадрових функцій, які отримали закріплення в законі, визначається Генеральним прокурором України, остільки систему органів прокуратури можна віднести до моноцентричних систем.

Автором обґрунтовується також положення, що управління органами прокуратури є одним з видів державного управління в широкому значенні. Наголошується, що хоча завдання та пріоритети функціонування системи органів прокуратури постійно змінюються, проте мета управління залишається незмінною: це підтримання прокурорської системи у стані, який дає змогу виконувати дедалі нові завдання, гнучко і оперативно реагувати на зміни в стані законності. Для досягнення даних цілей система повинна, по-перше, мати достатньо стабільну і водночас гнучку організаційну структуру, здатну, за необхідності, швидко перебудовувати зв'язки, що склалися, і створювати нові; по-друге, здійснювати ефективний контроль, який би своєчасно визначав відповідність результатів прийнятим планам і цілям. У дисертації проаналізовано умови оптимальності системи, її потреби для практичного забезпечення ефективного управління.

У третьому підрозділі “Суб'єктно-об'єктна характеристика управління в системі органів прокуратури” аналізуються складові системи органів прокуратури, виходячи з того, що за структурою система в цілому складається з підсистем, передусім керуючої (суб'єкт управління) та керованої (об'єкт управління), що перебувають у діалектичній єдності. Труднощі в характеристиці даних понять полягають у їх відносності - кожен суб'єкт управління є одночасно й об'єктом управління, і навпаки. Кожен рівень суб'єкта здійснює управління об'єктом відповідного рівня. Але між суб'єктами та об'єктами управління існує принципова різниця. Виходячи з того, що об'єкт (керована система) та суб'єкт управління (керуюча підсистема) створюють систему соціального управління, а зв'язки між ними -- структуру системи в широкому розумінні цього слова, здійснено аналіз структури об'єкта управління в органах прокуратури як певної взаємодії його внутрішніх структур: насамперед організаційної (сукупність організаційних елементів), цільової (система цілей), функціональної (сукупність функцій, що реалізуються) та ін. Причому організаційною структурою об'єкта виступає загальна організаційна структура системи органів прокуратури. Змістом поняття “організаційна структура управління органів прокуратури” охоплюються структурні форми складових частин управлінської системи (підсистем) - органів та їх структури, які (частини та органи) є різновидами соціальних керуючих систем і різняться за ступенем загальності.

Проаналізовано також поняття організаційної структури управління органу прокуратури, тобто апарату Генеральної прокуратури України, апаратів обласних і прирівнених до них прокуратур тощо. Це сукупність управлінських підрозділів, посадових осіб та їхні відносини, що зумовлюються заданим розподілом завдань і необхідних для їх реалізації повноважень.

Відзначається, що суб'єкт управління не може існувати без об'єкта управління, оскільки його структура і зміст управлінської діяльності виникають і визначаються потребами останнього. Дисертант доводить, що об'єктами управління в системі органів прокуратури є власне нижчестоящі органи прокуратури щодо вищестоящих, підрозділи органу прокуратури щодо керівництва даного органу, посадові особи (окрім Генерального прокурора України) -- прокурорсько-слідчі кадри і всі інші працівники прокуратури щодо суб'єкта управління (керівництва органу), тобто всі, на кого поширюється владний вплив суб'єкта в межах прокурорської системи. Суб'єктами ж виступають керівники, управлінські апарати та посадові особи на відповідних рівнях системи органів прокуратури. Третій елемент - взаємодія - аналізується як провідна системна риса. Виходячи з положення, що система органів прокуратури є формальною державно-правовою організацією, проведено аналіз типу організаційної структури та вимог щодо структурування системи органів прокуратури. При цьому автор привертає увагу до тієї обставини, що функції органу та його структура перебувають в органічному зв'язку, оскільки: 1) структура виступає передусім у вигляді носіїв окремих функцій -- самостійних органів, їхніх структурних підрозділів, посадових осіб; 2) структурні зв'язки будуються відповідно до юридично інституалізованих моделей розподілу функцій; 3) поза структурними зв'язками неможлива сама фактична реалізація, здійснення управлінських функцій. Відставання структури органу від функціональних обов'язків спричинює розбалансування системи та зниження її ефективності. Органічний зв'язок наглядового та управлінського аспектів у діяльності органів прокуратури зумовлює необхідність застосування єдиного підходу до організації даної діяльності.