Організаційно-правові основи управління в органах прокуратури України

У четвертому підрозділі “Функціональний та організаційно-структурний аспекти аналізу системи органів прокуратури” автор доводить, що відповідно до загальнонаукової характеристики структура органів прокуратури характеризується: 1) за принципом рівнів ієрархії - багаторівнева, а точніше, така, що має три рівні з неоднорідними ланками (прокуратури міст з районним поділом виступають проміжною ланкою між обласними та районними прокуратурами, але не управлінською, а координаційною, якій делеговано частину управлінської компетенції вищестоящої прокуратури обласного рівня щодо нижчестоящих прокуратур районного рівня, внутрішня управлінська компетенція яких тотожна компетенції прокуратур районного рівня; тобто функції та характеристики деяких ланок одного рівня не ідентичні); 2) за характером підпорядкованості - жорстко централізована; 3) за цільовим призначенням та функціями, що виконуються, система органів прокуратури вважається фіксованою (визначена в законі), а її структура - перемінною (право її визначати та змінювати належить Генеральному прокурору України, відповідно ним регулюється структура як територіальних, так і спеціалізованих органів прокуратури та основні засади організаційної побудови даних органів); 4) за принципом групування елементів системи на підсистеми - є складною: розрізняють територіальні (регіональні) та спеціалізовані (предметно-галузеві) прокуратури; 5) за порядком прийняття управлінських рішень - єдиноначального типу організації діяльності з елементами колегіальності (колегії, науково-методичні ради); 6) за побудовою просторових зв'язків у системі органів та в окремих органах прокуратури - лінійно-функціонального типу.

У дисертації зазначається, що функції управління органів (їх складових) потрібно розглядати як елементи функціональної структури системи управління в органах прокуратури. Обсяг і кількість функцій управління, що належать органу прокуратури (його підрозділу, керівному працівнику), залежать від його спеціалізації, рівня в ієрархії органів прокурорської системи. Проаналізовано організаційну структуру системи органів прокуратури, їх місце в ієрархії, а також окремі елементи структури системи управління в органах прокуратури. Причому автор їх співвідносить за рівнем управлінської компетенції та функціями управління, що на них покладені у системному взаємозв'язку, виходячи з їх рівня в структурі, та об'єднує у групи: підсистеми - окремі органи прокуратури та їх види; елементи - структурні підрозділи органів прокуратури, компоненти - окремі керівні працівники, конкретні носії повноважень щодо реалізації функцій управління. Зокрема, проаналізовано управлінський статус керівних працівників у органах прокуратури всіх рівнів, починаючи з Генерального прокурора України і закінчуючи зональним прокурором.

Генеральна прокуратура України на чолі з Генеральним прокурором України, з одного боку, як орган управління прокурорською системою керує і спрямовує діяльність власних підрозділів, діяльність нижчестоящих прокуратур, а з іншого -- виконує зовнішні функції прокурорської системи, покладені на неї Конституцією і Законом України “Про прокуратуру”. Структура центрального апарату Генеральної прокуратури України відповідає завданням прокурорського нагляду, змісту функцій, покладених на прокуратуру. За таким же принципом, з урахуванням територіальної та предметної специфіки, функціонують усі нижчестоящі прокуратури. Структура апарату обласної прокуратури в загальному плані повинна відповідати апарату Генеральної прокуратури України, інакше управлінські команди останньої не будуть мати прямих каналів зв'язку. Тому апарат обласної прокуратури повинен мати таку структуру, яка була б адекватна її зовнішнім і внутрішнім функціям.

Проведений аналіз існуючої на даний час організаційної та функціональної структури системи органів прокуратури свідчить про те, що вона відповідає конституційній моделі на перехідний період. При цьому, якщо організаційна структура системи управління в органах прокуратури має достатнє правове забезпечення, то її функціональна структура недостатньо врегульована. А тому слід: по-перше, закріпити на законодавчому рівні управлінські повноваження прокурорів прокуратур обласного рівня, прокурорів міст з районним поділом, районних і прирівнених до них прокуратур, керівників структурних підрозділів; по-друге, підготувати на рівні Генеральної прокуратури України узагальнене Положення про відділи та управління обласних прокуратур і визначити в ньому завдання та основні напрями діяльності (функції) управлінь і відділів, повноваження їх керівників; по-третє, визначити на законодавчому рівні статус прокуратур міст з районним поділом та їх апаратів щодо районних прокуратур.

У третьому розділі “Зміст і організація управління в органах прокуратури” проаналізовано принципи та зміст процесу управління в органах прокуратури, його складових: функцій, відносин, методів, форм та актів управління в органах прокуратури України.

У першому підрозділі “Принципи управління в органах прокуратури” автор поставив перед собою мету дослідити принципи управління в органах прокуратури - на основі визначення їх поняття, видів, системи та особливостей їх правового регулювання виокремити основні проблеми та тенденції щодо їх врегулювання.

Визначені наглядові пріоритети, що диктуються конкретною обстановкою в суспільстві, та інші обставини, які можуть впливати на організаційний статус органів прокуратури, відповідно і принципи управління піддаються певним змінам внаслідок динамічних процесів державотворення та переходу до утвердження в державі демократичних цінностей. У роботі проаналізовано систему принципів управління в органах прокуратури, виходячи із визначення її сталої загальносистемної основи з урахуванням нових елементів (підходів), які поступово здобувають своє місце в системі.

Принципи управління забезпечують інтеграцію окремих видів управлінської діяльності в різних підрозділах системи управління, їх взаємну погодженість та загальну спрямованість на реалізацію визначених цілей. На основі принципів управління створюється єдиний комплекс управлінської діяльності. Більшість з них виявляються в діяльності різних державних органів аналогічно. Окремі ж принципи застосовуються з урахуванням особливостей кожної підсистеми державних органів, тих чи інших особливостей її об'єктів і суб'єктів управління або груп елементів процесу управління. Отже, принципи управління автор об'єднує у такі групи: 1) загальносистемні принципи управління в системі органів прокуратури; 2) спеціальні принципи управління в системі органів прокуратури: а) цільові принципи управління; б) структурні (структурно-організаційні; структурно-функціональні); в) процесуальні. Наголошується, що принципи управління в органах прокуратури є системою, в якій вони взаємопов'язані та взаємозалежні, а порушення одного з них може призвести до порушення інших.

У другому підрозділі “Функції управління в органах прокуратури: класифікація, зміст і правове регулювання” обстоюється думка, що процес управління в органах прокуратури (управлінський процес) -- явище складне і багатогранне, зміст якого може бути розкритий за умови відповідної характеристики функцій, форм та методів управління, управлінських відносин, стадій управлінського процесу. Функція є одним із основних понять, через яке розкриваються структура і весь зміст діяльності органів прокуратури. Поняттям “функції прокуратури” охоплюються такі напрями діяльності її органів, які зумовлені завданнями, на вирішення яких вони спрямовані й повинні здійснюватись. Вони поділяються на зовнішні, визначені в ст. 121 Конституції України і діючим законодавством у тій частині, що не суперечить Конституції, та внутрішні, що мають організаційно-управлінський характер, до яких і відносяться функції управління в органах прокуратури. Без їх розгляду, розкриття механізму взаємодії із зовнішніми функціями важко зрозуміти проблему організації та правового регулювання управління в органах прокуратури в цілому. Автор доводить, що функції управління як елемент процесу управління в органах прокуратури необхідно розглядати не лише як допоміжні щодо конституційних функцій прокуратури, а й як структуроутворюючий елемент системи, що потребує належного правового закріплення в Законі України “Про прокуратуру” (зокрема, у ст. 14-16, 18) та у відомчих нормативно-правових актах (зокрема, у наказах “Про принципи управління, організації роботи та постановки контролю виконання в органах прокуратури України”, “Про організацію роботи з кадрами в органах прокуратури України” тощо). Це сприятиме запобіганню перевищенню ними і вищестоящим керівництвом повноважень, а також гарантуватиме додержання принципу законності в організації та діяльності прокуратури.

Автором аналізуються критерії, за якими певні напрями організаційної діяльності відносять до функцій управління в органах прокуратури та визначають зміст даних функцій, їх структуру та проблеми реалізації. Автор визначає також основні риси функцій управління в органах прокуратури. На відміну від зовнішніх, функції управління призначені для впорядкування діяльності самої прокурорської системи. Щодо зовнішніх функцій прокуратури, функції управління мають вторинний, допоміжний характер. Отже, на думку автора, функції управління в органах прокуратури - це основні напрями цілеспрямованої діяльності, що здійснюється в органах прокуратури, підрозділах і посадовими особами з метою досягнення узгодженості щодо організації прокурорського нагляду і досудового слідства, які реалізуються в управлінському процесі через визначені процедури.

Для аналізу сутності функцій і для управлінської практики істотне значення має класифікація видів функцій управління за їх змістом: 1) загальні (прогнозування; планування; раціоналізація системи управління; керівництво, контроль); 2) спеціальні функції управління (такі, що реалізуються щодо органів прокуратури та такі, що спрямовані щодо установ, які є в оперативному управлінні органів прокуратури); 3) забезпечуючі (кадрова, матеріально-технічна (господарська), фінансово-господарська, систематизації законодавства, статистики, діловодства і матеріально-технічного забезпечення). Основна проблема полягає в тому, що в законодавстві про прокуратуру не розкривається зміст названих функцій, а також умов їх використання, що не сприяє розв'язанню завдань прокуратури, ефективному функціонуванню всієї системи її органів.

У третьому підрозділі “Види та особливості функціонування управлінських відносин в органах прокуратури” зазначається, що виникнення відносин управління визначається взаємозв'язком дій та взаємозумовленістю функцій його учасників, які здійснюються в межах керуючої системи та спрямовані на реалізацію конкретної мети системи. Ізольовані дії учасників управлінського процесу не породжують управлінських відносин. Предметом управлінських відносин в органах прокуратури виступає управлінська інформація, а об'єктом - сам прокурорський нагляд.

У роботі наголошується, що сторонами управлінських відносин є всі суб'єкти управлінської діяльності, співучасники управління незалежно від їхнього місця в структурі системи. В кожному випадку стороною (учасником) управлінських відносин може виступати як суб'єкт, так і об'єкт управління залежно від спрямування окремого управлінського впливу та характеру взаємодії. Зміст відносин у сфері функціонування прокурорської системи утворюють права, якими користуються їхні учасники, й обов'язки, хоча і права прокурора в багатьох випадках є його обов'язками. Основною особливістю є те, що відносини управління мають місце лише в межах самої системи органів прокуратури, характеризуються високим ступенем директивності, через що серед них переважають субординаційні. Відносини, що складаються між елементами системи органів прокуратури та зовнішнім середовищем, є владно-відповідальними, а не відносинами владного підпорядкування (зокрема, координація діяльності правоохоронних органів), а відносини між вищими органами держави та прокуратурою мають характер конституційно-організаційних, а не управлінських (зокрема, при призначенні та звільненні з посади Генерального прокурора України, при висловленні Верховною Радою України йому недовіри), причому система органів прокуратури виступає як функціонально самостійний інститут, який виконує функцію одного з елементів механізму стримувань і противаг; єдиний і самодостатній, оскільки щодо прокуратури не допускається безпосереднє управління з боку самої держави.

Розроблена автором класифікація відносин управління в системі органів прокуратури за їх суб'єктами дає можливість їх розгляду з просторової точки зору. Перший тип системних відносин визначає стан управління в самій прокурорській системі, між вищими та нижчими рівнями ієрархії, співвідношення централізму та самостійності: Генеральна прокуратура України -- обласна та прирівнені до неї прокуратури (прокуратури другого рівня) -- районні та прирівнені до них прокуратури (прокуратури першого рівня). Наголошується, що самостійність передбачає наявність у суб'єктів управлінських відносин кола прав і обов'язків, які дають можливість їм визначати зміст і спрямованість діяльності відповідно до власних інтересів, не ігноруючи водночас загальних інтересів, а принцип централізму прокурорської системи дає змогу здійснювати єдину, спрямовану від центру діяльність щодо прокурорського нагляду. Аналіз другого типу управлінських відносин, що відбуваються в системі між усіма працівниками прокуратури, дає можливість класифікувати їх за колом сторін, місцем сторін у структурі системи, присутністю у відносинах управлінського впливу.

У четвертому підрозділі “Акти управління в органах прокуратури: класифікація та особливості змісту” наголошується, що управлінське рішення в органах прокуратури -- це підзаконний нормативний чи індивідуальний акт реалізації повноважень прокурора, який має директивний, організаційний, державно-владний і творчий характер, визначений тип, прийнятий у визначеному порядку, має певне зовнішнє вираження (форму) та відповідне оформлення, за допомогою якого розв'язується те чи інше управлінське питання, вирішення якого спрямоване на реалізацію конституційних функцій прокуратури. У дослідженні обґрунтовується положення, що всі акти управління в органах прокуратури - відомчі, деякі з них (вказівки) мають обов'язковий характер і для зовнішнього середовища, але лише в частині наглядових положень, тобто тих, що не стосуються власне управління. Основними вимогами до актів управління в органах прокуратури є: компетентність, обґрунтованість, відповідність законам, іншим нормативним і відомчим актам; обов'язковість їх виконання, реалізації; своєчасність; відповідність ієрархії рішень і процедурі їх розробки.

Аналіз актів управління в органах прокуратури, проведений автором дослідження, дав змогу здійснити їх класифікацію, основою для якої виступили такі ознаки, як: а) суб'єкт здійснення управлінського впливу (за кожним суб'єктом управління в органах прокуратури та його компетенцією); б) юридичні властивості керуючого впливу на зміст акта (нормативні та індивідуальні); в) форма (найменування) здійснення керуючого впливу (наказ, розпорядження, вказівка, інструкція, рішення, завдання, доручення, листи); г) термін дії (оперативні, середньострокові та довгострокові); д) характер розпоряджень і ступінь обов'язковості (директивні, рекомендаційні); е) мета використання (галузеві, позагалузеві (організаційні)); є) спосіб фіксації; ж) ступінь пріоритетності проблеми, що спонукала їх прийняття (стратегічні і тактичні). Дисертант доводить, що слід на законодавчому рівні закріпити положення, керуючись якими прокурори прокуратур обласного рівня та прокурори міст з районним поділом здійснюють: 1) прийняття управлінських рішень певної форми, змісту та назви; 2) керівництво нижчестоящими прокуратурами. Слід також присвятити прокуратурам різних рівнів організаційної структури окремі статті закону.

У роботі, однак, зауважується, що Генеральний прокурор України делегував частину власних повноважень щодо прийняття нормативних управлінських рішень керівникам прокуратур обласного рівня та міст з районним поділом. Щоправда, сама можливість такого делегування не передбачена Законом України “Про прокуратуру”, як і не передбачене для даних керівників право прийняття управлінського рішення нормативного характеру. На думку автора, дане положення, а також право затверджувати регламенти роботи апарату та колегій прокуратур, варто закріпити за ними на законодавчому рівні.

Колегіальна форма управління, як і колективна та спільна, є доповнюючою організаційною формою управління в органах прокуратури. Основною формою управління в органах прокуратури є єдиноначальна, однак закріплення за Генеральними прокурором України права єдиноначальності не виключає можливості зростання управлінської ролі колегій прокуратур. Зокрема, слід на законодавчому рівні закріпити, що накази Генерального прокурора України нормативно-правового характеру перед їх підписанням повинні проходити обговорення на Колегії Генеральної прокуратури України.

У роботі також наголошується, що призначення листів Генерального прокурора України -- організація поточного виконання законів, а також його наказів. З огляду на це необхідно в Законі України “Про прокуратуру” передбачити їх як форми правових актів управління Генерального прокурора України, а також такі, як завдання, доручення та уніфікувати їхній зміст.

У п'ятому підрозділі “Методи та форми управлінської діяльності в органах прокуратури” наголошується, що реалізація цілей, функцій та принципів управління в органах прокуратури здійснюється шляхом застосування різних методів. Метод розуміється як шлях до мети, спосіб її досягнення. Відповідно розрізняють методи наукових досліджень (або шляхи, способи наукового мислення) та методи (або шляхи, способи) багатоманітної практичної діяльності. До останніх належать і методи управлінської діяльності в органах прокуратури. В результаті аналізу останніх автор наголошує, що особливістю методів управління в органах прокуратури є те, що вони застосовуються в процесах управління за дорученням держави, тобто офіційно, а також у визначеному порядку і знаходять безпосереднє вираження здебільшого в субординаційних відносинах і тільки у зв'язку із здійсненням цілеспрямованого впливу на керовані елементи системи прокуратури. Тому головна увага керуючих суб'єктів в органах прокуратури повинна бути сконцентрована не на розширенні сфери конкретних директивних розпоряджень, а на розвитку нормативно-правової основи методів управління. Закріплюючи в Законі України “Про прокуратуру” функції управління, слід визначити основні шляхи, методи та суб'єктів їх реалізації. Важливе значення має забезпечення використання методів управлінського впливу з неодмінним врахуванням особливостей, інтересів, положення і можливостей керованих, на основі чого можна забезпечити наукову та економічну обґрунтованість їх застосовування.

Зміст методів управління в системі органів прокуратури знаходить своє безпосереднє вираження переважно у відносинах суб'єктно-об'єктного характеру і тільки у зв'язку із здійсненням цілеспрямованого впливу на керовану систему та реалізацією функцій управління в даній системі.

У роботі доводиться, що основу методів управління становлять методи переконання і примусу та їх різновиди, проаналізовані автором у їх взаємодії, що отримали широке закріплення в законодавстві та відомчих актах. Виходячи з мотиваційної спрямованості та аспектів впливу на інтереси працівників прокуратури, автор класифікує методи управління в органах прокуратури за їх типами: 1) методи забезпечення реалізації цілей і функцій управління в органах прокуратури (адміністративні (прямого (примусового) та непрямого керівного впливу (переконання) на волю виконавців); економічні; соціальні; політичні; морально-етичні); 2) методи функціонування (діяльності) органів прокуратури, які є способами (сукупністю засобів) здійснення окремих функцій управління, підготовки та прийняття, організації та контролю виконання управлінських рішень, що здійснюються учасниками управлінської діяльності. Автор проаналізував їх види, особливості та стан правового забезпечення. Щодо функціонального аналізу управлінської діяльності компетенція найбільш чітко постає саме у відповідних варіантах (формах) реалізації функцій (проявах їх практичного втілення в щоденній діяльності). Під формою управлінської діяльності в органах прокуратури, на думку автора, слід розуміти зовнішні, постійно і типово фіксовані вираження (прояви) волевиявлення керуючого суб'єкта, що здійснені у межах режиму законності та його компетенції щодо формування та реалізації управлінської мети і функцій прокуратури та забезпечення її життєдіяльності.

Автор, використовуючи загальноприйняті в теорії управління підходи, класифікував, з наступним детальним аналізом, форми управління в органах прокуратури: 1) за значенням наслідків, які виникають у результаті використання форм управлінської діяльності (правові та організаційні форми управління); 2) за ступенем правової регламентації (визначення норм права; застосування норм права, провадження організаційних дій, виконання матеріально-технічних операцій); 3) за ступенем правомочності суб'єкта управлінського впливу (безпосередній вплив і опосередкований). Причому відзначається, що вся управлінська діяльність органів прокуратури відбувається в певних правових формах і регламентована правовими приписами. Повторюваність застосування деяких правових форм діяльності призводить до створення певних методів управління, і навпаки: кожен метод управління реалізується в певних формах (наглядових (зовнішніх) і управлінських (внутрішніх) процедурах), у яких вони відбуваються. Якщо процедури здійснення прокурорського нагляду врегульовані законом, то процедури управлінської діяльності не повністю регламентовані не тільки законами, а й відомчими актами Генерального прокурора України.

У четвертому розділі “Організаційно-правові проблеми удосконалення управління в органах прокуратури” розглядаються актуальні організаційно-правові проблеми управління в системі органів прокуратури та можливі шляхи їх вирішення.

У першому підрозділі “Проблеми сучасної трансформації функцій прокуратури” наголошується, що прокуратура, посідає особливе місце серед інших правоохоронних органів Української держави. Функції даного органу на різних етапах розвитку державності не залишаються незмінними. Їхній зміст і обсяг залежать від багатьох соціально-економічних, політичних та історичних факторів.

Ліквідація нагляду за додержанням та застосуванням законів була б, на думку автора, передчасною, оскільки це передбачає не тільки суттєві зміни в системі органів прокуратури, а й потребує перебудови державного контролю за додержанням законів органами державного управління та їхніми посадовими особами. А це, в свою чергу, вимагатиме прийняття нових законодавчих актів, які мають врегульовувати діяльність державних інститутів щодо контролю за додержанням законів і відповідно виділення державою на це значних коштів.

У роботі розглядаються різні пропозиції щодо реформування слідства. Відповідно обстоюється власна позиція на користь збереження існуючого відомчого досудового слідства та закріплення за прокуратурою права приймати до свого провадження будь-яку кримінальну справу.

Функцію представництва інтересів громадян або держави в суді у випадках, визначених законом, на думку дисертанта, не можна вважати принципово новою, оскільки і до прийняття Конституції прокурор мав право звертатися до суду (арбітражного) з заявами про захист прав та законних інтересів громадянина та держави і представляти їхні інтереси в суді (статті 20, 35 Закону України “Про прокуратуру”). Більше того, відповідно до п. 9 “Перехідних положень” Конституції України дана функція за прокурором зберігається. Тому необхідно розробити концепцію трансформування функції нагляду за додержанням і застосуванням законів у конституційну функцію представництва інтересів громадян або держави в суді. Зокрема, ця концепція має передбачати збереження за прокуратурою більшості повноважень, спрямованих на виявлення правопорушень (витребування документів, вимагання для перевірок рішень, розпоряджень, наказів та інших актів і документів тощо).

Сучасні завдання реформування прокуратури України випливають із закономірностей перехідного періоду, для якого характерні не тільки загальна економічна і політична нестабільність, а й системна криза законності. Відмова від деяких функцій прокуратури, таких, як нагляд за додержанням і застосуванням законів та попереднє слідство, в ході її реформування можлива лише за умови передачі її повноважень спеціальним структурам, здатним компенсувати діяльність прокурорської системи щодо захисту прав громадян, забезпечення законності та правопорядку. В Конституції України не визначено конкретного терміну, протягом якого прокуратура продовжує виконувати вказані функції. Тому органи прокуратури України на час дії “Перехідних положень” Конституції України повинні й надалі здійснювати функцію попереднього слідства та функцію нагляду за додержанням і застосуванням законів з поступовим трансформуванням останньої в конституційну функцію представництва інтересів громадян або держави в суді.

У другому підрозділі “Проблеми структурних реорганізацій в органах прокуратури” відзначається, що удосконалення організації прокурорської системи, реалізується через функцію раціоналізації системи управління. Головний зміст цієї функції - є постійне вдосконалювання системи управління в органах прокуратури; раціональне формування та впорядкування керуючої та керованої підсистем і забезпечення динамічної рівноваги внутрішніх процесів системи для приведення її структури у відповідність до функціональних завдань системи органів прокуратури, поставлених перед нею Конституцією України. По завершенню перехідного періоду основні засади побудови структури системи органів та організаційної структури апарату Генеральної прокуратури України, управлінських повноважень основних її ланок, взаємовідносин між ними повинні отримати закріплення в новій редакції Закону України “Про прокуратуру”. Отже, перед керівниками органів прокуратури стоїть завдання раціоналізації системи управління. Основними засобами раціоналізації автор визначає такі.

1. Чітке визначення шляхів оптимізації, кількості рівнів управління та окремих органів в ієрархії її організаційної структури органів прокуратури, для чого законодавець повинен у Законі України “Про прокуратуру” або обмежити систему органів прокуратури трьома рівнями, або закріпити в ньому норму, яка б регламентувала організацію роботи і діяльності прокуратури міста з районним поділом та її управлінську компетенцію. Дана ланка, на думку автора, виступає не управлінською, а координаційною, оскільки їй делеговано частину управлінської компетенції вищестоящої прокуратури обласного рівня щодо до нижчестоящих прокуратур районного рівня. В майбутньому ж необхідне закріплення основних засад побудови структури системи органів та організаційної структури апарату Генеральної прокуратури України в новій редакції Закону України “Про прокуратуру”.

2. Реорганізація апарату Генеральної прокуратури, а також апаратів обласних і прирівнених до них прокуратур на основі функціонального принципу, що припускає побудову основної частини структурних підрозділів відповідно до конституційних напрямів діяльності прокуратури з врахуванням належного балансу в структурі Генеральної прокуратури та прокуратур обласного рівня підрозділів галузевого, загального та забезпечуючого призначення. Причому галузеві підрозділи необхідно чітко відмежувати за функціональним критерієм і задля цього: а) підпорядкувати Відділ нагляду за розслідуванням кримінальних справ слідчими Генеральної прокуратури України, який на сьогодні є елементом Головного слідчого управління Генеральної прокуратури України, Управлінню з нагляду за законністю оперативно-розшукової діяльності, дізнання та досудового слідства; б) підпорядкувати Головному управлінню нагляду за додержанням законів щодо прав і свобод та захисту інтересів держави, за умови коригування його назви, Управління представництва інтересів громадян і держави в судах, яке на сьогодні підпорядкований Головному управлінню з питань підтримання державного обвинувачення, представництва у судах та нагляду за виконанням судових рішень Генеральної прокуратури України.

3. Реорганізація апарату Генеральної прокуратури України, що припускає побудову основної частини структурних підрозділів відповідно до конституційних напрямів діяльності прокуратури з більш чітким окресленням компетенції кожного підрозділу всередині апарату, з одночасною відповідною перебудовою апаратів обласних прокуратур, з врахуванням неможливості цілковитого відтворення структури апарату Генеральної прокуратури України в структурі апаратів обласних прокуратур.

4. Реформування не лише організаційної та функціональної структур системи органів прокуратури, її органів та підрозділів їх апаратів, а й правового статусу прокурорських працівників-управлінців, за для чого доцільно: а) закріпити в Законі України “Про прокуратуру” існуючий правовий статус керівників органів прокуратури; б) визначити в ст. 15 Закону України “Про прокуратуру” процедуру звільнення Генерального прокурора України і зазначити, що “з моменту встановлення в діях Генерального прокурора України ознак злочину Президент України вправі усунути Генерального прокурора України від виконання службових обов'язків до набрання законної сили вироком щодо нього”; в) закріпити в ст. 15 Закону України “Про прокуратуру” механізм призначення, обсяг і межі повноважень виконуючого обов'язки Генерального прокурора України; г) конкретизувати положення ст. 15 Закону України “Про прокуратуру” та закріпити за Генеральним прокурором України право звільнення прокурорів прокуратур обласного рівня і визначити підстави дострокового припинення ними повноважень, окрім тих, що зазначені для всіх працівників прокуратури в Дисциплінарному статуті прокуратури України, які мають бути закріплені саме в Законі України “Про прокуратуру”; д) визначити в нормативних актах як законодавчого, так і відомчого характеру, правовий статус помічників та радників Генерального прокурора України та його Першого заступника, впорядкувати та конкретизувати їхню компетенцію; е) чітко сформулювати в наказах Генерального прокурора України, відповідно до законів України, КПК та ЦПК, управлінські повноваження прокурорів управлінь і відділів апаратів прокуратур обласного рівня.

5. Удосконалення організації та діяльності колегій, що діють у Генеральній прокуратурі України та в органах прокуратури обласного рівня, шляхом: а) внесення змін до ст. 14 Закону України “Про прокуратуру”, відповідно до яких право затвердження персонального складу Колегії Генеральної прокуратури України покласти на Генерального прокурора України, оскільки діючий порядок затвердження її складу суперечить ст. 85 Конституції України, в якій не відтворене дане повноваження Верховної Ради України; б) внесення до ст. 18 Закону України “Про прокуратуру” таких змін: по-перше, визначити коло осіб, які за посадою входять до складу колегії, та кількісний її склад; по-друге, наділити прокурора області правом самостійно затверджувати склад колегії (оскільки більшість з її членів на посади призначає саме Генеральний прокурор України).

У третьому підрозділі “Раціоналізація процесів прийняття і виконання управлінських рішень в органах прокуратури” відзначається, що управлінські рішення (акти) приймаються на всіх рівнях системи органів прокуратури, починаючи від прокурора району і закінчуючи Генеральним прокурором України, і визначаються: як центральний елемент, складова частина циклу управління та як основний засіб досягнення цілей управління в органах прокуратури. Акт управління як центральний елемент циклу управління поєднує два етапи: етап вироблення і прийняття рішень та етап практичної його реалізації, що складаються із стадій, які змінюються у визначеній послідовності. Оскільки головним предметом управління є наглядова діяльність, у положеннях та інших актах, що встановлюють правовий статус керівників органів прокуратури, закріплення предметів відання, прав і обов'язків далеко не завжди ув'язується з прийняттям управлінських рішень. Чинне ж законодавство і сформована практика передбачають вирішення окремих питань компетенції органів тільки за допомогою видання правових актів - наказів, вказівок, рішень тощо. Водночас, вимоги наукової обґрунтованості організації управлінського процесу не дають змоги задовольнятися потенційною можливістю прийняття управлінських рішень з усіх питань компетенції. У цьому плані великого значення набуває проблема повноти вираження функцій органів у прийнятих ними актах. Інша важлива проблема організації управлінської діяльності - потреба розробки і нормативного закріплення процедур вироблення та прийняття правових актів, правотворчих відносин як способу правового регулювання стадій підготовки і прийняття нормативних актів та, власне, механізму прийняття управлінських рішень. Обґрунтовується також необхідність розроблення типових положень про прокуратури обласного рівня.

У дослідженні зазначається, що реалізація функцій управління, операцій, дій суб'єкта управління, спрямованих на їх виконання, і є управлінською працею. Зокрема, в дослідженні визначено критерії внутрішньої диференціації управлінської праці. Тому не можна не визнати, що основне в технології управління пов'язане з передачею, збереженням і опрацюванням інформації, що передують ухваленню рішення. Відзначається також, що сьогодні прокурорський нагляд не може бути по-справжньому ефективним, якщо при його здійсненні не будуть застосовуватися досягнення науки організації управління. Основними напрямами поліпшення організації управлінської праці в прокуратурі є: а) поліпшення продуктивності управлінської праці, основою для чого є оптимальний розподіл праці та її нормування; б) поліпшення умов управлінської праці. Визначальним є розуміння управлінської праці як суми управлінських процесів, за допомогою яких працівник забезпечує виконання окремих завдань чи вирішення управлінських ситуацій. Ознаки управлінської праці в органах прокуратури проаналізовані у дисертаційному дослідженні.

Чіткий поділ праці в апараті органу прокуратури - неодмінна умова раціональної організації діяльності прокуратури. Тому автор вважає, що основними напрямами реалізації даної функції є: 1) розроблення та прийняття посадових інструкцій, в яких необхідно точно зазначити права й обов'язки кожного працівника даної прокуратури, показники оцінки їхньої праці, які, з одного боку, визначали б посадові обов'язки кожного працівника, його права і відповідальність за виконувану роботу, а з іншого - були б нормативною основою для оцінки діяльності працівника, визначення його відповідності займаній посаді; 2) розроблення професіограми (основні критерії ділової кваліфікації та професійно значущі властивості особистості прокурора і слідчого та відповідно різних спеціалізацій і рівнів управління); 3) розроблення і прийняття посадових інструкцій, в яких точно мають бути зазначені права й обов'язки кожного працівника органу прокуратури. Окрім того, в результаті аналізу проблем у галузі технології управління в органах прокуратури в дослідженні визначено основні напрями їх вирішення шляхом розроблення: засобів усунення недоліків у інформаційному забезпеченні прокурорів (впровадження сучасних технічних засобів, комп'ютеризація і об'єднання органів прокуратури України в корпоративну обчислювальну мережу); вдосконалення правового забезпечення системи статистичної звітності та впровадження оновленої системи документообігу, відновлення рад з наукової організації праці.

У четвертому підрозділі “Проблеми удосконалення управління кадрами органів прокуратури” автор аналізує основні завдання щодо реформування прокуратури на сучасному етапі. Це насамперед проблема формування високопрофесійного кадрового складу. Управління кадрами є комплексною системою, елементами якої є основні напрями кадрової роботи, до яких належать як напрями реалізації кадрової функції управління, так і загальні та допоміжні (забезпечуючі) функції управління.

Кадрова функція управління є складовою функції управління із забезпечення системи людськими ресурсами (об'єктами управління) і напрямом діяльності із забезпечення основних напрямів діяльності прокуратури необхідним складом кваліфікованих прокурорсько-слідчих працівників. Усі суб'єкти управління кадрами прокуратури підпорядковані центральному, загальному суб'єкту управління - Генеральному прокурору України, який виступає й суб'єктом вироблення кадрової політики в органах прокуратури. В роботі аналізуються також спеціальні принципи кадрової функції управління в органах прокуратури. Звертається увага на те, що кадрова функція -- функція забезпечуюча, але не другорядна, оскільки як забезпечуюча вона виступає тільки щодо конституційних функцій органів прокуратури. Саме від кадрів, їх якісного складу та кваліфікації залежить ефективність діяльності прокуратури. Це напрям складної специфічної діяльності, що має системний характер і має свою мету, суб'єкти й об'єкти управління. Її зміст (види робіт і процедур) постійно збагачується, обслуговуючи широкий спектр завдань (підготовка, перепідготовка, атестація тощо). На основі аналізу загальної теорії управління, нормативно-правових положень можна визначити такі основні напрями реалізації кадрової функції управління в органах прокуратури, як: 1) систематичне вивчення та облік кадрів прокуратури; 2) планування трудових ресурсів (стратегія); 3) добір прокурорсько-слідчих кадрів; 4) оцінка трудової діяльності прокурорсько-слідчих кадрів; 5) розстановка та переміщення прокурорсько-слідчих кадрів; 6) професійне навчання прокурорських кадрів згідно з характером, профілем служби в органах прокуратури; 7) психологічне забезпечення (виховання).

Ефективна кадрова робота вимагає адекватного правового регулювання, однак дотепер не створено надійного правового механізму забезпечення всього складного технологічного ланцюжка формування і використання корпусу професійно здатних прокурорських працівників; не вироблено чітко визначених понять ділової кваліфікації прокурорського працівника; не передбачено комплекс вимог, яким повинні відповідати прокурорські працівники різних посадових категорій і спеціалізацій; не уніфіковано функціональний зміст діяльності з кожного виду посад прокурорських працівників; недостатньо регламентовані специфічні для прокуратури питання порядку прийому на роботу і звільнення, організації практичного здійснення працівниками прокуратури своїх завдань і функцій, зміцнення службової дисципліни, відповідальності тощо. Для цього важливо в нормативно-правових документах визначити професійні, медичні, морально-етичні критерії, які необхідно враховувати при підготовці, доборі та розстановці прокурорських кадрів. Комплексне нормативне регулювання специфіки різних аспектів впливу на проходження служби в органах прокуратури України шляхом прийняття Верховною Радою України Закону України “Про проходження служби в органах та установах прокуратури”, який би регламентував основний комплекс правовідносин в органах прокуратури, створило б нормативні передумови для вдосконалення управління кадрами в органах прокуратури, сприяло б більш чіткішому визначенню правового статусу прокурора та слідчого.

У п'ятому підрозділі “Проблеми правового регулювання проходження служби в органах прокуратури України” дисертант зосередив увагу на аналізі правових засад проходження служби в органах прокуратури. Зокрема, відзначається, що порядок проходження служби в органах прокуратури залежить насамперед від статусу працівника прокуратури і виду служби. Визначається необхідність та шляхи комплексного нормативного регулювання специфіки різних аспектів впливу на проходження служби в органах прокуратури України. Зокрема, мають бути вирішені питання визначення видів службовців органів прокуратури. В дослідженні автор дає їх класифікацію. Відзначається також необхідність віднесення посади Генерального прокурора України до окремої групи - вищих державних посад, що продиктовано: 1) фактичним визнанням цього факту в Конституції України; 2) особливостями призначення, здійснення повноважень, відповідальності та порядку звільнення Генерального прокурора України; 3) можливостями призначення на дану посаду особи, яка не має стажу прокурорсько-слідчої діяльності; 4) законодавчим визнанням права Генерального прокурора України спрямовувати роботу органів прокуратури, тобто визначати загальну політику прокуратури, наглядову політику прокуратури та кадрову політику.

Необхідність прийняття Закону України “Про проходження служби в органах та установах прокуратури” викликана й іншими факторами. По-перше, відповідно до ст. 92 Конституції України виключно законами визначаються основи державної служби (п. 12) і організація та діяльність прокуратури (п. 14). По-друге, відповідно до ст. 6 Закону України “Про державну службу” прерогатива в галузі правового регулювання державної служби надається спеціальним законам. По-третє, у регулюванні законами України “Про державну службу”, “Про прокуратуру”, “Про загальний військовий обов'язок” та Кодексом законів про працю питань проходження служби в органах прокуратури існує ряд прогалин (питання ротації, поняття працівників прокуратури, випадків їх звільнення тощо) та колізій (регулювання питань пониження в класному чині тощо). По-четверте, Закон України “Про прокуратуру” врегульовує дане питання недостатньо, зокрема, в ньому: 1) не визначено діяння, які є дисциплінарними правопорушеннями та відповідальність за них кадрів прокуратури, які відповідно до Конституції (ст. 92 ч.12 п.22) визначаються виключно законами, в статті ж 48 вказаного закону сказано, що дане питання врегульовується Дисциплінарним статутом (підзаконним актом Верховної Ради України); 2) не визначено гарантій додержання трудових прав прокурорів, строк перебування яких на посаді завершується; 3) не врегульовано специфіку проходження служби та правовий статус працівників прокуратури, що не відносяться до прокурорських кадрів; 4) не встановлено вимоги до кандидата на посаду Генерального прокурора України та вимоги щодо прийняття ним присяги.

ВИСНОВКИ

У Висновках узагальнені теоретико-методологічні підсумки дослідження, сформульовані основні положення і практичні рекомендації, що відображають зміст дисертаційного дослідження і заслуговують на пріоритетну увагу.

Показано, що історичний досвід попереднього розвитку інституту прокуратури в Україні засвідчив необхідність функціонування органів прокуратури як самостійної цілісної системи. Відзначено, що прокуратура України не може належати до жодної з гілок державної влади, оскільки вона здійснює самостійний вид державної діяльності, який не дає можливості включити її до системи жодної з гілок влади, та є надійно працюючим елементом системи стримувань та противаг.

Теорія управління в органах прокуратури, згідно із забезпечуючим характером самої функції управління, є похідною від концептуальних уявлень про призначення і функціональний зміст діяльності прокуратури. Предметом управління в органах прокуратури виступає внутрішня взаємодія складових елементів даної системи - органів і посадових осіб, оскільки ізольовані дії учасників управлінського процесу не породжують управлінських відносин.

Процес управління в органах прокуратури розкрито через відповідну характеристику функцій, форм та методів управління, управлінських відносин, стадій управлінського процесу. Обґрунтовується думка, що система принципів управління в органах прокуратури, в свою чергу, пов'язана з принципами організації діяльності та здійснення прокурорського нагляду. Дане поєднання в дисертації розглядається як загальна система принципів організації і діяльності прокуратури, в якій принципи управління відіграють вагому але допоміжну роль, забезпечуючи її оптимальне функціонування, розв'язання поставлених перед нею завдань та функцій.

Найбільшим обсягом управлінських повноважень у системі органів прокуратури відповідно до законодавства володіє Генеральний прокурор України, а обсяг управлінських повноважень підпорядкованих прокурорів - похідний від його статусу. Перед керівниками органів прокуратури завжди стоїть завдання раціоналізації системи управління, основні шляхи вирішення яких визначені у дослідженні. Незважаючи на наявність специфічних особливостей у характері праці керівних працівників органів прокуратури і розбіжності в їхньому посадовому положенні, в цілому їх праця в органах прокуратури є управлінською.

Найперша функція правового регулювання в галузі управління полягає у вирішенні питань визначення компетенції ланок прокуратури, розподілі прав як між різними органами, так і між їх структурними підрозділами і посадовими особами, встановленні рівнів, на яких приймаються рішення, регламентації порядку здійснення компетенції тощо.

Подальший розвиток діяльності прокуратури передбачає вдосконалення законодавства з урахуванням існування в органах прокуратури не лише директивних, чисто субординаційних відносин, а й широкого спектру інших відносин управління, шляхом закріплення положень, якими можна врегулювати координаційні відносини між структурними підрозділами, прокуратурами одного рівня як з питань наглядової діяльності, так і з питань управління.

Створення організації, здатної успішно виконувати покладені на неї завдання, не зводиться лише до її організаційно-структурної побудови, а охоплює також формування, розвиток і використання кадрового потенціалу. Комплексне нормативне регулювання різних аспектів впливу на проходження служби в органах прокуратури України слід поліпшити шляхом прийняття Верховною Радою України Закону України “Про проходження служби в органах та установах прокуратури”, який би регламентував основний комплекс правовідносин в органах прокуратури, створив необхідні передумови для вдосконалення управління кадрами в органах прокуратури, сприяв більш чіткому визначенню їх правового статусу.

Результати дисертаційного дослідження системи органів прокуратури, основних завдань, функцій, особливостей правового регулювання управлінської діяльності в системі органів прокуратури є базою для вироблення нових шляхів подальшого вдосконалення організації і правового регулювання управління в органах прокуратури України.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ ТА ВИСНОВКИ ДИСЕРТАЦІЇ ВИКЛАДЕНІ В НАСТУПНИХ ПУБЛІКАЦІЯХ ЗДОБУВАЧА

1. Проблеми управління в органах прокуратури: теорія і практика. - К.: Інститут держави і права ім. В.М.Корецького НАН України, 2001. - 440 с.

Рецензії: Бойко А.М. Вагомий внесок у розвиток юридичної науки // Держава і право: Збірник наукових праць. Юридичні і політичні науки. - Вип. 13. - К.: Інститут держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, 2001. - С. 559-560; Гошовський М. Фундаментальна праця з проблем правового регулювання прокурорської діяльності // Право України. - 2002. - № 10. - С. 154-155.

2. Наукові засади управління в органах прокуратури України: Навчальний посібник. Видання 2-е, перероб. та доповн. - Чернівці: Рута, 2002. - 392 с.

3. Організаційно-правові проблеми вдосконалення управління в органах прокуратури України. - Чернівці: Рута, 2002. - 128 с.

4. Місце прокуратури в системі державно-правових інститутів України // Науковий вісник Чернівецького державного університету. Збірник наукових праць. Сер. Правознавство. - Вип. 1. - 1996. - С.252-256.

5. До питання про функції прокуратури // Науковий вісник Чернівецького державного університету. Збірник наукових праць. Сер.: Правознавство. - Вип. 18. - 1997. - С.184-189.

6. Про межі прокурорського нагляду за додержанням і правильним застосуванням законів // Науковий вісник Чернівецького державного університету. Збірник наукових праць. Сер.: Правознавство. - Вип. 45. - 1999. - С. 173-184.

7. До питання про предмет та об'єкт прокурорського нагляду за додержанням і правильним застосуванням законів // Науковий вісник Чернівецького державного університету. Збірник наукових праць. Сер.: Правознавство. - Вип. 48. - 1999. - С. 96-98.

8. Основні напрями трансформації функцій прокуратури // Науковий вісник Чернівецького державного університету. Збірник наукових праць. Сер.: Правознавство. - Вип. 55. - 1999. - С. 90-92.

9. Утворення та історичні етапи в організації і діяльності прокуратури України // Науковий вісник Чернівецького державного університету. Збірник наукових праць. Сер.: Правознавство. - Вип. 62. - 1999. - С. 96-98.

10. Місце і роль прокуратури в системі органів державної влади // Науковий вісник Чернівецького державного університету. Збірник наукових праць. Сер.: Правознавство. - Вип. 70. - 1999. - С. 99-102.

11. Стан законодавства України про органи прокуратури // Науковий вісник Чернівецького державного університету. Збірник наукових праць. Сер.: Правознавство. - Вип. 75. - 2000. - С. 98-100.

12. Прокуратура України в системі поділу влади // Науковий вісник Чернівецького державного університету. Збірник наукових праць. Сер.: Правознавство. - Вип. 82. - 2000. - С. 94-96.

13. Трансформація загальнонаглядової функції прокуратури // Науковий вісник Чернівецького державного університету. Збірник наукових праць. Сер.: Правознавство. - 2000. - Вип. 91. - С. 99-102.

14. Прокуратура як різновид соціальної системи: методологічний аспект // Науковий вісник Чернівецького національного університету. Збірник наукових праць. Сер.: Правознавство. - Вип. 100. - 2000. - С. 96-102.

15. До питання про місце і роль прокуратури в системі державних органів України // Правова держава: Щорічник наукових праць Інституту держави і права ім. В.М.Корецького НАН України. - Вип. 11. - Київ: Вид. Дім “Юридична книга”, 2000. - С. 232-238.

16. Засади суб'єктно-об'єктної характеристики системи управління в органах прокуратури // Вісник Львівського інституту внутрішніх справ. - № 2. - 2000. - С. 99-106.

17. Прокуратура України на етапі реформування // Правова держава. Щорічник наукових праць Інституту держави і права ім. В.М.Корецького НАН України. - Вип. 12. - Київ: Вид. Дім “Юридична книга”, 2000. - С. 362-371.

18. Організаційна структура системи органів прокуратури: стан та напрями удосконалення // Науковий вісник Львівського університету. Серія юридична. - 2001. - Випуск 36. - С. 568-575.

19. Функціонально-структурні аспекти аналізу системи управління в органах прокуратури України // Вісник прокуратури. - 2001. - № 3. - С. 16-21.