Організаційно-функціональні принципи і методи діяльності органів місцевого самоврядування

Размещено на http://www.allbest.ru/

Національна академія державного управління при президентові України

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня

доктора наук з державного управління

25.00.04 - Місцеве самоврядування

Організаційно-функціональні принципи і методи діяльності органів місцевого самоврядування

Куйбіда Василь Степанович

Київ 2003

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Національній академії державного управління при Президентові України.

Науковий консультант - доктор економічних наук, професор ЛЕБЕДИНСЬКИЙ Юрій Петрович, Національна академія державного управління при Президентові України, професор кафедри управління містом.

Офіційні опоненти:

доктор наук з державного управління, професор РОЗПУТЕНКО Іван Васильович, Національна академія державного управління при Президентові України, проректор-директор Інституту підвищення кваліфікації кадрів, завідувач кафедри економічної політики;

доктор юридичних наук, професор ШАПОВАЛ Володимир Миколайович, заступник голови Конституційного Суду України, заслужений юрист України;

доктор економічних наук, професор, академік НАН України АЛИМОВ Олександр Миколайович, Інститут економіки НАН України, завідувач відділу промислового потенціалу.

Провідна установа - Академія муніципального управління, кафедра державного управління та місцевого самоврядування, м. Київ.

Захист відбудеться “14” січня 2004 року о 14.00 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.810.01 в Національній академії державного управління при Президентові України за адресою: 03057, м. Київ-57, вул. Ежена Потьє, 20.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Національної академії державного управління при Президентові України (03057, м. Київ-57, вул. Ежена Потьє, 20).

Автореферат розісланий “12” грудня 2003 року.

Учений секретар спеціалізованої вченої ради В.К.Майборода

1. Загальна характеристика роботи

місцеве самоврядування правовий конституційний

Актуальність теми. Проголошення Україною після відновлення своєї незалежності побудови демократичної, соціальної, правової держави породило потребу цілеспрямованої трансформації як суспільства, так і управління ним з урахуванням його нових якостей.

Проте реалізація напрацьованих системних реформ зіткнулася з величезними труднощами. В першу чергу це стосується реформ публічної влади. Незважаючи на певні кроки в цьому напрямі, в Україні досі існує неефективна за сьогоднішніх умов система управління, складовою якої є місцеве самоврядування. Саме на його рівні нагромадилась критична маса нерозв'язаних проблем, що перешкоджає становленню громадянського суспільства, адже сучасна демократична, соціальна та правова держава немислима без розвиненого інституту місцевого самоврядування. У зв'язку з цим Україна повинна, забезпечуючи правове регулювання інтеграційного процесу до Європейського співтовариства, переймати позитивний досвід управлінської діяльності, трансформуючи власні принципи та методи здійснення демократії на місцевому рівні. Тому зрозумілою є увага, яка приділяється інститутам місцевого самоврядування, в положеннях Концепції адміністративно-правової реформи в України.

Багатоманітність факторів історичного, політико-правового, соціально-економічного, географічного, культурологічного та ін. характеру безпосереднього та опосередкованого впливу, що зумовлюють природу місцевого самоврядування, сприяє утвердженню думки про те, що місцеве самоврядування є одним із найсуперечливіших політико-правових та соціально-економічних явищ. Як суспільна реальність, місцеве самоврядування стало об'єктом низки галузей знань, які останнім часом інтенсивно формуються в самостійні науки.

У цьому зв'язку варто відзначити дисертаційні дослідження: історико-правових аспектів місцевого самоврядування В.П. Горбачова , С.М. Стременов-ського, О. М. Шиби; загальнотеоретичних С. В. Шевчука, конституційно-правових М. О. Баймуратова, В. М. Баранчук, Г. І. Барчука , О. В. Батанова , І. І. Бодрової , В. М. Скрипничука , Т. С. Смирнова, П. М. Ткачук; управлінських А. О. Гошка, В. А. Григор'єва , О. Б. Мечинського, О. М. Титаренка, А. Й. Француза, Ю.П. Ша-рова; цивільно-правових Р. Ф. Гринюк , В. А. Устименка та ін.

Серед проблем науки державного управління проблематика місцевого самоврядування є однією з найскладніших, а відтак - таких, що потребують особливого розгляду. Це пов'язано з низкою обставин, першочерговою з яких є те, що, з одного боку, Конституція України закріплює місцеве самоврядування як одну із засад конституційного ладу, самостійну форму волевиявлення народу, а з іншого - прийняття нового законодавства про місцеве самоврядування та його реалізація на практиці гальмуються нестачею спеціальних знань щодо форм та методів здійснення публічної влади на місцевому рівні.

Крім того, частина принципів і методів діяльності, успадкована органами місцевого самоврядування від системи рад, не відповідає сучасній парадигмі управління, є неефективною в сьогоднішніх умовах і не сприяє вирішенню завдань, що стоять перед Україною.

Тому є актуальними пошуки такої організації системи органів місцевого самоврядування, принципів і методів їх діяльності, які, враховуючи українські самоврядні традиції, історичні особливості територіального розвитку та світовий досвід, забезпечили б європейські стандарти надаваних органами місцевого самоврядування послуг і розвиток людини як особистості.

Таким чином, оскільки кількість надаваних органами самоврядування управлінських та громадських послуг з часом збільшується, зростають вимоги до якості їх надання, з'являються альтернативні джерела надання громадських послуг (конкуренція), від органів місцевого самоврядування вимагається не тільки відкритість, прогнозування і врахування змін зовнішнього середовища, забезпечення зворотного зв'язку зі споживачами послуг, а й націленість на інновацію, пошук нових організаційно-функціональних принципів і методів діяльності.

Усе це актуалізує необхідність дослідження проблем діяльності органів місцевого самоврядування, осмислення тенденцій розвитку місцевого самоврядування з урахуванням сучасної парадигми управління, в основі якої лежить нова управлінська культура, спрямована на споживача-громадянина та оптимальне, з точки зору отримання кінцевого результату, задоволення його потреб та інтересів, співвідношення централізації - децентралізації, політичного - адміністративного управління, муніципального управління - менеджменту.

У цьому зв'язку і ця дисертація, присвячена вивченню організаційно-функціональних принципів і методів діяльності органів місцевого самоврядування в контексті проблем становлення і перспективного розвитку місцевого самоврядування в Україні, є актуальною. Вона базується на:

- наявній на сьогодні законодавчій базі України;

- дослідженнях: управлінсько-економічних проблем взаємодії держави та територіально локалізованих соціальних спільнот (праці: О. М. Алимова,

С.І. Дорогунцова, С.А. Романюка, М.Г. Чумаченка); методологічно-управлінських аспектів децентралізації (праці: Н.Р. Нижник, М.Д. Лесечка, В.П. Троня та ін.); конституційно-правових засад місцевого самоврядування (праці: І.П. Бутка,

В. І. Борденюка, М. О. Баймуратова, В.М. Кампо, М.І. Корнієнка, В.Ф. Погорілка, М.О. Пухтинського, В.М. Шаповала та ін.); фінансово-економічних проблем місцевого самоврядування (праці: В. Г. Бодрова, О.С. Ігнатенка, В.І. Кравченка, Ю.П. Лебединського, О.Г. Мордвінова, І.В. Розпутенка, В.О. Шамрая та ін.); різних соціально-політичних аспектів діяльності органів місцевого самоврядування та їх кадрового забезпечення (праці: В.М. Князєва, В. І. Лугового, В. К. Майбороди, П. І. Надолішнього, В. А. Ребкала, В. А. Скуратівського, І. М. Солоненка та ін.).

- мультидисциплінарному підході до дослідження, який передбачає розгляд проблем діяльності органів місцевого самоврядування крізь призму таких наук, як право, управління, регіональна економіка, соціологія, розміщення продуктивних сил тощо, адже самостійне вирішення питань місцевого значення жителями окремих населених пунктів (територій) слід розглядати як принцип, застосування якого спостерігалось на різних історичних етапах розвитку української державності;

- результатах багаторічної роботи експертів Програми сприяння парламентові України над аналізом тенденцій розвитку місцевого самоврядування;

- інформації про стан і діяльність органів місцевого самоврядування, отриманої від Комітету виборців України, Асоціації міст України, Конгресу місцевих і регіональних влад України, Спілки лідерів місцевих і регіональних влад України, Української асоціації місцевих та регіональних влад, інших організацій;

- результатах власних досліджень, апробованих на різних нарадах, симпозіумах, конференціях;

- матеріалах конференцій, нарад, круглих столів, симпозіумів;

- власному досвіді роботи міським головою Львова, віце-президентом Конгресу місцевих і регіональних влад Європи;

- здобутому досвіді в результаті вивчення на місцях роботи органів місцевого самоврядування країн - членів Ради Європи, Канади і США.

Актуальність теми зумовлена також тим, що практично відсутні роботи, в яких би цілісно й комплексно аналізувалися організаційно-функціональні принципи та методи діяльності органів місцевого самоврядування в Україні.

Таким чином, актуальність дослідження спричинена необхідністю подолати наявну суперечність між потребою застосування нових принципів і методів у діяльності органів місцевого самоврядування, що відповідали б сьогоднішнім реаліям, та відсутністю теоретико-методологічного і науково-прикладного їх обґрунтування. Проблематика роботи відповідає завданням адміністративної реформи, концепції регіональної політики та курсу на європейську інтеграцію України.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами.

В основу дисертації покладені результати досліджень і розробок автора, отримані під час участі у виконанні “Програми проведення досліджень з проблем державного управління та місцевого самоврядування на період до 2004 року”, затвердженої Постановою Кабінету Міністрів України від 7 квітня 2003 р. №492, а також у межах комплексного наукового проекту “Державне управління та місцеве самоврядування” (номер державної реєстрації РК 0199U002827) - тема дослідження “Основні напрями вдосконалення територіальної організації влади та управління в контексті проведення Адміністративної реформи в Україні”. Водночас дисертаційна робота є і складовою частиною проектів Конгресу місцевих та регіональних влад України, Асоціації міст України, Спілки лідерів місцевих і регіональних влад України.

Об'єкт дослідження - діяльність органів місцевого самоврядування як особливої форми публічної влади в Україні, що здійснюється відповідними до їх функціонального призначення методами на визначених принципах, які не суперечать суті місцевого самоврядування.

Предмет дослідження - організаційно-функціональні принципи та методи діяльності органів місцевого самоврядування, їх сутність, структура, фактори формування та тенденції диверсифікації, розвитку і вдосконалення.

В основу дослідження покладена концептуальна ідея про те, що задоволення проблем конкретної людини, забезпечення її розвитку як особистості, повинно здійснюватися через повноту послуг органів місцевого самоврядування, причому наближеними до громадян повинні бути не тільки надавані послуги, а й організатори (принцип субсидіарності). У зв'язку з цим коректно говорити про систему органів місцевого самоврядування. Громадяни формують органи, співпрацюють з ними, впливають на них, оцінюючи ефективність їх діяльності. Ці органи є суб'єктами місцевого самоврядування - автономної частини єдиної цілісної системи державного управління, що функціонує і розвивається в єдності з іншими складовими останнього, відповідно до ієрархії соціально-культурних цінностей, культивованих в якісно різних територіально-локалізованих спільнотах.

Цей процес зумовлений як закономірностями еволюції суспільства, так і розвитком теорії та практики місцевого самоврядування.

Управління наданням усієї повноти послуг для задоволення потреб кожного громадянина розглядається як логічна, обґрунтована, взаємопов'язана, інтегрована система, на яку впливають політичні, економічні, соціальні, культурні, психологічні та ін. чинники. Вона має свій зміст, функції, структуру, принципи і методи здійснення. ЇЇ життєздатність визначається поєднанням елементів жорсткості - надійності збереження на противагу різним руйнівним впливам та гнучкості - здатності до новації.

Гіпотеза дослідження базується на тому, що за умов: демократизації суспільних відносин і ресурсного обмеження розвитку як людини, так і територіально локалізованих спільнот; зростання кількості параметрів, за якими оцінюється ефективність управління таким розвитком; необхідності зміни розуміння завдань місцевої влади відповідно як до трансформаційного періоду, так і до стратегії на євроінтеграцію; впровадження в практику діяльності органів місцевого самоврядування сучасних науково-обґрунтованих організаційно-функціональних принципів і методів діяльності, а відтак управлінських моделей і технологій забезпечить керованість суспільними процесами у напрямі досягнення соціально визначеного результату і є засобом реального впливу на здійснення (реалізацію) муніципальної політики.

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційної роботи є науково-теоретичне обґрунтування методологічних підходів до визначення ролі та принципів, форм і методів діяльності органів місцевого самоврядування; науково-прикладних засад, моделей застосування організаційно-функціональних принципів і методів діяльності органами місцевого самоврядування на сучасному етапі державотворення в Україні; основних завдань розвитку діяльності органів місцевого самоврядування в контексті інтеграції до Європейського співтовариства.

Відповідно до проблеми, об'єкта, мети та гіпотези дослідження поставлені завдання:

- виявити основні світові тенденції змін в управлінні соціально територіальними системами, зокрема містами;

- здійснити теоретико-методологічний аналіз і визначити концептуальні підходи щодо становлення діяльності органів місцевого самоврядування в умовах перехідного періоду;

- розкрити зміст організаційно-функціональних принципів і сутність методів діяльності органів місцевого самоврядування крізь призму конституційного права, управління, регіональної економіки, суспільствознавства, політології, соціології, розміщення продуктивних сил тощо;

- дослідити чинники формування принципів і методів діяльності органів місцевого самоврядування, класифікувати та дослідити їх;

- з'ясувати співвідношення механізмів самоорганізації, самоуправління, самоврядування й державного управління з точки зору забезпечення реалізації, на базі сформованих принципів та відповідними методами, функцій місцевого самоврядування;

- охарактеризувати організаційно-функціональні принципи й методи діяльності органів місцевого самоврядування, виходячи з місця і ролі місцевого самоврядування у політико-правовому та соціально-економічному розвитку держави;

- визначити сучасні тенденції розвитку та вдосконалення принципів і методів діяльності органів місцевого самоврядування в Україні у контексті його зміцнення з урахуванням можливостей інформаційного суспільства;

- розробити науково-прикладні положення, моделі, підходи щодо застосування сучасних організаційно-функціональних методів у діяльності органів місцевого самоврядування;

- здійснити апробацію розроблених науково-прикладних підходів і моделей у практиці діяльності органів самоврядування українських міст.

Методи дослідження. Теоретичну і методологічну основу дослідження становлять фундаментальні положення сучасних теорій - державного управління і місцевого самоврядування, конституційного права, економічної теорії, праці сучасних вітчизняних і зарубіжних учених з різних галузей знань, в яких досліджувалися проблеми розвитку територіально-локалізованих соціальних спільнот як об'єктів місцевого самоврядування, як адміністративних одиниць і як територіальних економічних комплексів, діяльність органів місцевого самоврядування, принципи і методи, які використовуються ними для реалізації функцій місцевого самоврядування (як власних, так і делегованих). Як один з найважливіших методологічних і методичних підходів використано системний, який застосовано з урахуванням мультидисциплінарного характеру дослідження. Системний підхід дав змогу розглядати систему органів місцевого самоврядування як цілісний комплекс взаємопов'язаних, об'єднаних спільною метою елементів, що, виконуючи закріплені за ними функції, використовують відповідні групи методів, з'ясувати властивості елементів системи, її внутрішні і зовнішні зв'язки, та створити модель ефективного управління містом. При вирішенні поставлених завдань використано комплекс взаємодоповнюваних методів:

- порівняльно-історичний, функціонально-структурний аналіз, що передбачав вивчення досліджуваної проблеми і дав змогу простежити причинно наслідкову та історичну її зумовленість, вивчити закономірності і тенденції її розвитку;

- інтерпретаторсько-аналітичний (концептуальний аналіз відповідної літератури з використанням інтерпретації, порівняння, систематизації та узагальнення);

- періодизації (при дослідженні якісних змін у розвитку принципів та методів діяльності органів місцевого самоврядування);

- хронологічний (дослідження змін, що відбулися в організації та функціонуванні органів місцевого самоврядування);

- системно-історичний та історико-правничий (при розгляді історичних передумов еволюції функцій місцевого самоврядування та вдосконалення правового регулювання діяльності органів місцевого самоврядування);

- порівняльний і статистичний аналіз фактів та явищ, синтез для дослідження розвитку діяльності органів місцевого самоврядування та нормативно-правової бази місцевого самоврядування;

- класифікації та структурного аналізу (при вивченні принципів і методів діяльності органів місцевого самоврядування та формуючих чинників);

- прогностичний (моделювання, узагальнення характеристик, прогнозування розвитку діяльності органів місцевого самоврядування відповідно до ймовірних економічних та політичних змін у суспільстві);

- цільового соціологічного опитування та анкетування при вивченні думки експертів з міських проблем, якості надання адміністративних та громадських послуг органами місцевого самоврядування, результативності використовуваних ними у своїй діяльності методів;

- програмно-цільових як бази запропонованих науково-практичних рекомендацій щодо поліпшення ефективності, економічності діяльності органів місцевого самоврядування.

Інформаційною базою дослідження стали офіційні документи Ради Європи в галузі розвитку місцевої і регіональної демократії, а також імплементації Європейської хартії місцевого самоврядування, законодавство держав-членів Ради Європи, а також США, Канади, нормативно-правові акти Верховної Ради України та Кабінету Міністрів України, документи міністерств і відомств України, дані Міністерства статистики України, обласних і міських управлінь статистики, матеріали галузевих управлінь, дані соціологічних обстежень та ін.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в розв'язанні актуальної наукової проблеми - науково-теоретичного обґрунтування методологічних засад застосування, диверсифікації та вдосконалення принципів і методів діяльності органів місцевого самоврядування в Україні, що забезпечує формування науково-прикладних положень для практичного використання одержаних результатів. У процесі розв'язання сформульованої проблеми в дисертації отримано такі суттєві наукові результати:

уперше:

- застосовано мультидисциплінарний підхід, теоретичні, методологічні, методичні положення, наукові і практичні рекомендації різних наук до розв'язання проблем формування організаційно-функціональних принципів і методів діяльності органів місцевого самоврядування, їх диверсифікації і вдосконалення відповідно до тенденцій перспективного розвитку місцевого самоврядування;

- запропоновано систематизацію методів діяльності органів місцевого самоврядування за формами (прямого й непрямого впливу) та засобами (економічні, правові, адміністративні, ідеологічні). Показано, що їх результативність залежить від системності дій органів місцевого самоврядування відповідно до стратегічних цілей та тактичних завдань, узгодженості функціонування механізмів самоорганізації, самоуправління, самоврядування та державного управління з метою забезпечення розвитку особистості;

- установлено, що одними з головних причин, які перешкоджають швидкій системній трансформації суспільства і побудові демократичної, соціальної, правової держави, є невідповідність дій (використовуваних методів) центральних, місцевих органів влади та органів місцевого самоврядування принципам місцевого самоврядування;

- визначено об'єктивні чинники формування системи принципів діяльності органів місцевого самоврядування;

- розглянуто в ретроспективі, вивчено сучасний стан і визначено перспективи розвитку функцій органів місцевого самоврядування, організаційно-функціональних принципів і методів їх діяльності відповідно до процесу еволюції місцевого самоврядування;

- виконано системний концептуально-цілісний аналіз еволюції місцевого самоврядування як історико-соціального феномена;

- проаналізовано вироблення і прийняття ефективних управлінських рішень та підбір відповідних методів їх реалізації органами місцевого самоврядування в системі електронного врядування;

- зроблено комплексну оцінку проблем діяльності органів місцевого самоврядування та на її основі напрацьовано власну систему оцінок і класифікацій цих проблем;

- проведено періодизацію формування принципів і методів діяльності органів місцевого самоврядування в контексті вивчення особливостей прояву історичних факторів;

- запроваджено класифікацію принципів формування і діяльності органів місцевого самоврядування;

- напрацьовано програмні основи інформатизації органів місцевого самоврядування відповідно до принципів їх діяльності та досліджено вплив інформатизації діяльності органів місцевого самоврядування на використовувані ними методи;

- розроблено пропозиції й заходи щодо вдосконалення методів і диверсифікації принципів діяльності органів місцевого самоврядування в перспективі.

Удосконалено:

- підходи в дослідженні принципів та методів діяльності органів місцевого самоврядування в процесі еволюції функціонування місцевого самоврядування;

- інструментарій механізму муніципального управління відповідно до структурно-функціональних ознак органів місцевого самоврядування, основними елементами якого є формування та реалізація відповідної соціально-економічної політики; визначення і застосування адміністративних та економічних механізмів управління; формування системи муніципальних і недержавних інститутів. До першої групи віднесено інструменти прямого впливу (нормативні акти, стратегічні плани та цільові комплексні програми, муніципальні замовлення, бюджетні витрати і т. ін.), а до другої, через створення конкурентного середовища, інструменти опосередкованого впливу (фіскальна, бюджетна, інвестиційна, інноваційна економічна політика, методи морального переконання);

- заходи щодо реалізації використовуваних у сьогоднішніх умовах методів діяльності органами місцевого самоврядування;

- механізм впливу органів місцевого самоврядування на суспільні процеси, що протікають у територіальній громаді для виконання завдань, визначених цілями муніципального управління (формування зв'язків та координація дій).

Доповнено:

- загальну наукову картину розвитку діяльності органів місцевого самоврядування, а також використовуваних ними принципів і методів.

Подальшого розвитку набули:

- методика застосування науки місцевого самоврядування;

- понятійно-термінологічний апарат з цієї проблематики, що поповнився рядом понять і термінів, запропонованих автором (наприклад, споживацькі оцінки місцевого самоврядування, службові оцінки тощо);

- заходи щодо вдосконалення методів і диверсифікації принципів діяльності органів місцевого самоврядування;

- наукові дослідження діяльності органів місцевого самоврядування як суб'єктів публічного управління, регіональної економіки та інших суспільних наук;

- пріоритетні напрями вдосконалення муніципального управління на основі визначення перешкод ефективній діяльності органів місцевого самоврядування. До них віднесено: а) недостатнє й суперечливе нормативно-правове забезпечення; б) недосконалість бюджетної політики та бюджетного планування; в) некритичне використання світового досвіду діяльності органів місцевого самоврядування; г) низький кваліфікаційний рівень кадрів та ін.;

- методичні підходи щодо створення та реформування систем органів місцевого самоврядування;

- система принципів діяльності й функцій органів місцевого самоврядування (перспективне прогнозування, організація, координація, мотивація, контроль, партнерство);

- закономірності процесу вдосконалення діяльності органів місцевого самоврядування (зумовленість цього процесу політико-правовим та соціально-економічним, культурним розвитком держави; залежність сутності діяльності органів місцевого самоврядування від мети, змісту, методів діяльності, умов, у яких вона протікає, та отриманих результатів; історичності тощо);

- тенденції: централізації, децентралізації, професіоналізації тощо.

Наукове значення одержаних у процесі здійсненого дослідження результатів, полягає в тому, що зроблено науковий внесок у розвиток теорії місцевого самоврядування.

Практичне й теоретичне значення одержаних результатів. Отримані в процесі дослідження теоретичні результати і методичні підходи знайшли впровадження на всіх рівнях управління. Зокрема, на загальнодержавному рівні вони враховані при формуванні державної регіональної політики, на регіональному - в розробці перспективних напрямів удосконалення місцевого самоврядування міст обласного значення, на локальному - при розв'язанні місцевих проблем різних форм самоорганізації населення.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що низку авторських пропозицій було використано Міжвідомчою комісією з питань місцевого самоврядування при Кабінеті Міністрів України; Кабінетом Міністрів України при підготовці Програми державної підтримки розвитку місцевого самоврядування в Україні, затвердженої Указом Президента України від 30 серпня 2001 р. №749/2001 р., концепції Програми законодавчого забезпечення розвитку місцевого самоврядування, затвердженої розпорядженням Кабінету Міністрів України від 25 липня 2002 р. №416-р., та при розробці заходів щодо виконання завдань, передбачених Програмою державної підтримки розвитку місцевого самоврядування в Україні, затверджених розпорядженням Кабінету Міністрів України від 13 березня 2002 р. №123-р. Результати досліджень було також використано під час підготовки парламентських слухань “Регіональна політика та місцеве самоврядування в Україні: законодавчі аспекти”.

Теоретичні узагальнення, висновки й пропозиції дисертації можуть бути матеріалом для подальших наукових досліджень і дискусій з проблем територіальної організації Української держави. Дисертаційна робота може застосовуватися при читанні курсу “Муніципальне право”, “Муніципальний менеджмент”, “Організація діяльності органів місцевого самоврядування”, підготовці навчальних посібників, курсів лекцій та підручників з названих курсів. Результати дослідження можуть використовуватися для подальшого напрацювання проектів законів України, статутів територіальних громад, регламентів й рішень місцевих рад та органів, що вони утворюють, інших нормативно-правових актів з питань правової регламентації діяльності органів місцевого самоврядування.

Наукові дослідження доведені до конкретних положень, прикладних моделей, методик та рекомендацій. Вони знайшли своє впровадження в практичній діяльності органів місцевого самоврядування під час формування системи місцевого самоврядування на рівні окремих населених пунктів; при підготовці методичних рекомендацій з питань застосування чинного законодавства про місцеве самоврядування в Україні і підготовці проекту нової редакції закону “Про місцеве самоврядування в Україні”, закону “Про місцеві державні адміністрації”, пропозицій щодо внесення змін до Конституції України.

Ці дослідження використовуються також у процесі підготовки та підвищення кваліфікації службовців органів місцевого самоврядування.

Зокрема, одержані в процесі виконання дисертації результати використані:

- Комітетом Верховної Ради України з питань державного будівництва та місцевого самоврядування (довідка про впровадження від 02 квітня 2003 р. №06-2/17), Кабінетом Міністрів України (довідка про впровадження від 28 березня 2003 р. №10-1876/98);

- Адміністрацією Президента України (довідка про впровадження від 25 березня 2003 р.);

- Київською міською державною адміністрацією (довідка про впровадження від 31 березня 2003 р. №010-419);

- Житомирською обласною радою (довідка про впровадження від 31 березня 2003 р. №р-5 47/136);

- Луганською обласною радою (довідка про впровадження від 19 лютого 2000 р. №2/13-1087);

- Львівською обласною радою (довідка про впровадження від 11 листопада 2002 р. №1121/9);

- Чернігівською обласною радою (довідка про впровадження від 20 листопада №512/2-19/01).

- виконавчим комітетами: Дніпропетровської міської ради (довідка про впровадження від 26 березня 2003 р. №6/29-113), Івано-Франківської міської ради (довідка про впровадження від 24 жовтня 2002 р.), Луцької міської ради (довідка про впровадження від 20 лютого 2002 р. №410-724/2), Чернівецької міської ради (довідка про впровадження від 11 грудня 2002 р. №30/05-881”а”), Калуської міської ради Івано-Франківської області (довідка про впровадження від 28 березня 2003р. №512/2-19/01), Славутицької міської ради Київської області (довідка про впровадження від 18 листопада 2002 р. №375);

- міським головою м. Тернопіль (довідка про впровадження від 20 березня 2003 р. №374/01);

- міським головою м. Кривий Ріг (довідка про впровадження від 31 березня 2003 р. №2/31-582).

Особистий внесок здобувача. Дисертаційна робота є самостійною науковою працею автора. Усі результати одержані безпосередньо здобувачем і знайшли своє відображення в опублікованих особисто ним роботах. У процесі одержання нових наукових результатів не використані ідеї або розробки інших дослідників (М. В. Гладія, Л.М. Гриневич, Л.В. Козак, М. С. Комарницького, М. Д. Лесечка, Н. І. Парасюк, Л. Є. Сімків, Г. Я. Синицької, П. К. Хобзея, А. О. Чемериса, В. І.Чушенка, В.Я. Швеця), з якими опубліковано 11 робіт у співавторстві.

Апробація результатів дослідження. Ціла низка теоретичних міркувань, викладених на сторінках дисертаційної роботи, були використані автором у його праці на посаді міського голови, враховувались при прийнятті рішень Львівською обласною, міською радами, її виконавчими комітетами, а також іншими органами місцевого самоврядування, що утворені та функціонують у місті.

Основні положення дисертації, сформульовані автором, доповідались й обговорювались на міжнародних конференціях: “Проблеми управління сучасним містом” (Київ, 1995), “Європейський досвід місцевого та регіонального самоврядування” (Київ, 1995), “Європейська Хартія місцевого самоврядування та проблеми реформи місцевого самоврядування в Україні” (Київ,1996); польсько-українському семінарі “Розвиток місцевого самоврядування в Польщі і в Україні” (Криниця, 1996); міжнародному семінарі “До ефективного управління містом через дійову вертикаль виконавчої влади” (Львів, 1996); міжнародних конференціях: "Територіальне самоврядування в Польщі і в Україні: досягнення і перспективи” (Перемишль, 1998), “Підтримка муніципальних та регіональних інвестицій в Україні" (Київ, 1998),“The relationship between the physical urban environment and crime reduction and prevention” (Szczecin, 2000), “Взаємодія органів місцевого самоврядування та громадськості в процесі демократизації суспільства відповідно до Європейської Хартії місцевого самоврядування” (Київ, 2000); Економічному форумі (Криниця, 2000); науково-практичних конференціях: “Теорія і практика державотворення в Україні” (Львів, 2000), “Регіони та центр: шляхи до гармонізації інтересів” (Київ, 2000), “Громадське обговорення “Регіональна політика” ( Київ, 2000); міжнародному семінарі “Правовий захист місцевого самоврядування” (Київ, 2001); міжнародних наукових конференціях: “Local authorities and public utilities in Europe” (Innsbruck, 2001); “Бюджетна реформа в Україні: проблеми та шляхи її розв'язання” (Київ, 2001); “Єрусалим, вічне місто, спрямоване в майбутнє: традиції і високі технології” (Єрусалим, 2001); круглих столах: “Цілі розвитку тисячоліття (Ціль №1. Подолання бідності)” (Київ, 2002), “Щодо результатів дослідження у сфері освіти та пропозицій щодо вдосконалення процесів децентралізації в освіті” (Київ, 2002), “Конгрес місцевих та регіональних влад України - ефективний механізм розвитку місцевого самоврядування в Україні” (Київ, 2002); семінарі “Нова редакція Закону України ”Про місцеве самоврядування в Україні”: проблеми правового регулювання інститутів місцевого самоврядування” (Київ, 2002); публічних дебатах “Щодо проекту Державної програми економічного та соціального розвитку на 2003 рік” (Львів, 2002); Всеукраїнських зборах представників органів державної влади, органів місцевого самоврядування та громадськості (Київ, 2002); VIII Всеукраїнських муніципальних слуханнях “Ресурси місцевого та регіонального розвитку: національний і міжнародний аспекти”(Судак, 2002); міжнародних конференціях: “Роль місцевих і регіональних влад у транскордонному співробітництві в галузі регіонального (просторового) розвитку” ( Дрезден, ФРН, 2002), “Самостійність місцевих влад та розподіл повноважень між ними” (Київ, 2002); круглих столах: “Громадська участь у прийнятті рішень на національному та місцевому рівнях” (Київ, 2003), “Місцеве самоврядування в контексті політичної реформи” (Київ, 2003), “Концептуальні засади Закону України ”Про асоціації та інші добровільні об'єднання місцевого самоврядування в Україні” (Київ, 2003); засіданні робочої групи “Управління наданням комунальних послуг населенню: роль органів місцевого самоврядування та їх асоціацій у підготовці та підвищенні кваліфікації кадрів” (Київ, 2003); конференції “Забезпечення зв'язку з громадськістю і ЗМІ в органах державної влади” (Алушта, 2003); науково-практичному семінарі “Питання територіального планування та просторового облаштування “(Львів, 2003); парламентських слуханнях з приватизації “Наслідки і перспективи приватизації в Україні” (Київ, 2003); науково-практичній конференції за міжнародною участю “Соціально-економічна ефективність державного управління: теорія, методологія та практика” (Львів, 2003); міжнародному семінарі “Культура, брендинг, ідентичність: напрям дії” (АРК, 2003); міжнародній науково-практичній конференції “Проблеми регіональної політики України” (Київ, 2003).

Дисертаційна робота обговорена на семінарі кафедри конституційного, адміністративного та фінансового права Міжрегіональної Академії управління персоналом (м. Київ) із запрошенням провідних учених та на кафедрі управління містом Національної академії державного управління при Президентові України.

Публікації. За темою дисертаційного дослідження опубліковано 26 наукових праць, з них 6 монографій обсягом 87,1 друк. арк., 20 статей у наукових фахових виданнях (10, 75 друк. арк.). Крім того, серед публікацій, які додатково відображають наукові результати дисертації, 8 статей, опублікованих в інших наукових виданнях, обсягом 3,75 друк. арк. Загальний обсяг публікацій, що належать авторові, становить 101,6 друк. арк.

Структура й обсяг роботи. Дисертація складається зі вступу, п'яти розділів, висновків, списку використаних джерел, додатків. Загальний обсяг роботи становить 399 сторінок і містить 11 таблиць, у тому числі 5 - на окремих сторінках; 3 рисунки, в тому числі 2 - на окремих сторінках. Список використаних джерел (719 найменувань) - на 71 сторінці. Вміщено 18 додатків - А - Х - на 21 сторінці.

2. Основний зміст дисертації

У вступі подано загальну характеристику дисертації, визначено актуальність і рівень наукової розробленості даної теми, її зв'язок із науковими програмами, об'єкт, предмет, методи дослідження, його мету та основні завдання, підкреслено наукову й практичну новизну, рівень реалізації наукових розробок, подано інформацію про апробацію результатів дослідження, зазначено особистий внесок дисертанта в наукове розроблення теми.

Перший розділ - “Теоретико-методологічні принципи і методи діяльності органів місцевого самоврядування” - присвячений загально теоретичним аспектам функціонування органів місцевого самоврядування.

Здійснюється аналіз теоретико-методологічних основ дослідження місцевого самоврядування, зокрема приділяється увага вивченню особливостей місцевого самоврядування як об'єкта дослідження науки управління, виясненню змісту принципів діяльності органів місцевого самоврядування, розкриттю сутності методів їх діяльності, характеристиці підходів до дослідження організаційно-функціональних принципів і методів діяльності органів місцевого самоврядування як до важливої проблеми управління та висвітленню принципів і методів діяльності органів місцевого самоврядування у світлі теорій та концепцій науки державного управління.

Органи місцевого самоврядування розглядаються як система, що водночас є підсистемою системи місцевого самоврядування. Вони функціонують, взаємодіючи із середовищем, у якому перебувають, причому це функціонування спирається на їх певну впорядкованість та на впорядкованість відношень і зв'язків як між ними самими, так і між ними та середовищем. Функціональна характеристика органів місцевого самоврядування дає змогу виробити більш повне уявлення про їх призначення, місце і роль у системі місцевого самоврядування, дає організаційно-управлінську характеристику їх діяльності і є власне тим критерієм, який дає змогу визначити їх конкретні повноваження, вибудувати їх управлінську структуру та організувати роботу.

Будь-яка соціальна діяльність, у тому числі і діяльність органів місцевого самоврядування, є складним структурованим поняттям, яке об'єднує цільову і предметну орієнтацію, а також способи, форми і методи здійснення. Діяльність органів місцевого самоврядування зумовлюється потребами об'єкта (територіальної громади, соціальної групи) і здійснюється шляхом використання вироблених практикою людства відповідних об'єктивних форм і методів. Звичайно, ця діяльність залежить і від цілей, інтересів, волі, можливостей, ресурсів самих органів (суб'єктів). Діяльність будь-якого органу місцевого самоврядування в цілому має цільову орієнтацію. Саме ціль виступає як інтегруючий фактор, що об'єднує всі елементи у систему. Формування цілей відбувається через з'ясування в першу чергу цілей надсистеми (держави). Цілі органів місцевого самоврядування формуються, враховуючи цілі держави і системи місцевого самоврядування.

Критеріями формування функцій місцевого самоврядування є система цінностей та ресурси. Вони виступають своєрідним фільтром, через який проходять протофункції, під яким розуміємо функції самоорганізованих та самокерованих систем, що передують виникненню місцевого самоврядування.

Виходячи з критерію, хто здійснює функцію - окремий орган чи група органів, - можна функції поділити на системні і звичайні. Функції збирають у групи шляхом регуляції і кореляції. Зміна функцій рано чи пізно приводить до перебудови структури органу управління чи його частин, і відповідно зміна структури веде до зміни функцій. Отже, функція є призначенням, роллю одного з елементів соціальної організації (чи певної цілісності) стосовно іншого чи стосовно цілісності (системи) в цілому.

Система місцевого самоврядування є відкритою системою, що забезпечує адаптацію, цілепокладання, інтеграцію, регуляцію (латентну підтримку зразка). Вона має дві осі орієнтації: 1) внутрішнє-зовнішнє (власні проблеми чи події у навколишньому середовищі) та 2) сьогоденні-довготермінові цілі-потреби.

Коли і як виникають соціальні дії, які з появою місцевого самоврядування стають його функціями ? Чи правильно говорити про те, що ці функції існували ще до появи місцевого самоврядування ? Для відповіді на ці питання досліджуються організаційні першопочатки суспільства.

Перший етап - самоорганізація з властивими їй протофункціями. Під протофункцією розуміються будь-які соціально значущі дії, будь-яка діяльність соціальної системи, що самоорганізовується. Будучи сповнена хаосу, система, що самоорганізовується, породжує соціальні протофункції, які її впорядковуючи врівноважують.

Версифікація еволюційних перспектив самоорганізованої системи зумовлюється її автономністю, яка відкриває можливість формування розгалуження альтернативних шляхів її розвитку.

Самоорганізоване соціальне середовище розглядається не як інертний об'єкт, що змінюється під впливом зовнішніх факторів, а як об'єкт, здатний до самоорганізації, що проявляє при цьому свою “волю”, тобто самоорганізація проявляється самовільно як невід'ємна властивість будь-якого соціального середовища при відсутності будь-яких зовнішніх організуючих впливів.

Другий етап - самоуправління. На певному етапі процесу розвитку та збільшення соціального капіталу (соціальні зв'язки) у системі, що самоорганізовується, зароджується самоусвідомлення. Система самоусвідомлюється як така, виробляє власні цілі й організовує діяльність. Об'єктом управління є вся система. Роль центру виконує сама система. На цьому етапі через самоусвідомлення виробляється розуміння блага системи. Центром (тобто самою системою) визначаються функції, які реалізовуються свідомо з використанням ресурсів системи. Насправді це просто посилення певних функцій через перерозподіл ресурсів. Система, яка ставить цілі, відповідно перерозподіляє наявні ресурси, пригнічуючи або стимулюючи розвиток окремих функцій.

Соціальна система, що самоуправляється, характеризується перш за все наявністю семантично центрованої та стабільно визначеної структури. Система, що самоорганізується, характеризується наявністю нелінійної організації цілісності, яка залишає можливість реалізації її внутрішнього креативного потенціалу самоконфігурації. У цій динамічній соціальній системі відсутній центр свідомої дії. Іншими словами, це - децентрована система.

Третій - самоврядування. На цьому етапі діють усі механізми, які були характерні для систем, що самоорганізовуються, та самоуправлінських систем. Але тепер центр системи локалізується. На попередньому - другому рівні (рівні самоуправління) функцію центру виконувала вся система, а на першому - центр взагалі був відсутній. Поява локалізованого центру є усвідомленою дією системи. Локалізований центр формується як апарат, що управляє. Починають формуватися моделі управління і методи.

Методи діяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначаються наявністю таких функцій, як адміністративні, економічні, організаційні. Адміністративними є ті, які реалізуються на основі застосування наказів, розпоряджень, вказівок органу місцевого самоврядування чи керівної особи. Економічні функції здійснюються через використання органом місцевого самоврядування економічних важелів, наприклад, системи місцевих податків.

У наш час багато методів, що їх використовує орган управління в процесі своєї діяльності, трансформуються під впливом застосування сучасних комп'ютерних технологій, які дають змогу обробляти величезні масиви даних за короткі терміни і з малими затратами часу. Завдяки цим технологіям можна широко застосовувати на цілком новій основі такі методи, як моделювання, картографічний та ін.

Запропонована класифікація принципів формування та діяльності органів місцевого самоврядування й довела, що такі принципи визначаються як особливостями структурно-організаційної будови органів місцевого самоврядування, так і специфікою функціонування всієї системи органів місцевого самоврядування.

У першому розділі вивчено та узагальнено підходи до дослідження місцевого самоврядування, діяльності його органів, які автор поділив на дослідження самоврядних проблем управління, зокрема вивчення проблем формування нових методів діяльності органів місцевого самоврядування та дотримання найважливіших принципів їх працівниками (службовцями). У межах першого підходу розглядаються два напрями:

1) вивчення методів і принципів діяльності органів місцевого самоврядування з точки зору місця та ролі останнього в політико-правовому та соціально-економічному розвитку окремо взятої країни;

2) дослідження методів і принципів діяльності органів місцевого самоврядування в рамках інститутів місцевого самоврядування в зарубіжних державах з метою виявлення найбільш раціональних форм та методів роботи, оптимальних адміністративних структур та засобів нормативно-правового регулювання, запровадження яких в Україні сприятиме розвитку демократії та добробуту населення. Використані підходи до вивчення принципів і методів діяльності органів місцевого самоврядування в інших державах, тобто в рамках другого підходу, засвідчують, що якість і рівень застосування останніх мають бути підвищені до такого ступеня, який би забезпечив реальність місцевого самоврядування в Україні.

Здійснений аналіз сучасних концепцій держави, сучасних концепцій та уявлень про місцеве самоврядування та сучасних концепцій управління установами, організаціями та підприємствами дав можливість не тільки зрозуміти природу організаційно-функціональних принципів і методів, які використовуються сучасними органами місцевого самоврядування в процесі свої діяльності, а й дав змогу окреслити напрями подальшого дослідження з метою пошуку шляхів підвищення їх ефективності, результативності та економічності.

У другому розділі - “Фактори формування принципів і методів діяльності органів місцевого самоврядування” - розкрито сутність чинників, які детермінують організаційно-функціональні принципи і методи, що їх використовують муніципальні органи при реалізації власних та делегованих функцій. Запропоновано авторську класифікацію факторів. Усі фактори пропонується поділити на два блоки: фактори формування органів місцевого самоврядування; фактори формування принципів і методів діяльності органів місцевого самоврядування. Структура факторів у розрізі обох блоків однакова і включає такі групи: історичні, політичні, правові, соціально-економічні, культурологічні та інші фактори.

Дослідження особливостей впливу історичних факторів на формування принципів і методів діяльності органів місцевого самоврядування дало змогу виділити три періоди цього процесу:

- період виникнення розрізнених самоврядних принципів і методів в управлінні (з найдавніших часів - до запровадження Магдебурзького права);

- період апробації самоврядних принципів і методів управління в містах (від запровадження Магдебурзького права на початку ХІІ ст. - до першої, оформленої у письмовому вигляді Конституції Пилипа Орлика);

- період пошуків ефективних форм реалізації місцевого самоврядування (від Конституції Пилипа Орлика - до наших днів).

Дослідження історичних факторів формування організаційно-функціональних принципів і методів діяльності органів місцевого самоврядування має надзвичайно важливе значення для визначення сучасного стану організації діяльності самоврядних органів.

Вивчаються політико-правові фактори формування організаційно-функціональних принципів і методів діяльності органів місцевого самоврядування.

Формування держави, законодавство, згідно з яким вона функціонує і розвивається, місце держави в системі світових політичних відносин, особливості політичних процесів в її межах, внутрішній політико-адміністративний устрій та інші системи політичної сфери розглядаються як політичні фактори формування органів місцевого самоврядування, принципи і методи їх діяльності.

Проведений екскурс в історію розвитку місцевого самоврядування на території сучасної України дав можливість не тільки проаналізувати дію історичних факторів, а й виявити і відстежити генетичні корені місцевого самоврядування та, безумовно, принципи і методи діяльності органів місцевого самоврядування, які підтверджують висновок, що місцеве самоврядування є органічною формою самоорганізації соціуму, такою невід'ємною рисою його існування і функціонування, яка проявляється на певному етапі розвитку держави.

Оцінюється роль сучасних політико-правових факторів формування органів місцевого самоврядування, принципів і методів їх діяльності як виняткової за значенням. Робиться висновок, що в незалежній Україні вони в цілому є сприятливими для розвитку місцевого самоврядування.

Установлено, що з розвитком законодавчого поля держави зростає стимулююча роль політичних факторів стосовно розвитку місцевого самоврядування, поліпшення діяльності його органів. Одночасно виявлено, що діяльність органів місцевого самоврядування виступає не менш потужним фактором розвитку політичної системи в Україні.

У розділі наголошується, що соціально-економічні фактори детермінують формування структури органів місцевого самоврядування, визначення принципів і застосування методів у процесі їх діяльності. При цьому доведено, що від ефективності діяльності органів самоврядування залежить рівень соціально-економічного розвитку територіальних громад, ступінь задоволеності їх населення умовами життєдіяльності, рівень і спосіб його життя. Показано необхідність запровадження для узгодженого розвитку функціонування системи самоврядних органів з розвитком соціально-економічних потреб громадян моніторингу соціально-економічного стану територіальної громади, створивши відповідні структурні підрозділи.

Роль соціально-економічних факторів розвитку місцевого самоврядування важко переоцінити: саме вони зумовили виникнення місцевого самоврядування в суспільстві, від їх дії залежить структура органів місцевого самоврядування і, безперечно, принципи і методи, якими вони керуються в процесі своєї діяльності.

Як відомо, з розвитком суспільства зростає число соціальних, економічних, політичних параметрів, за якими оцінюється якість управління. Зміни суспільних відносин, нові завдання, які стоять перед місцевою владою, потребують змін у системі організації виконавчих органів місцевого самоврядування для забезпечення ефективності управління територіальною громадою як єдиним організмом.

Вплив соціально-економічних факторів на діяльність органів місцевого самоврядування, на формування принципів і методів, які застосовують в процесі діяльності, особливо активізувалася в період реформування української економіки. У зв'язку з цим виникла необхідність перебудувати роботу відділів і управлінь, виконкому, перейти на нові принципи управління, зумовлені ринковими відносинами.

...