Централізація, децентралізація та нелінійність у державному управлінні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

ПРИ ПРЕЗИДЕНТОВІ УКРАЇНИ

УДК 35.072.1

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата наук з державного управління

ЦЕНТРАЛІЗАЦІЯ, ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЯ ТА НЕЛІНІЙНІСТЬ У ДЕРЖАВНОМУ УПРАВЛІННІ

25.00.02 - механізми державного управління

ЛИНЬОВ Костянтин Олександрович

КИЇВ - 2004

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Національній академії державного управління при Президентові України.

Науковий керівник - доктор наук з державного управління, професор ТРОНЬ Віталій Панасович, Національна академія державного управління при Президентові України, професор кафедри інформаційних технологій.

Офіційні опоненти:

доктор наук з державного управління, доцент ТЕРТИЧКА Валерій Володимирович, Національна академія державного управління при Президентові України, професор кафедри політології;

кандидат наук з державного управління ОЛІЙНИК Наталія Іванівна, Державний комітет України з питань житлово-комунального господарства, начальник Управління організаційно-аналітичного забезпечення роботи керівника.

Провідна установа - Інститут законодавства Верховної Ради України, відділ проблем розвитку національного законодавства, м. Київ.

Захист відбудеться 3 лютого 2005 р. о 16 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.810.01 в Національній академії державного управління при Президентові України за адресою: 03057, м. Київ-57, вул. Ежена Потьє, 20, к. 212.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Національної академії державного управління при Президентові України (03057, м. Київ-57, вул. Ежена Потьє, 20).

Автореферат розісланий 27 грудня 2004 р.

Учений секретар

спеціалізованої вченої ради В.К.Майборода

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Сучасний світ зазнає фундаментальних динамічних соціальних змін, відбувається прискорення соціальних процесів. Формування нової культури управління, постіндустріальної наукової парадигми дає змогу вивільнити центральні органи влади від невластивих їм функцій та зосередити увагу на сучасних методах управління.

Процеси державотворення вимагають не лише оновлення або поліпшення елементів системи державного управління, що неналежно функціонують, а й радикального перетворення механізмів держави, зокрема правового й організаційного, забезпечення процесів регулювання централізації та децентралізації, яке є важливим чинником досягнення ефективності державного управління. Через співвідношення централізації і децентралізації в єдиному просторово-часовому контексті можна визначити місце, переваги і недоліки державної політики.

Актуальність теми дослідження визначається важливістю реалізації в Україні демократичних реформ, об'єктивними процесами розвитку й реформування суспільства в цілому, необхідністю проведення адміністративної реформи в державі. Будь-які форми державного управління, його найкращі організаційні моделі приречені на невдачу, якщо не буде встановлене раціональне співвідношення між центральними та регіональними органами влади й органами місцевого самоврядування. Державне управління має одночасно вирішувати як диференційовані, так і інтеграційні проблеми. Ефективність децентралізації прийняття рішень безпосередньо залежить від диференціації інтересів. Соціально-економічна диференціація високорозвиненого суспільства передбачає узгодження інтересів різних верств суспільства в результаті соціального обміну.

Актуальність теми зумовлена також зовнішньополітичним аспектом. Ратифікація Верховною Радою України Європейської Хартії місцевого самоврядування, вступ до Ради Європи визначили нові принципи організації й функціонування державного управління в Україні. Децентралізація влади належить до основних цінностей і пріоритетів, а також напрямів політики Європейського Союзу. Кожна держава-учасниця ЄС розробила і реалізує власну концепцію децентралізації влади. Розпад СРСР та розвиток постсоціалістичних країн зумовили посилення інтересу до проблеми децентралізації державного управління.

Співвідношення централізації та децентралізації справляє значний вплив на соціально-політичну поведінку громадян у державі, створюючи тим самим передумови для виникнення та розвитку громадянського суспільства. Раціональне співвідношення централізації та децентралізації в державному управлінні нашої держави є одним із основних чинників досягнення консенсусу в українському суспільстві, успішної реалізації демократичних реформ, входження України як рівноправного партнера до світового співтовариства.

Важливе значення для дисертаційного дослідження мають наукові праці А.Н.Авер'янова, Г.В.Атаманчука, П.Брауна, В.В.Василькової, О.І.Добролюбова, В.М.Князєва, С.Ф.Серьогіної, Д.Стоун, В.В.Тертички, В.П.Троня та інших, в яких висвітлюються різні аспекти теорії та історії державного управління.

Особливий інтерес для дослідження централізації, децентралізації та нелінійності становлять праці відомих вітчизняних і зарубіжних учених, таких як І.Б.Гоптарьова, М.Іллнер, В.В.Карпенко, О.М.Князєва, С.П.Курдюмов, К.Майнцер, Н.Р.Нижник, І.Пригожин, М.О.Пухтинський, Г.Рузавін, М.С.Солодка, Г.Хакен, М.В.Харитончук, Т.Хорват та інші.

Нагальна потреба в систематизації досліджень, науково-теоретичному вивченні та розробленні теоретико-практичних рекомендацій щодо співвідношення централізації та децентралізації в державному управлінні України зумовила вибір теми дисертації.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Вибраний напрям дослідження пов'язаний з плановим науковим проектом Національної академії державного управління при Президентові України “Державне управління і місцеве самоврядування в Україні” (№ 0199U00282). Дослідження виконане в межах тематичного плану науково-дослідної роботи № 15 “Розроблення та дослідження ситуаційного моделювання управління в державних ієрархіях” (№ 0103U006817) кафедри інформаційних технологій Національної академії державного управління при Президентові України.

Автор досліджував напрям розробки нової стратегії управління в ієрархічних структурах з нелінійними залежностями.

Мета й завдання дослідження. Мета дослідження полягає в науково-теоретичному обґрунтуванні сутності й специфіки централізації та децентралізації в управлінні державними ієрархіями, їх впливу на розвиток і функціонування довільних структур управління.

Для досягнення цієї мети необхідно виконати такі завдання:

здійснити системний аналіз наукової літератури, законодавчої бази з вибраної теми дослідження;

уточнити та науково обґрунтувати сутність понять “децентралізація управління”, “нелінійна ієрархія”;

з'ясувати сутність співвідношення централізації та децентралізації в державному управлінні, розкрити механізми взаємодії центральних, регіональних органів і органів місцевого самоврядування;

розкрити головні завдання та бажані результати політики децентралізації державного управління в Україні;

установити базові форми процесу децентралізації державного управління та принципи формування співвідношення централізації і децентралізації;

виявити особливості вибору та основні риси у використанні тимчасових структур управління в нелінійних ієрархіях в умовах децентралізації державного управління;

визначити фактори сприяння та основні напрями забезпечення процесів самоорганізації в державних управлінських структурах.

Об'єкт дослідження - державна ієрархічна управлінська структура.

Предмет дослідження - співвідношення централізації та децентралізації в управлінні державними нелінійними ієрархіями.

Гіпотеза дослідження базується на припущенні про нелінійність співвідношення централізації та децентралізації в управлінні державними ієрархіями, яке постійно змінюється залежно від саморозвитку внутрішніх та зовнішніх впливів на систему державного управління, і передбачає існування множини можливих типів організаційних структур у державному управлінні.

Методи дослідження. Для виконання поставлених завдань, перевірки гіпотези дослідження використано загальнонаукові методи теоретичного (вивчення й аналіз літературних джерел з метою відбору, накопичення і систематизації матеріалу, його теоретичного осмислення; застосування синергетичного підходу до соціальних явищ та чинників) та емпіричного (синтез, спостереження, вивчення й узагальнення конкретного управлінського досвіду) рівнів.

Достовірність отриманих результатів досягалася завдяки використанню методів наукової ідентифікації й зіставно-порівняльного аналізу літературних джерел. Застосування синергетичного підходу при дослідженні сучасних державних ієрархій дало змогу визначити фактори та напрями забезпечення процесів самоорганізації в управлінських структурах, узагальнити значний обсяг матеріалу та фактичні дані різних галузей науки, зокрема державного управління, політології, філософії, історії, економіки, соціології, біології, фізики тощо. Метод порівняльного аналізу дав змогу виділити базові форми та найбільш суттєві принципи децентралізації державного управління. Для формулювання рекомендацій і пропозицій щодо особливостей вибору довільних структур управління використовувалися методи синтезу, вивчення та узагальнення управлінського досвіду.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що системно досліджено взаємозв'язок централізації і децентралізації та їх вплив на управління державними ієрархіями, особливості прояву співвідношення цих категорій у період соціальної трансформації, зокрема:

уперше в сучасній вітчизняній літературі з'ясовано специфіку понятійного елемента “нелінійна ієрархія” стосовно державного управління з використанням відомого в теоріях самоорганізації принципу нелінійності;

доведена необхідність застосування нелінійності при дослідженні державних ієрархій. Це дає змогу враховувати альтернативність та нестандартність реакції соціальних систем при вивченні та прогнозуванні шляхів їх еволюції;

удосконалено визначення принципу субсидіарності як практики постійного перерозподілу повноважень між управлінськими ланками, що враховує безперервну динаміку зміни умов функціонування державних ієрархій;

дістало подальшого розвитку концепція про базові форми децентралізації державного управління, яка узагальнює і розширює класифікацію американських учених;

обґрунтовано необхідність використання в управлінні державними нелінійними ієрархіями всіх можливих типів організаційних структур, у тому числі й тимчасових, які покликані вирішувати певні специфічні проблеми в умовах швидкоплинності й невизначеності;

визначено залежність вибору довільних структур управління від співвідношення процесів самоорганізації та керованих організаційних зусиль.

Практичне значення одержаних результатів визначається їх спрямованістю на розв'язання актуальних проблем співвідношення централізації та децентралізації в управлінні державними нелінійними ієрархіями, застосування тимчасових управлінських мобільних структур в умовах децентралізації державного управління.

Дисертаційне дослідження має практичне значення для викладання низки відповідних дисциплін у Національній академії державного управління при Президентові України, підготовки навчальних курсів магістерських програм та програм підвищення кваліфікації кадрів системи державного управління; для розробки програм короткотермінових та постійно діючих семінарів для державних службовців і посадових осіб органів влади.

Висновки, концептуальні підходи, що містяться в дисертації, можуть бути використані в законотворчій діяльності Верховної Ради України, правотворчій роботі центральних органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, а саме: при проведенні адміністративної реформи в Україні, коригуванні її Концепції та програм реалізації ключових положень; у процесі доопрацювання проекту Концепції державної регіональної політики в Україні і законодавчого забезпечення державного регулювання розвитку регіонів; при підготовці обласними державними адміністраціями щорічних програм соціально-економічного та культурного розвитку, взаємодії з органами місцевого самоврядування в процесі їх обговорення та затвердження обласними радами депутатів; при навчанні активу політичних партій та громадських об'єднань.

Результати дослідження та висновки щодо базових форм та принципів децентралізації державного управління практично впроваджені в науково-дослідну діяльність, у навчальний процес в Центрі перепідготовки та підвищення кваліфікації керівних кадрів органів державної податкової служби України (довідка про впровадження № 481 від 21.10.2003 р.).

Теоретичні положення і наукові результати щодо використання тимчасових мобільних управлінських структур у практиці управління і врахування співвідношення організації й самоорганізації при виборі раціональних довільних структур управління були впроваджені при підготовці та проведенні короткотермінових семінарів для працівників органів місцевого самоврядування центральних областей України (довідка про впровадження № 7/2 від 27.02.2003 р.).

Апробація результатів дисертації. Основні ідеї дисертаційного дослідження були апробовані автором під час щорічних науково-практичних конференцій: “Використання тимчасових мобільних управлінських структур в умовах децентралізації управління” (Київ, 2000), “Раціональне співвідношення централізації та децентралізації у державному управлінні: основні тенденції сучасності” (Київ, 2002), “Децентралізація державного управління: співвідношення процесів організації та самоорганізації” (Київ, 2003), “Принцип нелінійності у державному управлінні” (Київ, 2004).

Найважливіші наукові результати дисертації обговорювались на кафедрі інформаційних технологій Національної академії державного управління при Президентові України.

Публікації. Основні положення дисертації викладено автором у шести публікаціях, із них чотири - у фахових наукових виданнях. Висновки та пропозиції опубліковані автором самостійно.

Структура та обсяг дисертаційної роботи. Робота складається із вступу, трьох розділів, загального висновку, списку використаних джерел, додатків. Повний обсяг дисертації - 196 сторінки, з них 167 сторінок основного тексту, 9 сторінок додатків, 11 рисунків і таблиць. Список використаних джерел містить 218 найменувань, із них 23 - іноземною мовою.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовано актуальність дисертаційного дослідження, сформульовано його мету і завдання, охарактеризовано наукову новизну та практичну цінність результатів.

У першому розділі - “Теорія і методологія дослідження централізації та децентралізації в управлінні державними ієрархіями” - здійснено аналіз вітчизняної та зарубіжної наукової літератури, законодавчої бази; визначено концептуальні підходи до розгляду понять “децентралізація”, “ієрархія”, що дає можливість виявити рівень наукової розробки теми, обґрунтувати актуальність та необхідність проведення теоретичного дослідження в межах дисертації. Встановлено загальну методологію розробки проблеми співвідношення централізації та децентралізації в державному управлінні.

Категорії централізації та децентралізації розглядаються науковцями, політиками, громадськістю на різних рівнях і в різних аспектах. З огляду на це вони не мають рівнозначного змісту. Причому історичний і культурний контексти є не менш важливою умовою розуміння цих категорій, ніж правові та політичні. Під централізацією та децентралізацією розуміються і властивість, і принцип, і елемент державного управління.

Якщо централізація визначається як таке державне управління, при якому переважна більшість владних управлінських повноважень зосереджена в центральних державних органах, а місцева влада позбавлена можливості самостійно вирішувати багато своїх господарських, соціальних та інших завдань, то децентралізація є більш складним, комплексним і багатоаспектним поняттям. Існує чимало тлумачень поняття “децентралізація” і немає чітко встановлених визначень. У принципі неможлива ні глобальна концепція, ні універсальна модель децентралізації в управлінні.

Децентралізацію розуміють як необхідний компонент процесу демократизації країн. Вона означає перехід від структур та інститутів авторитарних і тоталітарних суспільств, не орієнтованих на активну та реальну участь громадян в управлінні державою, до суспільств, що базуються на ініціативі та відповідальності громади й окремої людини. Децентралізація передбачає плюралізм, відповідальність за власні дії, відхід від бюрократизації, заорганізованості тощо.

Завдяки наближенню державного управління до громадян країни децентралізація підвищує ступінь участі населення в прийнятті управлінських рішень, які впливають на їх життя. Таким чином, у рішеннях, прийнятих в умовах децентралізації, більшою буде вірогідність урахування місцевих умов, вони більше відповідатимуть потребам громадян.

У дисертації під децентралізацією державного управління розуміється процес передачі відповідальності за планування та реалізацію ресурсного забезпечення, розподілу й інших компонентів соціального управління від центральних органів державної влади до регіональних, місцевих органів державної виконавчої влади, органів місцевого самоврядування.

З будь-якою зміною співвідношення централізації та децентралізації в управлінні державними ієрархіями пов'язується поява нової якості самого процесу управління. Врахування цього співвідношення вважається необхідним для структурної побудови та діяльності апарату державного управління.

Під впливом політики децентралізації державного управління змінюється розуміння й сприйняття поняття “ієрархія”. Вона сприймається як вчення про розвиток багаторівневих систем і характеризується як централізацією, так і децентралізацією управління. Як найбільш принципова властивість виступає здатність систем до специфічного поділу (диференціації) та об'єднання (інтеграції).

Будь-які складні державні структури мають ієрархічну будову. В них виділені рівні (елементи), що мають певні права і обов'язки щодо інших. Ієрархічна організованість - це внутрішня потреба соціальних систем, одна з важливих особливостей підвищення їх стабільності, ефективності функціонування.

Під державними ієрархіями в дисертації розуміється структурна організація складних багаторівневих систем, елементи яких упорядковані за рівнями координації та субординації.

Методологічним стрижнем дослідження з урахуванням складного міждисциплінарного характеру проблеми є ідеї, що розвиваються в теоріях самоорганізації. Внесення синергетичних ідей до гносеологічної парадигми дає змогу усунути недоліки класичних підходів: претензії на виключне володіння істиною, фантастичну мотивацію, безкомпромісність переконань, форсоване просування до поставленої мети.

Тривалий час природу розглядали як величезну консервативну детерміністичну систему. Розвиток сприймався як лінійний, поступальний, безальтернативний. Відповідним був і підхід до управління складноорганізованими державними ієрархіями. Моделлю управлінського об'єкта слугувала закрита рівновагома система.

Відмінність синергетичного погляду від традиційного полягає в переході від дослідження простих систем до складних, від закритих до відкритих, від лінійності до нелінійності, від розгляду процесів, наближених до рівноваги, до вивчення того, що відбувається за межами врівноваженості. Синергетичний підхід базується на принципово іншому світоглядному підході - філософії нестабільності.

Відкритість означає наявність постійних процесів обміну з навколишнім середовищем речовиною, енергією, інформацією тощо, які відбуваються у просторі, часі та масштабі і не є повністю контрольованими. Соціальні системи сприймають зовнішній вплив через механізм соціального міжсистемного обміну: природними багатствами, територіями, сферами життєвого простору, людськими ресурсами, товарами, капіталом, інформацією, цінностями. Всі ці форми обміну тісно взаємопов'язані і накладаються одна на одну. Посилення такого обміну систем із зовнішнім середовищем створює певний рівень нерівновагомості: різні частини системи по-різному сприймають вплив навколишнього середовища, виникають центри структурної неоднорідності.

Нерівновагомість можна визначити як стан відкритої системи, при якому виникає зміна її макроскопічних параметрів - складу, структури та поведінки. Нерівновагомі соціальні системи особливо чутливі до зовнішніх впливів, що узгоджуються з їх внутрішніми властивостями. Внаслідок цього малі, але узгоджені з внутрішнім станом системи зовнішні впливи можуть виявитися більш ефективними, ніж великі, а поява нової властивості чи елемента в одному компоненті системи призводить до появи їх і в інших компонентах. Тільки системи, далекі від рівноваги, здатні до спонтанної самоорганізації та розвитку.

Нелінійністю є властивість соціальних систем мати у своїй структурі різні стаціонарні стани, різноманітність поведінки та цілий спектр варіантів їх розвитку замість єдиного, це і можливість появи несподіваних змін напряму проходження процесів у системі. З нелінійністю пов'язані механізми надшвидкого розвитку процесів, в основу яких покладені нелінійні позитивні зворотні зв'язки.

У розділі наголошується на тому, що відкритість, нелінійність, нерівновагомість створюють цілісну єдність, коли перебувають у динамічній рівновазі. Їх визначення може бути сформульоване як проблема встановлення допустимих меж за кожним виміром системної тріади. Ці межі взаємопов'язані, кожна пара елементів перебуває у співвідношенні додатковості, а третій задає міру спільності. Якщо ж спостерігати за окремим елементом, його межі залежать від рівня компромісу між двома іншими.

Розвиток соціуму є нелінійним та гіперциклічним процесом, його витоки та причина - людський вибір. Сама нелінійність (альтернативність) соціального розвитку в точках біфуркації пов'язана із свідомим вибором людьми напряму подальших дій відповідно до своїх переваг, пріоритетів, розуміння закономірностей розвитку.

Внутрішні та зовнішні чинники, здатні вплинути на поведінку соціальної системи; поліваріантність розвитку, яка передбачає наявність множини шляхів руху в межах поля можливостей системи; можливість за допомогою впливу на резонансні точки системи різко прискорити процеси самоструктурування, що також характерно для нестійких станів системи, тобто всі знання про те, як поводять себе складні відкриті нелінійні системи на різних етапах своєї еволюції, суттєво допомагають у розробці конкретних стратегій державного регулювання.

Аналіз вітчизняної та зарубіжної літератури переконує в необхідності проведення наукових досліджень державних нелінійних ієрархій, співвідношення централізації та децентралізації в державному управлінні та особливостей використання довільних структур державного управління в умовах його децентралізації.

У другому розділі - “Зміст централізації та децентралізації в управлінні державними ієрархіями” - розкрито зростання ролі нелінійності в діяльності сучасних державних ієрархій, сутність, базові форми і принципи співвідношення централізації та децентралізації у державному управлінні.

Однією з проблем вчення про ієрархію, що відображає специфіку розвитку багаторівневих систем, є обґрунтування взаємовідносин рівней організації. Ієрархія може бути побудована для різних об'єктів за будь-якою підставою. Основою ієрархії слугує розподілена в системі неоднорідність, яка визначає існування різноякісних взаємопов'язаних між собою системних рівней.

У традиційній ієрархії перше місце посідають елементи влади, панування, спрямовані від вищих членів ієрархії до нижчих, її головною ознакою виступає підлеглість, тоді як для нелінійної ієрархії типовою характерною рисою є двостороння взаємодія між вищими та нижчими ланками, що відображено в існуванні та функціях зворотних зв'язків. Елементи домінування та чіткої підлеглості поступаються місцем елементам координації та кооперації.

Лінійні моделі динаміки складних систем в умовах кризи, а отже, і програми виходу з кризи продемонстрували свою обмеженість і недосконалість. Для ефективного використання багаторівневої структури важливо, щоб тим, хто приймає рішення, на кожному рівні надавалася певна свобода дій. Необхідно раціонально розподілити зусилля з прийняття рішень між різними рівнями.

Установлено, що характерною особливістю нелінійних систем та нелінійного підходу в цілому є можливість існування множини станів і шляхів розвитку. При цьому кількість станів, їх якісні характеристики визначаються властивостями самої системи. Це дає змогу у процесі побудови моделей історичних процесів у державних ієрархіях враховувати такі важливі особливості реальних систем, як стохастичність, невизначеність, поліваріантність, що дещо утруднює прогнозування їх розвитку і тим більш управління їх поведінкою, особливо в періоди нестійкості.

У більшості документів і програм розвитку європейського співтовариства обмежуються повноваження національних державних інститутів і зростає роль регіональних структур управління, місцевого самоврядування. Це не тільки наслідок дії інтеграційних механізмів, а й внутрішня логіка розвитку державного управління в сучасному світі. Навіть держави з традиційно жорсткими унітарними механізмами управління дедалі інтенсивніше розвивають процеси децентралізації, що майже усуває відмінності між функціями регіонального управління у федеративних та унітарних державах.

При створенні та функціонуванні ієрархічних структур у самий принцип ієрархії закладається певна спеціалізація, яка відображає деякий ступінь децентралізації й автономності. Ієрархічні структури тому і є досить поширеними, що дають змогу за рахунок децентралізації досягти збалансованості між якістю рішення та часом, потрібним на його прийняття.

У будь-якій сучасній державі управління не може бути ефективним без поєднання принципів централізації та децентралізації, які не слід оцінювати лише негативно чи позитивно, взагалі аналізувати без урахування динаміки та умов функціонування держави.

Централізована система влади проявляє себе у випадках, коли компетенція та фінанси в основному зосереджені в центрі; наявний сильний центральний апарат із розвинутою мережею місцевих органів, підпорядкованих центру; зв'язки спрямовані “зверху донизу”, а самоврядування або відсутнє, або воно формальне; функціональний тип поділу влад є панівним. Децентралізована ж система влади проявляє себе, коли компетенція та фінанси розподілені між рівнями; функціонує реальне самоврядування; зв'язки різноманітні (“зверху донизу”, “знизу вгору”, горизонтальні); типовим є багаторазовий поділ влад.

Досягнення мети та виконання завдань децентралізації державного управління має першочергове значення для збалансування навантаження між центральними та місцевими органами влади. Це також дасть змогу оптимально розподілити ресурси держави для вирішення питань загальнонаціонального та місцевого значення. В економічному сенсі децентралізація зумовлена визнанням необхідності більш раціонально, ніж раніше, використовувати державні ресурси. Основною тенденцією у сучасних моделях державного управління є чіткий розподіл сфер діяльності, функцій та відповідальності між різними рівнями влади. Це дає змогу уникнути перекладання відповідальності та конфліктів між ієрархічними рівнями у державному управлінні.

Конфлікти завжди виникають у будь-якому суспільстві. Саме регулювання співвідношення централізації та децентралізації в державному управлінні здатне значно знизити інтенсивність конфліктів. Чим гнучкіше, динамічніше суспільство, тим нижча інтенсивність конфлікту. Однією з причин розбіжності інтересів між центром та периферією в Україні є недосягнення необхідного консенсусу. Децентралізація буде успішною, якщо методи її проведення та інституціональна структура сприятимуть вираженню загальних інтересів, а рішення прийматимуться за загальною згодою.

Децентралізація державного управління не повинна трансформуватися ні у певний жорстко регламентований захід, ні призводити до механічної передачі окремих функцій, ні до проведення штучного розподілу повноважень між різними рівнями влади. Найбільш невдалим прикладом децентралізації є такий, при якому центральний уряд просто вивільняється від частини своїх повноважень, примушуючи нижчі органи взяти на себе відповідальність, яку сам не бажає брати.

Для країн перехідного періоду децентралізація - це спосіб зміни суттєвих характеристик суспільства. Відповідний розподіл обов'язків з надання послуг населенню між різними рівнями публічної влади може бути критерієм визначення демократичності країни.

Одним з напрямів реалізації адміністративної реформи в Україні є створення нової моделі організації діяльності адміністративних органів, що базується на всебічній демократизації і децентралізації управління як цілісної системи, в якій кожний суб'єкт зосереджується на якісному вирішенні власних завдань. При цьому потрібно утриматися від механічного запозичення вдалих моделей, досвіду інших країн. Опинившись в іншому соціокультурному просторі, найдосконаліша модель може призвести до негативних наслідків, принаймні не виправдати очікувань.

Процес децентралізації набуває різноманітних форм. Він може торкатися взаємовідносин держави і суспільства в цілому, коли державний вплив на різні сфери суспільного життя зменшується і тим самим створює умови для включення процесів соціальної самоорганізації та самоуправління. Децентралізація може проявлятися і в контексті взаємовідносин між різними ієрархічними щаблями всередині самого державного управління, а також між центральними, регіональними органами та органами місцевого самоврядування. У демократичному суспільстві політичне керівництво також децентралізується, внаслідок чого виникає плюралізм та багатопартійність. Еволюція домінуючих форм децентралізації державного управління пов'язана з певними політичними, соціально-економічними та техніко-технологічними умовами в кожній країні.

Американські дослідники здійснили класифікацію й типологізацію різних форм і проявів децентралізації управління та виділили чотири базові форми: політичну, просторову, ринкову та адміністративну. Зміни, які відбулися в світі за останні 10-15 років, особливо в країнах Центральної і Східної Європи та колишнього СРСР, дають підстави додатково виділити як базові фінансово-бюджетну децентралізацію та децентралізацію надання громадських послуг.

Для досягнення співвідношення централізації та децентралізації ряд дослідників пропонують використовувати принципи комплементарності, департаменталізації, демократизму та інші. Чільне місце серед них посідає принцип субсидіарності, осмислення якого наштовхується на стереотипи, що склалися стосовно понять “адміністративно-територіальний поділ”, “повноваження органів влади”, “взаємна відповідальність” тощо. Перерозподіл повноважень між рівнями управління вже не можна уявляти як статичну якість організаційно-управлінських структур. Сучасне сприйняття принципу субсидіарності відображає практику постійного процесу перерозподілу повноважень між управлінськими ланками. Субсидіарність означає, що місцеві умови та обставини не тільки відрізняються між собою, а й змінюються протягом певного часу. Тому обсяг функцій і послуг, які надаються різними органами влади, має відповідати потребам і умовам діяльності державних нелінійних ієрархій, що постійно змінюються й оновлюються.

Кожна управлінська ланка має бути наділена достатніми для вирішення проблем повноваженнями. Важливим критерієм віднесення певної функції до якогось рівня є ефективність її виконання. Перевагою віднесення повноважень на найнижчий можливий рівень є те, що там надання послуг перебуває під контролем споживача.

У третьому розділі - “Особливості вибору довільних структур управління в державних нелінійних ієрархіях” - розглянуто особливості та основні риси використання тимчасових мобільних управлінських структур в умовах децентралізації державного управління, розкривається співвідношення організації та самоорганізації при виборі раціональних довільних структур управління.

Традиційні управлінські структури, створені у звичайних передбачуваних умовах, виявилися неспроможними щодо радикальних змін у навколишньому середовищі. Поки суспільство є відносно стабільним та незмінним, усі проблеми, що існують у ньому, є ординарними та передбачуваними. Але з прискоренням змін виникає все більше проблем, для вирішення яких традиційних способів недостатньо. В умовах швидкоплинності й невизначеності соціальних процесів стає необхідним постійне переспрямування всіх ресурсів управління, в тому числі й людських.

Державним службовцям доводиться діяти в середовищі, що характеризується швидкими й постійними змінами, фінансовими обмеженнями, впровадженням передових технологій, зміною вимог та очікувань населення, новими способами ведення справ, входженням у світовий процес глобалізації. Ознакою високих темпів прискорення є концепція одноразового управління, створення мобільних структур для вирішення певних специфічних проблем, які після виконання завдання розформовуються.

У дискусіях про нову парадигму соціального управління використовуються такі поняття, як координація, нелінійність, самоврядування. Створюються моделі, в яких пропонується альтернатива жорсткому організаційному регулюванню. Стохастичні, вірогіднісні підходи починають відігравати провідну роль.

Усе більше науковців та управлінців-практиків зазначають, що в умовах прискорених змін реорганізація не є одиничним заходом, а певним процесом у просторі й часі. Недостатнє розуміння проблем, неадекватні процедури та недосконала інституційна структура - основні перешкоди для подальшого вдосконалення системи державного управління в Україні.

На сучасному етапі розробка стратегії організації змінює пріоритет кількісних методів на якісні. Якісний підхід включає твердження: важливим є не стільки наявність стратегії, скільки робота над нею, яка ніколи не може бути завершеною; розрахунки не обов'язково надійніші за інтуїцію; організаційна культура стає новим ресурсом управління; пріоритетними стають експертні судження.

Залучення експертів до розв'язання проблем управління чи консультацій є доречним, необхідним й економічно доцільним в умовах ускладненості соціальних процесів. Експерти допомагають здійснити вибір політично прийнятних альтернатив та беруть участь у втіленні їх в практику державного управління. Водночас вони лише консультують керівництво певного владного органу і не несуть прямої відповідальності за реалізацію своїх рекомендацій.

Вимога центрального уряду від місцевих органів влади щодо надання багатьох послуг з використанням невеликої кількості ресурсів виступає потужним стимулом залучення громадян до участі в державному управлінні та місцевому самоврядуванні. Це є систематичним процесом ідентифікації, інформування, зацікавлення та залучення різних груп у громаді з метою розробки плану дій, що буде найбільш досконалим з технічного погляду, економічно вигідним, загальнозрозумілим для більшості зацікавлених сторін. Залучення громадськості не гарантує, що будь-яке рішення буде прийняте в результаті консенсусу, але відкритість процесу прийняття рішень і можливість для громадян висловити свої думки та вплинути на результати додає легітимності прийнятим рішенням. І хоча організовані групи населення самі по собі є досить нестабільними утвореннями, які не завжди мають чітку мету та компетентних керівників, вони можуть бути досить дієвими за умови об'єднання своїх зусиль для вирішення конкретних проблем.

Дії держави та її органів управління неможливо звести лише до організуючого начала. Еволюції соціальних систем притаманне складне поєднання спонтанних процесів самоорганізації, самоструктурування та свідомої організуючої діяльності людей на всіх рівнях системи.

Жорстке управління доцільне, якщо самоорганізація в підсистемах призводить до руйнування або деградації системи в цілому. Тоді посилення організації знижує дезорганізаційний вплив, але потім воно спрямовується на створення умов для розвитку нових самоорганізаційних центрів, після чого жорсткість управління зменшується. Кожному рівню залежно від етапу еволюції відповідають свої способи організації, причому від рівня до рівня відбувається перехід від жорстко централізованого управління до більшої самоорганізації, виражаючи єдність ієрархічного управління та самоорганізації частин. Самоорганізацію потрібно розглядати не як самоціль, а як засіб вирішення проблем управління при недостатній мобільності адміністративних одиниць, появі нових завдань, що потребують творчого, нестандартного вирішення, при невдоволенні висококваліфікованого персоналу умовами праці та його відстороненості від прийняття рішень.

У рамках формальних організацій життєздатність команд, де застосовується принцип самоорганізації, залежить від того, чи вдасться їх органічно долучити до існуючої структури, чи підтримуватиметься системна цілісність. Самоорганізація не може підмінити собою державне регулювання. Водночас необхідно виключити тотальний зовнішній вплив, тобто залишати місце і створювати сприятливі умови для творчих пошуків та ініціатив.

ВИСНОВКИ

Отримані наукові результати в сукупності дали змогу розв'язати наукове завдання, що має велике значення для розвитку вітчизняної науки державного управління, а саме: з'ясовано зміст співвідношення централізації та децентралізації в державному управлінні, виявлено й обґрунтовано шляхи використання довільних структур управління в сучасних умовах. Проведене дисертаційне дослідження підтвердило покладену в його основу гіпотезу, що співвідношення централізації та децентралізації в управлінні державними ієрархіями є нелінійним явищем та передбачає існування множини різних типів організаційних структур. У сучасних моделях державного управління слід враховувати як внутрішні, так і зовнішні впливи на систему державного управління.

На основі узагальнення результатів дослідження зроблені такі основні висновки й запропоновані рекомендації, що мають теоретичне й практичне значення.

1. Наприкінці XX ст. підвищується інтерес політиків, наукової спільноти, громадськості до проблеми децентралізації державного управління. Аналіз вітчизняної та зарубіжної наукової літератури й законодавчої бази щодо співвідношення централізації та децентралізації показує, що проблема недостатньо досліджена. Незавершеність розробки окресленої проблематики створює необхідні передумови для її ґрунтовного та всебічного дослідження.

2. На основі ґрунтовного вивчення різноманітних підходів до визначення централізації сформулюємо власне визначення децентралізації державного управління, під яким розуміємо процес передачі відповідальності за планування, розподіл та реалізацію ресурсного забезпечення від центральних органів державної влади до регіональних, місцевих органів державної виконавчої влади і самоврядування. Поняття “децентралізація” є родовим щодо понять “деконцентрація”, “деволюція”, “делегування”.

Доведено, що нелінійна ієрархія є структурною організацією складних відкритих багаторівневих систем, елементи яких по-різному впорядковані за рівнями як субординації, так і координації. Будь-якій соціальній ієрархії притаманні нелінійні характеристики, а отже, система державного управління характеризується не тільки своїми властивостями та структурою, що існують у цей час, а й набором потенційних (що належно не проявляють себе у певних умовах) структур, які перебувають між собою у відносинах альтернативності.

3. З'ясовано, що в процесі дослідження будь-якої державної нелінійної ієрархії необхідно зосереджуватися не на існуванні повністю централізованої чи децентралізованої системи, а на певному співвідношенні централізації та децентралізації в державному управлінні. Ці принципи управління виступають як певна взаємодіюча єдність, спрямована на підтримання структури та виконання ієрархією функцій. Властивості згаданої єдності не зводяться до простої суми властивостей окремо взятих централізації та децентралізації.

Механізм взаємодії центральних, регіональних владних інститутів й органів місцевого самоврядування включає в себе наявність:

прозорої й чіткої системи правових регуляторів, конституційної та законодавчої бази, які забезпечують процедуру взаємодії;

відкритих та контрольованих процедур розробки й реалізації проектів та моделей взаємодії;

різноманітних форм фінансування взаємодії за рахунок різних джерел.

4. Доведено, що співвідношення централізації та децентралізації у державному управлінні насамперед зумовлено політичними рішеннями та залежить від них. Різні моделі розподілу повноважень між ієрархічними щаблями у державному управлінні характеризують підходи до поділу влади та розподілу ресурсів між суперечливими інтересами учасників управлінського процесу. Політика децентралізації є ефективним соціально-політичним способом управління конфліктами в межах нелінійної ієрархії.

Одержані результати дають підставу констатувати, що головними завданнями та очікуваним результатом проведення політики децентралізації державного управління в Україні є:

чітке розмежування сфер діяльності, функцій та відповідальності між центральним, регіональним та місцевим рівнями влади;

виділення відповідних фінансових ресурсів та узгодження процедур бюджетного процесу для ефективного надання державних послуг;

вдосконалення прозорої процедури прийняття рішень органами державної виконавчої влади та органами місцевого самоврядування із залученням громадян до управління державою;

визначення послуг, які надає кожен із рівнів влади, чіткий розподіл власних і делегованих повноважень, усунення невідповідності між повноваженнями щодо прийняття рішень і відповідальністю за надання послуг;

розробка комунікаційних та інформаційних стратегій взаємодії різних рівнів влади з громадськістю.

5. Установлено, що базовими формами децентралізації є: політична, територіальна, ринкова, адміністративна, фінансово-бюджетна та децентралізація надання громадських послуг. Основоположним принципом, що зумовлює чіткий розподіл прав та обов'язків у виконавчій вертикалі з делегуванням конкретних повноважень і рішень на адміністративно-територіальний рівень, де вони можуть виконуватися найбільш ефективно, є принцип субсидіарності. Його сучасний зміст відображає практику постійного перерозподілу повноважень між управлінськими щаблями, враховує динаміку зміни умов та обставин протягом певного часу.

6. Проблема вибору оптимального рішення з множини можливих, що виникає в державних нелінійних ієрархіях в умовах швидкоплинності й невизначеності соціальних процесів, радикальних змін у соціумі, призводить до поширення практики використання в управлінні тимчасових мобільних структур. Такі структури покликані розв'язувати складні специфічні проблеми, які не під силу традиційним структурам, або результативність їх діяльності є низькою і не відповідає викликам часу. Використання експертів та активне залучення громадян до участі в управлінні державою є найбільш характерними рисами нових оперативних форм управління, що певною мірою змінює звичну бюрократичну структуру організацій, традиційні уявлення про критерії раціональності та ефективності. Водночас це забезпечує більшу гнучкість, чутливість та неупередженість взаємовідносин між органами влади і громадянами. Функції експертів у державному управлінні полягають у наданні консультацій з виявлення й аналізу проблем державного управління, постановки завдань управлінського впливу; у розробці та реалізації управлінських рішень; проведенні їх експертизи; прогнозуванні вірогідних шляхів розвитку подій; технічному забезпеченні управлінського процесу; розробці механізму залучення громадян до участі в управлінні державою. Основними методами залучення громадян є: інформування; опитування громадської думки; проведення громадських слухань; створення консультативних рад, цільових груп та громадських комітетів.

7. Зазначено, що соціальні системи та їх організаційні структури в умовах проведення політики децентралізації державного управління розвиваються шляхом поєднання керованих організаційних зусиль та самоорганізаційних процесів, які відбуваються в цих системах. Перехід навіть окремих елементів управлінських структур на принципи самоорганізації є суттєвою інновацією, що стосується організації в цілому. Факторами, які сприяють розгортанню процесів самоорганізації в рамках формальних владних структур, є: позитивне ставлення керівників до самоорганізації на різних щаблях ієрархії; готовність співробітників працювати в нових умовах; органічна включеність інновацій в організацію, врахування її внутрішніх характеристик. Визначено два варіанти самоорганізації в державних нелінійних ієрархіях: спонтанне формоутворення на основі ініціативної кооперації співробітників і цілеспрямоване утворення вищим керівництвом відносно автономних структурних одиниць, управління якими здійснюється самими їх учасниками без втручання представників вищої влади. У зв'язку з цим запропоновано використання таких основних напрямів забезпечення процесів самоорганізації в державних управлінських структурах: оптимальна організація соціального простору - перерозподіл завдань на користь виконавця, делегування повноважень, розвиток горизонтальних зв'язків тощо; формування єдиного культурного поля організації, системи організаційних цінностей; розвиток суб'єктного потенціалу - готовність та бажання співробітників працювати в інноваційних умовах.

На основі результатів дослідження доцільно запропонувати такі рекомендації:

підвищити спроможність органів державної виконавчої влади та органів місцевого самоврядування розробляти й вдосконалювати процедури своєї діяльності, використовувати стратегічне планування з урахуванням динаміки співвідношення централізації та децентралізації для врегулювання конфліктів, досягнення консенсусу між різними ланками в ієрархії;

розробити дієві механізми залучення експертних груп до політичних й управлінських процесів, зокрема через аналіз політики у сфері забезпечення доступу до інформації та консультування, аналіз внутрішніх правил та процедур управління;

запровадити навчання державних службовців управлінню інформаційними процесами, сприяти створенню незалежних інформаційно-аналітичних центрів;

створити систему організаційних стандартів забезпечення процесів самоорганізації в державних управлінських структурах.

Отже, будь-яка складна відкрита соціальна система має ієрархічну структуру досить автономних підсистем, у якій сигнали, що надходять з верхнього рівня управління, не мають характеру жорстких команд, а задають параметри переходу підсистем від одного режиму функціонування до іншого. Врахування нелінійності дає змогу уникнути небажаної динаміки розвитку державної ієрархії, яка виникає в системах із занадто централізованим управлінням.

Перспектива подальших досліджень вбачається у вивченні взаємозв'язку державного регулювання та самоорганізації на нижчих рівнях державної ієрархії, процесів самоорганізації громад на шляху до побудови громадянського суспільства.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ АВТОРОМ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1. Линьов К. До проблеми нелінійності як визначальної характеристики державної ієрархії // Упр. сучас. містом. - 2002. - № 10-12. - С. 31-39.

2. Линьов К. До проблеми використання процесів самоорганізації у державних ієрархіях // Упр. сучас. містом. - 2003. - № 4-6. - С. 9-16.

3. Линьов К. Використання тимчасових мобільних управлінських структур в умовах децентралізації державного управління // Упр. сучас. містом. - 2003. - № 10-12. - С. 14-22.

4. Линьов К. Сутність та співвідношення централізації та децентралізації у державних ієрархіях // Актуальні проблеми державного управління: Наук. зб. - О.: ОРІДУ НАДУ, 2003. - Вип. 3(15). - С. 179-190.

5. Линьов К. Раціональне співвідношення централізації та децентралізації у державному управлінні: основні тенденції сучасності // Державне управління в умовах інтеграції України в Європейський Союз: Матеріали наук.-практ. конф.: У 2 т. / За заг. ред. В.І.Лугового, В.М.Князєва. - К.: Вид-во УАДУ, 2002. - Т. 1. - С. 110-112.

6. Линьов К. Децентралізація державного управління: співвідношення процесів організації та самоорганізації // Ефективність державного управління в контексті глобалізації та євроінтеграції: Матеріали наук.-практ. конф.: В 2 т. / За заг. ред. В.І.Лугового, В.М.Князєва. - К.: Вид-во УАДУ, 2003. - Т. 1. - С. 297 - 298.

АНОТАЦІЇ

децентралізація державний нелінійний влада

Линьов К.О. Централізація, децентралізація та нелінійність у державному управлінні. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління за спеціальністю 25.00.02 - механізми державного управління. - Національна академія державного управління при Президентові України. - Київ, 2004.

У дисертації досліджено взаємозв'язок централізації і децентралізації та їх вплив на управління державними нелінійними ієрархіями, особливості прояву співвідношення цих категорій у період соціальних трансформацій.

З'ясовано специфіку понятійного елемента “нелінійна ієрархія” стосовно державного управління з використанням відомого в теоріях самоорганізації принципу нелінійності. Визначено головні завдання, базові форми, основні принципи децентралізації державного управління. Запропоновано основні напрями забезпечення процесів самоорганізації в державних управлінських структурах. Виявлено фактори, які сприяють розгортанню процесів самоорганізації в рамках формальних владних інститутів.

Ключові слова: централізація, децентралізація, ієрархія, нелінійність, самоорганізація, державне управління, форми децентралізації, принцип субсидіарності, довільні структури управління.

Линев К.А. Централизация, децентрализация и нелинейность в государственном управлении. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата наук государственного управления по специальности 25.00.02 - механизмы государственного управления. - Национальная академия государственного управления при Президенте Украины. - Киев, 2004.

В диссертации исследованы взаимосвязь централизации и децентрализации, их влияние на управление государственными нелинейными иерархиями, особенности проявления соотношения этих категорий в период социальных трансформаций.

Выявлена специфика понятийного элемента “нелинейная иерархия” относительно государственного управления с использованием известного в теориях самоорганизации принципа нелинейности. Определены главные задачи, базовые формы, основные принципы децентрализации государственного управления. Предложены основные направления обеспечения процессов самоорганизации в государственных управленческих структурах. Выделены факторы, которые способствуют развертыванию процессов самоорганизации в рамках формальных властных институтов.

...