Размещено на http://www.allbest.ru/

ДонецЬка ДЕРЖАВНА АКАДЕМІЯ УПРАВЛІННЯ

Спеціальність 25.00.02 - Механізми державного управління

УДК 330.341.009

на здобуття наукового ступеня доктора наук з державного управління

Автореферат дисертації

ТЕОРЕТИЧНІ ОСНОВИ І РОЗВИТОК ДЕРЖАВНОГО СОЦІАЛЬНО-ОРІЄНТОВАНОГО УПРАВЛІННЯ

ЛОБАС ВІТАЛІЙ МИХАЙЛОВИЧ

Донецьк - 2004

Дисертація є рукописом.

Робота виконана в Донецькій державній академії управління Міністерства освіти і науки України (м. Донецьк)

Науковий консультант: доктор економічних наук, професор Дорофієнко Вячеслав Володимирович, Донецька державна академія управління Міністерства освіти і науки України, завідувач кафедрою менеджменту у невиробничій сфері.

Офіційні опоненти: доктор наук з державного управління, професор Шаров Юрій Павлович, Дніпропетровський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України (м. Дніпропетровськ), перший заступник директора, завідуючий кафедрою менеджменту та управління проектами;

доктор економічних наук, професор Канигін Юрій Михайлович, Центр досліджень науково-технічного потенціалу та історії науки НАН України (м. Київ), головний науковий співробітник;

доктор економічних наук, професор Козаченко Ганна Володимирівна, Східноукраїнський національний університет ім. Володимира Даля Міністерства освіти і науки України (м. Луганськ), Провідна установа - Харківський регіональний інституту державного управління при Президентові України, кафедра економічної теорії та фінансів (м. Харків).

Захист відбудеться 20 квітня 2004 року о 11.00 на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 11.107.01 у Донецькій державній академії управління Міністерства освіти і науки України за адресою: 83015, м. Донецьк, вул. Челюскінців, 163 а.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Донецької державної академії управління Міністерства освіти і науки України за адресою: 83015, м. Донецьк, вул. Челюскінців, 163 а.

Автореферат розісланий 17 березня 2004 року.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради Клейнер Я.С.

1. ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. У результаті зміни ролі і місця регіональних органів державного управління в структурі влади, посилення їх самостійності і відповідальності за комплексний розвиток територій і, особливо, за здійснення соціальної політики і соціального захисту населення, змінюються функції, принципи і методи управління регіоном. Все це визначило вибір теми дисертаційного дослідження.

Питання вдосконалення державних механізмів управління соціальним розвитком регіонів завжди були у полі зору провідних вчених України. Цим проблемам присвячені роботи Поважного С.Ф., Чумаченка М.Г., Губерної Г.К., Новікової О.Ф., Осауленка О.Г., Червової Л.Г., Прокопенка М.Д., Дорофієнка В.В., Стеченка Д.М. Разом з тим, вирішення ряду проблем, пов'язаних з визначенням соціальної політики держави, структуруванням систем функцій соціальної політики, визначенням її інвестиційної складової, обґрунтуванням формування регіональних соціальних програм є досить актуальним. Крім того, дотепер не встановлено, що відноситься до управління соціальною сферою країни, яка перспективно розвивається. Не визначено критерії, які оптимізують соціальну політику в регіоні, не обґрунтовано напрямки удосконалення бюджетного і позабюджетного фінансування соціальної сфери. Необхідність вирішення проблем визначила актуальність теми дисертації її наукове і практичне значення.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконано відповідно до тематики науково-дослідних робіт Донецької державної академії управління Міністерства освіти та науки України, яку затверджено на засіданні Вченої Ради ДонДАУ 28.01.99 р., зокрема, за темами № 99.06.01 і 99.06.02 (номери держреєстрації 0102U001295 і 0102U001294), а також Договором про наукову і творчу співдружності між кафедрою менеджменту у невиробничій сфері і відділом проблем ефективного використання виробничого потенціалу Інституту економіки промисловості НАН України в 1999-2004 р. У цих дослідженнях автором було обґрунтовано необхідність і можливість переходу від моноструктурної організації соціальної політики із загальними правами держави до поліструктурної, що являє собою методичну базу удосконалення державного соціально-орієнтованого управління в Україні.

Мета і задачі дослідження. Метою дисертації є розробка демократичного механізму формування і реалізації державної соціальної політики, призначенням якої є забезпечення розширеного відтворення робочої сили і розвиток творчого потенціалу особистості, на основі удосконалення державного соціально-орієнтованого управління.

Досягнення поставленої мети забезпечено вирішенням наступних задач:

узагальнено результати досліджень нової соціальної ролі держави в постіндустріальну епоху і визначено її особливості в трансформаційних умовах України;

структуровано соціальні функції держави з метою формування ефективної соціальної політики;

виявлено структурні складові соціального об'єкту державного управління для вибору обґрунтованих напрямків використання засобів соціальної політики;

проаналізовано регіональну соціальну диференціацію й обґрунтовано об'єктивну необхідність регіоналізації соціальної політики при дотриманні встановлених державою стандартів соціального забезпечення як його необхідного мінімуму;

виділено роль і значення освіти й охорони здоров'я у формуванні і збільшенні соціального капіталу, який відповідає вимогам постіндустріальної цивілізації, встановлено пов'язані з ними необхідні зміни в державній соціальній політиці;

проаналізовано фінансові ресурси й організаційні можливості їх залучення на реалізацію Концепції соціальної держави;

позначено роль і місце регіональних органів управління у формуванні і реалізації соціальної політики держави;

визначено основні ланки державних і недержавних механізмів фінансування соціальної сфери, у зв'язку з чим обґрунтовано підходи до удосконалення державної ланки механізму фінансування соціальної сфери, встановлено передумови раціонального використання недержавної ланки механізму фінансування соціальної сфери;

обґрунтовано формування регіональних соціальних програм, як найбільш ефективної форми державного соціального управління;

запропоновано концепцію системного моніторингу, результати якого є основою оптимізації міжрегіональної соціальної політики держави на основі врахування індексу людського розвитку;

запропоновано програмний механізм реалізації розроблених концепцій розвитку освіти й охорони здоров'я в регіоні.

Об'єктом дослідження є державна політика в соціальній сфері.

Предметом дослідження є закономірності державного управління взаємозв'язками економіки і соціальної сфери і їх відображення в соціальній політиці.

Методи дослідження. Науково-теоретичною та методологічною базою дисертаційного дослідження є системне загальнотеоретичне осмислення об'єктивних історичних процесів розвитку соціальної ролі держави, а також закономірностей становлення соціально-орієнтованого державного управління. Реалізація поставлених задач дисертації здійснювалась за допомогою наступних методів: аналізу і синтезу (в дослідженні регіональної соціальної диференціації та при обґрунтуванні об'єктивної необхідності регіоналізації соціальної політики); взаємозв'язку конкретного та абстрактного (при узагальненні результатів дослідження нової соціальної ролі держави в постіндустріальну епоху і визначення її особливостей у трансформаційних умовах України); індукції і дедукції (при структуруванні соціальних функцій держави); порівняльних характеристик (при визначенні основних ланок державних і недержавних механізмів фінансування соціальної сфери) і економіко-статистичних методів (при оптимізації співвідношення між поточними і перспективними соціальними цілями). Вихідною теоретичною основою дослідження стало вивчення і творче пророблення досягнень світової думки з проблем соціалізації державного управління.

Інформаційною базою дисертаційного дослідження були вітчизняні та закордонні публікації, відображені в них результати теоретичних і методичних розробок, законодавчі та нормативно-правові акти з питань державного управління, укази Президента України, постанови Кабінету Міністрів України, статистичні матеріали Держкомстату України, Донецького обласного управління статистики. У процесі роботи над дисертацією використовувалися результати досліджень закордонних і вітчизняних соціологів, економістів, спеціалістів з державного управління.

Наукова новизна отриманих результатів. Основний науковий результат дисертаційної роботи полягає в обґрунтуванні необхідності та можливості поглиблення і розширення соціальної орієнтації державного управління, програмній регіоналізації соціальної політики, розробці форм і методів її реалізації.

Наукова новизна результатів дослідження розкривається в наступних положеннях:

уперше:

визначено зміст соціальної політики держави в постіндустріальну епоху як забезпечення розширеного відтворення робочої сили і стимулювання розвитку особистості;

структуровано систему функцій соціальної політики з виділенням статичного та динамічного (інвестиційного) блоків, як основи формування ефективного механізму державного управління соціальною сферою;

обґрунтовано оцінки соціальної політики щодо її впливу на економіку (ефективна, нейтральна, деструктивна) і щодо забезпечення її відповідності економічній динаміці;

доведено ефективність регіоналізації державної соціальної політики, обґрунтованої регіональними індексами людського розвитку;

виділено та обґрунтовано інвестиційну складову соціальної політики, яка включає в себе освіту та охорону здоров'я;

визначено необхідність і можливості переходу від моноструктурної організації соціальної політики з загальними правами та обов'язками держави до поліструктурної - з різноманітністю її джерел, суб'єктів, організаційних форм і методів проведення;

удосконалено:

уявлення взаємодії держави (сфери колективних рішень) і ринку (сфери індивідуальних рішень), змістом якої є забезпечення динамічної рівноваги в реалізації соціальних і економічних цілей суспільства;

умови оптимізації співвідношення між поточними і перспективними соціальними цілями на основі раціоналізації використання трьох важелів державної влади: стимулювання, переконання і примуси;

методи формування регіональних соціальних програм, як найбільш ефективної форми державного соціального управління;

концепцію системного моніторингу, результати якого є основою оптимізації соціальної політики в регіоні;

одержало подальший розвиток:

методичний підхід до удосконалення використання державної ланки механізму фінансування соціальної сфери, серцевиною якого є врахування впливу особливостей формування доходів регіональних бюджетів і реалізація запропонованих напрямків удосконалення соціальної політики держави;

методи раціонального використання недержавної ланки механізму фінансування соціальної сфери, які полягають, по-перше, у розширенні економічної самостійності суб'єктів соціальної сфери за рахунок впровадження різноманітних джерел фінансування і, по-друге, у підвищенні зацікавленості підприємців і роботодавців в участі у соціальній політиці держави;

методичне забезпечення моніторингу і адміністративного управління розвитком регіональних систем освіти і охорони здоров'я.

Практичне значення отриманих результатів. Розробки автора щодо визначення соціальної політики держави в постіндустріальну епоху, структурування системи функцій соціальної політики з виділенням статичного і динамічного (інвестиційного блоків), методичний і статистичний аналіз інвестиційної складової соціальної політики, яка включає в себе освіту та охорону здоров'я, є значним внеском у теорію державного управління. Обґрунтування необхідності і можливості переходу від моноструктурної організації соціальної політики з загальними правами держави до поліструктурної - з різноманітністю її джерел, суб'єктів, організаційних форм і методів проведення - являє собою методичну базу вдосконалення державного соціально-орієнтованого управління в Україні.

Розробки автора щодо закономірностей становлення соціально-орієнтованого державного управління, методологічні підходи, мета і задачі розвитку освіти та охорони здоров'я в регіоні є внеском у теорію державного управління.

Практичне значення дисертаційної роботи полягає в тому, що ряд розроблених автором пропозицій і рекомендацій з організації роботи щодо удосконалення державного управління в галузях освіти та охорони здоров'я впроваджено у практику роботи Донецької обласної державної адміністрації (довідка № 153/56 від 09.10.03).

Концепція створення єдиного медичного простору на території депресивних міст регіону реалізована в містах Сніжне, Торез і Шахтарськ (довідки № 165/6, № 171/3, № 168/9 від 10.10.03).

Теоретичні розробки автора, практичні висновки і пропозиції, які випливають зі змісту дослідження, використовуються в навчальному процесі Донецької державної академії управління при викладанні таких спецкурсів, як "Планування в невиробничій сфері" (довідка № 234/7 від 13.10.03), а також спецкурсів у Донецьком державному медичному університеті (довідка № 245/5 від 14.10.03).

Рекомендації автора дослідження щодо корегувань діючого законодавства і якнайшвидшого прийняття закону про загальнообов'язкове державне медичне страхування знайшло своє відображення в проекті Закону України “Про загальнообов'язкове державне медичне страхування”, в підготовці якого автор брав активну участь (довідка № 432/8 від 15.10.03).

Рекомендації щодо удосконалення кадрової ситуації в медичній галузі, які, перш за все, повинні бути направлені на вирішення питань збільшення прийому в вищі навчальні заклади медичного профілю ІІІ-ІV рівнів акредитації за державним замовленням, знайшли свою реалізацію у відповідних постановах Міністерства охорони здоров`я (довідка № 477/4 от 15.10.03).

Особистий внесок здобувача. Положення, результати, висновки і рекомендації дослідження є особистим досягненням автора. Дисертант є відповідальним виконавцем науково-дослідних робіт із проблем удосконалення державного управління. Конкретний особистий внесок автора в спільні наукові роботи показаний у переліку основних опублікованих робіт за темою дисертації.

Апробація результатів дисертації. Результати дослідження доповідались і одержали позитивні оцінки на міжнародних науково-практичних конференціях: “Роль соціального менеджменту в інтелектуалізації суспільства” (м. Славяногірськ, 2001 р.), на другій Всеукраїнській науково-практичній конференції “Менеджмент-освіта у вищих навчальних закладах України: підготовка, використання, роль і значення в соціально-економічному розвитку регіонів” (м. Слав`яногірськ, 2002 р.), “Медичні проблеми промислового регіону” (м. Київ, 2003 р.), “Актуальні проблеми сучасної охорони здоров`я” (м. Київ, 2003 р.); Всеукраїнській науково-практичній конференції “Державне регулювання економіки та місцеве самоврядування” (м. Дніпропетровськ, 2003 р.) і на науково-практичній конференції “Місто, регіон, держава: проблеми розподілу повноважень” (м. Донецьк, 2003 р.).

Публікації. Основні положення і результати дослідження опубліковано у 46 роботах, з яких 4 монографії, 5 навчальних посібника, 15 статей у наукових журналах, 14 у збірниках наукових праць, 8 публікації в матеріалах наукових конференцій. Загальний обсяг публікацій 60,5 д.а., з яких особисто автору належить 43,0 д.а.

Структура й обсяг роботи. Дисертаційна робота складається із вступу, п'яти розділів, висновків, які викладено на 371 сторінці друкованого тексту. Матеріали дисертації містять 42 рисунки, 44 таблиці, які наведено на 80 сторінках, 4 додатки - на 25 сторінках. Список використаної літератури складається із 195 джерел, які наведено на 16 сторінках.

2. ОСНОВНИЙ ЗМІСТ ДИСЕРТАЦІЙНОЇ РОБОТИ

Розділ 1. Закономірності становлення соціально-орієнтованого державного управління. Зростання ролі держави в суспільних процесах пов`язано не з розширенням її масштабів, а зі зміною її ролі (змісту), що обумовлено характером співвідношення економіки, соціальних задач і політики, просуванням соціальної функції в ранг цільових для економіки.

Ці зміни обумовлені тим, що соціальна політика не тільки є спеціальною сферою діяльності держави, але все більше - складовою частиною економічної політики, перевтілюючись поступово в її провідну частину, підкоряючи економіку соціальним цілям.

Висування соціального на перший план обумовлює необхідність розширення сфери управління в суспільстві, що може бути забезпечено тільки державою. У зв'язку з цим держава грає основну роль у всіх типах соціальної політики - не тільки патерналістському, що очевидно, але й ліберальному.

Встановлено, що соціальна політика - це взаємна відповідальність держави і громадянина. Без такої взаємності вона не може бути ефективною. Взаємність означає взаємоконтроль: держави - за громадянином у частині загальноприйнятих правил і законів, громадянина - за державою в частині формування і реалізації соціально-економічної політики, тобто всього того, що, власне, і складає цивільне суспільство. Однак перехід від переважно патерналістського до переважно ліберального типу повинен бути поступовим, хоча і послідовним, якщо суспільство дійсно трансформується в економіці в ринковому напрямку, а в соціальній сфері - у напрямку цивільного суспільства.

Взаємозв'язок соціальної та економічної політики, який робить їх політикою єдиною, соціально-економічною, обумовлений їх взаємовпливом: економічна політика визначає можливості соціальної, соціальна політика стимулює економічне зростання, якщо вона ефективна; слабко впливає на економіку або не впливає взагалі, якщо вона нейтральна; негативно впливає на економіку, стримує її розвиток, якщо вона деструктивна, неефективна. Як встановлено з дослідження, формування і реалізація соціальної політики включає визначення головної ролі держави і її структуризацію за напрямками, видами і джерелами ресурсів, принципами, пріоритетами, рівнями управління, методами.

Зроблено висновки, що управління соціальною політикою, яке перспективно розвивається, розкривається у наступному:

державна влада збирає ресурси і планує витрати на соціальні цілі, встановлює для всієї країни нормативи розподілу і правила їх використання і при цьому залучає до процесу управління регіональні і місцеві органи влади;

переважною формою реалізації соціальної політики є програмна, оскільки вона поєднує ресурси, управління, адресність і правила;

адекватним для суспільств, які трансформуються, є поєднання децентралізації і державного управління соціальним обслуговуванням;

для проведення ефективної соціальної політики необхідно взяти до уваги регіональні і структурні особливості соціальної сфери і відповідно їх відображення в показниках програм і оцінках їх результативності.

Все це свідчить про те, що розвиток ролі держави здійснюється як удосконалення трьох складових частин механізму державного управління: економічної, соціальної і політичної, ядром якого є соціальний блок (рис. 1).

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рис. 1 - Структура механізму державного управління

Виявлено також, що соціальна політика за впливом на економіку - джерело своїх ресурсів - підрозділяється на три різновиди: ефективну (ефективність позитивна); нейтральну (ефективність нульова); деструктивну (ефективність негативна).

Обґрунтовано також, що структурування соціальної політики за цілями, напрямками, формами, видами, впливом на економіку, джерелам ресурсів, рівнями управління - застава її ефективності, оскільки дозволяє відповідним чином організувати розподіл ресурсів і контроль за їх цільовим використанням.

Проведене структурування соціальної політики в узагальненому вигляді подано в табл. 1.

Таблиця 1 - Структура соціальної політики (СП) держави

Ознаки СП	Характеристика структурних складових СП
1	2
1. Функції	1.1. Захист громадян (у тому числі від бідності)
	1.2. Соціальна стабільність
	1.3. Розвиток людини і суспільства
2. Напрямки	2.1. Регулювання соціальних відносин (системна стійкість)
	2.2. Визначення соціальної перспективи (стратегія)
	2.3. Забезпечення і стимулювання соціальної рівності (динаміка)
3. Форми	3.1. Пряме бюджетне фінансування
	3.2. Програми
4. Види	4.1. Лібералізм
	4.2. Патерналізм
5. Принципи	5.1. Соціальна справедливість
	5.2. Попередження ризиків
	5.3. Пріоритет захисту життя, здоровя, інтересів людини
	5.4. Визначення зобов'язань та відповідальність
	5.5. Рівноправність страхових можливостей
	5.6. Поєднання адекватності, гнучкості, системності та динамізму
	5.7. Домовленість відносин
	5.8. Збалансованість соціальних потреб та можливостей їх задоволення та гарантування
	5.9. Інформаційна відкритість
	5.10. Інтеграція з міжнародними системами
6. Умови	6.1. Обґрунтованість
	6.2. Відповідальність
7. Вплив на економіку	7.1. Ефективність
	7.2. Нейтральність
	7.3. Деструктивність
8. Вплив на соціальні процеси	8.1. Підтримка стандартів життєдіяльності
	8.2. Розширене відтворення і якісне удосконалення трудових ресурсів
9. Джерела формування ресурсів	9.1. Бюджетні
	9.2. Позабюджетні
	9.3. Змішані
10. Рівні управління	10.1. Держава
	10.2. Регіон
	10.3. Місцеве самоврядування

Виходячи з цього, зроблено висновок, що фундаментальною вихідною соціальною функцією держави є регулювання умов “рівних можливостей”, одним з найважливіших напрямків якого (і, одночасно, напрямком демократизації управління) є міжрегіональний розподіл ресурсів соціальної політики.

Структурування соціальної політики держави і соціальних пріоритетів дозволяє обґрунтовано структурувати і державні соціальні витрати.

Розділ 2. Зміна функцій державного управління в соціальній сфері. У дослідженні встановлено, що міжрегіональну диференціацію соціального забезпечення не можна пов'язувати винятково зі станом економіки регіону. Міжрегіональна спеціалізація, яка залишилась із минулого, ставить сьогодні промислово розвинуті регіони в кращі економічні умови, але і негативних наслідків реструктуризації і забруднення навколишнього середовища тут більше. Держава покликана пом'якшити негативні наслідки такої диференціації. І в цьому зв'язку найважливіший напрямок пом'якшення - мінімізація розходжень в умовах відтворення, і в першу чергу, в соціальній сфері.

Зроблено висновок про те, що здоров'я - базова складова простого відтворення робочої сили в умовах інтелектуалізації суспільного розвитку. Тому в розвинутих країнах світу пріоритетною державною політикою, поряд із захистом життя, є політика охорони здоров'я.

Проаналізувавши роль держави в розвитку медичної галузі встановлено, що, оскільки ринок медичних послуг має ряд суттєвих особливостей, закони та правила ринку не можуть самореалізуватися в цій сфері в повній мірі. Необхідне зовнішнє регулювання, яке у повному обсязі може здійснити тільки держава. Найбільш ефективною формою управління системою надання медичних послуг, як показало дослідження, зарекомендувала себе програмна форма управління.

Як показав аналіз динаміки захворюваності населення в Україні, здоров'я населення останнім часом різко погіршилося, про що свідчать дані табл. 2.

У табл. 3 наведені дані про частку витрат на охорону здоров'я в загальній частині витрат зведеного бюджету України. Вони поєднують державні, регіональні і місцеві витрати.

Таблиця 2 - Динаміка захворюваності населення за числом вперше зареєстрованих випадків захворювань

Показники	На 100000 населення
	1990р., осіб.	1995 р.	2000 р.	2001 р.
		осіб.	% до 1990 р.	осіб.	% до 1990 р.	осіб.	% до 1990 р.
Всі захворювання	62335	63474	101,8	68966	109,0	68544	110,0
У тому числі:
деякі інфекційні та паразитарні хвороби	2582	2934	113,6	2915	112,9	3033	117,5
новоутворення	601	639	106,3	776	129.1	813	135,3
хвороби крові та кровотворних органів, а також окремі порушення з пошкодженням імунного механізму	221	373	168,8	499	225,8	506	229,0
хвороби ендокринної системи, порушення обміну речовин	594	531	89,4	1210	203,7	1193	200,8
порушення психіки та поведінки	514	521	101,4	494	96,1	499	97,1
хвороби нервової системи	5112	5923	115,9	1519	29,7	1540	30,1

Таблиця 3 - Частка витрат на охорону здоров'я в загальних витратах зведеного бюджету України, %

1992 р.	1995 р.	1996 р.	1997 р.	1998 р.	1999 р.	2000 р.	2001 р.
9,8	10,4	9,2	12,0	11,6	10,9	10,2	11,2

Як показує аналіз за світовими стандартами частки чималі. Але разом з тим вони малі за сумою й розподілені нерівномірно по територіях і нерідко не відповідають зафіксованим у планах і звітах.

Бюджетна частка відповідає існуючій у більшості розвинутих країн світу. Але, з огляду на невеликі масштаби бюджету, ця частка в абсолютному вираженні складає приблизно 30-40% від необхідного медицині при тенденції до зростання бюджетних витрат на галузь: у 2002 році - 6,8 млрд. грн., у 2003 році - 7,5 млрд. грн.

Для більш точних оцінок і зіставлень рекомендовано використовувати частку коштів, виділених на охорону здоров'я, у валовому внутрішньому продукті. Орієнтиром, як показує дослідження, може служити припустимий мінімум цієї частки, визначений Всесвітньою організацією охорони здоров'я. Він складає 5%. В Україні в останні два роки цей показник складає 2,7-3,0%, у США - 11-14%, у Німеччині - 10-11%, в Англії - 7,0-9,8%, у Канаді - 9,5%, у Японії - 6,6%. У Радянському Союзі, за законами якого дотепер діє вітчизняна медицина, частка коштів, які направлялися державою на охорону здоров'я, складала 6,0-6,5%.

Виходячи з цього, зроблено висновок про те, що бюджет (державні ресурси) не може бути єдиним джерелом ресурсів охорони здоров'я, а держава - єдиним їх постачальником. Ресурси об'єктивно потрібні різноманітні, внаслідок чого якісно змінюється управлінська роль держави.

Обґрунтовано, що найважливіша соціальна задача держави у галузі охорони здоров'я - забезпечення рівності можливостей одержання необхідної медичної допомоги всіма членами суспільства, в якому б регіоні і населеному пункті країни вони не жили.

Як встановлено з дослідження, особливості ринку медичних послуг обумовлюють необхідність формування ресурсів охорони здоров'я з наступних основних джерел, консолідація і використання коштів яких здійснюються за єдиними правилами (законами) і, отже, під контролем держави. Це - бюджети різних рівнів, цільові внески роботодавців, кошти (внески) самих працівників, благодійні внески.

Перші три джерела організаційно поєднуються в єдину систему обов'язкового державного медичного страхування. З'являється більш надійне для пацієнтів змішане бюджетно-страхове фінансування галузі, ніж винятково бюджетне.

Крім цього, задачі зниження медичних витрат можуть бути вирішені можливостями різноманітності вибору пацієнтом медичних послуг. Вже реалізовані в регіоні такі ефективні їх форми як практика сімейних лікарів, денних стаціонарів, стаціонарів удома. Необхідно законодавче закріплення права медицини на перетворення у своїй сфері.

У дисертаційній роботі зроблено висновок про те, що сучасна постіндустріальна цивілізація формує “суспільство знання”, а витрати на освіту стають соціальним капіталом, який інвестується у розвиток суспільства. Відбувається зміна пріоритетів розвитку з матеріально-речовинних факторів на інтелектуальні, що містяться в людині, а місце проблем виживання займають проблеми розвитку.

Економіка матеріально-речовинна перетвориться в економіку інтелектуалізовану, головним і найдорожчим ресурсом якої є Людина Освітня. Тільки інтелектуальний ресурс репродукується як інноваційний.

Обґрунтовано, що висування освіти поряд з охороною здоров'я на перший план соціальної політики держави обумовлено рядом факторів, таких як постіндустріалізм, глобалізація, всеосяжна роль інформації, зростання ролі науки. Усередині країни держава за допомогою політики освіти сприяє соціальному вирівнюванню суспільства.

У зв'язку з цим встановлено, що єдиний розумний обмежник обсягів інвестицій в освіту - темпи економічного зростання. Ефективність державної соціальної політики в цій частині пропонується оцінювати за наявністю (або відсутністю) кореляційного зв'язку між темпами зростання економіки і витратами на освіту. Проведений аналіз показав, що оцінювана за цим критерієм державна соціальна політика в Україні є неефективною.

Подані в табл. 4 дані свідчать, що частка бюджетних витрат на освіту, як і їх абсолютна величина, в останні роки постійно зростає. Факт цей, безумовно, позитивний, однак не достатній для характеристики ефективності державної соціальної політики, оскільки не розкриває ступінь використання економічних можливостей держави.

Таблиця 4 - Динаміка валового внутрішнього продукту (ВВП) і бюджетних витрат на освіту в Україні

Роки	ВВП, млн. грн.	Витрати бюджету на освіту
		млн. грн.	частка у витратах бюджету, %	коп. на 1 грн. ВВП
1995	54516	3169,8	13,0	5,8
1996	81519	4498,5	13,2	5,5
1997	93365	5616,6	16,4	6,0
1998	102593	4564,2	14,5	4,4
1999	130442	4719,5	13,6	3,6
2000	170070	7085,5	14,7	4,2
2001	201927	9557,1	17,2	4,7
2002	220900	12269,0	20,3	5,6

Співвідношення витрат на освіту з обсягом ВВП, що використаний як узагальнюючий показник рівня розвитку економіки, свідчить, як мінімум, про відсутність чітко вираженої позитивної тенденції.

Лише в 2002 р. рівень витрат на освіту на 1 гривню ВВП почав відновлювати позиції, втрачені під час суттєвого спаду в 1998-2000 р.

Цей процес проілюстровано на рис. 2, де відображено відносну зміну ВВП і витрат на освіту (відзначимо, розрахунки проводились у фактичних цінах, що дозволяє порівнювати тенденції, які нас цікавлять, але не дозволяє оцінювати реальні темпи динаміки).

Графік наочно демонструє відставання відносного нарощування витрат на освіту від зростання економічних можливостей країни.

Ще менш оптимістично виглядає ситуація в окремих регіонах. Так, наприклад, у Донецькій області, яка відрізняється як могутнім економічним потенціалом, так і розвинутою освітньою інфраструктурою (табл. 5).



Рис. 2 - Зміна ВВП і витрат на освіту в Україні (1995 р. = 100%)

Ще більш явно відзначена тенденція ілюструється на рис. 3, який відображає зростаючий розрив між величиною регіонального економічного потенціалу і витратами на освіту. Частка витрат на освіту в загальній сумі бюджетних витрат не скорочується, однак, у розрахунку на 1 гривню виробленої в регіоні валової доданої вартості (ВДВ) ці витрати постійно та суттєво знижуються.

Таблиця 5 - Динаміка валової доданої вартості (ВДВ) і витрат на освіту в бюджеті Донецької області

Роки	ВДВ, млн. грн.	Витрати бюджету на освіту
		млн. грн.	частка у витратах бюджету, %	коп. на 1 грн. ВДВ
1995	6600,8	213,7	21,4	3,2
1996	8498,9	280,7	23,8	3,3
1997	9164,7	378,0	26,3	4,1
1998	9828,4	339,1	22,6	3,5
1999	12710,8	344,8	24,8	2,7
2000	18999,6	441,5	19,3	2,3
2001	22862,9	498,9	31,7	2,2



Рис. 3 - Зміна ВДВ і витрат на освіту в Донецькій області (1996 р. = 100%)

Інвестиції в освіту стають фактором міжнародної інтеграції і з розвитком інформаційної інфраструктури розширюють можливості самоосвіти, а творчий, інноваційний потенціал працівника стає головним ресурсом ефективного державного управління й економічного розвитку. Освіта стає пріоритетною сферою державної соціальної політики.

Розділ 3. Механізм регіонального фінансування соціальної сфери. Проведений аналіз регіональних рейтингів людського розвитку, що представляють собою стандартну сукупність соціально-економічних показників, показав високий вплив освіти на соціально-економічний рейтинг регіону.

У роботі розглянуто окремі складові частини регіонального рейтингу людського розвитку, які наведені в табл. 6. Дані, подані в таблиці, чітко демонструють: там, де соціальні параметри безпосередньо обумовлені функціонуванням виробничого комплексу, місця в рейтингу найбільшою мірою відповідають економічному потенціалу. Так, за рівнем розвитку ринку праці Донецька область посідає 7-ме місце, за матеріальним добробутом - 2-ге. Картина змінюється в тих сегментах соціальної сфери, де значно впливає рівень бюджетного фінансування (у минулому та в теперішній час). Так, за умовами проживання населення Донецька область посідає 20-те місце, за станом і охороною здоров'я - 16-те, рівнем освіти - 26-те, соціальною сферою - 21-ше і підсумкове 26-те місце.

У зв'язку з цим в роботі проведено аналіз на предмет того, чи має регіон реальні можливості використовувати свій економічний потенціал для вирішення соціальних проблем, і якщо так, то яким чином ці можливості використовуються. Як показали результати аналізу, якщо виходити з того, що управління - це, насамперед, процес узгодження різнонаправлених груп інтересів у суспільній системі, то результати такого узгодження в даному випадку прийнятними вважати не можна. Однак тільки з огляду на це судити про якість управління було б зайвим спрощенням проблеми.

При розгляді управління соціальною сферою галузі з таких позицій, встановлено, що зміст управління значно деформовано. Обов'язки керуючого суб'єкта щодо створення для населення нормальних умов життя подані в повному обсязі, гірше з правами. Останні можуть вважатися реальними тільки в тому випадку, якщо їх носії наділені не тільки адміністративними, але й відповідними фінансовими ресурсами. Встановлено, що для регіональної влади таким ресурсом є місцеві бюджети. Аналіз їх достатності для вирішення соціальних проблем територій не є спеціальним предметом дослідження. Однак і без цього можна констатувати, що величина і структура бюджетів визначаються не гостротою і пріоритетністю проблем, які потрібно вирішувати, а здатністю економіки наповняти бюджет і діючої в державі політикою міжрегіонального бюджетного регулювання.

Таблиця 6 - Складові частини регіонального рейтингу людського розвитку за 2002 рік.

Регіони	Демографічний розвиток	Розвиток ринку праці	Матеріальний добробут	Умови проживання населення	Стан та охорона здоровя	Рівень освіти	Соціальне середовище	Фінансування людського розвитку	Екологічна ситуація	Ранг людського розвитку
Автономна Республіка Крим	14	2	5	3	18	19	13	3	8	4
Вінницька	8	4	20	18	1	17	8	23	7	6
Волинська	13	26	13	22	11	24	4	22	4	16
Дніпропетровська	22	9	7	4	13	11	26	6	25	18
Донецька	26	7	2	20	16	26	21	5	26	26
Житомирська	16	22	26	24	12	8	9	20	19	21
Закарпатська	11	6	18	19	5	25	1	25	10	10
Запорізька	23	18	4	5	17	13	25	4	22	17
Івано-Франківська	5	20	12	26	10	21	3	26	24	15
Київська	19	8	10	8	25	10	15	14	6	12
Кіровоградська	25	5	19	14	7	14	18	18	20	20
Луганська	27	24	6	23	26	27	27	9	23	27
Львівська	2	25	9	10	15	16	5	21	17	8
Миколаївська	17	21	14	12	27	18	23	7	21	25
Одеська	20	12	27	7	23	12	22	12	18	22
Полтавська	7	10	11	11	2	4	14	8	3	3
Рівненська	12	19	21	25	9	15	7	17	15	14
Сумська	21	14	16	21	20	20	19	11	9	23
Тернопільська	3	17	23	16	8	22	2	27	1	11
Харківська	9	11	8	6	14	7	16	10	13	5
Херсонська	24	16	25	9	21	9	20	15	11	24
Хмельницька	10	15	24	13	3	5	11	19	2	7
Черкаська	15	23	17	15	4	3	10	13	5	9
Черновіцька	4	27	22	27	6	23	16	24	12	19
Чернігівська	18	13	15	17	19	6	17	16	14	13
м. Київ	1	1	1	1	22	1	12	1	27	1
м. Севастополь	6	3	3	2	24	2	24	2	16	2

Аналіз видаткової частини бюджету України, а також місцевих бюджетів за період 1995-2002 р. показав, що зростають абсолютні її значення, при цьому їх питома вага у ВВП знижується. При формуванні міжбюджетних відносин є недоліки, які стримують розвиток соціальної сфери. Це непідкріплення конкретними фінансовими коштами, а отже, декларативність деяких положень у соціальній сфері (зростання мінімальної заробітної плати, зміна норм чисельності працівників в освітній і медичній сферах); відсутність стратегічних пріоритетів у встановленні параметрів раціонального співвідношення різних способів фінансування соціальної сфери (насамперед щодо встановлення рівня оплати витрат із коштів державного і місцевого бюджетів, а також за використанням недержавних джерел фінансування).

Таким чином, результати аналізу свідчать, що сучасний стан бюджетного фінансування соціальної сфери в умовах трансформації української економіки характеризується тим, що:

бюджет залишається найбільш суттєвим, а в останні роки і найбільш стабільним джерелом соціальних ресурсів;

у бюджетних відносинах дотепер не сформувався механізм міжбюджетної диференціації фінансування соціальної політики, який би відповідав зростанню ролі регіонів і місцевих громад, позабюджетних джерел;

фінансування соціальної сфери недостатньо пов'язано з загальноекономічними процесами в країні;

не створені умови використання законодавства при формуванні місцевих бюджетів у частині, що відноситься до соціальної політики.

Зазначене вище з об'єктивною необхідністю вимагає удосконалення механізму фінансування соціальної сфери країни, його державної і недержавної ланок.

Удосконалення державної ланки фінансування соціальної сфери містить в собі поступове зростання частки витрат на соціальну сферу у ВВП, поетапне доведення її до рівня, реалізованого в передових закордонних країнах, реалізацію принципу соціальної справедливості в одержанні освітніх і медичних послуг усіма громадянами, незалежно від соціальної приналежності і рівня доходів, а також регулювання необхідної кількості спеціалістів різних сфер діяльності.

Недержавна фінансова ланка соціальної сфери повинна розвиватися в напрямку пошуку додаткових джерел фінансування соціальної сфери: спонсори, платні послуги, випуск цінних паперів, розширення економічної самостійності суб'єктів соціальної сфери, удосконалення стимулювання праці в освіті та охороні здоров'я, впровадження медичного страхування.

І в зв'язку з цим зроблено висновок, що основною задачею державного управління фінансуванням соціальної сфери повинен стати не тільки розвиток зазначених вище ланок, але і встановлення раціонального співвідношення між ними (рис. 4).

Рис 4 - Структура доходів обласного бюджету на 2003 р.

Дослідження процесу формування доходів місцевих бюджетів і їх ролі у фінансуванні соціальної сфери в Донецькій області дозволило зробити висновок, що існуючий порядок розрахунку міжбюджетних трансфертів, передбачений Бюджетним кодексом, має суттєві негативні риси.

За результатами дослідження обґрунтовані основні напрямки удосконалення механізму бюджетного і позабюджетного фінансування соціальної сфери. Практичне застосування розроблених пропозицій значно розширить джерела фінансування соціального об`єкту, однак головним його джерелом залишиться бюджет держави.

Розділ 4. Регіональне управління взаємозв'язками соціальних цілей і ресурсів їх досягнення. У дисертаційній роботі розглянуто роль і місце державних органів управління регіональним розвитком. У результаті зміни ролі і місця регіональних органів державного управління в структурі влади, посилення їх самостійності і відповідальності за комплексний розвиток територій і, особливо, за здійснення соціальної політики і соціального захисту населення змінюються функції, принципи і методи управління регіоном.

Перенесення управлінських акцентів на рівень “галузь-район-область” вимагає підвищення професійного рівня державних службовців з метою наповнення регіонального управління новим змістом відповідно до нових вимог - ринковими умовами вирішення неринкових соціальних задач.

Аналіз світового досвіду показав, що найбільш ефективною формою вирішення неринкових соціальних задач у ринкових економічних умовах є програмування. Воно дозволяє на державному й особливо на регіональному рівні виділити інвестиційні блоки (охорона здоров'я, освіта) і неінвестиційні (виплата пенсій, субсидій, допомог), і розподілити ресурси, призначені для соціальних цілей, оптимальним образом. Крім того, саме на регіональному рівні, як найбільш наближеному до об'єкту управління, можуть бути сформовані шляхи і форми реформування самих соціальних об'єктів управління, - у першу чергу, таких як охорона здоров'я та освіта.

Встановлено, що нерозвиненість програмного управління обумовлює великий обсяг функцій, обов'язків і роботи виконавчих органів влади, які курирують соціальну сферу на рівні області, міст і районів. При цьому ні обов'язки, ні відповідальність не підкріплені правами і ресурсами. Недолік того й іншого завжди “компенсується” ускладненням організації. Схема організації управління соціальною сферою регіону, що зображена на рис. 5, показує, як при тих самих функціях зверху - вниз розосереджуються обов'язки і, отже, розмивається відповідальність.

Встановлено, що впровадження ринкових методів в управління соціальною сферою, неринковою за своєю суттю, вимагає державного регулювання, яке найбільш чітко виявляє себе в тій частині цієї сфери, яку ми раніше позначили як інвестиційну, - в охороні здоров'я та освіті. Цей процес припускає зіставлення і порівняння потреб і ресурсів на їх задоволення - того, що мовою й у процедурах ринку позначається як співвідношення попиту та пропозиції. державний соціальний політика громадський

У чистому вигляді потреби в послугах освіти та охорони здоров'я в кожен даний момент часу не можуть бути подані у формі попиту або, якщо бути більш точним, в основній своїй частці не можуть мати такої форми, оскільки основна частина населення не має поточних фінансових ресурсів на оплату об'єктивно дорогих послуг освіти та охорони здоров'я. Запуск ринкового механізму в цій сфері може і повинен бути поступовим і відноситися не до потреб, а до ресурсів.

Обґрунтовано, що основою створення й ефективного функціонування регіонального механізму державної соціальної політики є достовірна інформація про загальнорегіональні та внутрішньорегіональні соціальні потреби, їх зв'язки з ринковою економікою.

У зв'язку з цим адекватно відображати об'єкт соціального управління може тільки інформаційна база, структурована у відповідності зі структурою цього об'єкту, подана соціальними цілями, що взаємодіють між собою, і економічними ресурсами їх досягнення.

Статистичний аналіз розподілу економічних і соціальних параметрів, структурованих усередині складної системи, яка управляється, проілюстрував різний ступінь варіації кожного з них. Однак загальні висновки не викликають сумніву:

економічні ресурси для досягнення соціальних цілей у містах і районах значно диференційовані;

істотно розрізняється і ступінь досягнення цих цілей, відображений в досліджених показниках соціального “самопочуття” територій;

диференційованість економічних параметрів міст і районів значно вище, ніж соціальних.

Крім визначення вихідних передумов, які, безумовно, варто враховувати при виробленні державної соціальної політики, зроблено припущення, що, проявлені в статистичних рядах закономірності не утворилися самі собою - природним шляхом, а стали результатом певних системних управлінських зусиль в економіці і соціальній сфері. Для перевірки цього припущення в роботі варіаційний аналіз доповнено кореляційним.

Вирішення поставленої задачі ускладнюється тим, що досліджувані параметри значно розрізняються кількісно і змістовно. Найбільш простим і зручним способом подолання цієї складності уявляється перехід від різних за змістом і розрахунками показників до їх аналогів, співставлених між собою. У даному випадку це може бути досягнуто методом, випробуваним у різноманітних рейтингових побудовах, - присвоєнням параметрам визначених рангів (місць), які відображують їх положення в загальному ряді розподілу. Відповідно стає можливим встановити тісноту взаємозв'язку методом рангової кореляції.

Науковий інтерес представляють кореляційні зв'язки кожного з вищерозглянутих показників. Однак, при безлічі соціально-економічних параметрів, великий ризик одержати в кінці такий обсяг інформації, який важко обробити, який перетворює її в “інформаційний шум”. Поставлені в дослідженні задачі практичного управління вимагають на кожному його етапі пам'ятати про необхідність збереження оптимальності інформаційної бази і, відповідно, про необхідність її логічного коректування під задачі дослідження.

У даному випадку, щоб уникнути надмірного ускладнення кореляційних розрахунків, пропонується виділити серед соціально-економічних параметрів мінімум тих, які можна умовно прийняти за індикатори тих процесів і явищ, взаємини між якими нас цікавлять. Це ресурсний потенціал регіону як економічного суб'єкту; ресурсний потенціал, яким розпоряджаються органи регіонального управління; ступінь задоволення індивідуальних соціальних потреб; ступінь задоволення суспільних соціа...