Державне управління у сфері забезпечення національної безпеки України: теорія і практика

Усебічно показано, що тільки крізь призму реалізації національних інтересів повинні розглядатися всі проблемні питання та завдання організації ефективного державного управління. Акцентовано на тому, що держава завжди має справу із загальнонародним інтересом і що останній не є механічною сумою інтересів окремих громадян. Для визначення ієрархії національних інтересів запропоновано наступний критерій - ступінь важливості інтересів (високий, середній, низький), що визначається за допомогою розміру плати за збиток (шкоду), який (яка) може мати місце в разі виникнення необхідності у їх захисті. Оцінка розміру названої плати дозволяє визначити межі необхідного й достатнього захисту інтересів, сил і засобів, які для цього необхідно залучити. При цьому за будь-яких умов високий ступінь важливості матимуть інтереси, реалізація яких пов'язана зі збереженням та подальшим розвитком національних цінностей, девальвація та втрата котрих ставить під загрозу фізичне й духовне існування народу, призводить до руйнації державного утворення.

Дістало підтвердження відоме положення, що оцінка рівня загроз національним інтересам та прогнозування розвитку ситуацій, які призводять до зростання їх рівня, є ключовим завданням органів державного управління. Проте оскільки сьогодні відсутня єдність серед науковців і практиків у розумінні досить поширених у галузі національної безпеки понять: “виклик”, “ризик”, “загроза”, “безпека” і “небезпека”, а соціальні системи перебувають у стані постійних змін, дисертантом запропоновано розглядати поняття “ризик” при організації державного управління у сфері забезпечення національної безпеки як величину змінну, а саме: з одного боку, як функцію, аргументами котрої є ймовірність виникнення небажаної події та обсяг шкоди, яка може бути завдана об'єкту (суб'єкту) національної безпеки внаслідок реалізації даної імовірності, а з другого - як міру “небезпеки”, яка виступає узагальнюючим показником стосовно будь-яких процесів (подій), що можуть заподіяти шкоду національним інтересам. Тому завжди існує деякий спектр небезпек від максимально можливого рівня до рівня, коли нею за тих чи інших обставин можна знехтувати (до цього спонукає принципова обмеженість потенціалу держави, який може бути спрямований на забезпечення реалізації національних інтересів). Це дозволяє класифікувати (структурувати) “небезпеки” за ступенем заподіяння можливого збитку національним інтересам, а отже, обрати адекватні управлінські рішення щодо нейтралізації “небезпек”. Принципово важливими є визначення та врахування максимально допустимої межі збитків (втрат), за якою настає руйнування цілісності системи, а також якісна класифікація умов, котрі запропоновано ідентифікувати як: потенційний виклик - реальний виклик - потенційна загроза - реальна загроза - потенційна небезпека.

Доведено, що ієрархія керівних документів у сфері забезпечення національної безпеки (концепцій, доктрин та стратегій) взаємопов'язана з ієрархією: національні цінності - національні інтереси - національні цілі, сутність яких визначає структуру, зміст, призначення, спрямованість даних документів і (певною мірою) періодичність їх перегляду. Тому Концепція національної безпеки повинна надати керівні ідеї та базові принципи політики національної безпеки, які визначать її задум і фундаментальні основи на довгостроковий період (до 10-ти років). Доктрина національної безпеки має визначити структуру й характер системи забезпечення національної безпеки, програмні цільові принципи й настанови політики, спрямованої на захист та реалізацію національних інтересів у середньостроковому періоді (до 5-ти років), а Стратегія національної безпеки має бути основою практичної, повсякденної діяльності органів державного управління, спрямованої на досягнення національних цілей. Інакше кажучи, Концепція і Доктрина національної безпеки мають бути керівними документами у сфері загальної діяльності держави в галузі забезпечення національної безпеки, а Стратегія національної безпеки - охоплювати концентрацію зусиль держави, спрямованих на протидію загрозам реалізації національних інтересів. З огляду на це, на думку дисертанта, основні параметри останньої повинні розроблятися органами виконавчої влади щороку, до затвердження державного бюджету, а після його прийняття - затверджуватися на законодавчому рівні. При цьому встановлено, що загалом проблема вибору концептуальних підходів щодо забезпечення національної безпеки має розв'язуватися в контексті культурного та історичного розвитку суспільства й держави.

Водночас сьогодні серед названих підходів у теорії і практиці провідних країн світу у сфері забезпечення національної безпеки переважає так званий “політичний реалізм”. Основними його аксіоматичними положеннями є твердження, що зіткнення національних інтересів на міжнародній арені є неминучим, безпека держави залежить від її сили (військової, економічної тощо), суть якої в здатності опротестовувати національні інтереси інших держав, а загроза її застосування - основний інструмент національної політики. За таких умов та з урахуванням впливу наслідків трансформації геополітичного й геоекономічного простору на подальший розвиток України “політичний реалізм” має бути базовим при виборі органами державного управління сил, засобів, способів і методів забезпечення національної безпеки.

У демократичних країнах при розв'язуванні комплексної проблеми забезпечення національної безпеки цілком обґрунтовано прийнято особливу увагу акцентувати на безпеці людини, що підкреслює її особливу роль як суб'єкта та об'єкта безпеки. В роботі показано, що належний рівень безпеки особи в Україні стане довготривалою реальністю, коли в масовій свідомості буде створено тип людини, яка не шкодить собі, суспільству, природі й державі, коли вона отримає достатньо засобів для духовного й фізичного розвитку. Одночасно подолання суперечностей між особистим та інтересом державного й соціального цілого є не менш складним завданням державного управління у сфері забезпечення національної безпеки. Тому важливо здійснювати постійний моніторинг загроз суспільній безпеці, рівень якої, як показано в дисертації, значною мірою залежить від рівня соціальної напруженості.

Підтверджено висновки тих дослідників, які зазначають, що після закінчення “холодної війни” світ не став більш передбачуваним, що існує тенденція до застосування силових методів у врегулюванні конфліктних ситуацій і стали реальністю війни без розгортання масових армій, широкомасштабне застосування високоточної зброї та зброї на нових фізичних принципах. При цьому за сучасного перенасичення територій розвинених країн потенційно небезпечними об'єктами промисловості її широкомасштабне використання може також призвести до значних людських і матеріальних втрат, а ймовірні війни майбутнього можна характеризувати більшою мірою як асиметричні. Встановлено, що військова могутність агресора не обов'язково буде спрямована на ураження об'єктів економіки, але за певних умов вони можуть стати бажаними цілями для ураження, а можливість ведення тотальної війни зберігається стосовно більш слабкого супротивника, якщо він виявить достатню рішучість і стійкість, чинячи опір (за оцінками деяких дослідників, за останні 200 років більш слабкі вийшли переможцями у 30% збройних конфліктів). Важливо також підкреслити неправомірність уживання досить поширеного в останній час словосполучення “війна з тероризмом” тощо. У даному випадку мова має йти про війни з тими політичними організаціями, які використовують терористичні методи. Тому головною метою в таких війнах має бути передусім політична поразка згаданих організацій і для цього необхідно використовувати весь наявний арсенал сил, засобів, способів і методів національної держави та міжнародного співтовариства.

З огляду на сказане зусилля органів державного управління мають бути спрямовані передусім на підготовку Збройних сил України до ведення бойових дій в оборонних, локальних або регіональних війнах усіх типів, у яких буде застосовуватися високоточна зброя одночасно по всій території держави, а стратегічна ланка системи управління обороною має бути готовою до управління в умовах тотальної війни. Окрім того, певні військові підрозділи й частини необхідно готувати також до участі в нейтралізації “нетрадиційних” загроз національним інтересам, ключове місце серед яких посідають злочини терористичної спрямованості.

Оскільки Україна “занурена” в середовище, де зіткнення національних інтересів не менш жорстке, ніж до дезінтеграції СРСР, то державна політика національної безпеки має бути спрямована на забезпечення геополітичних інтересів України, її суверенітету, політичної стабільності, прогресивного розвитку, на освоєння сучасних форм світового цивілізаційного процесу з урахуванням історичної спадщини України. При цьому головна увага має бути зосереджена в напрямку реалізації тих національних інтересів, які визначають пріоритети державного будівництва й вирізняються прагматизмом.

Основним результатом виконаного в розділі дослідження є те, що вперше: науково обґрунтовані необхідність виділення та наукового аналізу державного управління у сфері забезпечення національної безпеки як об'єкта самостійних теоретичних досліджень і основи методології виділення функціональних сфер національної безпеки як сфер прикладення державно-управлінських впливів, побудови у кожній із них ієрархії національних інтересів, в основі якої ступінь їх важливості для забезпечення національної безпеки та структуризації небезпек інтересам на основі кількісної оцінки ступеня їх впливу на національну безпеку; доведена до аксіоматичного положення гіпотеза про існування ієрархії “концепція національної безпеки - доктрина національної безпеки - стратегія національної безпеки” та її взаємозв'язку з ієрархією “національні цінності - національні інтереси - національні цілі”.

Водночас удосконалено принципові засади розробки державної політики національної безпеки на основі врахування процесів глобалізації та основних положень концепції “політичного реалізму” та набули подальшого розвитку: наукове обґрунтування пріоритетності ролі держави в забезпеченні національної безпеки на базі комплексного врахування співвідношення національних і державних інтересів та інтересів міжнародного співтовариства; дослідження теоретичних засад і практичних питань формування та функціонування системи державного управління в контексті гарантування безпеки людини, класифікації та врахування можливих рівнів соціальної напруженості в Україні.

Четвертий розділ - “Методологічні основи державного управління у сфері забезпечення національної безпеки” - присвячено дослідженню: функцій, принципів та критеріїв ефективності державного управління у сфері забезпечення національної безпеки; процесу прийняття державно-управлінських рішень у сфері забезпечення національної безпеки та проблеми аналізу інформаційних потоків і управлінських ситуацій у напрямку більш повного врахування взаємозв'язку національних інтересів, ризику, невизначеності й конфліктності у процесі забезпечення національної безпеки; теоретико-методологічних основ розробки Стратегії національної безпеки України; ідентифікації загроз національним інтересам як потенційних чи реальних. Водночас, з метою удосконалення обґрунтування концептуальних засад оцінки оборонної достатності держави, обґрунтовується доцільність уведення в науковий обіг у галузі державного управління понять “максимально допустимі” та “критично мінімальні недопустимі” втрати потенціалу держави.

Установлено, що функції державного управління у сфері забезпечення національної безпеки обумовлені необхідністю створення належних умов щодо реалізації національних інтересів. Йому властиві ознаки та особливості міжгалузевої і функціональної складових державного управління. Проте функції, повноваження та відповідальність, які на нього покладаються, специфічні й одночасно стосуються інтересів кожної людини, суспільної групи, суспільства та держави, а нерідко й інших держав, які, зазвичай, не збігаються і потребують пошуку взаємоприйнятного компромісу, що є першочерговою державно-управлінською проблемою. Все це справляє суттєвий вплив на формування множини функцій, на вибір засобів, способів і методів їх реалізації. Серед таких функцій: розробка концепцій, доктрин, стратегій національної безпеки, інших рішень стратегічного рівня управління, які мають доленосне значення для суспільства й держави; створення і підтримка в готовності до застосування сил та засобів системи забезпечення національної безпеки; моніторинг факторів, які впливають на національну безпеку (в тому числі стратегічна розвідка).

Серед принципів, які мають визначати стратегічні напрямки організації державного управління у сфері забезпечення національної безпеки, зокрема: дотримання балансу життєво важливих інтересів людини, суспільної групи, суспільства та держави; взаємна відповідальність індивіда, групи, суспільства та держави щодо забезпечення національної безпеки; чітке розмежування повноважень та відповідальності за прийняття і впровадження державно-управлінських рішень у галузі національної безпеки; забезпечення належного рівня цивільно-військових відносин. На особливу увагу заслуговують функції та принципи організації державного управління при надзвичайних ситуаціях, коли головна увага має бути сконцентрована на розробці комплексу заходів, здатних зруйнувати механізми, які блокують можливість ефективних дій на випадок форс-мажорних обставин соціального, природного чи техногенного походження. При цьому достатня ефективність державного управління має бути забезпечена на всіх стадіях розвитку несприятливих ситуацій.

Показано, що для оцінки ефективності державного управління у сфері забезпечення національної безпеки придатні критерії, які використовуються в політичній, економічній та інших сферах життєдіяльності суспільства. Проте дисертант пропонує застосовувати й критерії, які є специфічними, а саме: параметри (індикатори), за допомогою яких можна оцінювати процеси (явища), що інтерпретуються як загрози національним інтересам у названих сферах та оцінюються крізь призму збитків (втрат) для національної безпеки після реалізації державно-управлінського впливу на ці процеси (явища).

Установлено, що процес прийняття рішень органами державного управління у сфері забезпечення національної безпеки - це процес опрацювання інформації, що дозволяє встановити послідовність інформаційних блоків: даних - ситуації - цілі - вибору. Перші два блоки утворюють ситуативну, а інші два - концептуальну частину інформаційної моделі перетворення інформації. Управлінське рішення, яке приймається органами державного управління, є результатом взаємодії ситуаційної та концептуальної складової моделі. Специфіка здійснення державного управління у сфері забезпечення національної безпеки накладає специфічні обмеження на інформаційні потоки у процесі формування управлінських рішень.

Так, ієрархія національних інтересів відтворює інформаційне середовище механізму прийняття рішень крізь призму його значущості для забезпечення національної безпеки. Оскільки зовнішнє середовище завжди більш рухливе, то для збереження стійкості концептуальна складова повинна функціонувати з певним випередженням. Це досягається завдяки урахуванню національних інтересів, які визначають цілі державного управління у сфері забезпечення національної безпеки ще до того, як отримані результати аналізу даного середовища (головним результатом аналізу має бути передусім оцінка загроз інтересам та можливостей щодо їх нейтралізації). В даному випадку має діяти не тільки механізм обмеження надлишкової різноманітності зовнішньої інформації (що в сучасній практиці управлінської діяльності є досить принциповим положенням і на що звертають увагу чимало дослідників, зокрема В.Д.Бакуменко та В.Я.Матвієнко), а й політичний процес. Саме в руслі останнього досить часто мають бути прийняті політичні рішення щодо важливості досягнення тієї чи іншої цілі (якщо цілі не є прямим наслідком попередніх цільових настанов).

Аналіз чинного законодавства дозволив дійти висновку, що інформація, яка надходить на входи системи державного управління, може бути розподілена за категоріями: безпека, добробут та міжнародне співробітництво, що є важливим при розробці керівних документів у сфері забезпечення національної безпеки (концепцій, доктрин, стратегій). Окрім того, управлінські рішення в даній сфері, як правило, приймають в умовах ризику, конфлікту й невизначеності. Звичайно, ключова роль у “знятті” невизначеності належить стратегічній розвідці та високопрофесійним аналітикам. Але найцінніша інформація чого-небудь варта, коли вона використовується при формуванні рішень. Як свідчить практика управління у сфері забезпечення національної безпеки, це не завжди має місце. Невизначеність має різну природу, є основною причиною ризику й виключити її з інформаційного процесу неможливо. При цьому чим вищий ієрархічний рівень управління, тим більший ризик. Водночас, з огляду на критерій оперативності, часто доцільніше прийняти рішення в умовах певної невизначеності, ніж гаяти час на зниження її рівня та пошуки більш раціонального рішення. Органам державного управління значну увагу необхідно приділяти найрізноманітнішим варіантам розвитку ситуацій у сфері забезпечення національної безпеки. Зокрема, при розробці Стратегії національної безпеки необхідно акцентувати увагу на процесі її розробки, організація якого поетапно має координувати аналітиків і політиків при розробці та прийнятті тих чи інших рішень. Це дозволяє певною мірою звузити діапазон невизначеності, а отже й знизити ризики недосягнення визначених цілей.

Результати дослідження дозволяють стверджувати, що існує деяка величина власних збитків (втрат) потенціалу в тій чи іншій сфері, з якими суб'єкт загроз національним інтересам України не погоджується за будь-яких умов. Це критично мінімальна величина недопустимих для нього збитків (втрат). Можна також визначити (встановити) максимально допустимі збитки (втрати), досягнення яких не призводить до змін, після яких даний суб'єкт втрачає здатність виконувати свої головні функції. Тому загалом будь-який об'єкт національної безпеки можна вважати захищеним від загроз, якщо внаслідок ужитих органами державного управління заходів можливі збитки даного об'єкта не перевищують максимально допустимих збитків. Підготовка й реалізація цих заходів передбачає наявність у держави потенціалу (можливостей), достатніх для прогнозування, виявлення, запобігання та нейтралізації загроз національним інтересам.

Водночас є всі підстави стверджувати, що коли очікувані збитки України в певній функціональній сфері її національної безпеки (економічній, політичній тощо) перевищують величину максимально допустимих для неї збитків, або коли очікувані збитки держави (джерела загроз) в аналогічній сфері її національної безпеки не досягають критично мінімальної величини недопустимих для неї збитків, після проведених Україною контрзаходів, така ситуація має бути оцінена як наявність потенційної загрози національним інтересам України в цій сфері. При цьому, якщо дану загрозу неможливо компенсувати наявним потенціалом системи забезпечення національної безпеки, вона трансформується в реальну загрозу. Тому дисертантом запропоновано загрози національним інтересам на будь-який момент часу розподіляти на дві групи.

До першої групи належать загрози, які трансформуються в ризики зазнати збитків, більших ніж максимально допустимі для України, через нездатність виконати комплекс завдань, так би мовити, оборонного характеру. Другу групу створюють загрози, які трансформуються в ризики заподіяння Україною збитків державі - (джерелу загроз), нижчих, ніж критично мінімальна величина недопустимих для неї збитків (через нездатність виконати комплекс завдань наступального характеру). В результаті, з огляду на ризики природного, техногенного чи соціального характеру, проблема підвищення ефективності державного управління у сфері забезпечення національної безпеки трансформується в проблему підвищення ефективності управління ризиками, уникнути яких, через об'єктивну обмеженість сил і засобів, які є в розпорядженні держави, - неможливо.

Підтверджено висновки тих дослідників, зокрема В.А.Манілова, В.П.Шкідченка, В.Н.Цигічка, які стверджують, що при оцінці оборонної достатності не варто ототожнювати кількісно-якісний паритет в озброєннях і бойовій техніці та стратегічну стабільність. Більш доцільним є досягнення раціонального співвідношення зусиль держави у воєнній та невоєнній сферах (зокрема, важливе додаткове джерело оборонної достатності - духовний фактор). Одночасно дисертантом доведено, що в сучасних умовах досить перспективним вихідним пунктом для розгляду питань, пов'язаних з оборонною достатністю, є підхід, який передбачає порівняння критично мінімальних величин недопустимих втрат та максимально допустимих втрат України й держав, які можуть розглядатися як імовірне джерело загроз національній безпеці. З огляду на це визначення (встановлення) максимально допустимих збитків та критично мінімальної величини недопустимих збитків у різних сферах національної безпеки як для України, так і для держав, що здійснюють (можуть здійснювати) діяльність, внаслідок якої виникають загрози національним інтересам України, - є однією з ключових проблем теорії і практики державного управління у сфері забезпечення національної безпеки.

Загалом результати дослідження цього розділу дозволили вперше: науково обґрунтувати процедуру ідентифікації потенційних і реальних загроз національним інтересам, яка ґрунтується на залежності рівня загроз від потенціалу (можливостей) держави у сфері забезпечення національної безпеки, та теоретичні основи методології розробки Стратегії національної безпеки України, а також запропонувати критерій кількісної оцінки умов забезпечення національної безпеки як функції результатів порівняння максимально допустимих і критично мінімальних недопустимих втрат держави та джерела загроз національним інтересам. Останній дозволяє отримувати комплексну оцінку ймовірних втрат та можливостей держави у сфері забезпечення національної безпеки.

Одночасно удосконалено систему функцій, принципів і критеріїв ефективності державного управління у сфері забезпечення національної безпеки та принципові засади розробки державної політики у цій сфері на основі врахування процесів глобалізації, особливостей надзвичайних ситуацій та положень концепції “політичного реалізму”, а також концептуальні засади оцінки оборонної достатності держави, завдяки уведенню в науковий обіг у галузі державного управління поняття “максимально допустимі” та “критично мінімальні недопустимі” втрати потенціалу держави й урахуванню характерних рис імовірних воєн майбутнього. Набули подальшого розвитку концептуальні засади інформаційних моделей механізму розробки державно-управлінських рішень та аналізу інформаційних потоків й управлінських ситуацій у напрямку більш повного врахування взаємозв'язку національних інтересів, ризику, невизначеності й конфліктності у процесі забезпечення національної безпеки.

У п'ятому розділі - “Напрями підвищення ефективності державного управління у сфері забезпечення національної безпеки” - з урахуванням результатів дослідження в попередніх розділах обґрунтовано актуальні напрями підвищення ефективності державного управління в контексті забезпечення національної безпеки в сучасних умовах.

Оскільки Україна перебуває під впливом навколишніх силових векторів, спрямованість яких не збігається, це викликає значні труднощі при формуванні та реалізації її геополітичних доктринальних установок. Існує низка суперечливих концепцій, згідно з якими їй відводять ту чи іншу роль як суб'єкта та об'єкта міжнародних відносин. Показано, що за будь-яких умов Україна зможе забезпечувати свою безпеку лише тією політикою, яка відповідає її геополітичному статусу як великої європейської держави. При цьому історична й культурна спадщина сприяє тому, щоб її геополітична доктрина була зорієнтована на цінності сучасного світового співтовариства й одночасно відображала національні інтереси. Тому все, що сприяє інтеграції України з Європою, - зміцнює її національну безпеку. Але за будь-яких умов наріжним каменем її геополітичної доктрини мають бути національні інтереси.

Установлено, що актуальною є розробка загальної концепції і програми військового будівництва, а не лише Збройних сил України. При цьому має бути реалізований наступний принцип, який запропонований дисертантом: організація, якій надається статус військового формування, повинна мати однозначно виписані на законодавчому рівні завдання щодо участі в обороні держави, взаємопов'язані із завданнями інших військових формувань. У такому випадку, разом із Збройними силами України, вони могли б дістати назву Сил оборони, підпорядкованих Президенту України, для чого необхідно внести зміни до Конституції. За Міноборони України та іншими центральними органами виконавчої влади, у підпорядкуванні яких перебувають військові формування, необхідно залишити тільки функції, повноваження і відповідальність, пов'язані з виконанням завдань з формування та реалізації державної політики у сфері оборони, матеріально-технічного, фінансового та інших видів забезпечення.

Результати аналізу свідчать і про значні недоліки в чинному законодавстві щодо організації управління Збройними силами, зокрема відсутня достатня чіткість у розподілі функцій, повноважень та відповідальності на стратегічному рівні управління ними. Тому для підвищення ефективності формування та управління Воєнною організацією держави необхідне вдосконалення чинного законодавства в напрямку більш чіткого визначення структури, підпорядкування, функцій та їх розподілу на політичному, адміністративному й оперативному (військовому) рівнях управління, повноважень та відповідальності за планування, способи й методи застосування цієї організації.

У контексті забезпечення національної безпеки основними завданнями реформування політичної системи передусім має стати: зведення до мінімуму стихійності у сфері політичного життя; всебічне врахування інтересів різних політичних інститутів і груп; створення кращих передумов для розвитку громадянського суспільства; більш чітке окреслення меж державних структур, сфер їх дії, каналів впливу та взаємодії; створення правового поля для належної співпраці органів державної влади, опозиції і суспільства; створення механізму, який би виключав будь-яку можливість тоталітаризму й авторитаризму в управлінні державою, щоб юридичний і фактичний статус, місце та роль будь-якого органу державної влади збігалися; внесення змін і доповнень до Конституції України щодо перерозподілу владних повноважень і відповідальності між гілками влади за вирішення проблем забезпечення національної безпеки.

Аналіз свідчить, що сучасний стан розвитку громадянського суспільства в Україні перебуває на неналежному рівні, справляючи вкрай негативний вплив на рівень національної безпеки. Процедурні елементи демократії діють, але значною мірою мають формальний характер. Засоби масової інформації не спроможні повною мірою виконувати функцію громадського контролю над державними структурами. В Україні створена й досить успішно функціонує інфраструктура карликових партій, які в потрібний час активізують чи повністю згортають свою діяльність. Тому надання динаміки процесу формування громадянського суспільства необхідно розглядати як одне з першочергових завдань у сфері забезпечення національної безпеки України.

Результати виконаного дослідження також підтверджують, що ключовим чинником національної безпеки є забезпечення мирного співіснування між етнічними та конфесійними групами в межах держави, оскільки в Україні через нерівномірність політичного, економічного та культурного потенціалу окремих територій може виникнути могутнє джерело міжрегіональної напруженості при вирішенні тих чи інших питань стратегічного порядку державного будівництва та забезпечення національної безпеки, що може сприяти поширенню сепаратистських настроїв. Особливо небезпечним є економічний занепад у прикордонних регіонах. Складність міжетнічних і міжконфесійних відносин, загроза деструктивних проявів з боку певних політичних сил помножені на несприятливі соціально-економічні чинники є значною загрозою для національної безпеки. Це вимагає здійснення належної державної політики в цих регіонах. Можна очікувати, що чим далі будуть просуватися інтеграційні процеси, породжені глобалізацією, тим успішнішою може бути реалізація задумів сепаратистів, особливо за підтримки транснаціональних компаній, діяльність яких часто несумісна з національними інтересами, а тому є фактором, який підриває суверенітет і можливості держави з урегулювання суперечностей, що виникають у сфері суспільних відносин.

Доведено, що запровадження демократичного цивільного контролю над Воєнною організацією держави є лише частиною більш глобального завдання - удосконалення цивільно-військових відносин. Легковажні підходи в цьому питанні є значною загрозою для національної безпеки, оскільки знижують ефективність державного управління. Є всі підстави стверджувати, що вдосконалення цивільно-військових відносин - це постійний процес формування певного простору взаєморозуміння між фахівцями цивільного й військового сектора на основі знань, якими мають володіти політики у військовій сфері, а військові - у сфері політики. Тому це одне з найважливіших завдань для фахівців у галузі державного управління та воєнної стратегії. Сьогодні під впливом сукупності загроз міжнародній і національній безпеці межі даного простору мають стійку тенденцію до значного розширення, оскільки передбачають розробку і прийняття найрізноманітніших системних рішень з перспективних і поточних проблем воєнно-політичного, воєнно-економічного та воєнно-технічного характеру. Багато фактів свідчать - у цьому питанні необхідно зробити значно більше, ніж було зроблено за роки незалежності України, бо головна причина невиважених рішень у галузі національної безпеки полягає саме у відсутності взаємної відповідальності за виконання завдань у даній сфері між цивільним і військовим секторами суспільства.

У результаті досліджень у цьому розділі набули подальшого розвитку обґрунтування актуальних напрямків підвищення ефективності управління Воєнною організацією держави (вдосконалення чинного законодавства, уточнення структури і завдань, більш чіткий розподіл функцій, повноважень і відповідальності на воєнно-політичному, адміністративному й оперативному рівнях управління за підготовку та застосування цієї організації, удосконалення цивільно-військових відносин), а також дослідження теоретичних і практичних питань реформування політичної системи України, розв'язання проблеми формування громадянського суспільства, розробки державної політики в регіонах, удосконалення цивільно-військових відносин.

ВИСНОВКИ

У дисертації розроблені наукові положення та отримані результати, які в сукупності розв'язують важливу наукову проблему обґрунтування теоретико-методологічних засад державного управління у сфері забезпечення національної безпеки України та актуальних напрямів підвищення його ефективності в сучасних умовах. Апробація одержаних наукових результатів, їх використання у практиці державного управління, науковцями і при підготовці магістрів державного управління підтверджують гіпотезу та методологію, покладену в основу дослідження, а реалізована мета і вирішені завдання дослідження дають можливість зробити наступні висновки й пропозиції.

1. Установлено, що в Україні державне управління здобуло визнання як вид суспільної діяльності і як галузь науки, уточнюються відповідні сфери наукових досліджень. Наука управління має чимало досягнень, зокрема щодо: виявлення основних закономірностей управління; розроблення основ теорії прийняття рішень; широкого використання комплексного застосування системного й ситуаційного підходів. Водночас дослідження процесу державного управління у сфері забезпечення національної безпеки останнім часом набули особливої актуальності. Головною причиною цього є те, що загроза національним інтересам досягла рівня, який вимагає розробки і впровадження системної політики їх захисту, передусім підвищення ефективності державного управління у сфері забезпечення національної безпеки. Проте у більшості досліджень головним чином увага акцентується на окремих аспектах національної безпеки (економічних, політичних та інших). Як наслідок, залишалися недостатньо дослідженими взаємозв'язки та взаємозумовленість можливостей, умов, шляхів, механізмів, засобів і способів захисту національних інтересів.

Навіть на законодавчому рівні багато суперечностей щодо понятійно-категорійного апарату у сфері забезпечення національної безпеки, що в сукупності свідчить про відсутність обґрунтованих теоретико-методологічних засад державного управління у цій галузі. Тому видається принципово важливим зроблене в дисертації обґрунтування необхідності виділення та наукового аналізу державного управління у сфері забезпечення національної безпеки як окремого об'єкта самостійних теоретичних досліджень.

2. Доведено, що складність політичних, соціальних та економічних проблем державного будівництва вимагає передусім їх ціннісної інтерпретації, врахування суті, джерел, механізмів, принципів і закономірностей формування національних цінностей. Нації та держави формуються історично, але джерелом цінності більшою мірою є національний характер і культура, ніж держава. Кордони останніх відтворюють лише зафіксовані лінії досягнутих компромісів народів у процесі свого історичного розвитку. Внутрішня руйнація держави передусім починається з деформації національної самосвідомості її громадян, вияву байдужості до перспектив розвитку нації. Тільки цілеспрямоване формування і взаємоузгодження інтересів особистості, соціальних груп може забезпечити цілісність, а отже й життєздатність соціальної системи.

При цьому структура та часові масштаби існування національних цінностей не збігаються з масштабами соціально-економічних, політичних та інших змін у суспільстві. Ця обставина має принципове значення для держав, які стали на шлях глибоких перетворень усіх сфер життєдіяльності суспільства, бо національні цінності визначають сутність, цілісність і стійкість системи державного управління у сфері забезпечення національної безпеки. Водночас квінтесенцією міжетнічних та міжнаціональних суперечностей сьогодні є те, що конкуруючі сторони часто позначають дефініціями “національна безпека”, “міжнародна безпека”, “міжрегіональна безпека”, “державна безпека”, але розуміють їх по-своєму. Наслідком є гострі суперечки навколо уявлень щодо допустимих засобів, способів і методів попередження та врегулювання конфліктів, що виникають як усередині держав, так і у відносинах між ними.

З іншого боку, концепція державного суверенітету зазнає суттєвих змін під кутом таких дискурсів, як демократія, лібералізм та права людини. Акцент на права й свободи людини, на заперечення будь-яких спроб підмінити державними інтересами національні інтереси дозволяє більш однозначно з'ясувати суть тенденції, яка сьогодні дедалі більше себе проявляє, - заміщення пріоритету державних інтересів усвідомленістю взаємозалежності національного й міжнародного життя та гострої необхідності подолання наявних суперечностей між інтересом особистим та інтересами держави й соціального цілого. За цих умов практична реалізація розроблених концептуальних засад механізму формування та взаємоузгодженості інтересів особи, суспільства й держави є ключовою передумовою ефективного державного управління у сфері забезпечення національної безпеки.

3. Обґрунтовані основи методології виділення функціональних сфер національної безпеки дозволяють більш чітко здійснювати розподіл функцій, повноважень та відповідальності органів державного управління за своєчасне виявлення, запобігання та нейтралізацію загроз національним інтересам у тій чи іншій сфері життєдіяльності суспільства. Показано, що доцільно розрізняти: економічну, політичну, соціальну, оборонну, інформаційну безпеку та безпеку природного середовища, а для побудови ієрархії інтересів у тій чи іншій сфері запропоновано критерій, суть якого - ступінь важливості інтересів (високий, середній, низький). Саму ж ступінь визначати як величину збитку (шкоди), що може виникнути при їх захисті. Це дозволяє визначити межу необхідного й достатнього захисту інтересів, сил і засобів, які для цього необхідно залучити. Принципово важливою є максимально допустима межа збитків, за якою настає втрата цілісності системи. Тому високий ступінь важливості завжди будуть мати інтереси, реалізація яких пов'язана зі збереженням та подальшим розвитком національних цінностей. З огляду на це важливо оцінювати загрози такій реалізації.

Оскільки сьогодні відсутня єдність у розумінні понять “виклик”, “ризик”, “загроза”, “небезпека” стосовно їх можливого впливу на реалізацію національних інтересів, запропоновано в процесі державного управління у сфері забезпечення національної безпеки розглядати поняття “ризик” не тільки як функцію ймовірності виникнення небажаної події і величини шкоди, яка може бути завдана об'єкту (суб'єкту) національної безпеки внаслідок її настання, але і як універсальну міру “небезпеки”. Остання у даному випадку є узагальнюючим показником будь-яких процесів (явищ), які можуть заподіяти шкоду національним інтересам. Цінність отриманих результатів полягає в тому, що в сукупності з виконаною якісною характеристикою умов, у яких відбувається реалізація національних інтересів, та запропонованою процедурою ідентифікації загроз, потенційних чи реальних, що ґрунтується на залежності їх рівня від потенціалу держави у сфері забезпечення національної безпеки, вони дозволяють більш цілеспрямовано здійснювати розробку відповідних заходів щодо захисту національних інтересів на всіх ієрархічних рівнях державного управління, зокрема при розробці Стратегії національної безпеки.

4. Визначення ієрархії “концепція національної безпеки - доктрина національної безпеки - стратегія національної безпеки”, доведення її взаємозв'язку з ієрархією “національні цінності - національні інтереси - національні цілі” дає можливість більш обґрунтовано визначати структуру, зміст і терміни розробки (уточнення) цих документів. Зокрема, є всі підстави стверджувати, що концепція має визначати керівні ідеї та головні принципи політики національної безпеки на довгостроковий період, доктрина - програмні настанови цієї політики, структуру й характер системи забезпечення національної безпеки в середньостроковому періоді, а стратегія - основу практичної діяльності органів державного управління, концентруючи їх повсякденні зусилля на організації протидії загрозам національним інтересам. При цьому при виборі засобів, способів і методів забезпечення національної безпеки концепцію “політичного реалізму” необхідно розглядати як базову, акцентуючи увагу на реалізації національних інтересів, які визначають пріоритети державного будівництва.

5. Аналіз та уточнення структури функцій і принципів державного управління у сфері забезпечення національної безпеки дозволили дійти висновку, що їх реалізація зачіпає інтереси кожної людини, суспільної групи, суспільства і держави та інших держав, які, як правило, не збігаються, що зумовлює необхідність постійного пошуку взаємоприйнятного компромісу між ними при розробці управлінських рішень. На особливу увагу заслуговує обґрунтування функцій та принципів управління в умовах надзвичайних ситуацій. При цьому підтверджена пріоритетна роль держави у забезпеченні національної безпеки, але за умови комплексного урахування співвідношення національних і державних інтересів та інтересів міжнародного співтовариства. Для оцінки ефективності управлінських рішень запропоновано використовувати параметри процесів (подій, ситуацій), які інтерпретуються як загрози національним інтересам та оцінюються крізь призму збитків (втрат) для національної безпеки до і після здійснення відповідного впливу на згадані процеси.

6. Показано, що процес прийняття управлінських рішень у сфері забезпечення національної безпеки є послідовним і тривіальним опрацюванням інформації в блоках: даних - ситуації - цілі - вибору. Проте є суттєві специфічні обмеження на інформаційні потоки у цьому процесі. Зокрема, такими обмеженнями виступають ієрархія національних інтересів та ключове місце політичних рішень. Окрім того, існує необхідність більш повного врахування взаємозв'язку національних інтересів, ризику, різної природи невизначеності й конфліктності, які неможливо виключити з інформаційного процесу. Тому в ході стратегічного планування у галузі безпеки головну увагу необхідно приділяти тенденціям розвитку ситуації, що дає змогу максимальною мірою поетапно координувати зусилля аналітиків і політиків та, відповідно, звузити діапазон невизначеності, а отже й знизити ризики недосягнення цілей. Ця ідея та інші отримані наукові результати, зокрема аналізу сучасних підходів щодо розробки керівних документів у сфері забезпечення національної безпеки, дозволили обґрунтувати теоретичні основи методології розробки Стратегії національної безпеки України, необхідність якої є вкрай актуальною і передбачена чинним законодавством.

7. Установлено, що порівняння максимально допустимих і критично мінімальних недопустимих втрат держави та джерела загроз національним інтересам може слугувати комплексною оцінкою ймовірних втрат та можливостей держави у сфері забезпечення національної безпеки. Тому вказану оцінки запропоновано використовувати як критерій оцінки умов забезпечення національної безпеки. Запропонований критерій можна використовувати і для оцінку достатності чи дефіциту потенціалу (можливостей) держави для забезпечення національної безпеки та визначення загроз національним інтересам, які трансформуються в ризики зазнати збитків, що будуть більшими від максимально допустимих для України, та оцінки загроз, які трансформуються в ризики заподіяння Україною шкоди джерелу загроз, нижчих від критично мінімальної величини недопустимих для нього втрат. Водночас аналіз характерних рис імовірних воєн майбутнього та особливостей трансформації геополітичного й геоекономічного простору дозволив дійти висновку, що цей критерій може бути більш надійним критерієм стратегічної стабільності, ніж оцінки кількісно-якісного паритету в озброєннях і бойовій техніці, які використовуються у практиці на національному та міжнародному рівнях, що свідчить про вдосконалення концептуальних засад оцінки оборонної достатності держави, визначення якої є загальновідомою ключовою проблемою в галузі національної безпеки.

8. Виконане дослідження свідчить, що геополітична доктрина України має бути спрямована на реалізацію геополітичного статусу великої європейської держави, а пріоритетними завданнями органів державного управління насамперед є підвищення ефективності управління Воєнною організацією держави в напрямку вдосконалення нормативно-правового регулювання її діяльності, уточнення структури та завдань, більш чіткого розподілу функцій, повноважень і відповідальності на воєнно-політичному, адміністративному й оперативному рівнях управління за підготовку та застосування цієї організації, а також удосконалення цивільно-військових відносин. Водночас, у контексті забезпечення національної безпеки, визначено низку завдань щодо реформування політичної системи, зокрема зведення до мінімуму стихійності у сфері політичного життя, надання більшої динаміки формуванню громадянського суспільства, розробка ефективної державної політики на регіональному рівні з метою нейтралізації міжрегіональної напруженості, яка можу бути наслідком нерівномірності політичного, економічного та культурного розвитку окремих територій.

9. З огляду на необхідність створення належних умов для сталого й прогресивного розвитку людини, суспільства і держави, основні наукові результати виконаного дослідження дозволяють запропонувати для втілення у практичну діяльність органів державного управління такі рекомендації:

Адміністрації Президента України та Кабінету Міністрів України активізувати роботу з розробки Стратегії національної безпеки України та інших керівних документів у сфері забезпечення національної безпеки;

Міноборони України, іншим органам військового управління в процесі гуманітарної підготовки керівних кадрів приділяти більшу увагу концептуальним засадам державного управління у сфері забезпечення національної безпеки;

Національному інституту стратегічних досліджень при Президентові України зосередити увагу на обґрунтуванні показників максимально допустимих і критично мінімальних недопустимих втрат держави та ймовірних джерел загроз національним інтересам у різних сферах національної безпеки;

Національній академії державного управління при Президентові України запровадити спеціалізацію “Державне управління у сфері забезпечення національної безпеки”.

Дослідженням установлені актуальні напрями подальших наукових досліджень державного управління у сфері забезпечення національної безпеки: обґрунтування теоретико-методологічних основ розробки Воєнної доктрини, Стратегії воєнної безпеки України та інших керівних документів у сфері забезпечення національної безпеки; організаційно-правові засади державного управління в особливих умовах (кризові та передкризові ситуації, територіальна оборона, загроза скоєння злочинів терористичної спрямованості, надзвичайного стану тощо); моделювання та оптимізація системи національної безпеки; методологія оцінки впливу міжнародних інтеграційних процесів на розвиток системи державного управління та рівень національної безпеки.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ АВТОРОМ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

Ситник Г.П. Державне управління національною безпекою. - К.: Вид-во НАДУ, 2004. - 408 с.

Державне управління в умовах адміністративної реформи / Н.Р.Нижник, С.Д.Дубенко, О.Д.Крупчан та ін. - К.: Рег. центр акад. прав. наук; УАДУ, 2002. - 94 с. - Авторських - с. 74-94.

Ситник Г.П. Принципові основи методології розробки оптимальної стратегії національної безпеки // Упр. сучас. містом. - 2004. - № 2. - С. 34-40.

Ситник Г.П. Безпека як категорія і функція державного управління // Вісн. НАДУ. - 2004. - № 1. - С. 350-357.

Ситник Г.П. Методологічні аспекти категорії “цінність” у контексті забезпечення національної безпеки // Зб. наук. пр. НАДУ. - 2004. - Вип. 1. - С. 24-36.

Ситник Г.П. Місце концепції, доктрини та стратегії національної безпеки в ієрархії нормативно-правових актів // Актуальні проблеми державного управління: Зб. наук. пр. ЛРІДУ НАДУ. - 2004. - Вип. 5. - С. 102-109.

Ситник Г.П. Нормативно-правові акти як основа функціонування системи державного управління національною безпекою // Статистика України. - № 2004. - № 1. - С. 42-46.

Ситник Г.П. Державний суверенітет та державні інтереси в контексті забезпечення національної безпеки // Актуальні проблеми внутрішньої політики. - 2004. - № 1. - С. 95-102.

Ситник Г.П. Інформаційна модель прийняття рішень системою державного управління національною безпекою // Упр. сучас. містом. - 2004. - № 1 (13). - С. 3-10.

Ситник Г.П. Оптимізація цивільно-військових відносин - важливе завдання управління національною безпекою // Вісн. НАДУ. - 2003. - № 3. - С. 326-332.

Ситник Г.П. Оцінка достатності потенціалу системи національної безпеки // Упр. сучас. містом. - 2003. - № 10-12. - С. 3-9.

Ситник Г.П. Геополітичні імперативи України - ключовий елемент системи забезпечення національної безпеки // Актуальні проблеми державного управління: Зб. наук. пр. ХРІДУ НАДУ. - 2003. - № 2. - Ч. 1. - С. 292-302.

Ситник Г.П. Розвиток концептуальних підходів щодо забезпечення національної безпеки - ключова проблема державного управління // Зб. наук. пр. НАДУ. - 2003. - Вип. 1. - С. 265-278.

Ситник Г.П. Складові потенціалу системи національної безпеки та його вплив на рівень загроз національним інтересам // Зб. наук. пр. НАДУ. - 2003. - Вип. 2. - С. 114-125.

Ситник Г.П. Управління національною безпекою в контексті глобальних трансформацій світового простору // Вісн. УАДУ. - 2003. - № 2. - С. 508-513.

Ситник Г.П. Система державного управління національною безпекою: аналіз чинників // Упр. сучас. містом. - 2003. - № 7-9. - С. 8-14.

Ситник Г.П. Актуальні питання державного управління національною безпекою: регіональний аспект // Упр. сучас. містом. - 2002. - № 4-6. - С. 13-14.

Ситник Г.П. Національна безпека України крізь призму регіоналізму та глобалізму // Вісн. УАДУ. - 2002. - № 4. - С. 32-39.

Ситник Г.П. Засади формування політики у сфері державного управління національною безпекою // Вісн. УАДУ. - 2002. - № 3. - С. 231-240.

Ситник Г.П. Деякі гносеологічні аспекти державного управління національною безпекою України // Актуальні проблеми державного управління: Зб. наук. пр. ОРІДУ НАДУ. - 2002. - Вип. 10. - С. 39-51.

Ситник Г.П. Регіональна безпека крізь призму глобалізму та адміністративної реформи // Вісн. УАДУ. - 2001. - № 2. - Ч. 1. - С. 109-117.

Ситник Г.П. Проблеми регіонального управління крізь призму національної безпеки України // Зб. наук. пр. УАДУ. - 2000. - Вип. 2. - Ч. ІІІ. - С. 278-285.

Ситник Г.П. Методологічні аспекти формування понятійно-категорійного апарату національної безпеки // Вісн. УАДУ. - 2000. - № 2. - С. 19-27.

Ситник Г.П. Проблемні питання реформування силових міністерств в ході адміністративної реформи // Зб. наук. пр. УАДУ. - 1999. - Вип. 2. - Ч.1. - С. 147-153.

Нижник Н.Р., Ситник Г.П. Безпека людини в умовах громадянського суспільства // Формування громадянського суспільства в Україні: стан, проблеми, перспективи: Зб. наук. пр. УАДУ / За ред. В.І.Лугового, В.М.Князєва. - К.: Вид-во УАДУ, 2001. - С. 138-166. - Авторських - с. 138-153.

АНОТАЦІЇ

Ситник Г.П. Державне управління у сфері забезпечення національної безпеки України: теорія і практика. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня доктора наук з державного управління за спеціальністю 25.00.01. - теорія та історія державного управління. - Національна академія державного управління при Президентові України. - Київ, 2004.

У дисертації досліджується державне управління у сфері забезпечення національної безпеки України, виділене як об'єкт самостійних теоретичних досліджень, щодо якого зроблено поглиблений системний світоглядно-філософський, політологічний, правовий, соціально-економічний та воєнно-політичний аналіз з урахуванням багатофакторності взаємозв'язку безпеки держави, суспільства, людини та середовища їх розвитку, національної і міжнародної безпеки та співвідношення процесів глобалізації і регіоналізації.