Правозастосувальна діяльність органів місцевого самоврядування України: питання теорії та практики

Застосування права виступає однією з форм реалізації права, змістом якої є творча, організуюча владна діяльність компетентних державних органів, організацій, посадових осіб, а також уповноважених державою громадських органів, організацій, посадових осіб щодо розгляду конкретних життєвих ситуацій, справ і прийняття по ним індивідуальних персонально-визначених владних рішень.

Правозастосувальна діяльність різних владних суб'єктів має свої особливості, характерні риси. Виходячи з аналізу наукових робіт з даної тематики, нами запропоновано комплекс теоретичних і практичних аспектів застосування права, розгляд та аналіз яких дає можливість виявити особливості застосування права різними владними суб'єктами. Серед таких аспектів: випадки, ситуації, за яких виникає потреба в застосуванні права компетентними владними суб'єктами; цілі й завдання правозастосувальної діяльності; зміст та ознаки такої діяльності; форми і методи застосування права; суб'єкти та об'єкти правозастосувальної діяльності; ініціатори й адресати застосування права; підстави (юридичні факти) початку та закінчення процедури застосування права; види й зміст правозастосувальних рішень (актів); процедура і стадії застосування права; правозастосувальний процес та інші.

Досліджуючи правову природу застосування права, зроблений висновок, що така форма реалізації права має публічно-владний характер, здійснюється публічними, легітимно утвореними органами, організаціями, посадовими особами як державними, так і громадськими. Необхідність, потреба в застосуванні права компетентними владними органами і посадовими особами обумовлена характером їх повноважень і змістом правових норм, які підлягають реалізації цими суб'єктами, а також специфікою суспільних відносин, що повинні бути урегульовані застосовуваними нормами права.

Аналізуючи цілі застосування права, зроблено висновок, що цілей застосування права може бути багато, а їх визначення залежить: від контексту розгляду застосування права, ступеня узагальнення або конкретизації, наближення або віддалення; від особливостей справи, ситуації, що потребують застосування права. Серед цілей застосування права виділені: реальне, практичне втілення в життя приписів, вимог правових норм, яке відбувається за участю і посередництвом компетентних владних суб'єктів; індивідуально-правове регулювання суспільних відносин; реалізація повноважень компетентними владними суб'єктами щодо розгляду та вирішення конкретних життєвих ситуацій, справ; здійснення тих функцій, які покладені на компетентні владні суб'єкти чинним законодавством тощо.

Завдання правозастосувальної діяльності компетентних владних органів, організацій, посадових осіб визначено як комплекс дій, заходів, які необхідно реалізувати для досягнення тих цілей, що стоять перед суб'єктами застосування права. Обґрунтовано віднесення до таких завдань: всебічний аналіз тієї конкретної життєвої ситуації; справи, яка потребує втручання компетентного владного суб'єкта, у тому числі отримання необхідної інформації щодо ситуації, справи; оцінка дійсності документів і фактів, які в них містяться; направлення запитів для отримання додаткової інформації; здійснення правової кваліфікації певних обставин ситуації, справи, що мають значення по цій ситуації, справі, у тому числі визначення нормативно-правового акту, яким регулюються відносини, що підлягають розгляду; перевірка дії нормативно-правового акту в просторі, в часі, за колом осіб; іноді й розгляд актів офіційного або автентичного тлумачення; розробка проекту та прийняття рішення, яке містить у собі обов'язкові до виконання індивідуальні владні приписи, що адресовані персонально-визначеним виконавцям тощо.

Для більш чіткого розуміння змісту правозастосувальної діяльності, розмежування учасників такої діяльності запропоновано введення до наукового використання терміну «ініціатори правозастосувальної діяльності», під яким розуміють органи, організації, посадових осіб, громадян, які своїми діями або актами ініціюють (зумовлюють, вимагають) початок правозастосувальної процедури з боку компетентних владних суб'єктів застосування права.

Наведено визначення адресатів застосування права як персонально-визначених виконавців, яким спрямовані індивідуальні акти, що приймаються суб'єктами застосування права. Адресатами застосування права можуть бути громадяни, підприємства, установи, організації, їх посадові особи, а також державні або громадські органи, їх посадові особи.

Розглядаючи стадії правозастосувальної діяльності, обґрунтовано, що до них слід відносити: 1) аналіз фактичних обставин певної конкретної життєвої ситуації, справи; 2) правову кваліфікацію цих обставин ситуації, справи; 3) прийняття індивідуального персонально-визначеного владного рішення. Визначення саме таких стадій застосування права відповідає цілям, завданням та змісту правозастосувальної діяльності. У той же час, обґрунтована думка про недоцільність віднесення до стадій застосування права стадії фактичного виконання правозастосувального рішення і стадії перевірки й контролю ходу виконання цих рішень.

Аналізуючи роль та місце органів місцевого самоврядування в системі управлінських відносин, визначено, що вони є органами, що сформовані територіальними громадами або їх представницькими органами (радами), є органами, які найбільш наближені до місцевих жителів, обізнані з їх інтересами та проблемами і які користуються повагою, довірою з боку більшості місцевого населення. Все це робить їх найбільш дійовими та ефективними суб'єктами місцевого управління (самоврядування).

Обґрунтовано визначення місцевого самоврядуванням як особливого виду соціального управління (місцевого управління), в якому суб'єктами управління виступають територіальні колективи та їх органи, що наділені повноваженнями щодо прийняття управлінських рішень з питань місцевого значення, управлінський вплив яких поширюється на територію відповідних адміністративно-територіальних одиниць.

Зроблено висновок, що утворення системи місцевого самоврядування і передача (делегування) йому державою владних функцій щодо вирішення питань місцевого значення покликано необхідністю підвищення керованості, ефективності управління на місцевому й регіональному рівнях, досягненням оптимального поєднання централізації та децентралізації управління, деконцентрації, делегування і передачі максимально можливого обсягу функцій управління на якомога нижчий рівень управління, що, в свою чергу, забезпечить реальне наближення управління до населення.

Детально розглянута і проаналізована специфіка правозастосувальної діяльності органів і посадових осіб місцевого самоврядування. Визначено, що основними суб'єктами застосування права в сфері місцевого самоврядування є органи й посадові особи місцевого самоврядування. До даних суб'єктів відносяться представницькі та виконавчі органи місцевого самоврядування, депутати місцевих рад, муніципальні службовці. Підкреслено, що правозастосувальна діяльність цих компетентних владних суб'єктів має «недержавну», публічно-владну природу, а ос-новною метою такої діяльності є вирішення питань місцевого значення. У зв'язку з цим дані суб'єкти наділяються владними повноваженнями як власними (самоврядними), так і делегованими щодо розгляду конкретних справ місцевого життя й прийняття по них індивідуальних персонально-визначених владних рішень.

Визначається, що специфіка правозастосувальної діяльності органів і посадових осіб місцевого самоврядування обумовлюється також обсягом їх повноважень, спрямованих на вирішення питань місцевого значення, організаційними формами такої діяльності, процедурою (процесом) застосування права, особливістю індивідуальних актів (актів застосування права) та іншими моментами.

Другий розділ «Оцінювання результатів правозастосувальної діяльності органів місцевого самоврядування України» присвячений аналізу та уточненню понятійно-категоріального апарату наукового дослідження щодо оцінювання результатів застосування права. Запропоновано використовувати наступну термінологію: критерії (мірила) оцінювання результатів правозастосувальної діяльності (до них відносяться ефективність, результативність, дієвість, якість і продуктивність застосування права); критерії, показники й фактори ефективності, результативності, дієвості, якості та продуктивності застосування права (критерії можуть бути якісними та кількісними, показники - лише кількісними).

Виходячи з управлінського, «невиробничого» характеру правозастосувальної діяльності, запропоновано в якості основного критерію (мірила) оцінювання результатів правозастосувальної діяльності органів і посадових осіб місцевого самоврядування використовувати ефективність такої діяльності. Ефективність правозастосувальної діяльності визначається як ступінь досягнення цілей, що стоять перед застосуванням права, як відповідність отриманих під час застосування права результатів (ефекту) тим цілям, які перед ним ставилися. Зроблено висновок, що ефективність застосування права в цілому визначається ефективністю правозастосувальної праці (роботи з розробки правозастосувальних рішень) та ефективністю реалізації правозастосувальних рішень адресатами таких рішень.

Досліджуючи теоретичні положення щодо оцінювання результатів застосування права органами і посадовими особами місцевого самоврядування, встановлено, що критеріями (мірилом) оцінюванням результатів їх правозастосувальної діяльності можуть виступати також результативність, дієвість, якість, а в окремих випадках продуктивність такої діяльності. Запропоновано визначення результативності правозастосувальної діяльності як міри досягнення результатів такої діяльності взагалі; дієвості - як ступеню досягнення результатів такої діяльності з найменшими витратами; продуктивності - як виражених в кількісному вимірі результатів такої діяльності, що співвіднесені з витратами живої або уречевленої праці на виготовлення продукції або виконання певних видів робіт. Зроблено висновок, що під якістю застосування права органами і посадовими особами місцевого самоврядування слід розуміти критерій оцінювання, що виражає суб'єктивне ставлення до процедури та результатів їх правозастосувальної діяльності, яке формується на підставі дослідження критеріїв (показників) оцінювання, фактичних або статистичних даних, а також на підставі певних суджень та умовиводів.

У результаті дослідження критеріїв ефективності правозастосувальної діяльності органів і посадових осіб місцевого самоврядування запропоновано їх визначення як мірил оцінювання ефективності такої діяльності, які характеризують якісну сторону, призначення й результативність цієї діяльності. Обґрунтовано відокремлення показників ефективності правозастосувальної діяльності органів і посадових осіб місцевого самоврядування від критеріїв ефективності такої діяльності, пропонується їх визначення як мірила оцінювання, що є певною мірою ефективності за тим чи іншим критерієм. Зроблено висновок, що критерії та показники ефективності застосування права органами і посадовими особами місцевого самоврядування мають важливе значення для оцінювання результатів застосування права цими суб'єктами, але їх використання ускладнюється низьким рівнем їх формалізації.

Під час опитування та анкетування, проведення бесід з муніципальними службовцями було запропоновано визначити можливі критерії та показники оцінювання ефективності їх правозастосувальної діяльності. Дослідження отриманих результатів, незважаючи на те, що вони є проміжними, вказали на перспективність подальших наукових пошуків з цього питання.

При дослідженні факторів ефективності правозастосувальної діяльності органів і посадових осіб місцевого самоврядування запропоновано їх визначення як певних причин, збуджуючої та спрямовуючої сили, що впливають на здійснення такої діяльності, змушують її змінюватись, набувати нових якостей, характеристик, приводять її до нового стану, становища. Зроблено висновок, що фактори ефективності правозастосувальної діяльності органів і посадових осіб місцевого самоврядування слід класифікувати: за джерелом впливу на процедуру і результати застосування права - на зовнішні та внутрішні; за ступенем впливу на ефективність застосування права - на основні та другорядні; в залежності від способу впливу подій, явищ чи дій на процедуру й результати застосування права - на прямі та опосередковані; в залежності від того, чи обумовлений вплив на ефективність застосування права свідомими, вольовими діями правозастосувачів, чи незалежними від будь-яких дій правозастосувачів явищами природи, подіями суспільного життя - на суб'єктивні й об'єктивні фактори та інші.

На підставі опитування, бесід і анкетування посадових осіб органів місцевого самоврядування були визначені фактори, які найбільше впливають на процедуру та результати їх правозастосувальної діяльності, серед яких: законодавче, матеріально-технічне, фінансове, кадрове, інформаційне забезпечення правозастосувальної діяльності та професійна підготовка працівників, а серед найменш впливових факторів були визначені: психологічний мікроклімат у колективі й наукове, інноваційне забезпечення їх правозастосувальної діяльності.

Аналізуючи методики оцінювання правозастосувальної діяльності, був зроблений висновок, що дослідження ефективності правозастосувальної діяльності органів і посадових осіб місцевого самоврядування слід розпочинати з виявлення та формалізації всіх факторів, що впливають на ефективність їх правозастосування, вибору найбільш впливових із них, а згодом здійснити оцінювання їх впливу на процедуру та результати застосування права.

Були розглянуті методологічні підходи щодо дослідження різних аспектів застосування права органами і посадовими особами місцевого самоврядування.

На підготовчому етапі дослідження визначено, які теоретичні та практичні аспекти застосування права органами і посадовими особами місцевого самоврядування потребують розгляду та аналізу. Серед них визначені: поняття, ознаки, зміст застосування права, його цілі та завдання, випадки й ситуації, за яких відбувається правозастосування; суб'єкти, ініціатори та адресати застосування права; процедура застосування права органами і посадовими особами місцевого самоврядування; фактори, що впливають на ефективність такої діяльності; критерії та показники ефективності правозастосування; проблеми в такій діяльності; рівень матеріально-технічного, фінансового, кадрового, інформаційного та іншого забезпечення правозастосувальної діяльності органів і посадових осіб місцевого самоврядування; заходи щодо вдосконалення такої діяльності.

У Херсонському центрі перепідготовки і підвищення кваліфікації працівників органів державної влади, органів місцевого самоврядування проведено інтерв'ювання муніципальних службовців та дискусії з питань здійснення ними правозастосувальних повноважень за допомогою розробленої анкети. До анкети було включено запитання з готовими варіантами відповідей (запитання «закритої» анкети), запитання без готових варіантів відповідей, тобто ті, відповіді, на яке повинні дати респонденти самостійно (запитання «відкритої» анкети), а також запитання, за яким наводились готові варіанти відповідей, але, за потреби, респонденти мали можливість додатково навести й свій варіант відповіді (запитання змішаної анкети).

Протягом основного етапу (2003-2004 роки) проведено анкетування посадових осіб органів місцевого самоврядування м. Херсона та Херсонської області з різних аспектів їх правозастосувальної діяльності. В ньому взяли участь понад 200 респондентів (вісім потоків), які навчалися в Херсонському центрі перепідготовки та підвищення кваліфікації працівників органів державної влади та місцевого самоврядування, керівників державних підприємств та установ. Крім зазначених вище теоретичних і практичних аспектів правозастосування, з'ясовані найбільш типові види правозастосувальних процедур, у яких беруть участь муніципальні службовці. Відповіді респондентів детально вивчені та проаналізовані, а запитання анкети доопрацьовані й доповнені. Оформлені зведені результати анкетування посадових осіб органів місцевого самоврядування.

На завершальному етапі дослідження творчо осмислені отримані результати анкетування, проаналізовані та використані у подальшому дослідженні.

Результати анкетування обумовили необхідність більш детального вивчення й аналізу таких факторів ефективності правозастосувальної діяльності, як законодавче, матеріально-технічне, фінансове та інформаційне забезпечення, з'ясування їх впливу на правозастосувальну діяльність муніципальних службовців, виявлення недоліків, проблем у такій діяльності, а також обґрунтування заходів щодо підвищення рівня цих видів забезпечення. Ці результати дали можливість: по-перше, оцінити реальний стан правозастосувальної діяльності посадових осіб органів місцевого самоврядування на сучасному етапі; по-друге, виявити проблеми у такій діяльності та запропонувати способи, методи їх подолання; по-третє, запропонувати напрями подальшого дослідження застосування права цими владними суб'єктами і, зокрема, дослідження результатів їх правозастосувальної діяльності.

Зроблено висновок, що подальше дослідження результатів правозастосувальної діяльності органів і посадових осіб місцевого самоврядування стає можливим завдяки виділенню ре-альних кількісних та якісних критеріїв і показників ефективності такої діяльності. Однак, наголошено на те, що, хоча використання таких критеріїв і показників ефективності є перспективним, але потребує додаткової розробки практичних способів, методів, механізмів їх оцінювання й вимірювання.

У третьому розділі «Деякі аспекти підвищення ефективності правозастосувальної діяльності органів місцевого самоврядування» проаналізовано вплив окремих факторів на ефективність правозастосувальної діяльності органів і посадових осіб місцевого самоврядування, визначено рівень забезпечення такої діяльності, запропоновані заходи щодо підвищення рівня ефективності застосування права.