Проблемы административной этики. Кодекс чести муниципального служащего

Размещено на http://www.allbest.ru/

Негосударственное образовательное учреждение высшего профессионального образования

Восточная экономико-юридическая гуманитарная академия (Академия ВЭГУ)

Институт современных технологий образования

Специальность 080504 Государственное и Муниципальное управление

Специализация - Муниципальное управление

Выпускная квалификационная работа

Проблемы административной этики. Кодекс чести муниципального служащего

Краснова Ольга Васильевна

УФА 2009

Введение

Авторитет действующей в обществе власти напрямую зависит от нравственных качеств чиновников, их порядочности, честности, самоотверженности в служении государственным интересам. Серьезные аморальные проступки госслужащих служат сильнейшим фактором, дестабилизирующим общество, становятся предметом пристального внимания средств массовой информации, населения. И это понятно, так как сама специфика профессии - быть проводником государственной власти всегда находится в центре общественного внимания. Она не только накладывает определенные ограничения на права и поступки чиновника любого ранга, но и диктует необходимость придерживаться специфических нравственных норм поведения. кадровый муниципальный коррупционный

Каждая отрасль определяется своим набором обязательных для данного социального института нравственных принципов и норм.

Административная этика - вид профессиональной этики, который можно трактовать как науку о приложении моральных принципов к поведению должностных лиц в аппаратных структурах государственной власти. В названной работе подробно разбираются ее цели, функции, субъект и принципы. К последним относят:

* лояльность ко всем ветвям власти, к воле избирателей, к государственным органам и учреждениям, к оппозиции и оппонентам власти;

* законность, то есть строгое соблюдение буквы и духа закона, требований должностных инструкций;

* добровольное и сознательное ограничение служащими некоторых своих гражданских прав и свобод;

* добросовестное и ответственное исполнение служебных обязанностей (исходить из того, что есть, и ориентироваться на то, что должно быть);

* гуманизм и социальная справедливость, ибо служба в органах власти - это не формальное использование законов и должностных инструкций, а осмысленная деятельность во благо человека, во имя создания максимально благоприятных условий для успешной реализации каждым гражданином своих интересов, устремлений и способностей. Ее главный постулат - не власть над людьми, а власть для людей;

* патриотизм, то есть следование принципу глубокого осознания служащим своего долга по отношению к Отчизне, преданности ей, соблюдения системы норм, связанных с нравственной практикой ее защиты, укрепления и развития.

(Не случайно госслужащим может быть только гражданин России, а двойное гражданство недопустимо);

* интернационализм, понимаемый как признание свободы и равенства всех народов независимо от их расы и национальной принадлежности.

Цель административной этики - помочь объединить, говоря словами Сократа и Платона, «благо, истину и красоту», преодолеть нигилизм и неверие в силу ума и духа человека, овладеть наряду с профессиональными знаниями этическими принципами и традициями, господствующими в обществе, государстве и конкретном учреждении. Основной задачей стало не просто регулирование потенциально опасных с точки зрения возникновения коррупции областей деятельности, но и разработка целого комплекса мер, направленных на улучшение морального климата государственного управления и повышения доверия населения к государственным органам. В идеале подобные меры должны способствовать уменьшению коррупции, более эффективному использованию ресурсов, приближению деятельности государственных служащих к запросам общества. Объектами административной этики являются персонал государственной и муниципальной служб, госслужба как отдельная сфера профессиональной деятельности.

Предметом административной этики являются: моральные нормы, принципы, которыми должны руководствоваться государственные служащие для эффективного выполнения своих функций; основная направленность их нравственного сознания; моральные коллизии аппарата государственного управления. Под этим углом зрения и следует изучать нравственные основы государственной и муниципальной службы, анализировать нравственное сознание и нравственное поведение служащих, а также средства и формы социального одобрения или осуждения их действий и поступков.

В последние годы активно разрабатываются проблемы служебной и административной этики, этики хозяйственного руководителя. Главное внимание обращается на обоснование принципов и норм нравственного поведения всех лиц, участвующих в организации и управлении производством (фирмой), необходимости отношения к служебным правам и обязанностям как к профессиональному долгу. Акцентируется внимание на недопустимость наличия качеств, имеющих повышенную социальную опасность. К таковым в первую очередь относятся: нескромность, несправедливость, взяточничество, необъективный подбор кадров, злоупотребление властью.

Да, государственный служащий, как и любой гражданин России, относительно свободен в своих действиях и поступках. Но он и несвободен. Законодатель существенно ограничил его свободы. Закон запрещает ему заниматься коммерческой деятельностью, использовать служебное положение, информационные, финансовые и материально-технические средства учреждения в личных целях, получать гонорары за публикации служебного характера, принимать подарки и услуги, связанные с исполнением должностных обязанностей, выезжать за границу за счет физических и юридических лиц, активно участвовать в политике. В этих рамках ограничений он становится ответственным за свой выбор и его последствия. Вот тут-то через зависимость "свобода-ответственность" и возникает масса противоречий, разрешение которых требует от него немалой нравственной энергии. Разобраться в этом и помогает административная этика.

1. Основные понятия профессиональной этики государственной службы

Профессиональная этика государственного служащего помогает конкретизировать, реализовать моральные ценности в условиях, подчас весьма сложных, необычных. Профессиональная этика не формирует новые принципы и понятия морального сознания, она как бы «приспосабливает» уже известные принципы, понятия к специфическим сферам жизнедеятельности человека.

Профессиональная этика и профессиональное нравственное сознание для своего функционирования должны иметь свои специфические понятия. Кратко рассмотрим те из них, которые будут интересовать нас больше всего. Пожалуй исходным понятием профессиональной этики является понятие «профессионального долга», в котором фиксируются достаточно подробно служебные обязанности. Именно осознание своего служебного долга побуждает представителей целого ряда профессий относиться к своему делу с наибольшей ответственностью, учитывая многие конкретные нюансы взаимоотношения личности и общества, личности и коллектива. Профессиональный долг стимулирует самоотдачу, именно в нём находит конкретное выражение долг Человека.

Следует выделить и такие понятия как «профессиональная честь» и «профессиональное достоинство». В понятии профессиональная честь выражается оценка значимости той или иной профессии в жизни общества. Осознание этой значимости очень важно для государственного служащего и составляет основу профессионального достоинства, самооценку своей деятельности. Важно отметить, что понятия «честь» и «служба» как общественные явления тесно связаны между собой. Не случайно в былые времена под честью понималось высокое звание, должность. [Честь1. Оболонский А.В. Государственная служба. Учебное пособие. - М.: Дело, 2005, с. 30].

- это совокупность высших морально - этических принципов в личности. В ней заключается нравственное достоинство человека, его доблесть, честность, благородство души, чистая совесть, стремление следовать возвышенному идеалу правды, справедливости, добра, служения своему отечеству.

Честь не только нравственная, но и историческая категория. Она производная от условий эпохи, в которой живут люди, является частью их сознания, ориентирована на ту или иную систему ценностей, норм поведения и т.д.

Честь вместе с тем и категория деятельная. Она проявляет себя в поступках людей, в их отношениях друг с другом. В зависимости от характера отношений, в которых может находиться человек по отношению к другим людям, выделяется несколько видов чести. Немецкий философ XIX века А. Шопенгауэр, выделял, например, такие виды чести, как гражданская, служебная, военная, рыцарская, мужская и т.д.

Первостепенное значение для человека, чем бы он ни занимался, имеет, естественно, гражданская честь. По словам философа, ни один человек не может обойтись без неё. Её действия и значение распространяются на все сословия, не исключая самых высших. Честь обязывает всех граждан радеть за интересы своего отечества, умножать его богатство, доброе имя и славу, уважительно относится к законам государства, поддерживать общественный порядок, заботится о стариках и детях, помогать слабо защищённым слоям граждан. Ведь в правовом, демократическом, социальном государстве каждый человек имеет право на достойную жизнь.

Гражданская честь оказывает существенное влияние и на честь служебную, по крайней мере, в той части, которая связана с высокой социальной значимостью службы и служебной деятельности. В современном понимании служба - это служение государству, Отечеству, народу. Социальный смысл службы особенно ярко проявляется в переломные эпохи в жизни государства, когда резко возрастает ответственность людей за судьбы страны.

Служебная честь, кроме социального смысла, имеет и другую, не менее важную сторону, связанную с выполнением служащими своего долга. В виду публичности службы деятельность государственных служащих, их профессиональные, личностные качества находятся под пристальным вниманием общественности. Как отмечает Шопенгауэр, «служебная честь заключается во всеобщем мнении других, что человек, занимающий свою должность, действительно имеет все необходимые для этого качества и во всех случаях точно исполняет свои служебные обязанности.

Профессиональная честь и профессиональное достоинство, взаимно дополняя друг друга, помогают поддерживать определённый, достаточно высокий уровень нравственности. Профессиональная честь и профессиональное достоинство государственного служащего будут выражаться в принятых решениях и различных поступках.

Профессиональная нравственность для государственного служащего включает в себя и понятие «профессиональной справедливости». Быть справедливым не так просто. Государственному служащему требуется затратить много усилий, чтобы досконально исследовать ту или иную ситуацию, объективные обстоятельства. Оценить по шаблону, по совету начальства - гораздо легче. Но именно профессиональная справедливость, профессиональная совесть и побуждает государственного служащего быть справедливым, не поддаваться давлению «свыше», мафиозных групп и др. Справедливость, конечно, важна и в отношениях с коллегами. Двойные, тройные стандарты в оценках «своих» и «чужих», удобных и не удобных разрушают и моральное сознание самого специалиста, и морально-психологический климат коллектива. Так как общение с конкретным человеком составляет большую часть рабочего времени основного числа государственных служащих, можно с полной уверенностью говорить о таком понятии профессиональной нравственности, как «профессиональный такт».

Особенно стоит выделить основные принципы профессиональной этики государственного служащего.

Прежде всего, исходным для профессиональной этики государственного служащего является принцип гуманизма, т.е. уважительного отношения к каждой человеческой личности, понимания её неповторимости, самодостаточной ценности. Принцип гуманизма противостоит чисто утилитарному отношению к личности, рассмотрению её, главным образом, как средства достижения каких-то иных, пусть и достаточно важных целей.

С принципом гуманизма пересекается принцип оптимизма (профессионального). Так, государственному служащему не просто выполнять свои обязанности без веры в то, что его усилия, его труд, как принимаемые, так и выполняемые им решения способствуют развитию государства, укреплению принципов демократии, законности и правопорядка. Эта вера возвышает и помогает развить доброе начало в человеке.

Любая деятельность, особенно та, которая непосредственно направлена на человека, должна быть осенена, одухотворена высокой идеей. Поэтому профессиональная этика государственного служащего должна включать в себя принцип патриотизма. Очевидно, что любовь к Родине не может сочетаться с пренебрежительным отношениям к другим странам, другим народам. Если вспомнить рассуждения Аристотеля о золотой середине, то патриотизм можно представить как середину между двумя крайностями: между национальной кичливостью и приниженностью, заискиванием перед всем иностранным. Истинный патриотизм включает в себя конструктивное отношение к достижениям других народов.

Основные понятия и принципы профессиональной этики государственного служащего образуют её каркас, который наполняется «плотью и кровью» в различных житейских ситуациях.

1.1 Принципы служебной деятельности государственных служащих и кадровой работы

Этика государственной службы, как один из видов профессиональной этики, представляет собой систему морально-нравственных норм, предписывающих определенный тип человеческих взаимоотношений на государственной службе. Этика государственной службы включает в себя принципы, правила и нормы, выражающие моральные требования к нравственной сущности чиновника, к характеру его отношений с государством, государственными служащими, гражданским обществом.

Моральные правила и нормы, связанные с государственной службой, находятся в тесном единстве с моралью всего общества. Попытки пренебречь этой связью завершаются либо подменой профессиональных моральных требований внеморальными установками, либо абстрактными декларациями.

Государственная служба представляет собой не только правовую, социальную и организационную систему, но и этическую. Государственная служба выступает носителем должной морали, нравственных ценностей, ориентирует людей на соблюдение моральных норм. Давно замечено, что стабильность и надежность государственной службы зависят не только от профессиональной подготовки, но и морального состояния государственных служащих, их нравственных качеств. Значимость нравственной составляющей определяется тем, что реальное влияние государственного аппарата на общественную жизнь заметно превышает его удельный вес в структуре общества.

Анализ вопроса показывает, что цели, приоритеты и принципы кадровой политики содержат в себе большой морально-нравственный заряд, в значительной степени определяющий характер и направленность этого явления. Поэтому нравственная составляющая кадровой политики и кадровой деятельности имеет первостепенное значение для формирования персонала государственной службы. Кадровая работа в значительной степени субъективна и в ней всегда есть варианты личного усмотрения. А это поле действия не только правовых, но и моральных факторов.

В результате реформ, проводимых в России, коренным образом изменились структура и содержание деятельности органов государственной власти и управления. Это вызвало трансформацию нравственных требований к кадровой политике и государственной службе. Сегодня жизнь предъявляет руководителям государственных органов, всем государственным служащим новые, более высокие требования к их нравственному уровню, к их служебному поведению. Служение государству и обществу, неподкупность, честность, принципиальность, ответственность за свои действия - эти и другие нравственные качества имеют решающее значение для государственных служащих, являются ведущими критериями в оценке их профессиональной деятельности.

Вопросы морали и нравственности кадровой и государственно-служебной деятельности, в виду их особой значимости, всегда находились в центре внимания исследователей.

Для понимания проблемы необходимо, прежде всего, остановиться на сущности и особенностях понятий «мораль» и «нравственность».

В человеческом обществе существуют так называемые «вечные вопросы» - что такое добро и зло, справедливое и несправедливое, что из себя представляют общечеловеческие жизненные ценности? В ответах на эти вопросы - суть морали. Мораль зародилась раньше политической и правовой форм сознания. Обычаи, мораль регулировали отношения людей в далекой древности. Нормы морали, как продукт исторического развития, зародились и сформировались в борьбе со злом, за утверждение добра, справедливости, счастья людей. Большую роль в утверждении общечеловеческих норм морали оказывала и оказывает религия, особенно христианство.

Что такое мораль? Мораль - это правила нравственности, а также сама нравственность. [Ожегов С.И. Словарь русского языка. - М., 1978. с.331]. Это особая форма общественного сознания и вид общественных (моральных) отношений, в том числе и в сфере кадровых и государственно-служебных отношений. В принципе мораль, нравственность, этика - понятия однопорядковые, тождественные.

Повсюду и каждодневно человек вступает в сложную систему связей-отношений с другими людьми. При этом он руководствуется теми или иными принципами, нормами поведения. Это моральная практика, которая возникла из объективной необходимости регулирования взаимоотношений в человеческом обществе.

В регулировании государственных и общественных отношений мораль взаимодействует прежде всего с правом. Диалектика их взаимосвязей заключается в том, что какими бы сильными и авторитетными не были нравственные регуляторы, без права не обойтись. Как и наоборот. Это особенно заметно в сфере кадровых отношений и государственной службы. Понять взаимодействие морали и права - значит понять сущность морали.

Мораль и право объединяет много общего. В Древнем Риме говорили, что «право есть искусство добра и справедливости». Их объединяет то, что мораль и право являются формами общественного сознания. Они служат регуляторами поведения людей. Они служат общей цели - согласованию интересов личности, общества и государства, поддержанию общественного порядка.

В целом, право соответствует или должно соответствовать моральным нормам. Хотя бывают и противоречия между законами и моральными требованиями. Это, как правило, характерно для авторитарных, недемократических государств.

Вместе с тем, мораль и право имеют существенные различия:

- исторически мораль появилась раньше государства и права;

- право состоит из норм, установленных государственными органами и зафиксированных в юридических актах. Нормы морали складываются в общественном сознании и мнении;

- в правовых нормах выражен государственный подход к оценке конкретных общественных отношений и фактов. Моральные требования отличаются общественным содержанием, дают больший простор для толкования и применения;

- требования морали выполняются людьми добровольно в силу личной убежденности и понимания их общественной полезности. Внутренний гарант морали - совесть человека, внешний - общественное мнение. Закон в качестве гаранта исполнения имеет силу государства, меру государственного принуждения;

- моральные нормы не регламентируют заранее конкретные меры и формы воздействия. Мерами морального воздействия могут быть осуждение коллектива, нравственное порицание. Случаи же правонарушений влекут за собой обязательную юридическую ответственность, вплоть до уголовной;

- мораль охватывает область отношений более широкую, чем право. Многие повседневные отношения людей в быту, в семье, на службе регулируются нормами морали, а не права.

Особенностями и характерными чертами морали являются:

- всеобщность ее функционирования;

- опора на традиции, привычки;

- опора на общественное мнение;

-субъективно-личностный характер;

-повелительная роль, определяющая ее особую значимость в общественных отношениях.

Любой вид профессиональной деятельности человека формирует корпоративную профессиональную этику, которая своими моральными нормами регулирует поведение работника. Особенно важна профессиональная этика для управленческих структур и, прежде всего, государственной службы.

Практика государственной службы свидетельствует, что служебное поведение государственных служащих и кадровая деятельность должностных лиц должны основываться на прочных нравственных принципах.

Под нравственными принципами государственной службы понимается совокупность норм, выражающих требования государства и общества к нравственной сущности служащего, к характеру его взаимоотношений с государством, на службе у которого он находится, с гражданским обществом, которому он служит, обеспечивая взаимодействие государства и его граждан в защите их прав, свобод и законных интересов. Это система общих ценностей и правил, регулирующих взаимоотношения государственных служащих между собой в процессе их совместной профессиональной деятельности с целью создания надлежащего морально-психологического климата в коллективе и повышения эффективности государственной службы. Под нравственными принципами кадровой политики понимается совокупность норм, выражающих требования государства и общества к формированию и реализации государственной кадровой политики, к нравственной составляющей кадровой деятельности, кадровых отношений и процессов.

Следует отметить, что нравственные принципы и нормы служебной деятельности государственных служащих пока не нашли у нас нормативного установления. Но правила служебного поведения и требования к нему закреплены в действующем законодательстве. [Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих. Указ Президента РФ № 885 от 12 августа 2002 г.; О государственной гражданской службе Российской Федерации. Федеральный закон № 79-ФЗ от 27 июля 2004 г., ст. 18 «Требования к служебному поведению гражданского служащего»].

Наука и практика показывают, что общими нравственными принципами кадровой политики и служебной деятельности государственных служащих являются следующие принципы:

- принцип служения государству и обществу, требующий бескорыстной и безупречной службы на благо государства и гражданского общества.

- принцип законности. Это важнейший этический принцип, обязывающий должностных лиц, всех государственных служащих неукоснительно соблюдать букву и дух законов, в том числе о государственной службе и кадровой деятельности. В любой правовой системе все правовые нормы имеют свой нравственный смысл, каждый правовой акт имеет свою нравственную ценность. Важно, чтобы в законе право и мораль соответствовали друг другу.

Этот принцип требует верховенства Конституции РФ, федеральных законов над иными нормативно-правовыми актами, положениями и инструкциями. Для чиновников должно стать правилом, что неисполнение, попрание закона не только противоправно, но и глубоко аморально. К сожалению, у нас еще низок уровень правовой культуры государственных служащих, весьма распространены правовой нигилизм, скептическое отношение к праву. Отсюда проистекают правовая противоречивость и слабость государственной власти, двойные стандарты в правоприменительной практике, безответственность и безнаказанность, правовая безграмотность ряда служащих.

- принцип гуманизма, предписывающий признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина. Этот принцип требует от чиновника уважать каждого человека, признавать суверенитет личности и ее достоинство, быть вежливым, тактичным, толерантным. Причем, это должно проявляться не только внешне, но должно стать внутренним императивом чиновника. Данный принцип показывает то, что чиновник существует и действует для человека, а не человек для чиновника.

- принцип ответственности, обязывающий государственных служащих нести не только юридическую, но и нравственную ответственность за принимаемые управленческие и кадровые решения. Такой подход не в традициях российской ментальности. Но его надо использовать, брать на вооружение, чтобы чиновники чувствовали моральную ответственность за свое служебное поведение и деятельность.

- принцип справедливости, требующий разумного использования властных полномочий, защиты прав и законных интересов граждан. Удовлетворение потребности в справедливости властей - самое важное из моральных ожиданий общества. Любая несправедливость, допускаемая чиновником, наносит моральный ущерб авторитету власти. Этот принцип требует внимательного и справедливого подхода при назначении служащих на новую должность, учета всех его достоинств и заслуг.

- принцип лояльности, означающий осознанное, добровольное соблюдение служащими установленных государством, отдельными его структурами правил, норм, предписаний своего служебного поведения. Он предполагает верность государственной службе, уважение и корректность по отношению к государственным и общественным институтам. Он требует, чтобы государственный служащий не наносил вред имиджу государства, всячески способствовал укреплению его авторитета. В соответствии с этим принципом, чиновник обязан проявлять лояльность по отношению к:

государству, государственному строю;

политическому большинству, находящемуся у власти (правящей группе);

ко всем ветвям власти; к государственным институтам (армии, милиции, министерствам, ведомствам и т.д.);

к обществу, населению;

к другим государственным служащим.

- принцип политической нейтральности, который требует, чтобы государственная служба и кадровая деятельность были вне политики, вне непосредственной борьбы за власть. Проявление политико-идеологических пристрастий, ориентация на какие-либо политические группировки в системе государственной службы неуместны и вредны. Вместе с тем, государственно-служебные отношения не могут не носить политический характер, поскольку государственная служба - это институт государства. А всё, что связано с государством и государственной властью - это явления политические. Вопрос заключается в степени политизации государственной службы. Индикатором политизации можно считать уровень вовлечения аппарата и отдельных служащих в политику. Поэтому нельзя нарушать меру допустимости политизации государственного аппарата. Но какова эта мера?

Демократическая система государственной власти требует построения департизированной и деполитизированной государственной службы. Без такой государственной службы невозможно создать стабильный и надежный механизм правового демократического государства. Исторический опыт и современная практика государственного строительства доказывают, что для эффективного государственного управления необходима полностью департизированная и относительно деполитизированная государственная гражданская служба. При этом, силовые государственные структуры и судебная власть должны быть абсолютно департизированы и деполитизированы. Полное слияние политики и государственной службы нецелесообразно и недопустимо, в том числе и по соображениям морального характера. Но абсолютно разделить государственную службу и политику невозможно - это из области утопии. Гражданскому обществу и политикам, контролирующим и регулирующим государственную службу, это нужно иметь в виду.

- принцип честности и неподкупности, требующий категорического неприятия таких явлений, как коррупция и бюрократизм. На коррумпированность и интенсивную бюрократизацию госаппарата обращает внимание подавляющее большинство граждан (до 78%) и ученых-экспертов (до 76%). [Государственная служба России: анализ становления, развития и кадрового обеспечения. - М.: РАГС, 2002. - с. 108].

Нравственные принципы государственной службы и кадровой политики понимаются как совокупность норм, выражающих требования государства и общества к нравственной сущности государственной службы, к кадровой политике и деятельности, к характеру взаимоотношений служащего с государством, обществом и другими служащими.

Если оценивать в целом нравственный уровень наших государственных служащих, то следует обратиться к данным специального социологического опроса. На вопрос «Как бы вы оценили нравственные качества современных государственных служащих» были получены следующие ответы:

«большинство из них люди честные, неподкупные» - 20%,

«среди них в равной степени есть люди честные и нечестные» - 72%,

«большинство из них - люди недостаточно честные и не столь неподкупные» - 4%.

«Каковы, на Ваш взгляд, основные причины аморального поведения определенной части государственных служащих»?:

52% - «падение нравственности в обществе»,

21% - «руководители сами не являются примером для подчиненных»,

15% - «недостаточное воспитание, низкая общая культура»,

15% - «пренебрежение к законам»,

13% - «неудовлетворительные материальные условия жизни служащих»,

11% - «отсутствие должного контроля со стороны общества»,

7% - неразработанность нормативных документов в борьбе с аморальными явлениями». [Социологические исследования в системе государственной службы 1992-2002. - М.- Орел, 2002. - с. 77- 78].

Следует отметить, что оцениваемые принципы составляют основу нравственной оценки деятельности государственных служащих. Они включены в этические кодексы государственных служащих многих стран, выражая существо требований к нравственному содержанию деятельности как всего института государственной службы, так и каждого чиновника, определяя жизнеспособность и характер реального функционирования этого института. Нарушение принципов влечет за собой проявления бюрократизма, произвола, несправедливости и безнравственности. Они обнаруживаются в деятельности неформальных групп в структуре государственного аппарата, замыкающихся на свои, узко корпоративные цели и интересы, основывающих взаимоотношения своих членов и их поведение на этических принципах, вступающих в противоречие с моралью общества, организации, а следовательно, и формирования «корпоративной этики».

Таким образом, необходимость повышения этического уровня государственных служащих связана прежде всего ростом доверия к государству и его органам со стороны общества, а также с устранением организационных патологий в деятельности государственной службы.

1.2 Государственная служба

В условиях реформирования системы государственной службы Российской Федерации в общественном сознании начинают формироваться новые представления об этических нормах государственно-служебных отношений и их роли в жизни государства и общества. Во многом они базируются на традиционных представлениях о долге и чести российского чиновника, ответственного перед государством и служащим ему. В ряду морально-этических принципов и норм, составляющих нравственные основы государственной службы современной России, особо, на наш взгляд, выделяется принцип служения государству и обществу. Его актуальность и практическая значимость определяются тем обстоятельством, что этот принцип имеет для нас не только теоретическое, но и практическое значение. Будучи близким по своему содержанию с принципами политической нейтральности и лояльности, он имеет свою специфику, обусловленную историческими традициями, менталитетом, политическими, культурными, психологическими и иными факторами.

Термин «служение», согласно «Толкового словаря живого великорусского языка» В.И. Даля, отождествляется с понятиями «служить», «служба». «Служенье», то есть «служба» есть употребление, польза, угода, деятельность, жизнь для других, услуга, полезное дело (например, «долг каждого - служенье на общую пользу»). «Служить» по В.И. Далю - это состоять на государственной или общественной службе, при должности, занимать место с известными обязанностями, быть при месте. [Даль В.И. Толковый словарь живого великорусского языка. - М.- СПб, 1882. Т.4. с.224-225].

Это понятие уходит своими корнями в старину, в эпоху формирования Московского централизованного государства, тот есть в тот период в истории нашей страны, когда государственная служба понималась не иначе как «государева служба», как служение государю. Непубличность, придание государственной службе характера служения первому лицу государства, но не самому государству и тем более не обществу были и пока еще остаются одной из существенных особенностей нашей государственной службы.

Исторический анализ показывает, что у нас принцип служения государству и обществу практически никогда не соблюдался. Начиная с середины ХУI века, момента образования единого Русского государства с сильной монархической властью, государственная служба в России рассматривалась как «государева служба». Великий князь, а затем царь или «государь всея Руси» считался наместником Бога на земле. Этот постулат основывался на базисном библейском положении о том, что «нет власти не от Бога». И, учитывая тот факт, что Россия в те времена была исключительно набожной православной страной, можно судить о высоком сакральном смысле верховной монархической власти. Кроме того, в системе самой политической власти утвердился византийско-монгольский, то есть восточный тип правления и соответствующий тип построения и организации государственного аппарата. Поэтому полное подчинение государю являлось нормой поведения чиновников - окольничих, стряпчих, подъячих. Государственная служба вполне обоснованно называлась «государевой службой», поскольку служащие государственных органов служили, прежде всего, государю. Не случайно, в допетровский период государственных служащих называли «государевыми служилыми людьми».

В такой системе государственной службы «служилые люди» не могли иметь другого статуса кроме статуса «государевых слуг». Этот статус характеризовался следующими отличительными признаками. Во-первых, полная зависимость от государя, передача собственной карьеры и даже личной жизни на милость и волю государя. Во-вторых, служба «по приказу», то есть по распоряжению начальства. Беспрекословное принятие поручения (приказа), готовность взять на себя обязанности по той или иной должности в указанной отрасли государственного управления и в указанном месте страны. В-третьих, отсутствие строго определенной управленческой специализации, ввиду вхождения гражданской, военной и других видов служб в единую «государеву службу». [Мельников В.П. Государственная служба в России. - М.: РАГС, 2005. с. 49].

Всё это порождало нестабильность служебного положения, приводило к резкой смене уровня и профиля службы, увеличивало возможность оказаться в немилости у государя или непосредственного начальника со всеми вытекающими отсюда последствиями.

Правовые и организационные основы «государевой службы» регламентировал и законодательно утвердил Петр Великий, введя своим указом знаменитую «Табель о рангах». [Титов Ю.П. Хрестоматия по истории государства и права. - М., 1997. - с. 204-214]. Эти основы обозначили появление в России новой профессиональной категории, нового социального слоя людей - чиновников, всецело обязанных своим положением и существованием государственной службе, но более всего государю. Однако осознание роли российского чиновничества в системе власти и управления, вопрос о долге, ответственности, правах и обязанностях государственных служащих, о их служении государству и обществу - эти проблемы были поставлены в повестку дня в России с большим опозданием от стран Западной Европы.

Непризнание принципа служения государству и обществу прослеживается и в советскую эпоху. В тот период главным и определяющим условием работы в государственном аппарате было членство в Коммунистической партии, верность «линии партии», личная преданность делу партии. Государственный аппарат, служа КПСС, в то же время служил государству, поскольку по своей сути Советский Союз был партийным государством. Существовало лишь формальное различие между партийной и государственной властью.

В этом служении советских чиновников партии и государству нельзя не заметить и служение обществу. Но оно осуществлялось не прямо, а опосредованно. Во всех партийных документах подчеркивалось, что высшей своей целью партия ставит служение советскому народу, обществу. В действительности в практике государственного управления советской эпохи мы видим служение партийно-советского аппарата интересам государства, которое отождествлялось со служением партии. Служение обществу лишь громогласно декларировалось.

Таким образом, становление и развитие отечественной бюрократии на всём протяжении нашей истории было связано с идеей служения государственной власти, верховному правителю государства, государственным органам, а не самому государству, не населяющему его народу, не гражданскому обществу.

Государственная служба в современной России нацелена на служение государству и обществу, народу. Это вытекает из конституционного положения о том, что «носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ». [Конституция Российской Федерации. - М., 1993. ст.3]. Безусловно, государственная служба по своему определению предназначена прежде всего для обеспечения исполнения задач и функций государства. Сегодня, особенно в либеральных кругах, существует мнение, что, прежде всего чиновник должен служить обществу. Этот подход направлен на «быстрый уход» государства и его институтов из тех сфер деятельности и социальных отношений, где их могут заменить частная инициатива и рыночные механизмы. Для такого подхода характерно копирование зарубежных моделей управления и форм государственного развития промышленно развитых западных стран. В этом нет ничего плохого, но необходимо только учитывать наши исторические традиции, а также современные экономические и социально-политические реалии.

Безусловно, государственный чиновник в любом государстве служит, прежде всего, своему государству. Данный вывод вытекает уже из самого его названия - «государственный служащий», то есть служащий государству. Кроме того, именно государство, а не общество нанимает гражданина на государственную службу, заключая с ним служебный контракт, и выплачивает ему денежное содержание.

Для современной государственной службы принципиально важны ее цели и приоритеты. Это актуально не только в правовом, но и нравственном отношении. Для человека, находящемуся на государственной службе, чрезвычайно важна нравственная установка - «кому я служу?». Он должен понимать, что главная цель для него - это безупречное служение государству. Но чиновник должен также понимать, что через государство он служит обществу, поскольку служение гражданскому обществу - это стратегический приоритет государственной службы любого демократического государства.

Государство является частью общества и существует за счет общества, Государственный аппарат содержится за счет налогоплательщиков. Поэтому и государство, и его механизм - государственная служба должны служить обществу, человеку. Поскольку государство служит обществу, то и государственная служба должна служить ему.

Государственный служащий должен служит не своему начальнику, а государству и народу как первоисточнику власти в обществе. Сегодня предпринимаются попытки ее ориентации на служение не самому государству, а руководителю конкретного государственного органа. Это ведомственный, негосударственный подход.

Как известно, действующее законодательство определяет государственную службу как профессиональную служебную деятельность граждан России. [«О системе государственной службы Российской Федерации». Федеральный закон № 79-ФЗ от 27 мая 2003 г. - М., 2003. - ст.1]. Это прагматичный взгляд на государственную службу как на деятельность, работу или служение в пользу государства в системе его органов. Здесь вновь возникает вопрос: на кого работает государственный служащий, кому служит? Сегодня служба в органах власти является осмысленной деятельностью во имя государства и во имя человека. Смысл и главный принцип современной государственной службы - власть для людей. Служа государству, государственный служащий одновременно служит людям, обществу как главному, согласно Конституции РФ, источнику власти в стране. Это и конституционная, и нравственная норма.

В рамках исследуемой темы следует коснуться вопроса о традиционно существующей тенденции узурпации бюрократическим административным аппаратом политической власти. В российской традиции государство всегда доминировало над обществом и чиновничество свысока и несколько пренебрежительно смотрело на общество, на людей. Эта тенденция еще осталась.

Практика свидетельствует, что чиновники не ограничивают свои интересы и свое влияние рамками чисто инструментальных функций. Им присуще стремление к обладанию как можно большими властно-политическими полномочиями. Это явление следует объяснять причинами не только карьерно-служебного, психологического, но и морального порядка. Чиновникам это удается в силу профессиональных знаний, навыков, опыта управленческой деятельности, наличия административных, материальных ресурсов, личных связей. Очень часто бюрократия становится самодостаточной и самостоятельной политической силой, активно влияющей на вектор развития государства и общества. Отечественный опыт показывает, что почти каждая попытка реформирования государственного аппарата придавала чиновничеству все больше власти, увеличивая полномочия тех, чьи притязания планировалось ограничивать и контролировать. Следует признать, что Российское государство в своем историческом развитии вплоть до начала 90-х годов ХХ века в лице своего госаппарата монополизировало политику, управление, экономику, социальную сферу, культуру, резко ограничив поле деятельности общества. Пересмотр вектора развития и функционирования государства, резкое усиление роли гражданского общества стал возможным после крушения монополии КПСС на власть.

Известно, что политическая функция - не прерогатива бюрократии. Идеальный тип государственной службы не предполагает наличия в руках чиновников политической власти, выход за пределы административных полномочий. Это, в сущности, нарушение не только правовое, но и моральное. В данном случае чиновники начинают служить не государству и тем более не обществу, а самим себе, своему корпоративному классу, что противоправно и аморально. Это опасная для страны тенденция.

Говоря объективно, чиновничество как особая и обособленная социальная категория вряд ли способно абстрагироваться от интересов своей корпоративной группы и стать беспристрастным выразителем позиции и воли общества. Отождествляя себя с государством, бюрократический аппарат вольно или невольно защищает, прежде всего, свои интересы. Наивно полагать, что даже самый сознательный чиновник будет выполнять управленческие задачи, не учитывая их политический, идеологический и нравственный смысл, забывая о своих политических и материальных интересах.

Служение государству и обществу - это нравственная категория. Следует ли ее облекать в правовые нормы? Думается, что да. Когда моральные нормы подкрепляются правовыми, это идет на пользу развития административной ветви власти.

Таким образом, в государственной службе интегрируются политическая, административная и социальная составляющие системы государственного управления. Но здесь имеется и нравственный аспект - кому служить и как служить государственному служащему. Это нравственная установка, которая есть у каждого человека, в том числе и у человека, состоящего на службе у государства.

Какие требования предъявляет принцип служения государству и обществу к государственным служащим?

Первое - исходя из сказанного, это позиция политической нейтральности, сознательной лояльности и на этой основе добросовестного служения государству и его суверену - народу, обществу. Это должно проявляться в верности госаппарата конституционному строю, в поддержке общеполитического курса государства, определенного в федеральных законах, указах Президента РФ, его ежегодных посланиях Федеральному Собранию и других нормативно- правовых и концептуальных документах.

Сегодня практически во всех цивилизованных странах государственному служащему запрещено не только выступать против конституционного строя, но и участвовать в забастовках или защищать право на забастовку, выдвигаться кандидатом на выборную должность в законодательное собрание или органы местного самоуправления, использовать свое служебное положение для оказания влияния на результаты выборов. Наряду с этим, чиновнику запрещается вести какую-либо политическую деятельность при исполнении служебных обязанностей, участвовать в митингах, высказываться по острым политическим вопросам в средствах массовой информации.

Итак, на государственной службе не должно быть места политическим симпатиям и антипатиям. Но это, если смотреть на проблему в целом. В действительности происходит иначе. К примеру, в Государственной Думе РФ подбор кадров для аппаратов депутатских групп производится по принципу политической ориентации и партийной принадлежности. Но в какой бы фракции или депутатской группе государственный служащий ни работал, он должен служить в первую очередь государству и народу, а не партии. Здесь для работника аппарата возникают проблемы не столько правового, сколько морального характера.

Тезис о возможности партизации государственной службы, на наш взгляд, контрпродуктивен, поскольку с неизбежностью приведет к ухудшению ее качества и, главное, социальной направленности. Конечно, можно понять политиков и их стремление подключить мощный административный ресурс к реализации своих партийно-политических программ. Но этот опыт мы уже проходили.

Второе требование принципа служения государству и обществу - служение не конкретным государственным органам, не лицу, замещающему руководящую государственную должность и не своей корпоративной группе, а только Конституции, государству и через него народу. То есть, это некорпоративный, неличностный и высокоморальный подход к организации государственной службы и ее кадровому обеспечению.

Действительно, чиновник должен служить не отдельным лидерам, группам, кланам, а обеспечивать общегосударственные интересы, быть преданным государству и своему народу. Важно, чтобы это закрепилось не только в правовом сознании корпуса государственных служащих, но и на духовном, моральном уровне каждого управленца, превратилось во внутреннюю ценность и установку. Государственная служба никогда не станет по-настоящему эффективной и социально ориентированной, если она будет служить эгоистическим, узкогрупповым, меркантильным интересам. Для современной кадровой политики в сфере государственной службы это наиболее злободневная проблема, которую необходимо решать.

Сегодня у нас складывается система, когда федеральная и региональные управленческие команды формируются и, соответственно, почти полностью меняются с приходом новых высших руководителей - министров, губернаторов. Такой подход к решению кадровых вопросов приводит к постоянным и массовым кадровым переменам, к безразличному отношению чиновников к проблемам и судьбам государства или региона, к чиновничьей службе лишь «за страх», а не «за совесть».

Опыт показывает, что, несмотря на известные усилия политической элиты «перетянуть» на свою сторону госаппарат, это ей не вполне удалось. Российское чиновничество оказалось «стойким». Оно остается приверженным своим корпоративным интересам. Политическое сознание и этика наших чиновников оказались менее политизированными, чем предполагалось аналитиками. На наш взгляд, это больше положительная тенденция, чем отрицательная, ибо она свидетельствует о том, что в общественном мнении служащих утвердилось мнение - служить нужно не личностям. Но данная тенденция не подтверждает и абсолютную готовность российских чиновников служить государству, а тем более народу. Она еще раз напоминает, что бюрократия служит, прежде всего, своим интересам.

Третье требование этического принципа служения государству и обществу - это публичность государственной службы, то есть придание ей характера публичной, а не «государевой службы», которая бы обеспечивала общий, совокупный интерес государства, общества и личности. При таком подходе государственная служба должна максимально полно отвечать критериям профессионализма, социальности, нравственности, духовности.

Четвертое требование данного принципа - это открытый, «прозрачный» характер государственной службы. Принцип гласности должен стать для нее основополагающим. Данное требование предполагает, что современная государственная служба не должна представлять собой закрытый «черный ящик». Наоборот, она должна быть открытой для гражданского общества в рамках действующего законодательства.

Анализ проблемы показывает, что основными условиями эффективного служения работников госаппарата государству и обществу являются следующие.

Прежде всего - это строгое проведение в жизнь демократического принципа разделения ветвей государственной власти, то есть разделение федеральной государственной службы на три ветви - государственную службу законодательных органов власти (аппарат Государственной Думы и аппарат Совета Федерации), государственную службу исполнительных органов власти (аппарат Правительства, федеральные министерства и ведомства) и государственную службу судебной власти (аппараты Конституционного суда, Верховного суда, Высшего арбитражного суда и Прокуратуры РФ). Данное условие требует не только разделения властных полномочий, но и разделения ответственности между политико-административными структурами. Кроме того, этот принцип предполагает координирование и баланс властей и их государственных служб, наличия системы взаимных сдержек и противовесов, их взаимодействие на принципах конвенционализма и субсидиарности, то есть соглашения и возможности при необходимости вмешиваться в компетенцию другой ветви власти при согласии последней.

Второе условие - демократизация всей системы кадровой политики и деятельности в сфере государственной службы. Это условие предполагает отказ от подбора и расстановки кадров на основе приоритетности принципов политической лояльности и личной преданности и усиления роли коллегиальности при принятии кадровых решений. Опыт показывает, что этому способствует реализация принципа конкурсного отбора на государственную службу, аттестационная практика, выдвижение на должность по критериям деловых и нравственных качеств, профессионализма и компетентности.

Третье условие повышения качества служения государству и обществу - взаимодействие государства и гражданского общества, социальный контроль за системой государственной службы. В демократическом обществе государственная служба не может не быть институтом, открытым для общественного контроля. Многолетний отечественный и зарубежный опыт свидетельствует, что ни государственная служба в целом, ни каждый чиновник в частности не могут находиться вне такого контроля.

...