Проблемы административной этики. Кодекс чести муниципального служащего

Органы государственной службы отличает нестандартный характер смены персонала (текучести рабочей силы). Это определяется следующими причинами:

1. Значительная смена персонала по итогам выборных кампаний, когда меняются главы выборных органов муниципального управления и т.д. Явление наблюдается на всех уровнях и носит относительно массовый характер. Например, в период, предшествовавший первой инаугурации Билла Клинтона, на высшем уровне управления США было заменено около 1000 чиновников. У этого явления есть несколько оснований:

- необходимость привести с собой команду, которая разделяет политические цели, видение перспектив начальника, а на уровне ближайшего окружения - тех, на кого можно полагаться и кому можно доверится.

- необходимость расплатится местами в государственной службе за поддержку электоратом от многочисленных союзников в ходе предвыборной кампании.

- необходимость подобрать сотрудников в соответствии со стилем работы, с определёнными навыками и нравственными качествами. Если руководитель ориентирован на принцип «разделяй и властвуй», то он постарается сделать так, чтобы его сотрудники различались по уровню образования, полу, возрасту и т.д. и наоборот.

2. Следующая причина текучести кадров: отток с государственной службы людей, которых не удовлетворяет содержательная сторона труда, уровень вознаграждения, а возможно и плохой психологический климат в коллективе.

3. Отток с государственной службы людей, которые не смогли приспособится к особенностям функционирования госслужбы, не смогли принять её этику, возможно, в результате внутриличностного конфликта между старой и новой системами ценностей.

В государственной службе, в связи с развитием гражданского общества и процессами децентрализации управления, всё время возрастает объём общения в самых разных формах: представительские функции, переговоры, встречи, публичные мероприятия и т.п. По мере развития гражданского общества доля общения в деятельности госслужащих не просто возрастает и требует от служащего наличия таких качеств, как коммуникабельность, умение слушать, принимать чужую точку зрения, обучаемость (возможность убедить человека в его неправоте), но общение становится всё более динамичным, разнообразным, интенсивным и т.д. В результате госслужащие, как и все категории работающих, связанных с большим объёмом общения, оказываются подвержены болезням стрессов, особенно одной их разновидности: болезни «выгорания» (плата за сочувствие). Для госслужащих общение представляет ещё особую сложность в связи с тем, что на них население в целом и отдельные его слои возлагают особые надежды в решении своих проблем. Однако госслужащие могут удовлетворить эти надежды только в той степени, в какой им позволит это сделать система законов, указов, бюджеты и т.д. Это конфликт между реальностью и иллюзией. Это психическое заболевание - поражается эмоциональный мир людей, но в отдельных периодах заболевания поведение таких сотрудников выглядит как отступление от нравственных норм, проявление хамства, нетерпимости и т.д. Впервые о подобном заболевании заговорили в начале 70-х годов в США. Эти болезни стрессов имеют три стадии развития:

1. Человек ещё нормально осуществляет свою деятельность, но постепенно из его жизни уходят сильные эмоции, яркие краски. Чиновник начинает видеть мир в серых тонах. Приёмы, которыми обычно снимается нервное напряжение, перестают действовать.

2. Служащий ещё выполняет свои служебные обязанности, но, желая уберечь себя от лишних эмоциональных переживаний, начинает выискивать у клиентов какие-нибудь негативные черты, которые оправдают отсутствие сопереживания их бедам и проблемам. Это срабатывает, но на очень короткий срок, а после «переселится» к друзьям этого чиновника или домой, как результат, таких людей не могут терпеть дома и на работе. В этот период желательно такого человека временно отстранить от работы (отпуск) или перевести в другое подразделение. Если этого не сделать, то возможны «немотивированные срывы».

3. В этой стадии наступает глубокое поражение эмоционального мира, окружающее видится в чёрно - белых тонах, жизнь кажется зашедшей в тупик. В такой стадии болезни нередок суицид.

2.3 Особенности процессов изменения государственной службы и этики госслужащих в России

Как бы мы ни оценивали современное российское чиновничество, они не инопланетяне, а «срез», «слепок» общества, «болеющий» теми же болезнями, что и последнее. Во - первых, нельзя отделять Россию от мирового сообщества с присущими ему изменениями и тенденциями, ибо в своеобразном, иногда искажённом виде, но эти тенденции имеют место и в нашей стране, и отнюдь не только в годы реформ.

Во - вторых, чиновники испытывают на себе влияние специфических проблем российского общества. Сами социальные условия жизнедеятельности, общая нестабильность и неопределённость, неуверенность в перспективе трудовой, служебной деятельности нацеливают преимущественно на краткосрочные цели, достижение материальной стабильности. Вслед за общими прежними ценностями нашего общества, «перестал действовать и прежний неформальный «кодекс административной морали», на смену ему пришёл почти полный моральный вакуум». А ведь 75 % современных государственных служащих России - выходцы из старой советской номенклатуры. И мы знаем, насколько трудно было многим людям среднего и старшего возраста адаптироваться к новым условиям.

Также надо учитывать и обстоятельство, что доминирующий тип чиновника формируется конкретной управленческой ситуацией. В частности, регулярная перетряска структуры государственного аппарата и дестабилизация власти способствуют оттоку лучших кадров, обесценивают профессиональные качества чиновничества, приводят к утрате нормативного контроля над его корпоративным сознанием, разрушают нравственные и поведенческие образцы служения государству. А с учётом того, как у нас происходят кадровые изменения, они зачастую воспринимаются как произвольные и немотивированные, ведут к деморализации персонала, утрате доверия ко всему социальному окружению. Говоря, например, о профессиональном развитии, надо сказать, что оно не входит в систему главных ценностей специалистов, при этом большинство из них весьма высоко оценивают свои профессиональные качества (70-80% не сомневаются в своём профессионализме). Необходимо подчеркнуть, что в структурах государственного управления нет нормальных традиций уважения к знаниям, компетенции, современной административной культуре. Возможности для карьеры по-прежнему предпочтительнее не для профессионала, а для человека со способностью к налаживанию «нужных» связей, гибкому приспособленцу. В должностном продвижении увеличивается роль протекции. Наиболее подавленно чувствуют себя люди старшего возраста с их низким статусом на рынке управленческого труда, бесперспективностью карьеры, нестабильностью, угрозой увольнения. Однако эта проблема остаётся практически вне поля зрения кадровых служб. Государство в лице органов управления как бы отторгает эту часть персонала, рассчитывая, очевидно, на то, что простая смена поколений естественно разрешит проблему. Однако такое отношение приводит, понятным образом, к распространению коррупции среди этих людей, так как рассчитывать на государство, государственные органы, в которых они работают, и их поддержку, они больше не могут.

Также надо отметить, что хотя бюрократия, как и другие слои, неизбежно испытывает все последствия общего падения нравов, мучительного пересмотра базовых ценностей и других последствий общего падения нравов, мучительного пересмотра базовых ценностей и других духовных коллизий нашего времени, «она всё же стоит как бы особняком в данной духовной ситуации. Политическое сознание и этика номенклатуры оказались практически не идеологизированными.

Однако, занятая бюрократией нравственная лакуна и спасительна, и губительна одновременно. Ведь, с одной стороны, чиновничество застраховано от крайних форм минимизации нравственных требований, чреватых самораспадом личности, не способной выдержать жёсткие технологии модерна и потому пускающейся «во все тяжкие» (пьянство, суицид и пр.). С другой стороны, незыблемость общественного положения государственных чиновников формирует у них ощущение самодостаточности групповых норм и правил поведения как критерия нравственного выбора. Тем самым корпоративные, служебно-ролевые цели выдвигаются в качестве первичных поведенческих принципов и приоритетов этического характера. Это, в итоге, деидеализирует моральные критерии бюрократии, неизбежно ведёт к утрате ею общецивилизационных ценностей и критериев. Такая точка отсчёта оправдывает своеволие чиновников.

Итак, причиной плачевной ситуации современной Российской этики государственной службы является резкая перестройка нашего общества в 90-е гг., что вызвало опять же резкие перестройки на государственной службе. И те изменения на государственной службе, которые на Западе вызревали и логически развивались десятилетиями, у нас стараются произвести буквально за несколько лет. Всё это вызвало падение нравов чиновников (как и остальной части общества), которое имеет возможность «расцветать» в такой нестабильной ситуации. И если на Западе сращивание этических кодексов политики, государственной службы и бизнеса тоже началось «не вчера», то у нас эти кодексы начали взаимодействовать, ещё не оформившись сами по себе в отдельности. Это ещё больше «давит» на российское чиновничество и «запутывает» того чиновника, который старается жить и работать честно.

Процессы, происходящие в государственной службе, осознаются медленно, а для населения многие изменения оказываются непонятными и мало мотивированными. По этой причине усиливается конфликт между населением и органами государственного и муниципального управления, в частности, отмечается, что появился новый тип конфликта с населением, который связан с чиновником, ощущающим неприязнь со стороны населения к себе даже тогда, когда он ничего ещё не сделал. Эта напряжённость в отношениях исходит со стороны населения, которое, испытывая недоверие к государству, идёт с обращением к государственному служащему, будучи заранее убеждённым, что помощи ему не окажут.

В качестве выходов из складывающихся нравственных коллизий в среде государственной службы и органов местного самоуправления ряд учёных развитых стран видят необходимость отхода от либеральных моделей развития и возвращения как в обществе в целом, так и в государственной службе в частности, к ценностям традиционным: для стран Запада возвращение к республиканским идеалам и ценностям, для стран постсоветского пространства и Восточной Европы - к ценностям неосоциализма.

В современной России в качестве такого решения предлагают разработать и ввести в действие этический кодекс государственного служащего, существующий во многих странах и даже в некоторых субъектах Российской Федерации. Какие доводы можно привести в пользу этого? Это то, что:

- практически невозможно составить исчерпывающий перечень предписаний и запретов для служащих на уровне юридических документов;

- многие действия по своей природе не могут регулироваться юридическими нормами, а регулируются неформальными (но от этого не менее действенными) нормами групповой (в данном случае административной) морали, а также индивидуальными нормами нравственности;

- профессиональная этика государственного служащего обладает своей спецификой, как и любая корпоративная этика. Между тем многие служащие имеют довольно смутное либо искажённое представление об этических нормах, или же относятся к ним с пренебрежением. Те же, кто всерьёз стремится руководствоваться нормами служебной морали, заботится о своей репутации, вынуждены вырабатывать как бы собственную версию этического кодекса путём проб и ошибок. Поэтому важно разработать документ, который задавал бы систему нравственных ориентиров.

В основу кодекса должен быть положен дух «общественного служения». И этот дух уже сам по себе будет служить формой контроля над поведением государственных служащих. Например, принятие присяги о верности принципам этого кодекса перед поступлением на государственную службу, будет предостерегать чиновника от неэтичных поступков если и не всё время его службы, то, во всяком случае, довольно таки длительное время. Известно, что такие символы имеют значительное влияние на поведение человека.

Кодекс, конечно, принять следует. Полезность этого шага доказана практикой западных стран. Однако не следует видеть в таком кодексе панацею от всех наших «болезней». Во - первых, необходима общая стабилизация обстановки в стране, разработка и принятие других форм контроля за взаимоотношениями между политикой, бизнесом и государственной службой. Так, следовало бы последовать примеру той же Великобритании или Франции и издать ряд законов, препятствующий «обмену кадрами» между государственной службой и бизнесом (об этом говорилось выше). Во - вторых, принятие кодекса, проработка законодательной базы - лишь частичные меры, применение которых необходимо сочетать с рядом других преобразований.

2.4 Этические правила и требования. Проблемы и недостатки, пути их решения

Практика кадровых процессов и служебных отношений позволяют сформулировать основные правила этического поведения государственных служащих, которыми они должны руководствоваться в своей повседневной профессиональной деятельности. В этических правилах государственных служащих выражаются одновременно и общечеловеческие, и специфические качества, составляющие нравственный облик современного чиновника. Каких отношений в процессе общения служащих требует государственная служба? Прежде всего, отношений, вытекающих из общечеловеческих норм морали и нравственности.

Первое - государственная служба требует от служащих взаимной честности и правдивости. Это дает моральное право служащему замещать предоставленную ему должность государственной службы. Обман, сделка с совестью - это не просто личная слабость чиновника, это нанесение урона государственному органу. Кроме того, без точной правдивой информации невозможно принимать адекватные управленческие решения, верно анализировать ситуацию.

Второе - в отношениях служащих должны быть чуткость, доброжелательность, отзывчивость. Ежедневно работники государственного аппарата сталкиваются с проблемами, жалобами и предложениями людей. Важно понять человека, учесть мотивы его действий. Часто одной логики бывает мало, необходимы доброжелательность и отзывчивость. Такие же качества должны проявляться и в отношениях между сотрудниками, внутри служебного коллектива.

Третье - скромность государственного служащего и искренность, исключающие высокомерие, зазнайство, двойные стандарты в отношениях с людьми. Скромный человек никогда не выпячивает своё «Я», не признает за собой никаких исключительных достоинств и особых прав. Он проявляет толерантность, необходимую терпимость к окружающим, критически относится к своим заслугам и недостаткам. Для гражданского служащего недопустимы самоуверенность, нетерпимость и хамство к подчиненным и посетителям. Искренний человек верит в то, что говорит и что делает. Это одно из главных требований нравственности современного управленца.

Четвертое - вежливость и корректность в обращении. Данное правило предъявляет следующие требования. Государственный служащий на службе и в быту должен быть тактичен, уважителен, деликатен. Его речевое поведение должно быть направленно на предотвращение возможных конфликтов интересов на службе и конфликтных ситуаций в коллективе. Необходимо проявлять сдержанность и уравновешенность в дискуссиях, стараться понять оппонента. Человека нельзя считать профессиональным госслужащим, если он постоянно прерывает партнера по диалогу, не умеет слушать, позволяет себе агрессивный тон и неуместные замечания. Следует спокойно и выдержанно реагировать на критику. Золотое правило - чем критичнее вопрос, тем корректнее на него надо отвечать.

Специфическим правилами этики государственных служащих являются правила субординации, доступности, паритетности.

Служебная субординация - одно из основных этических и организационных правил взаимоотношений в органах государственной власти. Субординация с латыни означает «приведение в порядок». Это система строгого служебного подчинения младших старшим, основанная на нормах служебной дисциплины. Данное правило предполагает подчинение вышестоящим руководителям в соответствии с иерархией должностей государственной службы, точное и своевременное выполнение их распоряжений и поручений.

Доступность служащего - важное нравственное правило государственной службы. Быть доступным для людей - значит быть постоянно готовым к общению с ними, готовым выслушать их вопросы, предложения, пожелания. Несмотря на свою занятость государственный служащие, особенно руководители, должны находить возможность встречаться со своими подчиненными и посетителями. Не следует чрезмерно формализовать процедуры приема посетителей.

Паритетность - этическое правило, нацеленное на демократизм общения между служащими и повышение эффективности их коммуникативного общения. Паритет означает равенство. Паритетный диалог предполагает свободное высказывание сотрудниками собственных мыслей и идей, конструктивный и доброжелательное обсуждение всех поступивших предложений в коллективе, учет их при выработке общего решения. Даже расхождения в политических взглядах не должны переходить в личную неприязнь, мешающую находить верные решения. Тем более не стоит применять метод «конструирования противника», когда взгляды собеседника умышленно искажаются с целью представить его как некомпетентного человека.

Опыт государственной службы и данные социологических опросов показывают, что, к сожалению, в сфере государственно-служебных отношений существуют серьезные нравственные проблемы и недостатки.

Это чванство и высокомерное отношение к людям, ложная гордость своим должностным и социальным статусом, это честолюбие и тщеславие, нетерпимость к критике, непомерные амбиции, нежелание признавать свои ошибки, в том числе в кадровых вопросах, это чувство безответственности за свои слова и действия. В государственном органе или его структурном подразделении иногда складываются отношения, когда служебная карьера и благополучие служащего зависят только от его начальника. Поэтому работник начинает служить только ему, забывая о государственных интересах. Наряду с этим, новый служащий вынужден адаптироваться и приспосабливаться к установленным «правилам игры» в коллективе, которые не всегда соответствуют закону. В случае отказа служащего играть по этим неформальным правилам среда включает механизмы по отторжению данного человека. Перед таким давлением у служащего с неустойчивым нравственным стержнем отступают гражданские ценности, замирает голос совести и он становится «как все». Это серьезная проблема, ставящая человека перед трудным моральным выбором.

В кадровой политике и кадровой работе мы также наблюдаем ряд «нравственных перекосов», которые ведут к усложнению проблемы формирования государственной службы профессиональным, высоконравственным кадровым составом, к большой текучести и неукомплектованности кадров в государственных органах и в конечном счете к дискредитации государственной службы. Не секрет, что существуют так называемые «теневые принципы» кадровой политики в государственной службе. Это такие, как: «командный» принцип формирования персонала; принцип подбора и назначения кадров по признакам родственных, земляческих, дружеских и иных связей; принцип корпоративной закрытости; принцип личной преданности; принцип «отсева неугодных»; принцип «телефонного права»; принцип продажи «хлебных» должностей. Предпосылки данных явлений - игнорирование законодательства о государственной службе, формальное и пристрастное проведение аттестаций, конкурсов на замещение вакантных должностей, отсутствие служебного и общественного контроля, гласности и открытости за кадровыми перемещениями. В данном случае открыто попираются не только нормы права, но и морали.

Каковы пути решения этих проблем?

Правовой путь - активная разработка и применение антикоррупционного законодательства на государственной службе.

Организационный путь - проведение целенаправленных мероприятий правоохранительных органов по борьбе с коррупцией во власти, ужесточение государственного контроля за работой «зон повышенного риска» - административных служб, связанных с бизнесом, собственностью, налогами, пошлинами, госзаказами и т.д.

Кадровый путь - выработка и нормативное закрепление единых критериев оценки гражданских служащих по их профессиональным, деловым и нравственным качествам. Назначение на должность только по конкурсу на основании выработанных критериев оценки.

Морально-психологический путь - восстановление традиционных моральных ценностей государственной службы и кадровой политики - служения государству и обществу.

Социальный путь - выработка системы стимулирования высоконравственного поведения чиновников, позитивной мотивации на добросовестное исполнение служебных обязанностей.

Политический путь - наличие политической воли государства, направленной на решительное пресечение коррупционных и других аморальных явлений в сфере государственной службы и кадровой политики.

В отличие от этических правил, требования к служебному поведению государственных служащих России закреплены нормативно. Впервые в 2002 г. они были установлены на уровне указа Президента РФ [Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих. Указ Президента РФ № 885 от 12 августа 2002 г.], а в 2004 г. были зафиксированы в статье 18 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

Закон обязывает гражданских служащих:

1. исполнять должностные обязанности добросовестно, на высоком профессиональном уровне;

2. исходить из того, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина определяет смысл и содержание его профессиональной служебной деятельности;

3. осуществлять профессиональную служебную деятельность в рамках установленных законодательством РФ компетенции государственного органа;

4. не оказывать предпочтения каким-либо общественным или религиозным объединениям, профессиональным или социальным группам, организациям и гражданам; независимость от влияния каких-либо профессиональных, корпоративных или социальных групп;

5. не совершать действия, связанные с влиянием каких-либо личных, имущественных (финансовых) и иных интересов, препятствующих добросовестному исполнению должностных обязанностей;

6. соблюдать ограничения, установленные настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами для гражданских служащих;

7. соблюдать нейтральность, исключающую возможность влияния на свою профессиональную служебную деятельность решений политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций;

8. не совершать поступки, порочащие его честь и достоинство;

9. проявлять корректность в обращении с гражданами;

10. проявлять уважение к нравственным обычаям и традициям народов Российской Федерации;

11. учитывать культурные и иные особенности различных этнических и социальных групп, а также конфессий;

12. способствовать межнациональному и межконфессиональному согласию;

13. не допускать конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб его репутации или авторитету государственной службы;

14. соблюдать установленные правила публичных выступлений и предоставления служебной информации.

Отдельный пункт адресован гражданским служащим, замещающим должность категории «руководители». Они обязаны не допускать случаев принуждения гражданских служащих к участию в деятельности политических партий, других общественных объединений и религиозных организаций.

Особо следует остановиться на последнем пункте, предписывающем соблюдать правила публичных выступлений. Это одновременно и запрет, и нравственная норма, которые требуют не допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов и их руководителей. С точки зрения политкорректности гражданский служащий должен быть сдержан в публичном выражении оценок и проявлении своих личных симпатий и антипатий.

В последние годы в социологии стали говорить о нравственном статусе государственного служащего, который представляет собой совокупность нравственных принципов, этических норм, служебного поведения и социальной ответственности, имеющих установленный стандарт в соответствии с предназначением профессиональной служебной деятельности. Базовой основой нравственного статуса государственного служащего рассматривается его социальная ответственность.

Как представляется и оценивается имидж государственных служащих в сознании простых граждан? Социологические опросы показывают тревожную тенденцию, говорящую о снижении авторитета чиновников в массовом сознании, об отчуждении этого управляющего слоя от гражданского общества. Данный вывод подтверждается мнением населения о причинах, препятствующих повышению авторитета кадров управления среди населения:

- коррумпированность, взяточничество - 33,8%;

- оторванность от интересов граждан - 31,3%;

- бюрократизм - 29,9%;

- низкие нравственные качества - 18,7%;

- слабая профессиональная подготовка - 18,0%;

- пренебрежение к законам - 15,7%.

[Отчет по НИР «Становление и перспективы развития кадрового корпуса государственной службы Российской Федерации» / рук. - Турчинов А.И. - М.: РАГС, 2000].

Итак, коррупция, являясь традиционной болезнью российской бюрократии, и сегодня выступает главным тормозом на пути развития нашей государственной службы. Проведенный по этой проблеме социологический экспертный опрос показал следующее. На вопрос «Насколько распространена ныне, по Вашему мнению, коррупция в органах государственной власти?» были получены такие ответы: «чрезвычайно распространена»- 62%, «распространена, но не очень» - 28%, «имеют отдельные случаи коррупции»- 9%. «Много ли, по Вашему мнению, государственных служащих, готовых за подкуп оказать услугу?»: «очень много» - 22%, «достаточно много» - 62%, «мало» - 12%. «Как относится большинство служащих к коллегам, замеченным в коррупции и взяточничестве»?: «открыто осуждают» - 2%, «относятся с молчаливой неприязнью» - 39%, «не осуждают» - 37%, «безразлично» - 12%, «затрудняюсь ответить» - 10%. «Есть немало служащих, которые не участвуют в коррупции. Как Вы считаете, почему?»: «не позволяет совесть» - 47%, «не желают дискредитировать государственную службу» - 9%, опасаются ответственности» - 24%, «им не предлагают взяток» - 20%. Среди ответов на главный вопрос - «Какие меры могли бы быть наиболее эффективными в борьбе с коррупцией»? на первое место был поставлен «установление высоких социальных гарантий государственным служащим» - на второе - «ужесточение уголовной ответственности за коррупцию», на третье - «принятие необходимых законов по борьбе с коррупцией», на четвертое - «широкое освещение антикррупционной деятельности в СМИ». [Социологические исследования в системе государственной службы 1992-2002. - М.- Орел, 2002. - с. 128-133]. Судя по этим ответам, общество в лице экспертов негативно оценивает состояние дел в области борьбы с коррупцией.

Таким образом, служебное поведение гражданских служащих Российской Федерации наряду с правовыми нормами регулируется этическими правилами и требованиями к служебному поведению, которые устанавливают нравственные регуляторы поведения чиновников.

3. Коррупция - проблема для России

3.1 Коррупционная податливость

Административная этика должна стать законом и население, и бизнес должны знать, что позволено госслужащим, а что нет.

В развитии любого общества исторически возникают проблемы, от принципиального решения (или нерешения) которых зависит, в каком направлении пойдёт это развитие, да и вообще сохранится ли подобное общество в его прежнем состоянии. Такой проблемой для России является сегодня коррупция.

В настоящее время проблемой её преодоления впрямую занимается Государственная Дума, рассматривая пакет соответствующих законодательных инициатив, внесённых Президентом. Сегодня появилась надежда, что слова, произнесённые высшим лицом государства -- Дмитрием Медведевым, «хватит ждать», побуждают власть прежде всего к реальным практическим делам, направленным на преодоление коррупции. Прежде всего это необходимый набор антикоррупционного законодательства (модернизация имеющихся законов, принятие целого пакета новых), серьёзное реформирование системы государственного управления, государственной службы, создание в них таких систем, механизмов, которые автоматически противодействовали бы коррупции, и, наконец, общественное воздействие на коррупцию. «Речь, -- особо подчеркнул Президент, -- идёт об атмосфере в обществе: мы должны создать антикоррупционный стандарт поведения. Без этого ничего не выйдет. Необходимо уделить особое внимание оценке коррупции со стороны общества».

Нынешняя организация госаппарата и его непрозрачность способствуют коррупции. По сути, любые административные барьеры преодолеваются взятками. Коррупция и бюрократизм властей создают угрозу демократическим ценностям, разрушают веру людей в государство, подрывают авторитет власти.

Признаками коррумпированности государственного служащего являются:

- незаконность получаемых служащим материальных и нематериальных выгод;

- злоупотребление властью, использование служебного положения вопреки интересам государственной службы;

- умышленное использование служебного положения и авторитета занимаемой должности для личного обогащения;

- наличие личной корысти и личной заинтересованности.

Предметом коррупции могут быть: приватизация государственной собственности, распределение бюджетных средств, предоставление льгот и лицензирование, налогообложение и таможенная сфера, здравоохранение и образование, призыв на военную службу.

Коррупция - это системное явление, требующее не только уголовно-правовых мер борьбы, но и целенаправленной кадровой работы, нравственного воздействия.

Проблема "коррупционной податливости" наших государственных служащих стара, как мир. Она оставалась и остается проблемой, которая мешает поддержке государственной власти со стороны гражданского общества, даже малое, а на деле по-прежнему значительное отчуждение широких слоев граждан от механизмов государственного управления и их оправданно стойкое недоверие к российской бюрократии не позволяет сконцентрировать государственные и общественные усилия на решении насущных проблем современного развития России. Меры по реформированию системы государственного управления и государственной службы, предпринимаемые в целях повышения эффективности, во многом совпадают с мерами по борьбе с коррупцией. Эти процессы должны идти параллельно, оказывая взаимное влияние, дополняя друг друга. Можно сказать, что проблема с коррупцией все более становится проблемой не только устойчивости действующей власти, но и стабильности в обществе, реальных преобразований при реформировании страны. Проблема, имеющая немало срезов в различных областях практической деятельности (совершенствование законодательства, системы государственного и общественного контроля, административной этики, гласности и др.), требует и серьезного подхода в подготовке кадров с "антикоррупционной устойчивостью" для государственной и муниципальной службы.

При этом следует учитывать опыт многочисленных реформ государственной службы, которые проводились в западных странах. Он показывает, что одной из важнейших детерминант в их реализации оказывался социальный фактор - возросшие требования со стороны общества к эффективности работы государственных органов, к качеству предоставляемых ими услуг, к честности и порядочности носителей властно-управленческих полномочий - государственных служащих. На Западе также характерной чертой при проведении преобразований в государственной службе выступали недоверие населения к власти, сомнения в необходимости государственного управления отдельными областями экономики, крайне негативное отношение к бюрократии в целом. При этом в условиях кризисов, непопулярных реформ в экономике возникает особо негативное отношение к малейшим проявлениям (нередко кажущимся) привилегированного положения "слуг народа". Следует обратить внимание и на то, что рыночная перестройка российской экономики, разделы и переделы бывшей "общенародной собственности" чаще всего проводятся с явным использованием административного ресурса, все это не способствует созданию положительного социального образа чиновничества, а через него и всей государственной политики в сферах реформ.

В условиях реформирования резко возрастает число "соприкосновений" менеджмента частного бизнеса и специалистов всех уровней государственного управления, в которых сталкиваются, а нередко сплетаются в клубок противоречий государственные и частные интересы. Государственный заказ, приватизация государственных предприятий, лицензирование предпринимательской деятельности, предоставление земельных отводов для жилищного и промышленного строительства и т.п. породили рост числа коррупциогенных факторов на уровне взаимодействия государственного и частного секторов. Обычным явлением стала не только миграция специалистов из государственных структур в частные фирмы и обратно, но "совмещение" предпринимательской деятельности в негосударственном секторе через жен, детей и других родственников. То есть на наших глазах шлифуется, так сказать, "государственно-семейная" модель реализации служебных функций, и она начинает становиться неконтролируемой моделью коррупционного обогащения растущего класса российской бюрократии, ее "кримократической" чертой.

В этих условиях проблема противодействия коррупции переходит из плоскости благих пожеланий и увещеваний в необходимую и важную составляющую государственной политики, становится содержательным элементом административной реформы. Но едва ли, как показывает исторический опыт, разрешение проблемы коррупционной устойчивости возможно без кадрового обеспечения государственными служащими с новой этико-ценностной ориентацией и профессиональной подготовкой. В этом отношении действующая система подготовки государственных служащих может и должна использоваться для реализации политики государственной власти по противодействию коррупционным проявлениям в государственном аппарате и обеспечению его эффективной деятельности в данной сфере как необходимой составной части административной реформы.

3.2 Суть антикоррупционной подготовки

В чем же суть антикоррупционной подготовки будущих специалистов-управленцев? Она может осуществляться по четырем основным направлениям:

1 общая гуманитарная подготовка - развитие и закрепление правильных этико-ценностных ориентаций и формирование внутренних ограничителей как препятствия коррупционной деятельности;

2 правовая подготовка - знание законодательства как основания ответственности за правонарушения коррупционного характера, так и предупреждающего возможности их совершения;

3 управленческая подготовка - приобретение познаний управленческого характера, связанных с деятельностью по организации антикоррупционной деятельности как в рамках отдельного государственного (муниципального) органа, так и их системы;

4 практическая подготовка - получение практических навыков антикоррупционной деятельности во время работы с населением, исследования состояния коррупции, практика и другие формы участия в борьбе с коррупцией.

Рассмотрим эти направления более подробно.

Формирование и развитие этико-ценностных ориентаций будущего государственного служащего представляется наиболее сложной проблемой, связанной с выработкой внутренней устойчивости не только к возможной собственной коррупционной деятельности, но и понимание несовместимости коррупции с нормальным развитием общества и оптимальной системы государственного управления. Определенные "традиции" и "своеобразие" общественного восприятия и оправдания коррупционных проявлений и достаточно толерантного отношения к ним со стороны достаточно широких кругов населения делают этот вопрос весьма сложным и проблемным в практической плоскости. Тем не менее, этот мировоззренческий компонент обучения должен быть расширен и может составить необходимую основу и предпосылку уже специальной теоретической и практической подготовки.

Правовая подготовка будущих государственных и муниципальных служащих имеет особое значение с точки зрения знания и понимания социального назначения как самого законодательства о государственной службе, административного, уголовного и других разделов права, имеющих отношение к противодействию коррупционным проявлениям. Немаловажное значение в данном контексте имеет и разъяснение ситуаций, связанных с основаниями и содержанием юридической ответственности за правонарушения коррупционного характера. Полезно было бы ускорить законодательный процесс с тем, чтобы наконец-то получил развитие и расширился закрепленный в Уголовном кодексе РФ [гл. 30] перечень преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления. Пора обдумать и ввести уголовную ответственность не только за получение и дачу взятки должностным лицом (ст. 290, 291), злоупотребление должностными полномочиями и превышение должностных полномочий (ст. 285, 286), присвоение полномочий должностного лица (ст. 288), служебный подлог (ст. 292) и др., но и за предоставление должностными лицами льгот коммерческим структурам с целью извлечения личной прибыли, за предоставление государственных финансовых и иных ресурсов в избирательные фонды, за "лжеспонсорство", подразумевающее использование добровольных пожертвований для улучшения "комфортности служебной деятельности" - покупки роскошных служебных автомобилей, квартир для служащих и т.п., за "спонсорское вымогательство" ресурсов и др. Думается, что такое и судебное, и профилактическое воздействие (и если наконец-то противодействие коррупции из кампанейской борьбы с "оборотнями" превратится в нормальную и последовательную деятельность правоохранительных органов) должно иметь характер общей превенции коррупционных проявлений.

В контексте данной проблемы необходима и специальная управленческая подготовка в сфере антикоррупционной деятельности - приобретение таких познаний управленческого характера, которые помогали бы чиновникам различного уровня, и особенно руководителям, организовать работу по профилактике и выявлению коррупционных проявлений как на уровне отдельного государственного (муниципального) органа, так и их системы. Предполагаемое усиление ответственности должностных лиц за собственные коррупционные деяния и деяния подчиненных им чиновников потребует тщательного изучения организационно-управленческих основ этой деятельности и введения в процесс обучения таких специальных курсов, как "Организация управления административной этикой", "Формы и методы антикоррупционного контроля за деятельностью государственных служащих", "Информационное обеспечение антикоррупционной деятельности государственного органа" и т.п. Потребность в формировании подобных учебных спецкурсов назрела (и даже перезрела), и их создание и распространение могло бы служить реальным вкладом науки и образования в антикоррупционную деятельность.

Также я считаю, что в целях эффективности мероприятий антикоррупционной деятельности в качестве приоритетных надо поставить следующие задачи:

- проведение экспертизы на коррупциогенность действующих муниципальных нормативных правовых актов (в целях выявления в документах положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, и предотвращения включения в них указанных положений);

- внедрение обязательной экспертизы на коррупциогенность проектов муниципальных нормативных правовых актов (для обеспечения системности, достоверности и проверяемости результатов экспертизы на коррупциогенность необходимо проводить экспертизу каждой нормы проекта документа на коррупциогенность и излагать ее результаты единообразно с учетом состава и последовательности коррупционных факторов);

- жесткий контроль за соблюдением норм законодательства о государственной службе, которое содержит практически весь комплекс правовых средств для предупреждения коррупции (не «обеспечение проведения экспертизы», а разработка на основании общих принципов, правил, алгоритма проведения экспертизы на коррупциогенность. Обеспечение же, её обязательного, принципиально единообразного проведения, в силу особой общественной значимости, верховной надзаконности (наделение правом изменять существующие нормативные акты), должна быть закреплена не Постановлением Правительства, а Конституцией страны);

- развитие сети многофункциональных центров предоставления услуг;

- повышение уровня координации деятельности органов государственной власти области, местного самоуправления и правоохранительных органов;

- всемерное укрепление материально-технической базы правоохранительной системы, внедрение новейших информационных технологий, организации подготовки и переподготовки личного состава, в т.ч. и стажировки за рубежом, повышения социальной защищенности сотрудников правоохранительных органов;

- активное использование СМИ в антикоррупционном воспитании, получении навыков антикоррупционного поведения.

3.3 «Антикоррупционная атмосфера» и «антикоррупционный стандарт»

Первый -- всеобщая, целеустремлённая, эффективная пропаганда, направленная на развитие правового сознания. Пропаганда и по линии государства, и по линии общества. Так советская пропаганда навязывала людям и некоторые весьма сомнительные политические убеждения, догмы. Но в то же время она была направлена и на воспитание у людей чувства уважения к закону, любви и уважения к своему государству, ответственности за свои поступки, проповедовала высокие моральные качества. Вспомните хотя бы один художественный или документальный советский фильм, в котором бы героизировался преступник, человек, наносящий вред государству, взяточник, хапуга и тому подобные типы? Их просто не было. Конечно, всё это реально в обществе присутствовало (хотя в значительно меньшей степени, чем в настоящее время). Но всему этому противостояли мощный пропагандистский государственный аппарат и сформированное соответствующим образом общественное мнение.

Второй фактор (тесно связанный с первым) -- отношение населения к закону, к неправедным поступкам, к неправедным людям, реакция на это господствующего мнения. Пока дело с этим обстоит печально. По данным репрезентативных социологических исследований, проведённых сравнительно недавно кафедрой государственной службы и кадровой политики РАГС, почти 30 процентов опрошенных (особенно в возрасте от 20 до 40 лет) считают, что «обойти закон есть не преступление, а дело чести и ума», чуть менее 40 процентов хотя сами лично и не собираются это делать, но нисколько не осуждают других за подобные дела.

Однако из этого не стоит делать вывод об обречённости России на коррупцию. Потому что лучшего подспорья коррупционерам, чем такой вывод, нет.

Где же выход? Его не надо придумывать, он есть во многих странах мира, он был в своё время и в нашей стране. Прежде всего это формирование и активное проведение в жизнь специальной политики вовлечения широкого круга граждан, практически всего населения в открытый процесс очищения государственного аппарата от взяточников.

Так, во Франции существуют десятки общественных организаций, целью которых является контроль за соблюдением законов, выявление аморальности, нечестности чиновников в разных областях государственной деятельности, выпускаются десятки печатных изданий по этим проблемам, есть специальные «окна» -- отдельные передачи, программы, целые каналы на ТВ для вещания оппозиции, практически во всех государственных организациях существуют этические комиссии, отслеживающие нравственные аспекты поведения своих сотрудников, и т.д. Следует особо подчеркнуть, что всё это в той или иной мере поощряется (в том числе и материально) государством.

В Великобритании функцию общественного контроля выполняет созданная в соответствии с королевским указом комиссия по государственной службе, наделённая большими правами. Этические стороны деятельности парламентариев Великобритании определяют более 400 специальных правил!

В Германии успешно работает важнейший институт гражданского контроля над чиновниками -- специальный административный суд. Он действует как на общефедеральном уровне, так и на уровне всех областей (земель) страны. Ежегодно эти суды рассматривают большое количество жалоб и заявлений граждан по вопросам нарушений госслужащими установленных в стране норм морали и права.

Официальная статистика США говорит о том, что более 60 процентов всех разоблачённых в стране взяточников, коррупционеров были выявлены не в результате деятельности специально предназначенных для этого служб, а по письмам населения. Люди сообщали этим службам, что такой-то чиновник живёт явно не по средствам, построил дом, купил машину, стоимость которых значительно превышает возможности его служебного положения. У нас подобные письма называются доносом, презрительно осуждаются общественностью, у них -- гражданским долгом. К тому же в России почти никогда не одобрялся способ личной закрытой (внеобщественной) борьбы с несправедливостью, с коррупцией.

В Советском Союзе гражданин мог пожаловаться на несправедливость, сообщить о злоупотреблениях в парткомы, в месткомы, в товарищеские суды, в Комитет народного контроля, своему депутату, а если он злостно ничем не помогает людям, то и отозвать его, написать в газету, которая по закону должна была ответить ему в установленные сроки, и т.д. Конечно, во многих случаях всё это работало недостаточно эффективно, зачастую формально. Но главное, существовала система, канал не просто связи людей с властью, но и их возможности контроля над нею. Сегодня подобных каналов практически нет.

Проводимая в настоящее время в России реформа государственного аппарата предполагает ряд мер, относящихся к развитию системы государственной службы: подготовка нового законодательства в этой сфере, расширение составов коррупционных правонарушений, разработка правил служебного поведения и кодексов поведения государственных служащих, создание комиссий по служебной (профессиональной) этике, организация мер предупреждения коррупционных проявлений. Это требует и активной позиции учебных заведений в проблемах подготовки государственных и муниципальных служащих как в плане их общей профессиональной, так и антикоррупционной подготовки.

Заключение

В США, в большинстве государств Европы и многих других странах управление административной этикой является отдельно быстро развивающейся областью государственного управления. За последнее время в рамках этических инфраструктур государственной службы было создано множество различных институтов и нормативных актов, направленных на преодоление коррупции, улучшения морального климата государственного управления. Более эффективное использование ресурсов и повышения доверия населения к государственной власти.

Одна из важнейших особенностей управления административной этикой в западных странах заключается в системном подходе к борьбе с коррупцией и реформированию этики государственной службы. Именно системный подход делает эффективными различные мероприятия в сфере административной этики. Будущим реформаторам этики государственной службы необходимо принимать во внимание, что отдельные элементы этической инфраструктуры государственной службы взаимосвязаны:

- прежде чем будут разработаны стандарты поведения государственных служащих, в законодательстве, в первую очередь уголовном, должны быть урегулированы наиболее серьезные случаи недолжного поседения чиновников ( например, такие, как получение взятки);

- в законодательстве должна быть установлена эффективная процедура расследования деятельности государственных служащих. При этом следует предусмотреть наличие «индикаторов коррупции», например, с помощью законодательства о декларировании;

- этические реформы не принесут результатов, если не будет обеспечен режим прозрачности и подотчетности государственной службы. Отсутствие объективной информации о деятельности государственных органов позволяет им эффективно противодействовать любым реформам. Поэтому важным элементом этической инфраструктуры государственной службы является закон о свободе информации;

- для реализации стандартов поведения государственных служащих необходимо. Как минимум, создать специальный государственный орган, координирующий этическую реформу. Также следует решить вопросы взаимодействия органа-координатора с другими государственными органами, занятыми в управлении административной этикой;

- подробные стандарты поведения государственных служащих требуют создания развитой системы консультирования и обучения.

Если эти и подобные им факторы не будут учтены, этическая реформа государственной службы приведет лишь к осуществлению отдельных мероприятия декларативного характера, не обеспеченных эффективными механизмами реализации. К сожалению, вероятность подобного развития этических реформ государственной службы в России достаточно велика.

В России пока не созданы основные элементы этической инфраструктуры государственной службы, такие, как орган-координатор и кодекс поседения государственных служащих. Приняты лишь некоторые необходимые нормативные акты, например, в сфере декларирования доходов и имущества государственных служащих. Однако и они нуждаются по крайней мере в серьезной доработке.

Подобное положение объясняется тем, что управление административной этикой не считалось в России необходимой самостоятельной сферой государственного управления. Этическая составляющая административных реформ в лучшем случае воспринималась как незначительное дополнение к регулированию более важных проблем государственной службы.

Одной из причин такого подхода к этическим реформам государственного управления в России является, на мой взгляд, недостаточное знание мирового опыта управления административной этикой. Российские реформаторы не всегда правильно представляют сложность и комплексность этических мероприятий, обращая внимание лишь на наиболее известные виды или нормы актов, например, такие, как кодексы поведения государственных служащих. На мой взгляд, понимание комплексности управления административной этикой и знание различных вариантов конкретных этических мероприятий могут оказаться полезными при проведении реформ этики государственной службы в России.

В настоящее время в России проводится новая реформа государственного аппарата. В связи с этим предлагаются и некоторые меры, относящиеся к управлению административной этикой: подготовка нового законодательства о свободе информации, разработка правил служебного поведения и кодексов поведения государственных служащих, создание комиссии по служебной (профессиональной) этике. Пока рано говорить о появлении в России этической инфраструктуры государственной службы, еще не до конца осознается необходимость развития в нашей стране управления административной этикой как отдельной области государственного управления. Однако приятно отметить, что в действиях исполнительной власти, ответственных за проведение реформы государственной службы, явно просматривается подход, при котором стандарты поведения чиновников и государственные органы, регулирующие конфликт интересов, становится органичной часть создаваемой системы государственной службы. Это позволяет с осторожным оптимизмом оценить перспективы развития управления административной этикой в России.