Адміністративно-правові засади формування кадрів органів виконавчої влади

Размещено на http://www.allbest.ru/

КИЇВСЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ

імені ТАРАСА ШЕВЧЕНКА

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ ФОРМУВАННЯ КАДРІВ ОРГАНІВ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ

РОМАНЮК ЛЮДМИЛА ВАЛЕРІЇВНА

УДК 342.5 (477)

Спеціальність 12.00.07 - адміністративне

право і процес; фінансове право; інформаційне право

Київ - 2006

Дисертацією є рукопис

Робота виконана на кафедрі конституційного

та адміністративного права юридичного факультету

Київського національного університету імені Тараса Шевченка

Науковий керівник - доктор юридичних наук, Заслужений юрист України,

Голосніченко Іван Пантелійович,

професор кафедри конституційного та адміністративного

права Київського національного університету

імені Тараса Шевченка

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор

Заслужений юрист України,

Петков Валерій Петрович,

ректор Кіровоградського юридичного

інституту Харківського національного

університету внутрішніх справ

кандидат юридичних наук

Бережний Анатолій Васильович,

доцент кафедри адміністративного права та

адміністративної діяльності Луганського

державного університету внутрішніх справ

Провідна установа - Національна академія внутрішніх справ України,

кафедра адміністративного права та процесу, м. Київ

Захист відбудеться “ 3” __11________ 2006 р. о _10_ годині

на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.001.04 у Київському

національному університеті імені Тараса Шевченка:

01033, м. Київ, вул. Володимирська, 60.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради проф. Н.Г. Шукліна

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. Дисертаційне дослідження спрямоване на розв'язання значущої, але недостатньо дослідженої проблеми кадрового забезпечення органів виконавчої влади в Україні. Актуальність теми зумовлюється об'єктивними причинами, корінними змінами, які відбувалися в Україні з 1991 року. Саме тоді була зламана авторитарна, командно-адміністративна система управління. Однак, незважаючи на зміни, які відбулися за ці роки, державний апарат ще недостатньо підготовлений для практичної реалізації загальнонародного інтересу, що зумовлює необхідність істотного коригування кадрової політики щодо державної служби в органах виконавчої влади. Слід також зазначити, що останніми роками в системі діяльності органів виконавчої влади дуже загострились проблеми поширення корупції та бюрократизму в сфері державної служби, розростання структури органів виконавчої влади, проявів протекціонізму та суб'єктивізму при формуванні кадрів органів виконавчої влади. Все це спричинило політичну кризу в державі, так як апарат державного управління облишив виконувати свої основні завдання щодо реалізації Конституції та законів України, забезпечення захисту прав, свобод та інтересів людини і громадянина, ефективної діяльності державних органів та надання якісних адміністративних (управлінських) послуг.

Нині склалися сприятливі умови для того, щоб у системі державного апарату зробити певний, свого роду психологічний, перелом. Необхідно утвердити нові підходи до організації діяльності державних службовців органів виконавчої влади. І для цього важливим є удосконалення процесу формування кадрів органів виконавчої влади. Особливу актуальність набувають питання про порядок прийняття на державну службу, конкурсний відбір призначення на посаду, правове встановлення обмежень при прийнятті на державну службу та її проходженні, порядок припинення державної служби. Все це зумовлює необхідність проведення комплексних досліджень цих питань, з метою пошуку нових шляхів вирішення проблеми удосконалення процесу формування кадрів органів виконавчої влади в Україні.

Нагальну потребу в науковому обґрунтуванні шляхів удосконалення формування кадрів органів виконавчої влади зумовлюють також кардинальні зміни в характері та змісті діяльності державного адміністративного апарату, підвищення суспільних вимог до якості й доступності державних послуг, їх кінцева орієнтація на потреби громадян, виконання завдань та функцій держави.

Наукова і практична значимість зазначених питань, недостатня розробленість їх у науці адміністративного права, а також дискусійний характер багатьох проблем обумовили вибір теми цього дослідження.

Тривалий час у вітчизняній науковій літературі майже не обговорювались проблеми щодо формування кадрів органів державної виконавчої влади. Апарат державних службовців формувався за одним принципом - принципом особистої відданості справам партії. Але, починаючи з 50-х років минулого століття, інститут державної служби починає приваблювати вчених. Проблеми державної служби відображені в деяких монографіях, наукових статтях, навчальних посібниках В.А. Вороб'йова, М.І. Єропкіна, В.М. Манохіна, С.С. Студенікіна, І.М. Пахомова, Р.С. Павловського, Г.І. Петрова, В.В. Цветкова, О.М. Якуби.

Для вітчизняної адміністративно-правової науки розробка проблем організації служби в органах виконавчої влади на сучасному етапі є значною мірою новим напрямом наукового пошуку, при розробці якого слід враховувати його складність в умовах побудови демократичної і правової держави.

Важливе методологічне значення для дослідження проблем формування кадрів органів виконавчої влади мають праці вчених у галузі теорії адміністративного права В.Б. Авер'янова, Г.В. Атаманчука, О.Ф. Андрійко, Д.Н. Бахраха, А.В. Бережного, Л.Р. Білої, Ю.П. Битяка, І.П. Голосніченка, А.А. Дьоміна, С.Д. Дубенко, Т.Л. Желюк, Ю.В. Іщенка, С.В. Ківалова, Ю.М. Козлова, Т.П. Кудлай, Г.І. Лелікова, В.Я. Малиновського, В.М. Марчука, Н.Р. Нижник, О.Ю. Оболенського, Д.М. Овсянка, М.В. Парасюка, Ю.М. Старилова, Ю.А. Тихомирова та інших вчених, що займалися проблемами дослідження інститутів державної служби, державного управління, що є фундаментальною основою будь-якого дослідження наукових проблем формування кадрів органів виконавчої влади.

Сучасний стан законодавчого регулювання та практики формування кадрів органів виконавчої влади зумовлюють необхідність здійснення дисертаційного дослідження з метою формулювання науково обґрунтованих рекомендацій щодо вдосконалення законодавства про державну службу в Україні.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація виконана як частина загального плану науково-дослідної роботи кафедри конституційного та адміністративного права юридичного факультету Київського національного університету імені Тараса Шевченка. В окремих аспектах вона пов'язана з темою “Формування механізму реалізації захисту прав та свобод громадян України” (номер державної реєстрації 01БФ042-01), яка розробляється на юридичному факультеті в період з 1 січня 2001 року по 31 грудня 2005 року. Напрям дослідження відповідає реалізації основних положень Концепції адміністративної реформи в Україні (затверджена Указом Президента України від 22 липня 1998 р. № 810/98), Концепції розвитку законодавства про державну службу (затверджена Указом Президента України від 5 січня 2005 р. № 1/2005). Тема дослідження базується на основних положеннях Програми розвитку державної служби на 2005 - 2010 роки (затвердженої Постановою Кабінету Міністрів України від 8 червня 2004 р. № 746).

Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає в комплексному з'ясуванні теоретичних, практичних та законодавчих аспектів адміністративно-правових засад формування кадрів органів виконавчої влади, розкритті основних закономірностей, тенденцій і особливостей формування кадрів державного апарату в Україні з урахуванням історичних факторів, а також у виробленні пропозицій щодо вдосконалення процесу формування кадрів органів виконавчої влади.

Для досягнення цієї мети в процесі роботи над дисертацією вирішувались наступні завдання:

оцінити сучасний якісний стан персоналу органів виконавчої влади в Україні;

визначити поняття формування кадрів органів виконавчої влади, його ролі у виконанні завдань та функцій держави;

узагальнити основні завдання формування кадрів органів виконавчої влади в Україні та принципи, на яких воно повинно базуватись;

проаналізувати процес виникнення та становлення інституту державної служби в радянський період розвитку України;

вивчити особливості прийняття на державну службу та звільнення від неї в радянський період розвитку Української РСР;

дослідити норми адміністративного права щодо прийняття на державну службу в органах виконавчої влади на предмет їх приналежності до адміністративно-правового інституту державної служби;

обґрунтувати особливості адміністративно-правових відносин прийняття на державну службу в органи виконавчої влади;

визначити специфічні ознаки, що відрізняють державного службовця органу виконавчої влади від інших категорій працівників, та науково обґрунтувати необхідність розмежування правового інституту державної служби від норм права, що регулюють трудові відносини;

виявити співвідношення між нормами адміністративного і трудового права в регулюванні відносин на державній службі в органах виконавчої влади;

провести аналіз правових умов та підстав прийняття на державну службу;

внести пропозиції щодо вдосконалення законодавчого закріплення загальних та спеціальних правових умов прийняття на державну службу в органи виконавчої влади;

проаналізувати процедури проведення конкурсу на заміщення вакантних посад державних службовців та призначення на посаду в органах виконавчої влади; надати пропозиції щодо удосконалення законодавства, що регулює ці відносини;

всебічно дослідити обмеження при прийнятті на державну службу та обмеження, пов'язані з проходженням державної служби в органах виконавчої влади;

з'ясувати особливості припинення державної служби в органах виконавчої влади за підставами та розробити пропозиції з удосконалення законодавства з цих питань.

Об'єктом дослідження виступає процес формування кадрів органів виконавчої влади в Україні.

Предметом дослідження є адміністративно-правові відносини, що виникають в процесі прийняття на державну службу та припинення державної служби в органах виконавчої влади, організаційно-правові способи заміщення вакантних посад державних службовців; правові умови та підстави прийняття на державну службу, підстави припинення державної служби в органах виконавчої влади.

Методи дослідження. У дисертації використовуються загальновизнані наукові методи дослідження.

Основний метод, який застосовано при здійсненні дисертаційного дослідження, - загальнонауковий діалектичний метод, що дозволив проаналізувати чинне законодавство та практику його застосування щодо питання формування кадрів органів виконавчої влади. На всіх етапах написання дисертаційної роботи використовувався такий метод, як аналіз (при проведенні аналізу правових умов та підстав прийняття на державну службу, вивченні обмежень щодо державних службовців), а також порівняльно-правовий (при аналізі законодавства зарубіжних країн з питань формування кадрів державного апарату, а також при дослідженні окремих аспектів, які складають процес формування кадрів органів виконавчої влади в Україні), історико-правовий (при проведенні дослідження інституту державної служби в радянський період розвитку України), формально-логічний (при визначенні змісту правовідносин, що виникають в процесі прийняття на державну службу в органи виконавчої влади), структурно-функціональний (при визначенні особливостей проходження державної служби в органах виконавчої влади та особливостей правовідносин на державній службі). Методи узагальнення та синтезу використовувались при наданні пропозицій стосовно удосконалення законодавства України про державну службу.

Комплексний підхід та використання всіх вищезазначених методів наукового дослідження дозволили всебічно розглянути адміністративно-правові засади формування кадрів органів виконавчої влади в Україні, виявити роль та місце кадрового забезпечення у процесі реформування державної служби та побудови демократичної правової держави, висвітлити напрями його подальшого удосконалення.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація є однією з перших в Україні монографічних праць, у якій з позицій адміністративного права досліджено недостатньо розроблені адміністративно-правові питання формування кадрів органів виконавчої влади в Україні, що дозволило обґрунтувати основні напрями удосконалення чинного законодавства про державну службу та надати низку пропозицій щодо формування кадрів органів виконавчої влади.

Зокрема, можна виокремити такі головні положення дослідження, які містять наукову новизну:

Вперше:

- сформульовано поняття формування кадрів органів виконавчої влади, яке в сучасний період полягає в реалізації державної кадрової політики, створенні кадрового потенціалу апарату виконавчої влади, здатного відповідно до закону в цілях всебічного задоволення потреб людини і громадянина та суспільства у цілому виконувати завдання та функції держави. Воно включає забезпечення потреб органів виконавчої влади в державних службовцях шляхом підготовки, добору і розстановки їх на посади та забезпечення правового регулювання їх діяльності;

- виділено основні завдання формування кадрів в органах виконавчої влади серед них: забезпечення об'єктивності та виключення суб'єктивізму в підборі кадрів; закладення в державному апараті, а потім розвиток та закріплення інтелектуального ядра, яке б відповідало парадигмам ХХІ століття та було готовим до нових вимог; забезпечення дотримання прозорості при вступі на державну службу в органи виконавчої влади; виділення як приоритетного напрямку при формуванні кадрів в органах виконавчої влади забезпечення стабільності кадрового складу в поєднанні з його цілеспрямованим оновленням; розвиток навчальних систем для підготовки висококваліфікованих фахівців у сфері державного управління та залучення науковців, які б розробляли наукові критерії добору та розстановки кадрів в органах виконавчої влади.

Дістало подальший розвиток:

- дослідження юридичної природи правовідносин, що виникають у процесі прийняття на державну службу в органи виконавчої влади, і доведено, що всі ці правовідносини є адміністративно-правовими відносинами, на відміну від існуючих в науці тверджень про те, що правовідносини прийняття на державну службу є трудовими відносинами;

- встановлено, що відносини, які виникають в процесі прийняття на державну службу, носять адміністративно-правовий характер, але вони ще не є державно-службовими. Кандидат на зайняття посади державного службовця не є носієм публічних прав та обов'язків державного службовця та не може виступати представником того чи іншого державного органу, що є характерним для державно-службових відносин;

- досліджено процес проведення конкурсу на заміщення вакантних посад державних службовців. На підставі цього аналізу сформульовано пропозиції щодо удосконалення порядку його проведення, а саме: доцільності розроблення спеціальних нормативно-правових положень, які б визначали порядок формування складу незалежних конкурсних комісій з урахуванням необхідності підвищення вимог до кандидатів і виключення непрофесійних мотивів добору кадрів; необхідності визначення та уточнення на законодавчому рівні конкретних друкових видань з певною тематичною спрямованістю та рівнем територіального значення, в яких державні органи повинні публікувати оголошення про проведення конкурсу; закріплення в Порядку проведення конкурсу на заміщення вакантних посад державних службовців уточнення про те, що рішення конкурсної комісії є обов'язковим для державного органу та його керівника; включення в білет для складання іспиту під час проведення конкурсу питань з української мови, щоб комісія могла визначитися стосовно знання державної мови претендентом на заміщення посади; закріплення в законодавстві можливості заміщення посад на державній службі в органах виконавчої влади виключно за результатами конкурсу. Для більш досконалого встановлення процедури проведення конкурсу автором визнана необхідність перегляду чинного законодавства України про державну службу та чіткого визначення переліку посад, які заміщуються шляхом призначення, а для спрощення цієї процедури вважаємо за необхідне здійснити відокремлення політичних посад в органах виконавчої влади;

- на підставі зробленого дослідження особливостей прийняття на державну службу та звільнення від неї в радянський період розвитку України доведено, що формування кадрів на радянській державній службі обумовлювалось спрямуванням роботи державного апарату партійним керівництвом, тоталітарним режимом у всіх сферах управління, командними методами управління економікою, відсутністю законодавчого регулювання державної служби, наявністю партійно-командного складу, номенклатури ЦК, обкомів і райкомів комуністичної партії, використання норм трудового права для регулювання прийому та звільнення з органів державного управління;

- обґрунтовано доцільність заміни трудового договору при прийнятті на державну службу контрактом, який визнається одним із видів адміністративних договорів. Адже за таким контрактом державний службовець уповноважується на виконання посадових обов'язків і прав, пов'язаних з ними, а вони, в свою чергу, представляють собою частину компетенції органу на здійснення завдань та функцій держави;

- на підставі дослідження організаційно-правових способів заміщення посад державних службовців в органах виконавчої влади зроблено висновок про необхідність значного звуження кола посад, які заміщуються шляхом призначення. Автором висловлюється думка щодо недоцільності призначення голів обласних, місцевих та районних державних адміністрацій, їх заступників Президентом України за поданням Прем'єр-міністру України або Кабінету Міністрів України. В умовах подальшої демократизації суспільства та державного апарату вважаємо за доцільне підвищення ролі та участі у процесі призначення цих керівників відповідних органів місцевого самоврядування, які б були своєрідними носіями волі народу, а в подальшому - запровадження системи виборів або проведення конкурсу на заміщення вищезазначених посад.

Сформульовано пропозиції до законодавства:

- щодо положень Закону України “Про державну службу”, а саме: виділення в окрему статтю основних і додаткових умов прийняття на державну службу;

- щодо закріплення в законодавстві України про державну службу політичного нейтралітету державного службовця, заборону для державного службовця використовувати своє службове становище в інтересах будь-якої політичної партії для пропаганди вступу до неї, положень щодо припинення громадянства України, нерозголошення державної таємниці, інформації про громадян, що стала відома під час виконання обов'язків державної служби, а також іншої інформації, яка згідно з законодавством не підлягає розголошенню, незадовільних результатів атестації на підставі рішення атестаційної комісії як спеціальних підстав, з появою яких особа втрачає право на державну службу.

- зроблено висновок про доцільність відокремлення відставки від інших спеціальних підстав припинення державної служби та закріплення та закріплення цього положення в статті 31 Закону України “Про державну службу” як особливої форми припинення державно-службових відносин на підставі того, що відставка як спеціальна підстава припинення державної служби є юридичним фактом, що породжується волевиявленням державного службовця.

Теоретичне та практичне значення одержаних результатів. Сформульовані та викладені в дисертації положення, узагальнення висновки і пропозиції мають як загальнотеоретичне, так і спеціальне практичне значення для науки адміністративного права. Положення дисертації можуть бути використані у процесі підготовки відповідних розділів підручників, навчальних посібників, при викладанні курсу “Адміністративне право”. Окремі висновки і пропозиції, що містяться в роботі, можуть бути враховані при внесенні змін і доповнень до закону України “Про державну службу”, а також підзаконних нормативно-правових актів з питань державної служби.

Особистий внесок здобувача. Дисертація є самостійно виконаною науковою працею, де ряд наукових положень, висновків і рекомендацій, які виносяться на захист, одержані автором самостійно.

Апробація результатів дисертації. Основні положення та результати дисертації були використані автором у практичній роботі, у навчальному процесі під час проведення семінарських занять з курсу “Адміністративне право”, доповідались на міжнародній науковій конференції Хмельницького інституту регіонального управління та права “Другі осінні юридичні читання” (м. Хмельницький, листопад 2003 року) на міжнародній науково-практичній конференції Київського національного університету імені Тараса Шевченка “Проблеми реформування правовідносин у сучасних умовах очима молодих дослідників” (м. Київ, квітень 2004 року), на міжнародній науковій конференції Хмельницького університету управління та права “Треті осінні юридичні читання” (м. Хмельницький, листопад 2004 року), на міжнародній науково-практичній конференції Київського національного університету імені Тараса Шевченка “Проблеми реформування правовідносин у сучасних умовах очима молодих дослідників” (м. Київ, квітень 2005 року), на Всеукраїнській науковій конференції національного педагогічного університету імені М.П. Драгоманова “Другі юридичні читання” (м. Київ, травень 2005 року), а також на засіданні кафедри конституційного і адміністративного права Київського національного університету імені Тараса Шевченка.

Публікації. Основні положення дисертаційного дослідження висвітлені у 5 публікаціях: 4 статтях, виданих у вітчизняних фахових виданнях, а також у тезах доповіді на науковій конференції (“Треті осінні юридичні читання”, м. Хмельницький, 2004 рік).

Структура дисертації. Основна мета дисертації визначила структуру і зміст дослідження. Дисертація складається із вступу, двох розділів, які поділяються на вісім підрозділів, висновків, списку використаних джерел.

виконавчий влада державний служба

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У Вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, розкривається ступінь її наукової розробки, визначені мета та завдання, визначаються предмет та об'єкт дослідження, методологічна основа, формулюється наукова новизна, розкривається теоретичне та практичне значення, наведені дані про апробацію та структуру роботи.

У першому розділі “Регулювання відносин формування кадрів органів виконавчої влади в сучасний період розвитку держави та в Українській РСР” головна увага приділяється вивченню сучасного стану системи формування кадрів органів виконавчої влади в Україні та пошукам шляхів щодо її вдосконалення, а також аналізу історії виникнення державно-службових відносин в Українській РСР, особливостям прийняття на радянську державну службу та звільнення від неї в радянський період розвитку України.

Підрозділ 1.1 “Поняття формування кадрів органів виконавчої влади та їх роль у виконанні завдань та функцій держави” присвячений аналізу кадрової ситуації, що склалася на даний час в органах виконавчої влади, та вивченню факторів, які негативно на неї впливають. Серед них виділено наступні: слабка професійна підготовка, дефіцит компетентності значної частини державних службовців, суб'єктивізм в підборі кадрів, “старіння” кадрів в поєднанні з великою плинністю кадрів в державному апараті, яке зумовлено достатньо низьким рівнем соціального забезпечення державних службовців. Автор з'ясовує, що розробка шляхів удосконалення системи формування кадрів органів виконавчої влади в Україні вимагає, насамперед, визначення змісту поняття “формування кадрів органів виконавчої влади” та його співвідношення з поняттями “кадрова політика” та “державна кадрова політика”, що часто вживаються в значенні формування кадрів державного апарату. Автор розглядає різні точки зору вчених щодо визначення цих понять та на підставі зроблених висновків розробляє поняття “формування кадрів органів виконавчої влади”, яке полягає в реалізації державної кадрової політики, створенні кадрового потенціалу апарату виконавчої влади, здатного, відповідно закону, високоефективно, в цілях всебічного задоволення потреб людини і громадянина та суспільства в цілому виконувати завдання та функції держави. Розглядаючи формування кадрів органів виконавчої влади в Україні, автор дійшов висновку про пряму залежність належного виконання завдань та функцій держави від кадрової ситуації в державних органах. Тому, що державні службовці та весь державний апарат в цілому виступають, по суті, головним професійним інститутом стратегічного планування та забезпечення майбутнього громадян нашої держави. Зміст діяльності органів виконавчої влади полягає в практичному виконанні завдань та функцій держави. Фактично через них впроваджуються у життя Конституція і закони України, Укази Президента України, постанови Кабінету Міністрів.

Аналізуючи нинішній стан персоналу органів виконавчої влади в Україні, автор встановив, що формування нових кадрів органів виконавчої влади слід починати з верхівок, так як дотримання прозорості та публічності в діяльності головного органу виконавчої влади тільки сприятимуть процесу формування нових, професійних та порядних державних службовців органів виконавчої влади на місцях. Для досягнення цієї мети дисертант пропонує закріпити в законодавстві норму про щорічний звіт Кабінету Міністрів України перед Верховною Радою України що забезпечило б прозорість його діяльності у виконанні завдань і функцій держави. Виділяючи як одну із головних проблем формування кадрів прояви суб'єктивізму та протекціонізму при прийнятті на державну службу, автор пропонує закріпити в законодавстві положення про можливість зайняття посад державних службовців органів виконавчої влади виключно за результатами конкурсу та підкреслює необхідність відокремлення політичних посад в органах виконавчої влади від інших, що допоможе більш чітко визначити перелік осіб, які зможуть вступати на державну службу тільки після проходження конкурсу.

У підрозділі 1.2 “Історія адміністративно-правового регулювання процесу виникнення державно-службових відносин в Українській РСР” відтворено історичний розвиток державної служби в Україні, виникнення державно-службових відносин на радянській державній службі, становлення принципів і засад залучення на державну службу в умовах зазначеного часу. Автором проаналізовані різні погляди вчених радянських часів на державно-службові відносини, роль адміністративного акта і трудового договору у виникненні державно-службових відносин. На підставі проведеного аналізу зроблено висновок, що державно-службові відносини на радянській державній службі виникали на основі відповідного акту за наявності трудових відносин. Трудовий договір і адміністративний акт утворювали юридичний склад, з якого виникали державно-службові відносини. Це було обумовлено відсутністю законодавства про державну службу. Однак, в усіх випадках адміністративний акт мав вирішальне значення в процесі виникнення державно-службових відносин, так як за його допомогою виражалась воля держави щодо надання державному службовцю права діяти від її імені.

Вивчення умов та підстав прийняття на державну службу доводить, що вони дуже мало торкалися спеціальної підготовки службовців в галузі навчання наукової організації управління й основ законодавства. Ділові якості, морально-етичні риси, організаторські здібності особи залишалися другорядними, а перше місце посідала їх політична привабливість. Ідеологія однієї партії виправдовувала і пропагувала вкрай політизовані загальнодержавні кадрові заходи, залучення службовців до державного управління, незважаючи на їх професійну придатність, компетентність, рівень освіти. Подібні заходи фактично блокували спроби радянських вчених запровадити науково-правові засади формування кадрів радянського державного апарату.

У підрозділі 1.3 “Особливості прийняття на державну службу та звільнення від неї в радянський період розвитку України” досліджуються організаційно-правові способи прийняття на радянську державну службу, порядок їх застосування та особливості звільнення від державної служби. Автор аналізує стан радянського законодавства, що регулювало ці питання, та відмічає що державна служба практично не відокремлювалась від інших видів праці. Підтвердження тому знаходиться в Конституції СРСР, яка закріплювала загальне право радянських громадян на працю, розглядаючи державну службу як один із видів трудової діяльності. Відсутність закріплення права на державну службу в головному законі - радянській Конституції - тягла за собою ускладнення та виникнення плутанини в подальшому регулюванні проходження державної служби.

Визначено, що принцип партійності та принцип номенклатури, на яких базувалося прийняття на радянську державну службу, дозволяли встановити персональну відповідальність посадових осіб за комплектування конкретних посад. В такий спосіб партійні органи, що визначали номенклатурні посади, забезпечували керуючу та спрямовуючу роль КПРС в державі та суспільстві.

Аналізуючи організаційно-правові способи заміщення посад на радянській державній службі, дисертант встановлює, що в радянські часи практично всі державні посади заміщувались шляхом призначення. Вибори та конкурс були визнані офіційно, але їх проведення в більшості випадків було лише тільки формальністю за якою стояло суб'єктивне рішення керуючих “верхів” про призначення тієї чи іншої особи на посаду в державному органі.

Розглядаючи порядок звільнення з радянської державної служби, автор виділяє як особливість відносин припинення державної служби участь профспілкових організацій у вирішенні питань про звільнення державного службовця. Однак, аналіз законодавства показує, що хоча на перший погляд громадськість мала право втручатися у розв'язання зазначених питань та здійснювати контроль за законністю рішень керівників тих чи інших органів, насправді існувало дуже багато обмежень стосовно участі профспілок в організації діяльності державного апарату, і вони не мали можливості повною мірою використовувати свої права. А саме їх існування не було гарантом захисту державних службовців від дій адміністрації та партійних керівників.

На підставі аналізу поглядів вчених та аналізу законодавства радянських часів автор робить висновок що вирішення питань звільнення з радянської державної служби як і питань прийняття на державну службу, цілком залежало від дій та бажань адміністрації, посадових осіб та керівних органів. Відсутність чіткої правової регламентації підстав звільнення саме з радянської державної служби, з урахуванням специфіки діяльності державних службовців, залишала працівників фактично беззахисними від свавільних дій керівництва, а існування ФЗМК не надавало серйозних гарантій проти необґрунтованого звільнення з державної служби.

Другий розділ “Адміністративно-правове регулювання відносин формування кадрів державної служби в органах виконавчої влади” присвячений проблемам кадрового забезпечення органів виконавчої влади в Україні, досліджується правове регулювання прийняття на державну службу в органи виконавчої влади та звільнення від неї в сучасний період, проводиться аналіз законодавства про державну службу, висвітлюються напрями його подальшого удосконалення.

У підрозділі 2.1 “Особливості адміністративно-правових відносин прийняття на державну службу в органи виконавчої влади” автор аналізує різні погляди вчених щодо розподілу правовідносин, які виникають на державній службі в органах виконавчої влади. На підставі проведеного аналізу та порівняння встановлено, що, класифікуючи правовідносини на державній службі, багато вчених відокремлюють відносини, які виникають при прийнятті на державну службу, від інших управлінських відносин та стверджують, що вони регулюються нормами трудового права. Однак, на думку автора, правовідносини формування кадрів органів виконавчої влади не мають такого прямого відношення до предмету трудового права. Аргументуючи свою позицію, дисертант аналізує законодавство держав соціалістичної системи права, де державний службовець є лише одним із учасників суспільного розподілу влади і лише в другу чергу - представником влади, та доводить, що різниця між державним службовцем та робітником полягає в тому, що службовець реалізує державну владу, а робітник продає свою робочу силу, а виникнення полеміки прихильників трудового права та прихильників адміністративного права, чи є державна служба в органах виконавчої влади різновидом труда вільного найму або вона є діяльністю особового складу державних органів щодо виконання владних функцій держави, спричинила законодавча неврегульованість інституту державної служби за радянських часів. Також автор констатує, що правовідносини, які виникають при прийнятті на державну службу, є правовими відносинами, передбаченими законом. Тобто для їх регулювання застосовується виключно метод законодавчого регулювання. Метод договірного регулювання, який є основним у трудовому праві, до них застосовуватись не може, оскільки це обумовлено їх сутністю.

На підставі проведеного аналізу зроблено висновок про необхідність посилення адміністративних начал в регулюванні правовідносин на державній службі, та висловлюється думка, що відносини, які виникають при прийнятті на державну службу в органи виконавчої влади, є адміністративно-правовими відносинами.

Автор не підтримує твердження деяких вчених, які, називаючи відносини на державній службі державно-службовими, включають до них і відносини прийняття на державну службу. Така точка зору аргументується тим, що кандидат на зайняття посади державного службовця органу виконавчої влади не є носієм прав та обов'язків державного службовця та не може виступати представником того чи іншого державного органу, що характерно для державно-службових відносин.

Із проведеної характеристики елементів процесу прийняття на державну службу визначено, що особливістю адміністративно-правових відносин прийняття на державну службу є те, що їхнім головним об'єктом виступає поведінка осіб - кандидатів на зайняття посади державного службовця. Вони виступають також обов'язковими суб'єктами цієї групи відносин. Адміністративно-правові відносини прийняття на державну службу існують як фактор, що створює тривалий вплив на майбутні державно-службові відносини, однак, вони можуть породжувати різні правові наслідки. Вказані правовідносини виникають на основі волевиявлення громадянина, який бажає зайняти посаду в органі виконавчої влади. Але, враховуючи особливості правового статусу державного службовця, законодавство надає уповноваженим органам право здійснювати низку юридично значущих дій, спрямованих на встановлення між кандидатом на зайняття посади в органі виконавчої влади та самим державним органом (посадовою особою) дієвих правових зв'язків. Відповідно, претенденти на зайняття посади підпадають під особливий режим правового регулювання, що зобов'язує їх дотримуватись певних правил порядку прийняття на державну службу, встановлених законодавством.

У підрозділі 2.2 “Аналіз правових умов та підстав прийняття на державну службу” проведено аналіз виділених в законодавстві умов прийняття на державну службу, надаються практичні рекомендації щодо удосконалення законодавства з цих питань.

Аналіз статті 4 Закону України “Про державну службу” надав автору підстави виділити чотири основні умови прийняття на державну службу, дві з яких закріплені також в Конституції України, серед них: громадянство України; рівність громадян при прийнятті на державну службу; відповідна освіта і професійна підготовка; проходження процедури відбору або іншої процедури, передбаченої Кабінетом Міністрів України.

Розглядаючи порядок проходження стажування та випробування при прийнятті на державну службу в органи виконавчої влади, автор підкреслює недоцільність закріплених в законодавстві норм щодо можливості заміщення посад на державній службі поза конкурсом у випадках, коли особа пройшла стажування. Зарахування до кадрового резерву та проходження стажування, що надають певну перевагу при проведенні конкурсу, або зовсім позбавляють проходження конкурсу, обмежують конституційне право громадян на рівний доступ до державної служби.

На підставі аналізу законодавчих актів, що регулюють спеціальні види державної служби, автором зроблено висновок про необхідність закріплення в Законі України “Про державну службу” як основної умови прийняття на державну службу досягнення кандидатом на зайняття посади державного службовця 18 років, так як робота в органах виконавчої влади пов'язана зі значними розумовими і психологічними навантаженнями, з необхідністю застосування спеціальних знань і навичок та набуттям повної дієздатності кандидата на зайняття посади.

Також, враховуючи специфіку державної служби, автором запропоновано закріпити в Законі України “Про державну службу” подання медичного висновку про стан здоров'я кандидата на зайняття посади державного службовця як необхідної умови прийняття на державну службу. А також пропонується закріпити в Законі України “Про державну службу” положення про те, що на державну службу можуть бути прийняті громадяни України, які володіють державною мовою в обсягах, достатніх для виконання обов'язків державних службовців. Реалізація цієї умови можлива в різні способи. Це може бути, наприклад, подання заяви претендента на ту чи іншу посаду з вказівкою стосовно знання мови або надання копії документа про освіту, в якому зазначено дані про вивчення української мови та складання іспиту. Доцільно також в білети для складання іспиту під час проведення конкурсу обов'язково включати запитання з української мови. Тоді конкурсна комісія могла б визначитися у питанні щодо знання державної мови претендентом на заміщення посади.

Таким чином, на підставі проведеного дослідження правових умов прийняття на державну службу, дисертантом запропоновано виділити в окрему статтю як основні умови: громадянство України; рівність громадян при прийнятті на державну службу; досягнення кандидатом на зайняття посади в державному органі 18 років; наявність медичного висновку про стан здоров'я кандидата на зайняття посади державного службовця; наявність відповідної освіти та професійної підготовки; обов'язкове проходження конкурсного відбору або іншої процедури, встановленої Кабінетом Міністрів України. Як додаткові умови автор пропонує закріпити: проходження стажування при прийнятті на державну службу; проходження випробування при прийнятті на державну службу; зарахування до кадрового резерву.

Аналізуючи підстави прийняття на державну службу в органи виконавчої влади, автор розглядає різні точки зору вчених щодо цього, та робить висновок, що підставою прийняття на державну службу є певний юридичний факт, на основі якого видається відповідне рішення керівника про зарахування кандидата на посаду в державному органі, яке юридично закріплює правове положення державного службовця та є волевиявленням публічної влади, оформленим відповідним чином, за допомогою якого юридичному факту - підставі, на якій він базується, надається правова форма.

В залежності від способу зарахування на державну службу, яку проходив кандидат на зайняття посади державного службовця, автор виділяє такі підстави прийняття на державну службу, як перемога в конкурсі чи виборах та успішне проходження співбесіди.

Заперечуючи висновки деяких вчених щодо ролі трудового договору в регулюванні відносин на державній службі, автор доводить, що контракт, який передбачається у владно-службовій діяльності, є одним із видів адміністративних договорів. Адже за таким контрактом державний службовець уповноважується на виконання посадових обов'язків і прав, пов'язаних з ними, а вони в свою чергу, представляють собою частину компетенції органу на здійснення завдань і функцій держави.

У підрозділі 2.3 “Організаційно-правові способи заміщення посад” проведено аналіз організаційно-правових способів заміщення посад в органах виконавчої влади та стан сучасного законодавства, що регулює ці відносини.

Автор заперечує висловлення вчених щодо існування такого організаційно-правового способу заміщення посад, як зарахування, обґрунтовуючи свою позицію тим, що Закон України “Про державну службу” не розглядає зарахування як самостійний спосіб заміщення посад на державній службі, немає його офіційного закріплення і в інших нормативних актах. Крім того, на думку автора, немає правових підстав розрізняти способи заміщення посад керівників та посад рядових службовців, які, на думку деяких вчених, як раз і заміщуються шляхом зарахування.

На підставі проведеного аналізу призначення автор робить висновок, що, починаючи з верхів виконавчої влади та закінчуючи органами виконавчої влади в окремих регіонах, складається ієрархічна система державного апарату, де вищі посадові особи призначають на посади підпорядкованих собі нижчих посадових осіб, та підкреслює необхідність звуження кола посад, які заміщуються шляхом призначення.

Розглядаючи вибори як вищу форму прояву народовладдя, дисертант, враховуючи необхідність тісної взаємодії державних адміністрацій з органами місцевого самоврядування, а також зважаючи на право районної чи обласної ради висловити недовіру голові відповідної державної адміністрації, вважає за доцільне законодавчо більш чітко визначити роль районної, обласної ради у внесенні пропозицій щодо призначення на посаду голови відповідної державної адміністрації. Йдеться про те, що Законом України “Про місцеве самоврядування в Україні” районній і обласній раді надано право вносити до Кабінету Міністрів України пропозиції стосовно призначення голови відповідної місцевої державної адміністрації. Але в Законі України “Про місцеві державні адміністраціі” чітко визначено порядок призначення голови держадміністрації, а положення про участь у цьому процесі відповідних рад свого відображення не знайшло.

На підставі проведеного аналізу автор висловлює думку про недоцільність призначення голів обласних, місцевих та районних державних адміністрацій, їх заступників Президентом України за поданням Прем'єр-міністра України або Кабінету Міністрів України та вважає необхідним підвищення ролі та участі у процесі призначення цих керівників відповідних органів місцевого самоврядування, які б були своєрідними носіями волі народу, а в подальшому запровадження системи виборів або проведення конкурсів на заміщення вищезазначених посад.

Дослідження конкурсу на заміщення посад державних службовців дало підстави стверджувати, що конкурс є важливим способом раціонального підбору кадрів до органів виконавчої влади, який дозволяє не тільки покращити комплектування її органів, але й забезпечує в подальшому потрібний рівень їх функціонування.

Спираючись на досвід європейських країн, пропонується розробити спеціальні нормативно-правові положення, які б визначали порядок формування складу незалежних конкурсних комісій, з урахуванням необхідності підвищення вимог до кандидатів і виключення непрофесійних мотивів добору кадрів.

У підрозділі 2.4 “Виникнення посадових повноважень” вирішується питання чіткого встановлення моменту виникнення у державного службовця посадових повноважень. Розглядаючи це, дисертант звертається до питання укладення контракту з державним службовцем та зазначає, що контракт з державним службовцем на підставі видання адміністративного акту про призначення на посаду ускладнює визначення моменту виникнення посадових повноважень у державного службовця. Тому існує нагальна необхідність включення до адміністративного акта про призначення особи на посаду в державному органі пункту, угоди про виконання повноважень державної служби. В такий спосіб службові й посадові особи державних органів виконуватимуть повноваження, покладені законодавством на відповідні посади державної служби, після видання та на підставі акту управління індивідуального характеру про призначення на ту чи іншу посаду.

Особливу увагу приділено прийняттю присяги державного службовця, яка є обов'язковим юридичним фактом для проходження державної служби. Саме з прийняттям присяги, на думку автора, потрібно пов'язувати виникнення службових обов'язків саме для конкретної особи. Термін прийняття присяги на думку автора, можна було б передбачити в акті про його призначення на посаду із вказівкою що після складання присяги на державного службовця покладається відповідне коло зобов'язань і прав за посадою і він несе всю повноту

відповідальності за це.

У підрозділі 2.5 “Обмеження, пов'язані з прийняттям на державну службу та проходженням державної служби в органах виконавчої влади, та порядок їх застосування” детально розглянуті обмеження та заборони, закріплені в законодавстві України про державну службу, проаналізовані різні погляди вчених щодо визначення поняття обмеження та розподілу обмежень державних службовців на види. Автор аналізує законодавство України, зокрема Закон України “Про державну службу”, Закон України “Про боротьбу з корупцією” та інші законодавчі акти, в яких закріплені обмеження щодо державних службовців органів виконавчої влади. Детально розглядаються кожне правове обмеження та заборона щодо державних службовців і посадових осіб, що пов'язані з прийняттям на державну службу та проходженням державної служби в органах виконавчої влади.

Із проведеного аналізу автор дійшов висновку, що всі обмеження та заборони, пов'язані з прийняттям на державну службу та проходженням державної служби, є доцільними, обумовленими специфікою проходження державної служби. Беручи до уваги особливість правового статусу державних службовців органів виконавчої влади, виконуваних ними функцій та повноважень, автор встановив, що обмеження політичної активності державних службовців є одним із факторів нормального функціонування органів виконавчої влади в Україні та пропонує закріпити в Законі України “Про державну службу” заборону для державного службовця використовувати своє службове становище в інтересах будь-якої політичної партії для пропаганди вступу до неї тощо.

У підрозділі 2.6 “Адміністративно-правове регулювання звільнення з державної служби в органах виконавчої влади” проведено аналіз різних поглядів вчених на розподіл підстав припинення державної служби, визначення поняття припинення державної служби та зазначається, що в юридичній літературі поняття припинення державної служби та припинення державно-службових відносин дуже часто ототожнюються, хоча, на думку автора, поняття припинення державної служби є поняттям ширшим, ніж припинення державно службових відносин.

На підставі проведеного аналізу різних поглядів на розподіл підстав припинення державної служби автор вважає за доцільне дотримуватись класифікації підстав звільнення з державної служби на загальні та спеціальні в залежності від засобів їх регулювання. Загальні підстави визначені в трудовому законодавстві, спеціальні - в законодавстві про державну службу.

Дисертант зазначає, що порядок припинення державної служби суттево відрізняється від розірвання трудового договору з працівниками, які не є державним службовцями. Насамперед, особливість припинення державної служби полягає в тому, що йому може передувати проведення службового розслідування, яке провадиться з відстороненням державного службовця від виконання повноважень за посадою або без такого відсторонення. Тому необхідним є встановлення відповідного порядку звільнення державних службовців, а також закріплення серед підстав припинення державної служби порушення правил прийняття на державну службу в органи виконавчої влади, недотримання вимог щодо обмежень стосовно осіб, які притягались до відповідальності за вчинення корупційних діянь або були визнані обмежено дієздатними.

Проаналізувавши спеціальні підстави припинення державної служби, запропоновано включити в статтю 30 Закону України “Про державну службу” положення про такі спеціальні підстави припинення державної служби, як втрата громадянства України; розголошення державної таємниці, інформації про громадян, яка стала відома під час виконання обов'язків державної служби, а також іншої інформації, яка, згідно з законодавством, не підлягає розголошенню; припинення державної служби на підставі рішення атестаційної комісії.

Враховуючи, що відставка за джерелом волевиявлення є юридичним фактом, який породжується державним службовцем, автор пропонує відокремити її від інших спеціальних підстав припинення державної служби.

ВИСНОВКИ

Проведене дисертаційне дослідження надало можливість сформулювати у дисертації теоретичні висновки та практичні рекомендації, спрямовані на удосконалення адміністративно-правового регулювання формування кадрів в органах виконавчої влади в Україні та державної служби в цілому:

1. Формування кадрів органів виконавчої влади в сучасний період полягає в реалізації державної кадрової політики, створенні кадрового потенціалу апарату виконавчої влади, здатного відповідно до закону, в цілях всебічного задоволення потреб людини і громадянина та суспільства у цілому виконувати завдання та функції держави. Воно включає забезпечення потреб органів виконавчої влади в державних службовцях шляхом підготовки, добору і розстановки їх на посади та забезпечення правового регулювання їх діяльності.

2. Основними завданнями формування кадрів в органах виконавчої влади, які має розв'язати нова влада України, є: забезпечення об'єктивності та виключення суб'єктивізму в підборі кадрів; закладення в державному апараті, а потім розвиток та закріплення інтелектуального ядра, яке б відповідало парадигмам ХХІ століття та було готовим до нових вимог; забезпечення дотримання прозорості при вступі на державну службу в органи виконавчої влади; виділення як приоритетного напрямку при формуванні кадрів в органах виконавчої влади забезпечення стабільності кадрового складу в поєднанні з його цілеспрямованим оновленням; розвиток навчальних систем для підготовки висококваліфікованих фахівців у сфері державного управління та залучення науковців, які б розробляли наукові критерії добору та розстановки кадрів в органах виконавчої влади. При оновленні кадрового складу органів виконавчої влади доцільно керуватися стратегією гнучкого оновлення державного апарату, яка передбачає збереження та збагачення кадрового потенціалу органів виконавчої влади, виходячи з нерозривної тріади: професіоналізм - стабільність - висока моральна відповідальність.

3. Необхідно передбачити в законодавстві можливість заміщення посад на державній службі в органах виконавчої влади переважно за результатами конкурсу. Для чіткого встановлення процедури проведення конкурсу визнається необхідність перегляду законодавства України про державну службу та чіткого визначення переліку посад, які заміщуються за конкурсом, а також відокремлення політичних посад в органах виконавчої влади. Відокремлення посад політичних діячів від посад державних службовців органів виконавчої влади допоможе більш чітко визначити перелік осіб, які зможуть вступати на державну службу тільки після проходження конкурсу, а це, в свою чергу, є гарантом того, що державний апарат буде укомплектовуватися високопрофесійними, компетентними працівниками.