Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Національна академія державного управління при президентові України

АВТОРЕФЕРАТ дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління

удосконалення законності в державному управлінні україни

25.00.01 - теорія та історія державного управління

СОЛОВЙОВ Віктор Миколайович

КИЇВ - 2006

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Національній академії державного управління при Президентові України.

Захист відбудеться 12 травня 2006 року о 14 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д. 26.810.01 у Національній академії державного управління при Президентові України за адресою: 03057, м. Київ-57, вул. Ежена Потьє, 20, к. 201.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Національної академії державного управління при Президентові України (03057, м. Київ-57, вул. Ежена Потьє, 20).

Автореферат розісланий 10 квітня 2006 року.

Учений секретар

спеціалізованої вченої ради В.К.Майборода

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. До зовнішньополітичних пріоритетів розвитку української державності на сучасному етапі належать європейська та євроатлантична інтеграція, утвердження принципів рівноправного партнерства, взаємовигідне добросусідство і співробітництво в міжнародних відносинах.

Розширення економічної присутності України на ринках Європейського Союзу (ЄС) і сусідніх держав за умови забезпечення регіональної стабільності й посилення політичних та економічних позицій у світі є коротко- та середньостроковою перспективою розбудови України. Зовнішньополітичні аспекти стратегічного розвитку держави мають максимально сприяти внутрішнім процесам: становленню громадянського суспільства та правової держави; приведенню законодавства у відповідність з вимогами ЄС; розбудові власної незалежної правової системи; здійсненню ефективних адміністративної, політичної й економічних реформ.

Внутрішні та зовнішні проблеми державного та суспільного життя в Україні зумовлені кількома тенденціями: одні спрямовані на відокремлення та децентралізацію; інші - на глобалізацію та регіоналізацію. Така ситуація перешкоджає формуванню стабільного політичного курсу, спрямованого на підвищення ефективності державного управління. Для виходу з неї в умовах децентралізації державної влади особливо важливо узгодити існуючі механізми з перетвореннями конституційного ладу України. Зовнішньо- та внутрішньополітичні аспекти розвитку держави вимагають від науки державного управління розробки нових підходів до визначення сутності, основних категорій та принципів державного управління. Одним із напрямів дослідження має бути невід'ємний атрибут існування і розвитку демократично організованого суспільства та державного управління в цілому - законність.

Проблема законності не є новою, адже вперше ця ідея з'явилися ще за часів античності. Особливого змісту законність набула з виникненням держави та права завдяки перетворенню норм моралі у формально визначені загальнообов'язкові правила поведінки. Виходячи з історичних умов виникнення законності зазначимо, що вона нерозривно пов'язана з такими важливими інститутами й аспектами державно-правового життя суспільства, як правотворчість, реалізація норм права, верховенство права, демократія, закон, державна дисципліна, права, свободи й обов'язки особистості, правова держава. Законність - це багатогранне явище, яке посідає центральне місце в юриспруденції, філософії, політології і, безперечно, в державному управлінні.

Досвід державотворення країн світу показує, що до цього часу людство не винайшло кращого способу здійснення державного управління, ніж за допомогою законів. Але, як підтверджує практика, навіть найдосконаліші та прогресивні закони нічого не варті й перетворюються на “мертве право” без належного виконання. Саме за допомогою законності норми права набувають свого значення і переходять у площину реалізації прав та обов'язків. Визначені положення актуалізують нагальну потребу в дослідженні теми дисертаційної роботи, наповненні поняття законності новим науково-теоретичним змістом, що підтверджується необхідністю докладного вивчення й аналізу причин і умов, які протидіють забезпеченню і дотриманню законності в державному управлінні України.

Сформульовані в дисертації теоретичні висновки, практичні рекомендації та методологія дослідження ґрунтуються на працях українських і зарубіжних учених, а саме: В.Б.Авер'янова, О.Ф. Андрійко, Г.В.Атаманчука, Д.М.Бахраха, В.Т.Білоуса, А.Т.Боннера, Г.Брєбана, В.А.Власова, В.М.Гаращука, С.Е.Жилінского, І.К.Залюбовської, А.П.Коренєва, Н.Крітца, Р.С.Мельника, В.І.Мельниченко, Н.Р.Нижник, С.В.Околітої, О.П.Полінця, В.В.Самохвалова, І.С.Самощенко, В.П.Таранухи, В.Д.Ткаченко, Е.А.Черенкова, О.М.Шевчука, В.С.Шестака, О.В.Шориної та ін.

Аналіз наукових праць з цієї проблематики показав, що в основному законність в них досліджується з точки зору юриспруденції або в контексті аналізу контролю, нагляду чи примусу. Певну частину праць становлять дослідження російських науковців. Роботи, присвячені дослідженню законності в державному управлінні України, є поодинокими, в основному це наукові статті чи розділи підручників. Отже, необхідно зазначити, що в державному управлінні України комплексне дослідження законності з метою її удосконалення досі не проводилось. В основу процесів, пов'язаних зі зміною форми правління, формуванням громадянського суспільства, набуттям Україною статусу країни з ринковою економікою, реформуванням правової системи та проведенням адміністративної реформи, інтеграцією до ЄС, покладено фундаментальну категорію державно-управлінської науки - законність. Ураховуючи перелічені чинники, в державному управлінні України необхідно провести нове науково обґрунтоване, комплексне дослідження законності з метою її удосконалення. Саме це, а також недостатня розробленість теоретичних положень, низка правових проблем та суперечливих питань щодо поняття законності в державному управлінні стали підставою для вибору теми дослідження.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційна робота виконувалась на кафедрі державного управління і менеджменту Національної академії державного управління при Президентові України за науковим проектом “Розроблення теоретичних засад деконцентрації і децентралізації в системі виконавчої влади та механізмів збалансування повноважень і відповідальності” відповідно до наукового проекту Академії “Державне управління та місцеве самоврядування” (державна реєстрація № 0103U006819), у якому дисертант був співвиконавцем. державний законність україна

Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає в обґрунтуванні на основі сучасного розвитку науки та практики державного управління теоретико-методологічних засад законності в державному управлінні України, способів і гарантій її забезпечення, розробці науково-обґрунтованих рекомендацій й пропозицій щодо удосконалення законності в державному управлінні України.

Відповідно до мети дослідження були поставлені такі завдання:

проаналізувати наявні в зарубіжній та вітчизняній науковій літературі погляди на законність у державному управлінні і визначити напрями дослідження;

- охарактеризувати теоретико-методологічні засади законності в державному управлінні України;

- визначити історичні періоди розвитку законності в державному управлінні України;

- конкретизувати дефініції понять “законність у державному управлінні України в широкому розумінні”, “законність як принцип, метод і режим державного управління України”, “способи забезпечення законності” та “гарантії законності в державному управлінні України”;

- розкрити організаційні і нормативно-правові засади контролю, нагляду та примусу в державному управлінні України як способу забезпечення законності;

- провести порівняльний аналіз контролю та нагляду як способів забезпечення законності в державному управлінні України;

- запропонувати шляхи удосконалення законності в державному управлінні України.

Об'єкт дослідження - суспільні відносини, що виникають у процесі удосконалення законності в державному управлінні України.

Предмет дослідження - теоретико-методологічні засади удосконалення законності в державному управлінні України.

Гіпотеза дослідження базується на припущенні, що теоретичні засади удосконалення законності в державному управлінні України є основою підтримки цієї системи в стані стабільності та рівноваги, сприятимуть виробленню конструктивних шляхів покращання діяльності державно-управлінської системи.

Методи дослідження. Для вирішення поставлених завдань було використано комплекс взаємодоповнюючих методів, що дало змогу систематизувати емпіричну інформацію, проаналізувати становлення та наявний стан законності в державному управлінні України. В дисертаційному дослідженні застосовувалися загальнотеоретичні й спеціально-наукові методи пізнання, зокрема діалектичний, хронологічний, історичний, метод екстраполяції, факторного аналізу, порівняльно-правовий, логіко-семантичний, метод сходження від абстрактного до конкретного. Історичні аспекти формування поняття законності, наповнення його змістом досліджувалися за допомогою діалектичного, історико-генетичного методів, а також методів екстраполяції і факторного аналізу. За допомогою хронологічного методу досліджено динаміку змін, що відбулись у системі державного управління щодо поняття законності в часовій послідовності. Використання порівняльно-правового методу дало змогу виокремити особливості, притаманні поняттю законності на сучасному етапі розвитку України, здійснити її порівняльний аналіз із правом, законодавством та державною дисципліною, з'ясувати відмінність контролю від нагляду. Логіко-семантичний метод і метод сходження від абстрактного до конкретного дали змогу сформулювати окремі ключові категорії й поглибити понятійний апарат дослідження, визначити сутність, зміст, загальні та особливі риси законності, контролю, нагляду, примусу як основних способів забезпечення законності. Використання методів прогнозування дало змогу окреслити шляхи забезпечення законності.

Наукова новизна одержаних результатів визначається особистим внеском автора у вирішення актуального науково-практичного завдання в галузі державного управління, що полягає в розробці шляхів удосконалення законності у державному управлінні України. Найсуттєвіші результати дисертаційного дослідження, які містять наукову новизну, полягають у тому, що

вперше:

- здійснено комплексне теоретико-методологічне дослідження удосконалення законності в державному управлінні як інтегрованого поняття і визначено наукові напрями дослідження;

- конкретизовано дефініції категорійно-понятійного апарату законності в державному управлінні та введено в науковий обіг удосконалені поняття “законність у державному управлінні України у широкому розумінні”, “законність як принцип, метод і режим державного управління України”, “способи забезпечення законності” та “гарантії законності”;

- проаналізовано поняття законності в державному управлінні України через співвідношення з принципом верховенства права, законом та державною дисципліною;

удосконалено:

- шляхи забезпечення законності в державному управлінні України;

- теоретичні підходи до уточнення дефініцій окремих понять, які утворюють категорійно-понятійний апарат забезпечення законності в державному управлінні України;

набули подальшого розвитку:

- дослідження відмінностей контролю та нагляду як способу забезпечення законності у державному управлінні України;

- пропозиції щодо стратегії удосконалення законності в державному управлінні України;

- концепції і погляди вчених щодо забезпечення законності в державному управлінні;

- класифікація основних гарантій забезпечення законності в державному управлінні, зокрема виділено загальні (економічні, політичні, ідеологічні, організаційні) та спеціальні юридичні гарантії законності.

Практичне значення одержаних результатів полягає в розв'язанні теоретичних проблем щодо законності в системі державного управління України, створенні основи для подальшого поглибленого наукового вивчення зазначеної тематики, що має сприяти підвищенню ефективності вітчизняної системи державного управління. Отримані в дослідженні результати можуть використовуватися в навчальному процесі при підготовці магістрів державного управління України, написанні монографій, підручників, навчальних посібників з теорії державного управління та дисципліни “Законність в державному управлінні”. Результати дисертаційної роботи у формі теоретико-методичних розробок та рекомендацій упроваджені:

- Головною державно-правовою службою Секретаріату Президента України під час опрацювання законопроектів з питань внесення змін до Конституції України, про Кабінет Міністрів України, проектів указів Президента України стосовно здійснення адміністративної реформи, діяльності органів виконавчої влади, удосконалення контролю за виконанням актів Президента України, а також під час експертизи відповідних законів, прийнятих Верховною Радою України і внесених на підпис Президентові України (довідка № 8-7/784 від 27 грудня 2005 р.)

- Фондом сприяння місцевому самоврядуванню України при підготовці концептуальних документів щодо трансформації державної влади та місцевого самоврядування в Україні (довідка № 315/01/6-05 від 12 жовтня 2005 р.)

- Економічною клінікою “Український Менеджмент-Інтелект” в технології управління на підприємствах України та при розробці проектів санаційних програм з метою запобігання банкрутству підприємств (довідка № 01/081 від 7 листопада 2005 р.)

Апробація результатів дисертації. Результати дисертаційного дослідження обговорювалися на засіданнях кафедри державного управління та менеджменту Національної Академії державного управління при Президентові України. Основні ідеї, положення і висновки дисертаційного дослідження були апробовані на міжнародних та вітчизняних наукових, науково-практичних конференціях і семінарах, а саме: на міжнародній науково-практичній конференції “Ефективність державного управління в контексті глобалізації та євроінтеграції” (Київ, 2003); Всеукраїнській науково-практичній конференції “Актуальні проблеми державної регіональної політики в умовах проведення адміністративної реформи в Україні” (Хмельницький, 2003); Всеукраїнській науковій конференції “Управління в ХХІ столітті: погляд молодих вчених” (Хмельницький, 2004); міжнародній науково-практичній конференції “Актуальні теоретико-методологічні та організаційно-практичні проблеми державного управління” (Київ 2004); науково-практичному семінарі “Тіньова економіка в інфраструктурі організованої злочинності” (Одеса, 2004) та на міжнародній науково-практичній конференції “Актуальні проблеми державного управління на новому етапі державотворення” (Київ, 2005).

Публікації. Результати дисертаційної роботи відображено автором у 13 публікаціях, серед яких шість - у наукових фахових виданнях за спеціальністю “Державне управління”, затверджених ВАК України, п'ять - у матеріалах науково-практичних конференцій, дві - в інформаційно-аналітичному бюлетені та збірнику наукових праць.

Структура та обсяг роботи. Дисертаційна робота складається зі вступу, трьох розділів, висновків та списку використаних джерел. Загальний обсяг дисертації становить 185 сторінки. Список використаних джерел, що включає 181 найменувань, розміщений на 15 сторінках.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ ДИСЕРТАЦІЇ

У вступі розкрито актуальність і ступінь розробленості теми, вказано на її зв'язок з науковими програмами, планами, темами, сформульовано мету, завдання, предмет, об'єкт, гіпотезу і методи дослідження, висвітлено наукову новизну, практичне значення отриманих результатів, наведено дані про їх апробацію та публікації за темою дисертації.

У першому розділі - “Теоретико-методологічні засади законності в державному управлінні України” - проаналізовано наявні в зарубіжній і вітчизняній науковій літературі погляди на законність та її сучасний стан у державному управлінні, визначено історичні періоди розвитку законності в державному управлінні України. Здійснено аналіз теоретико-методологічних засад законності в державному управлінні України, конкретизовано дефініції понять “законність у державному управлінні України в широкому розумінні”, “законність як принцип, метод і режим державного управління України” та здійснено порівняльний аналіз поняття законності в державному управлінні України з принципом верховенства права, законом та державною дисципліною. У розділі встановлено вихідні положення дисертації, окреслені методологічні принципи дослідження, які застосовувалися в наступних розділах.

Аналіз наукової літератури за темою дослідження дає змогу зосередити увагу, принаймні, на двох аспектах. З одного боку, це комплекс досліджень, в яких проблема законності розкривається крізь призму здійснення контролю (О.Ф.Андрійко, І.К.Залюбовська, О.О.Майданник, О.П.Полінець, В.С.Шестак, Є.В.Шоріна), нагляду (В.М.Гаращук, М.В.Григорьєва, В.Г.Даєв, С.Г.Новіков, В.Т.Нор) та застосування примусу (Л.В.Коваль, А.Т.Комзюк, В.В.Рожнова, О.М.Шевчук), а з другого - дослідження законності в державно-управлінській науці (Г.В.Атаманчук, В.М.Блінов, А.Т.Боннер, В.А.Власов, А.Е.Луньов, Р.С.Мельник, В.І.Мельниченко, Н.Р.Нижник, С.В.Околіта, П.М.Рабінович, В.А.Ремнєв, М.С.Строгович) та юриспруденції (В.Б.Авер'янов, Д.М.Бахрах, Ю.П.Битяк, М.В.Вітрук, В.К.Колпаков, А.Р.Михайленко, В.В.Самохвалов, І.С.Самощенко, В.П.Тарануха).

Наведений поділ є доволі умовним, адже серед науковців є багато таких, кого можна було б віднести як до першої, так і до другої групи, а також тих, хто досліджує кілька проблемних питань у контексті законності. Аналіз праць науковців другої групи засвідчує, що велику їх частку становлять роботи з правових дисциплін та дослідження російської або соціалістичної законності радянськими науковцями. Це підтверджує необхідність проведення комплексного дослідження законності в державному управлінні України.

У розділі обґрунтовано, що законність поширюється на всі державні органи й суспільні відносини. Тому державне управління в дослідженні розглядається в широкому розумінні, тобто як сукупність усіх видів діяльності держави й форму реалізації державної влади в цілому.

Визначаючи межі наукового дослідження, нами виділено два історичні проміжки: період соціалістичної законності та пострадянський період. Історичний метод дослідження дає змогу проаналізувати наукову спадщину Радянського Союзу та погляди сучасних науковців. Порівняльно-правовий метод класичного радянського і сучасного розуміння законності з точки зору державного управління підтверджує, що поняття законність не є статичним, воно перебуває в динаміці, змінюється відповідно до державного режиму, рівня демократії, відповідності законів міжнародним загальноприйнятим нормам. Це свідчить про можливість удосконалення поняття законності, способів та гарантій її забезпечення. З допомогою порівняльно-правового методу вдалося глибше вивчити проблемні питання законності, розглянути її співвідношення з правом, законодавством (законом) та державною дисципліною. Обґрунтовано, що ці компоненти в державному управлінні взаємопов'язані та взаємозумовлені. У розділі доведено, що законність можлива за умови існування правових норм високої якості, які відповідають загальним принципам права, загальнолюдської моралі, економічному рівню розвитку держави, культури, міжнародно-правовим нормам і стандартам, враховують волю народу. Виходячи з цього законність поширюється на правотворчість. Разом з тим сутність законності полягає в точному і неухильному дотриманні або виконанні законів і підзаконних актів усіма учасниками суспільних відносин. Отже, законність пов'язана і з правозастосуванням як формою реалізації правових норм та іншими різновидами юридичної діяльності, маючи на увазі усю державну діяльність.

Державне управління розглядається в широкому розумінні, що дало змогу проаналізувати законність з огляду на поділ влади на законодавчу, виконавчу і судову гілки та її організаційний вплив на суспільні відносини шляхом застосування державно-владних повноважень.

З'ясувавши лексичне значення термінів “застосування”, “виконання”, “дотримання” і “додержання”, які вживають науковці та визначивши поняття законності, доведено, що найдоцільніше в загальному визначенні цього поняття використовувати термін “виконання”, оскільки його лексичне значення більше за обсягом і його зміст включає лексичне значення слів “дотримання” і “додержання”, які є синонімами. А термін “застосування”, який має значення використовувати, вводити у практику, в науковому обігу доречно застосовувати щодо режиму законності в державному управлінні України.

Таким чином, поняття законності складається з двох компонент: внутрішньої (сутнісної) - наявність якісних, правових, науково обґрунтованих нормативно-правових актів та зовнішньої (формальної) - чіткого і неухильного їх виконання усіма суб'єктами державного управління. Законність у державному управлінні в широкому розумінні - це наявність науково обґрунтованих, закріплених у нормативно-правових актах правових норм, що відображають волю народу, відповідають Конституції, перебувають між собою в суворій ієрархічній підпорядкованості, враховують реалії сьогодення і спрямовані на майбутнє та послідовне й неухильне виконання цих норм усіма державними органами, посадовими особами, громадянами й об'єднаннями.

У вузькому розумінні законність можна розглядати як принцип, режим і метод державного управління. Узагальнюючи погляди вчених на поняття принцип у державному управлінні, зазначимо, що в його основу покладено науково обґрунтовану основоположну ідею чи положення, яке є фундаментом існування державного управління. На підставі аналізу наукових напрацювань під принципом законності в державному управлінні запропоновано розуміти основоположну засаду діяльності суб'єктів державного управління, що поширюється на сферу застосування норм права і правотворчість, полягає в суворому і неухильному дотриманні правових норм з метою реалізації суб'єктами своїх прав та виконання передбачених законом обов'язків.

Аналіз законності як режиму державного управління приводить до ототожнення її з таким прийнятим у державі порядком, за якого всі правові акти й організаційні дії здійснюються державним апаратом виходячи з духу й букви закону, у рамках його сутності. Наявність міцного режиму законності в державному управлінні є, по суті, наочним проявом демократії, оскільки влада народу реалізується у встановленні й належному виконанні законів. Тому режим законності включає наявність актів законодавства, а також належну й активну реалізацію правових норм, що містяться в актах, відповідно до цілей правового регулювання, інтересів особистості, суспільства й держави. В умовах режиму законності виникає динамічний стан відповідності суспільних відносин нормам права.

Розглядаючи відмінність поняття законності у державному управлінні у широкому розумінні від законності як режиму державного управління, зазначимо, що останнє, крім наявності правової бази, передбачає активну реалізацію правових норм відповідно до мети правового регулювання, інтересів людини і громадянина, суспільства та державного управління. Законність як режим державного управління - це порядок, який забезпечує здійснення своїх повноважень державними органами і посадовими особами в межах закону, а також спрямовує діяльність і поведінку громадян та юридичних осіб відповідно до закону на захист своїх прав та свобод.

Під методом управління в дослідженні розуміється спосіб, прийом, засіб досягнення цілі. Законність як метод державного управління - це сукупність способів, прийомів і засобів, за допомогою яких управлінська діяльність в установленій законом формі здійснюється у межах закону.

Аналіз наукових праць та нормативно-правових актів обґрунтовує важливість дослідження проблеми законності, оскільки вона недостатньо розроблена в науці державного управління та потребує удосконалення як фундаментальна категорія державно-управлінської галузі з метою науково-обґрунтованої реалізації процесів, пов'язаних зі зміною форми правління, формуванням громадянського суспільства, проведенням адміністративної реформи та інтеграцією до Європейського Союзу.

У розділі визначено основні наукові напрями, що потребують дослідження.

У другому розділі - “Способи забезпечення законності в державному управлінні України” - уточнено зміст поняття та види способів забезпечення законності в державному управлінні; досліджено організаційні та нормативно-правові засади контролю, нагляду та примусу в державному управлінні України як способу забезпечення законності.

З метою удосконалення понятійного апарату дослідження проаналізовано лексичне значення слів “спосіб” і “засіб” забезпечення законності. У процесі аналізу встановлено, що ці слова є синонімами, а різноманітність підходів вчених до їх тлумачення пояснюється в основному уподобанням того чи іншого дослідника або вживанням терміна в широкому чи вузькому розумінні.

Виходячи з аналізу наукових праць з державного управління та логіки наукового дослідження під способами (засобами) забезпечення законності слід розуміти застосування компетентними державними органами, на які покладений обов'язок з охорони (захисту) та забезпечення законності, правових і організаційних видів і методів діяльності, практичних прийомів, операцій, форм роботи з метою забезпечення точного і неухильного виконання вимог законності всіма суб'єктами державного управління, а також можливості громадян впливати на правомірність дій органів державного управління.

У державно-управлінській галузі можна виділити загальні та спеціальні види способів забезпечення законності. Загальні способи безпосередньо пов'язані з економічними, політичними, морально-духовними, суспільними процесами в державі, спеціальні правові способи - це контроль, нагляд і примус.

У процесі дослідження обґрунтовано більшу доцільність аналізу контролю в державному управлінні, ніж державного контролю, адже друге поняття ширше і включає контролюючі дії усіх без винятку державних структур та контроль у сфері державного управління. Контроль у державному управлінні являє собою контроль за органами державного управління як і ззовні, так і всередині них, тому в дослідженні краще використовувати вужче поняття.

Аналіз президентського контролю як правового способу забезпечення законності дає можливість зробити висновок, що з метою удосконалення законності контроль за виконанням указів і розпоряджень Президента України необхідно здійснювати відкрито. Інформування громадськості про виконання указів і розпоряджень Президента сприятиме розвитку демократії в країні, дасть можливість здійснювати громадський контроль за діяльністю Президента та підвищить ефективність президентського контролю.

Дослідження контрольної функції парламенту свідчить про те, що суб'єкти парламентського контролю у межах своєї компетенції здійснюють контроль за виконанням Конституції, законів України, інших нормативно-правових актів парламенту вищими, центральними і місцевими органами державної виконавчої влади й органами місцевого самоврядування, громадськими об'єднаннями тощо. З допомогою контрольної функції парламент має можливість оперативно впливати на управлінський процес і вживати необхідних заходів щодо забезпечення і захисту законності в разі її порушення. Ефективність функціонування Верховної Ради України, крім іншого, визначається системністю здійснення контрольних повноважень стосовно діяльності виконавчої влади. Парламентський контроль за законністю в державному управлінні України слід розглядати у площині ВР України - КМ України та у співвідношенні контрольної діяльності парламенту і відповідальності уряду. Реалії свідчить, що в Україні конституційна відповідальність уряду має політичний характер. Політика спрямовує діяльність уряду на досягнення поставленої мети, а політична відповідальність є важелем впливу парламенту на дотримання і реалізацію урядом політичної програми. Політична відповідальність може настати за умови невідповідності діяльності суб'єкта переконанням і поглядам певних впливових груп чи населення в цілому. Але контрольна функція парламенту не обмежується лише політичною відповідальністю уряду. В ч. 2 ст. 113 Конституції України встановлено підконтрольність та підзвітність КМ України ВР України. Це положення фактично закріплює конституційну (конституційно-правову, юридичну) відповідальність. Об'єктом такого контролю є нормативний акт або сукупність актів. Оцінка здійснюється стосовно відповідності урядового акту вимогам правових норм і в разі невідповідності настає юридична відповідальність.

Проведений аналіз свідчить, що конституційно-правова відповідальність КМ України, на відміну від політичної відповідальності, є засобом забезпечення законності в державно-правовій сфері. Адже завдяки цьому відслідковується дотримання урядом у своїй роботі юридично встановлених меж. Конституційно-правова відповідальність може настати й у разі порушення вимог нормотворчої техніки та правових норм. У разі настання політичної відповідальності слід вести мову, в першу чергу, про невідповідність діяльності уряду принципу доцільності та державній політиці з точки зору прогнозованих результатів у майбутньому.

Ефективність конституційно-правової відповідальності може бути підвищена при законодавчому закріпленні правових засобів впливу, які може використовувати парламент, розглядаючи окремі недоліки в роботі уряду чи деяких його членів.

Аналіз контрольної діяльності Кабінету Міністрів України як спеціального правового способу забезпечення законності в державному управлінні України свідчить, що з метою удосконалення законності необхідно посилити інформаційно-аналітичну функцію контролю за органами виконавчої влади. З практики відомо, що система контролю КМ України охоплює вузьке коло контрольних питань - в основному відстежує терміни виконання поставлених завдань. Вирішення цієї проблеми можливе за допомогою проведення аналітичної роботи, що дасть можливість здійснювати контроль не лише за строками, а й за якістю виконання завдань у встановлені строки. Такий перехід має позитивно вплинути і на забезпечення законності як при проведенні експертизи законопроекту, так при здійсненні моніторингу.

Процес переходу від контролю за видами документів до контролю “за напрямами” (за секторами), який триває нині, є позитивним фактором удосконалення контролю за законністю і свідчить про перехід до аналітичної роботи. Контроль “за напрямами” здійснюється за законами України та іншими нормативно-правовими актами відповідно до сфери управління, дає змогу підвищити його ефективність та уникнути дублювання функцій.

Відомчий (внутрішній) контроль - найбільш поширений в державному управлінні. Для вдосконалення законності в процесі здійснення відомчого контролю необхідно встановити “зворотний зв'язок” між керівником та підлеглим, що має ефективно вплинути на виконавчу дисципліну, забезпечити роботу державного апарату як злагодженого механізму.

Зауважимо, що особливостями судового контролю є те, що він: здійснюється судовою гілкою влади; має не систематичний, а одноразовий характер, на відміну від парламентського, урядового чи відомчого контролю. Особливим видом судового контролю є діяльність Конституційного Суду України. Її змістом є захист основ конституційного ладу, прав і свобод людини і громадянина, забезпечення верховенства і прямої дії норм Конституції. Формуючи правосвідомість у суспільстві, діяльність Суду сприяє стабільності Основного Закону та суспільного життя країни, розумінню значущості верховенства права та закладеної в ньому справедливості, забезпеченню законності в державному управлінні. Суд також є гарантом того, що відповідальні державні органи або особи не перевищуватимуть своїх владних повноважень.

Проаналізувавши діяльність Конституційного Суду як способу забезпечення законності, зазначимо, що необхідно законодавчо запровадити інститут конституційної скарги. Поряд з інститутом конституційного звернення з метою конституційного тлумачення Конституції і законів України це сприятиме більш ефективному виконанню захисних функцій Конституційним Судом.

Аналіз судового контролю як способу забезпечення законності підтверджує, що необхідною умовою удосконалення законності в державному управлінні України є створення судової системи захисту прав людини і громадянина від незаконних рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб - адміністративної юстиції. Досвід багатьох європейських країн доводить, що адміністративні суди є доступним і надійним інструментом захисту прав, свобод і правових інтересів людини від порушень з боку держави. Прискорення темпів судово-правової реформи має забезпечити побудову професійного, неупередженого та ефективного захисту прав людини і громадянина як найвищої соціальної цінності. Розробка і впровадження форми участі народу у здійсненні правосуддя через присяжних і народних засідателів має стати дієвим засобом контролю з боку громадянського суспільства за діяльністю суддів.

Комплексне дослідження прокурорського нагляду як спеціального способу забезпечення законності дає підстави стверджувати, що такий нагляд у державному управлінні є сукупністю прийомів впливу між організаційно не підпорядкованими суб'єктами з ініціювання притягнення до відповідальності посадових осіб за порушення приписів нормативно-правових актів. Відсутність організаційної підлеглості між суб'єктами та перевірка виключно законності діяльності є основною відмінністю нагляду від контролю. Проблема реформування прокуратури, розв'язання якої є однією з вимог щодо вступу до ЄС, тісно пов'язана з проведенням судово-правової реформи. Це підтверджується тим, що виконання наглядових (контрольних) повноважень за додержанням прав і свобод людини і громадянина судовими органами є світовою практикою. Обґрунтовуючи цю позицію, в першу чергу необхідно забезпечити захист громадян від свавілля з боку державних органів (розробити та прийняти адміністративно-процесуальний кодекс, створити адміністративні суди). Певний проміжок часу прокуратура, виконуючи функції нагляду за додержанням прав і свобод людини і громадянина, а також законів з цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами, має “сигналізувати” судовим органам про порушення закону.

Порівняльний аналіз контролю та нагляду підтверджує, що ці поняття мають більше загальних рис, ніж відмінностей. Відтак при реформуванні прокуратури найбільш доцільною є передача судовій владі функцій нагляду прокуратури зі зміною її назви на судовий контроль за додержанням прав і свобод людини і громадянина, а також законів з цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами. Потребує врегулювання на законодавчому рівні створення механізму оскарження постанови суду з цих питань у вищій інстанції. Позитивним чинником судового контролю за додержанням прав і свобод людини і громадянина є також можливість оскарження рішення суду в Європейському суді з прав людини. Запропонована у дослідженні модель реформування прокуратури є найбільш прийнятною для України і як передумова вступу до ЄС.

До способів забезпечення законності в державному управлінні належить і адміністративний нагляд. Згідно з чинним законодавством можна виділити кілька видів повноважень органів, які здійснюють адміністративний нагляд: повноваження із запобігання правопорушенням; повноваження з припинення правопорушень; повноваження з притягнення до відповідальності осіб, провину яких доведено, і повноваження з нормотворчості.

Як спеціальний спосіб забезпечення законності адміністративний нагляд є особливим видом виконавчо-розпорядчої діяльності, що здійснюється систематично спеціальними державними органами, наділеними надвідомчими повноваженнями щодо організаційно не підпорядкованих підприємств, установ, організацій, посадових осіб і громадян з приводу виконання ними вимог чинного законодавства з метою забезпечення безпеки громадян, суспільства, держави, законності, а також належної якості продукції та послуг з використанням заходів адміністративного припинення і примусу.

Крім перерахованих вище способів, забезпечення законності в державному управлінні здійснюється і за допомогою державного примусу як необхідної властивості демократичної держави, правової норми і права в цілому. Державний примус як правовий спосіб забезпечення законності - це метод впливу держави на свідомість і поведінку осіб, на особу або майно суб'єктів правових відносин з метою запобігання правопорушенням, покарання та виправлення правопорушників, поновлення порушених прав, який застосовується державними органами в межах їх компетенції незалежно від волі та бажання юридично відповідальних суб'єктів. Застосовуватися державний примус має на “останньому етапі”, коли виявилися неефективними інші способи забезпечення законності.

У третьому розділі - “Шляхи удосконалення законності в державному управлінні України” - визначено гарантії законності, розроблено і науково обґрунтовано пропозиції та рекомендації щодо вдосконалення законності в державному управлінні України. На основі цього визначено поняття гарантій законності у широкому розумінні як системи обумовлених особливостями суспільного розвитку умов та засобів, що забезпечують законність. Під гарантіями законності в державному управлінні необхідно розуміти способи, умови, засоби і фактори, які позитивно впливають на державну структуру як із середини, так і ззовні, забезпечують процес реалізації законності і тим самим формують таку впорядкованість соціальних відносин, яка сприяє розвитку демократії в країні і становленню правової держави. За змістом поняття “гарантії законності” ширше, ніж поняття “способи її забезпечення”.

Розрізняють загальні (економічні, політичні, суспільні, ідеологічні або морально-духовні та організаційні) та спеціальні юридичні гарантії законності.

Загальні гарантії становлять матеріальну базу законності, визначають офіційний рівень задекларованої та гарантованої державою справедливості в політико-правовій сфері за умови, що вони тісно пов'язані та реально взаємодіють. Загальні гарантії законності створюють необхідні механізми для найбільш ефективного впливу права на упорядкування суспільних відносин. Економічні гарантії є основою для гарантій інших видів, це зумовлено тим, що економіка є основою права і правових явищ. До економічних гарантій забезпечення законності можна віднести рівень добробуту населення, економічний устрій суспільства, спосіб виробництва, вільне переміщення товарів, послуг і фінансових коштів в єдиному економічному просторі. Політичними передумовами законності є режим демократії і гласності. Політичні гарантії з допомогою політичної системи забезпечують функціонування всієї політичної організації суспільства в державі.

Суспільними гарантіями є комплекс способів, що застосовуються громадськістю з метою боротьби з порушеннями законності, її підтримки та зміцнення. Це завдання як державних органів, так і різних політичних партій, професійних союзів та інших суспільних об'єднань. Серед ідеологічних або марально-духовних гарантій законності можна виділити чинники суспільної свідомості й культури: світогляд, правосвідомість, ідеологічну багатоманітність, рівень загальної та правової культури населення; моральність. Важливого значення як одна з організаційних передумов забезпечення законності набуває поділ державної влади по вертикалі (центральні та місцеві органи виконавчої влади) та по горизонталі (законодавча, виконавча, судова влада - ст. 6 Конституції України) і формування між підсистемами державного управління відносин взаємного контролю та стримувань і противаг.

Аналіз свідчить, що наявність або відсутність загальних гарантій забезпечення законності в державному управлінні України безпосередньо залежить: від темпів переходу держави до ринкової економіки при політичній відкритості; тенденції до демократизації інститутів; лібералізації соціально-економічної політики; гласності та розвитку громадянського суспільства; проведення адміністративної та інших реформ; формування відносин взаємного контролю та стримувань і противаг між гілками влади; підготовки спеціалістів з правотворчості, чіткого розподілу функцій та обов'язків державних службовців, оплати їх праці за надання управлінських послуг та інших факторів.

До спеціальних правових гарантій забезпечення законності у державному управлінні України належать специфічні юридичні засоби та внутрішні юридичні механізми, що є реальним втіленням законності в правовій сфері, а також закріплення прав та обов'язків у правових нормах та система норм, яка регулює, гарантує і захищає від порушень порядок реалізації цих норм.

В основу спеціальних (юридичних) гарантій забезпечення законності покладено закріплення прав та обов'язків у правових нормах та система норм, спрямованих на забезпечення законності, що регулюють, гарантують і захищають від порушень порядок реалізації цих норм. Спеціальні правові гарантії забезпечення законності у державному управлінні України - це специфічні юридичні засоби та внутрішні юридичні механізми, що є реальним втіленням законності в правовій сфері, а також закріплення прав і обов'язків у правових нормах та система норм, яка регулює, гарантує і захищає від порушень порядок реалізації цих норм.

З метою досягнення повноти дослідження шляхів забезпечення законності в державному управлінні встановлено відмінність між охороною, вимогами та забезпеченням законності. Система охорони (захисту) законності складається з виявлення порушення права і закону в правотворчості та в реалізації норм права, їх негайного припинення шляхом введення в дію засобів захисту права і закону, відновлення права і правопорядку, притягнення до відповідальності винних у порушенні права і закону. Вимогами законності виступають правові умови, принципові положення життєдіяльності суспільства з метою створення оптимального режиму регулювання суспільних відносин, у процесі якого законність виступає діючим суспільно-політичним явищем.

Забезпечення законності ширше за змістом і включає в себе її охорону та вимоги до неї. У державному управлінні забезпечення законності в цілому має певні особливості, пов'язані із дотриманням законності всередині апарату управління кожним його працівником, а також із забезпеченням охорони і захисту прав громадян у процесі функціонування апарату управління.

У дисертаційному дослідженні доведено, що законність безпосередньо пов'язана з якістю законів і залежить від неї. У процесі дослідження забезпечення законності з метою її удосконалення особливу увагу приділено аналізу матеріальної і формальної недосконалості нормативно-правових актів, що є однією з причин недотримання або неправильного застосування правових норм і, як наслідок, порушення законності. Для укріплення законності потрібно, щоб правотворчі органи вчасно реагували на розбіжності між вимогами реального життя і законодавством, вдосконалювали його, видавали нові закони відповідно до змін, що відбуваються у суспільстві, скасовували застарілі закони, які не відповідають новим суспільним відносинам і тим самим призводять до порушення законності.

Законодавець повинен максимально точно відображати і закріплювати в нормативних актах назрілі суспільні потреби, вчасно вносити зміни в застарілі нормативно-правові акти. У противному разі закон стає неефективним, у результаті чого порушується законність.

Іншим шляхом забезпечення законності в державному управлінні є розробка і прийняття законів, що встановлюють підвищену відповідальність державних органів та посадових осіб (чиновників) за невиконання або неналежне виконання ними своїх обов'язків та актів чинного законодавства. Рівень забезпечення законності безпосередньо залежить від виконання законів в першу чергу посадовими особами, які повинні діяти лише на підставі принципу “заборонено все, крім того, що безпосередньо передбачено законом”.

Забезпечення законності у державному управлінні України також залежить від міжнародної сфери і планування державної політики. Адаптація законодавства України до законодавства Європейського Союзу є одним із шляхів удосконалення законності. Високий рівень підготовки проектів законів та інших нормативно-правових актів; довгострокове планування нормотворчої роботи; удосконалення кадрового, фінансового, інформаційного та іншого забезпечення згідно з концепцією Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу сприятиме удосконаленню законності в державному управлінні.

ВИСНОВКИ

У дисертації наведене теоретичне узагальнення й нове вирішення наукового завдання, що полягає в обґрунтуванні теоретико-методологічних засад законності у держаному управлінні України, розробці шляхів удосконалення законності відповідно до вимог державного управління. Отримані результати підтверджують гіпотезу, покладену в основу дисертації, а реалізована мета й завдання дають змогу сформулювати такі висновки.

1. На основі аналізу вітчизняних та зарубіжних літературних джерел встановлено, що в сучасній Україні до цього часу домінували дослідження законності у юриспруденції. У державному управлінні України практично відсутні розробки, присвячені теоретико-методологічним аспектам досліджуваної проблеми, не досить активно дискутуються питання про способи і гарантії забезпечення законності, що зумовило необхідність проведення комплексного дослідження з цієї теми.

2. Дослідження законності поділено на два періоди: радянський період, або період соціалістичної законності, та пострадянський період. Порівняльний аналіз радянського (“класичного”) і сучасного розуміння законності з точки зору державного управління дав змогу більш глибоко вивчити розвиток законності в державному управлінні України.

3. Здійснено порівняльний аналіз поняття “законність у державному управлінні України” з державною дисципліною, законом і принципом верховенства права та історичного методу дослідження. Охарактеризовано теоретико-методологічні засади законності в державному управлінні України, уточнено поняття “законність у державному управлінні в широкому розумінні”, під яким у науковому обігу рекомендується розуміти наявність науково обґрунтованих, закріплених у нормативно-правових актах правових норм, що відображають волю народу, відповідають Конституції, перебувають між собою в суворій ієрархічній супідрядності, враховують реалії сьогодення та спрямовані на майбутнє та послідовне й неухильне виконання цих норм усіма державними органами, посадовими особами, громадянами й об'єднаннями. На основі цього визначення уточнено поняття “законність як принцип, режим і метод державного управління”, “способи забезпечення законності” та “гарантії законності”.

4. На основі аналізу лексичного складу слів “спосіб” і “засіб” та наукових джерел обґрунтовано погляди на способи забезпечення законності в державному управлінні України. Під способами (засобами) забезпечення законності в державному управлінні слід розуміти застосування компетентними державними органами правових та організаційних видів і методів діяльності, практичних прийомів, операцій, форм роботи з метою забезпечення точного і неухильного виконання вимог законності всіма суб'єктами державного управління, а також можливості громадян впливати на правомірність дій органів державного управління.

5. Зроблено висновок, що способи забезпечення законності поділяються на загальні та спеціальні правові. Загальні способи пов'язані і безпосередньо залежать від економічного, політичного, морально-ідеологічного, культурного розвитку суспільства. Спеціальні способи означають контроль, нагляд та примус, спрямовані на забезпечення законності. Аналіз спеціальних правових способів забезпечення законності в державному управлінні України дав змогу більш детально дослідити проблемні питання удосконалення законності в процесі здійснення президентського, парламентського, урядового, відомчого та судового контролю, прокурорського і адміністративного нагляду та державного примусу.

6. Серед основних шляхів удосконалення законності в державному управлінні України визначено підвищення якості законів та нормативно-правових актів; розробка і прийняття законів, що встановлюють підвищену відповідальність державних органів та посадових осіб за невиконання або неналежне виконання вимог чинного законодавства; існування та діяльність опозиції як важелю контролю за дотриманням принципу законності владою; довгострокове планування державної політики розвитку країни та контроль за дотриманням законності міжнародною спільнотою.