Виконавча влада

Размещено на http://www.allbest.ru/

Вступ

Виконавча влада -- це самостійна гілка державної влади, головне функціональне призначення якої полягає у виконанні законів і яка урівноважена з іншими гілками влади засобами парламентського, президентського та судового контролю. Свою владу держава здійснює через систему органів.

Орган держави (державний орган) - це організаційно і структурно- уособлена частина державного механізму, яка наділена в установленому Конституцією України порядку державно-владними повноваженнями, правовими і матеріально-фінансовими ресурсами для реалізації завдань і функцій державної влади.

«Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади. Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією і законами України, актами Президента України.».

Як і будь який орган державної влади, Кабінет Міністрів України має свою ієрархічну структуру, для реалізації своїх функцій. Це центральні підвідомчі органи виконавчої влади та територіальні органи виконавчої влади. Центральні органи виконавчої влади - це міністерства, державні комітети та інші підвідомчі Кабінету Міністрів України органи виконавчої влади.

«Систему адміністративно-територіального устрою України складають: Автономна Республіка Крим, області, райони, міста, райони в містах, селища і села». І відповідно другою ланкою виконавчої влади є територіальні органи виконавчої влади зосереджені на місцях у відповідності до поділу Конституцією України.

Органи виконавчої влади порівняно з іншими гілками влади відрізняються значною різноманітністю. За порядком діяльності вони поділяються на: колегіальні (Кабінет Міністрів України, Рада міністрів Автономної Республіки Крим) та єдиноначальні (міністерства, місцеві державні адміністрації). За характером компетенції -- загальної (Кабінет Міністрів України), галузевої (Міністерство внутрішніх справ України, Міністерство освіти і науки України) та міжгалузевої (спеціальної) компетенції (Міністерство фінансів України, Державна пенітенціарна служба України).

Державні органи виконавчої влади можуть формуватися тільки в порядку, що встановлений державою. Всупереч такому порядку органи з'явитися не можуть. Відступ від цього правила означав би порушення Конституції України: «Ніхто не може узурпувати державну владу».

Порядок утворення державного органу виконавчої влади має важливе значення для його конституційного статусу, оскільки визначає джерело і природу повноважень. Органи, що формуються безпосередньо українським народом, джерелом своїх повноважень мають його суверенну волю.

Кожний з органів виконавчої влади наділений відповідною компетенцією, до якої належать сукупність предметів їх відання і повноважень стосовно цих предметів відання. Державні органи виконавчої влади, виконуючи свої функції, одночасно беруть участь у реалізації різних функцій держави. Закріплюючи призначення органу, його місце в державному механізмі, норми Конституції України значною мірою визначають й інші якісні характеристики державного органу виконавчої влади, і насамперед його компетенцію, організаційну структуру, принципи, на базі яких створюються ці органи. Важливою конституційною ознакою державного органу виконавчої влади є його компетенція. Конституція України виходить з того, що правовий статус органу має включати чітку, детальну регламентацію повноважень органів. Це досягається за рахунок наділення кожного державного органу відповідними правами, які, як правило, одночасно є для нього й обов'язками, встановленням сфери застосування цих прав (предметів відання) і територіальних меж їх використання. Компетенція, таким чином, є юридичним вираженням функцій органу виконавчої влади. Конституція, як правило, детально не регламентує компетенцію органів державної влади. Вона детально розкривається в чинному законодавстві.

У зв'язку з відсутністю законодавчого регулювання системи, статусу та повноважень центральних органів державної виконавчої влади, а також з метою поетапного здійснення адміністративної реформи в Україні Президент України видав Указ «Про систему центральних органів виконавчої влади» від 15 грудня 1999 р. Відповідно до цього Указу систему центральних органів виконавчої влади України утворюють міністерства, державні комітети (державні служби) та центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом.

Правовий статус кожного міністерства, державного комітету та центрального органу виконавчої влади зі спеціальним статусом визначається спеціальним законом України або (а на сьогодні -- в переважній більшості випадків) положеннями, які затверджені указами Президента України.

Міністерство є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади в забезпеченні впровадження державної політики у визначеній сфері діяльності.

Центральний орган виконавчої влади зі спеціальним статусом має визначені Конституцією та законодавством України особливі завдання та повноваження. Щодо нього може встановлюватись спеціальний порядок утворення, реорганізації, ліквідації, підконтрольності, підзвітності, а також призначення і звільнення керівників та вирішення інших питань. Центральний орган виконавчої влади зі спеціальним статусом очолює його голова. В Україні створені та функціонують такі центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом: Антимонопольний комітет України, Державна податкова адміністрація України, Державна судова адміністрація, Державна митна служба України, Державний комітет України з питань регуляторної політики та підприємництва, Державний комітет ядерного регулювання України, Національна комісія регулювання електроенергетики України, Державна комісія з цінних паперів та фондового ринку України, Державний департамент України з питань виконання покарань, Фонд державного майна України, Служба безпеки України, Управління державної охорони України, Головне управління державної служби України, Національний координаційний центр адаптації військовослужбовців та конверсії колишніх військових об'єктів, Державна служба експортного контролю України, Державний комітет з питань технічного регулювання та споживчої політики.

влада виконавча державний самоврядування

1. Загальний огляд джерел за темою курсової роботи

Зміст будь-якого поняття не можна розглядати у відриві від місця, яке займає поняття в науці. Тому, доцільно розпочати з визначення змісту основних понять даної теми. Існують різні думки, адже законодавство України не досконале, а отже наука теж постійно розвивається і змінюється.

Як вважав Коломоєць Т.О., термін «Виконавча влада» - це гілка державної влади, яка передбачає наявність особливих ланок державного апарату (органів державного управління загальної компетенції), які мають право безпосереднього управління державою, виконання законів та інших нормативно-правових актів, прийнятих законодавчою владою. Тобто це здатність держави за допомогою управлінської діяльності реалізовувати веління законодавчої влади. Але ототожнювати такі поняття як «виконавча влада» і «державне управління» не можна, оскільки сама по собі «влада» і «реалізація влади» явища не синонімічні. Поняття «державне управління» за сучасних умов слід розглядати як категорію, значно ширшу за поняття «державна виконавча влада» або «державна виконавча діяльність».

Авер'янов В.Б. стверджував, що виконавча влада - полягає в тому, щоб саме у процесі її реалізації відбувалося реальне втілення в життя законів та інших нормативних актів держави, практичне застосування всіх важелів державного регулювання й управління важливими процесами суспільного розвитку.

Щодо поділу виконавчої влади на рівні, то тут усі дослідники зійшлися в одну думку: що виконавча влада поділяється на три рівні:

- вищий рівень;

- центральний рівень;

- територіальний рівень;

Без виконавчої влади жодна держава не зможе реалізувати своїх повноважень. Виконавча гілка влади є, на мою думку, найважливішою, оскільки якщо б не було такої гілки, то не було б і сенсу видавати законотворчі акти, чи судові акти, бо не було б кому їх реалізовавути в життя.

Дослідженнями виконавчої влади давно займаються такі відомі професори та доктори юридичних наук, як Коломоєць Т.О., Тодика Ю. М., Колпаков В.К., проте найбільше робіт присвятив цьому дослідженню Авер'янов В.Б..

Суспільна роль виконавчої влади серед гілок державної влади визначається тим, що саме у процесі її реалізації відбувається реальне втілення в життя законів та інших нормативних актів держави, практичне застосування важелів державного регулювання й управління важливими процесами суспільного розвитку. Сам характер виконавчої влади, зумовлений її об'єктивним призначенням -- виконанням законів та інших правових актів, підтверджує єдність цієї гілки влади зі змістом управлінської діяльності держави, яка найчастіше ідентифікується з поняттям "державне управління".

За роки незалежності України поки що не задалося побудувати функціонально достатню та структурно несуперечливу систему виконавчої влади. І це виявляється у недосконалості багатьох складових елементів механізму державного управління.

Подоланню багатьох недоліків у сфері виконавчої влади має сприяти здійснення адміністративної реформи, її метою є поетапне створення на наукових принципах ефективнішої і демократичнішої системи державного управління, яка має бути достатньо прозорою для громадськості, а витрати на її утримання були б адекватними фінансово-економічному стану держави. Дедалі стає все більш очевидним, що без повноцінної адміністративної реформи в Україні неможливі; системне і результативне проведення інших реформ, насамперед економічних і соціальних.

Тривалий час багато хто з вітчизняних дослідників доводив, що послідовне й глибоке реформування виконавчої влади, державного управління неможливе без наукової моделі, без певної наукової концепції. На сьогодні такса перешкоди в Україні немає, оскільки відповідна Концепція підготовлена створеною Президентом України у 1997 р. Державною комісією з проведення в Україні адміністративної реформи. До речі, Концепція адміністративної реформи в Україні на час її офіційного визнання в 1998 р. була єдиною в країнах СНД. Отже, суттєвою особливістю адміністративної реформи в нашій країні є те, що з самого початку була зроблена спроба поставити її проведення на дійсно наукову основу.

Разом з тим варто нагадати, що на той час серйозних науково-правових напрацювань стосовно змісту, напрямів та шляхів реформування в адміністративній сфері практично не було. Адже в минулі роки юридична наука, за радянською традицією, обмежувалася формальним описуванням та компліментарним коментуванням подій, що відбувалися в державному апараті, особливо коли питання торкалися вищих ешелонів влади. Інакше кажучи, українська правова наука (як, втім, й інші суспільні науки) не була достатньо готова до методологічного обґрунтування глибоких сутнісних перетворень у системі виконавчої влади.

Та й нині, на жаль, наука поки що незадовільно виконує функцію об'єктивного і незалежного спостерігача й експерта стосовно процесів адміністративного реформування. Наприклад, ще й досі майже немає спеціальних наукових праць, присвячених критичному аналізу важливих аспектів Концепції адміністративної реформи та практики її впровадження. Як поодинокі винятки, що тільки підтверджують правило, можна навести науково-публіцистичну книгу Голови Державної комісії з проведення в Україні адміністративної реформи Л.М. Кравчука "Держава і влада: досвід адміністративної реформи в Україні" (К, 2001. - 190 с.) та деякі розділи узагальнюючого видання Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України "Державотворення і правотворення в Україні" (К., 2001. - 656 с.).

З огляду на незадовільний у цілому стан теоретичного супроводження адміністративної реформи потрібний постійний науковий моніторинг ходу, глибини і наслідків впровадження Концепції адміністративної реформи. Його основу має становити проведення системної науково-аналітичної оцінки того, що зроблено, і на цій підставі -- виявлення обґрунтованості і корисності самих концептуальних ідей, мети і завдань. У тому числі важливою складовою сучасного наукового моніторингу стану реалізації згаданої Концепції слід вважати здійснення регулярного перегляду її змістовного наповнення та основних ідей і конкретних напрямів, шляхів і засобів їх впровадження з метою уточнення, а за необхідності -- доповнення і навіть оновлення її положень. Адже за минулих майже чотири роки проведення адміністративної реформи відбулась досить значна, так би мовити, "експлуатація" творчого, ідейного потенціалу Концепції, і цей ресурс на сьогодні істотно вичерпався.

Як вирішальна проводиться теза про те, що, на противагу колишній доктринальній традиції, сучасне адміністративне право має розглядатися як засіб забезпечення належної реалізації та дієвого захисту прав і свобод людини і громадянина у сфері виконавчої влади. Доводиться, що в основу сучасного реформування українського адміністративного права має бути покладено передбачений Конституцією України принцип верховенства права, котрий означає підпорядкування діяльності державних інститутів потребам реалізації та захисту прав людини, їх пріоритетність перед усіма іншими цінностями демократичної, соціальної, правової держави.

Мета "служіння" держави інтересам людини, хоч і знайшла пряме текстуальне відтворення в Концепції адміністративної реформи, але поки що не стала пануючою ані в свідомості державних службовців, ані в практичній діяльності органів виконавчої влади. Це дуже важке завдання, оскільки потребує якісно нового погляду на сутність та функціональну орієнтацію виконавчої влади.

Вирішальна роль у правовому забезпеченні такої зміни належить адміністративному праву, яке є необхідною умовою і засобом функціонування публічної влади щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина. Але українське адміністративне право поки що не здатне достатньою мірою відповісти на цей "виклик часу". Важливо й те, що фактично роль цієї галузі права залишається істотно деформованою.

2. Реалізація виконавчої влада місцевими державними адміністраціями

Систему місцевих органів державної виконавчої влади складають: 1) обласні державні адміністрації; 2) Київська та Севастопольська міські державні адміністрації; 3) районні державні адміністрації; 4) районні державні адміністрації в містах Києві та Севастополі; 5) територіальні органи міністерств, державних комітетів, центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом (управління, відділи).

В Україні створені та діють 24 обласні держадміністрації, дві міські держадміністрації (м. Києва та м. Севастополя), районні у містах Києві та Севастополі держадміністрації та 490 районних держадміністрацій.

Організація, повноваження та порядок діяльності місцевих держадміністрацій визначаються Конституцією України (статті 118--120), законами України «Про місцеві державні адміністрації» від 9 квітня 1999 р., «Про столицю України -місто-герой Київ» від 15 січня 1999 р. та іншими законодавчими актами.

Місцеві державні адміністрації здійснюють виконавчу владу в областях, районах, містах Києві та Севастополі. У межах своїх повноважень вони здійснюють виконавчу владу на території відповідних адміністративно-територіальних одиниць, а також реалізують повноваження, делеговані їм відповідними радами. Особливості здійснення виконавчої влади в містах Києві та Севастополі згідно з Конституцією України визначаються окремими законами України. В районах Автономної Республіки Крим створюються районні держадміністрації, які підпорядковуються Раді міністрів Автономної Республіки Крим, Кабінету Міністрів України та Президентові України.

Місцеві держадміністрації -- це нижчі ланки держави на місцях. Система цих органів має ієрархічний характер. Це спеціально створені на місцях урядові органи, які наділені повноваженнями щодо здійснення державної влади. Вони діють на засадах: 1) відповідальності перед людиною і державою за свою діяльність; 2) верховенства права; 3) законності; 4) пріоритетності прав людини; 5) гласності; 6) поєднання державних і місцевих інтересів.

«Місцеві держадміністрації є юридичними особами. Вони мають печатки із зображенням Державного Герба України та своїм найменуванням, рахунки в установах банків України, розташовуються в обласних і районних центрах, містах Києві та Севастополі.».5 На будинках, де розміщуються місцеві держадміністрації та їх структурні підрозділи, вивішуються таблички з зображенням Державного Герба України та найменуванням розташованого там органу. На будинках, де розміщуються місцеві держадміністрації, піднімається Державний Прапор України.

Місцеві держадміністрації у своїй діяльності керуються Конституцією України, Законом України «Про місцеві державні адміністрації» від 9 квітня 1999 р. та іншими законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, органів виконавчої влади вищого рівня. Районні держадміністрації в Автономній Республіці Крим керуються у своїй діяльності Конституцією України і законодавчими актами України, а також актами Верховної Ради та Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими в межах їх повноважень.

Склад місцевої держадміністрації формує її голова. До складу місцевої держадміністрації входять її голова, його перший заступник, заступники, керівники управлінь, відділів та інших структурних підрозділів. У межах бюджетних асигнувань, виділених на утримання відповідної місцевої держадміністрації, її голова визначає структуру держадміністрації, утворює відділи, управління та інші структурні підрозділи галузевої, міжгалузевої та внутрішньогалузевої компетенції. Примірні переліки управлінь, відділів та інших структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій, а також типові положення про них затверджуються Кабінетом Міністрів України. Голова місцевої держадміністрації затверджує штатний розпис держадміністрації та положення про її структурні підрозділи.

Місцеву держадміністрацію очолює її голова, який призначається на посаду Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України на строк повноважень Президента України. Кандидатури на посади голів обласних держадміністрацій вносяться на розгляд Кабінету Міністрів Прем'єр-міністром України. Кандидатури на посади голів районних держадміністрацій вносяться на розгляд Кабінету Міністрів України головами відповідних обласних держадміністрацій. На кожну посаду вноситься одна кандидатура. У разі відхилення Президентом України поданої кандидатури відповідно Прем'єр-міністр України чи голова обласної адміністрації вносять на розгляд Кабінету Міністрів України нову кандидатуру.

Пропозиції щодо призначення на посаду або звільнення з посади голови районної державної адміністрації в Автономній Республіці Крим вносяться на розгляд Кабінету Міністрів України головою Ради міністрів автономії. Призначення першого заступника та заступників голови, а також керівників структурних підрозділів районної держадміністрації в Автономній Республіці Крим здійснюється головою відповідної держадміністрації за погодженням з відповідними посадовими особами Ради міністрів автономії.

Повноваження голів місцевих державних адміністрацій припиняються Президентом України. Підставами їх припинення є: порушення вимог несумісності, висловлення недовіри більшістю (дві третини) голосів від складу відповідної ради, за власною ініціативою Президента України тощо.

На посади в місцеві держадміністрації призначаються громадяни України. Голови місцевих державних адміністрацій, їх заступники, керівники управлінь, відділів, інших структурних підрозділів місцевих держадміністрацій не можуть бути народними депутатами України або мати інший представницький мандат, суміщати свою службову діяльність з іншою, в тому числі на громадських засадах, крім викладацької, наукової та творчої діяльності у позаробочий час, входити до складу керівного органу чи наглядової ради підприємства чи іншої організації, що має на меті одержання прибутку. Не можуть бути призначені на посади в місцеві державні адміністрації особи, які мають судимість за вчинення умисного злочину, якщо ця судимість не погашена або не знята в установленому законом порядку.

«Голова адміністрації в межах своїх повноважень видає розпорядження, керівники управлінь, відділів та інших структурних підрозділів -- накази».6

Розпорядження голів місцевих держадміністрацій, прийняті в межах їх компетенції, є обов'язковими для виконання на відповідній території всіма органами, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами та громадянами.

Місцеві держадміністрації та їх голови при здійсненні своїх повноважень відповідальні перед Президентом України і перед Кабінетом Міністрів України, підзвітні та підконтрольні йому. Голови обласних держадміністрацій інформують Президента і Кабінет Міністрів України та щорічно звітують перед ними про виконання місцевою державною адміністрацією покладених на неї повноважень, а також про суспільно-політичне, соціально-економічне, екологічне та інше становище на відповідній території.

«Обласні держадміністрації в межах своїх повноважень спрямовують діяльність районних держадміністрацій та здійснюють контроль за їх діяльністю. Рада міністрів Автономної Республіки Крим у межах своїх повноважень спрямовує та контролює діяльність районних державних адміністрацій. Голови районних держадміністрацій зобов'язані регулярно інформувати про свою діяльність голів обласних держадміністрацій, а в Автономній Республіці Крим - Раду міністрів автономії, щорічно та на їх вимогу звітувати перед ними.»

Таким чином, порядок формування і підпорядкування місцевих держадміністрацій в Україні свідчить про те, що в основу побудови їх системи покладено принцип єдиновладдя, єдиноначальності.

Водночас якщо відповідні районні чи обласні ради делегували частину своїх повноважень місцевим держадміністраціям, то останні при здійсненні таких повноважень підзвітні й підконтрольні також і цим радам.

Розпорядження голови державної адміністрації, що суперечать Конституції України, законам України, рішенням Конституційного Суду України, іншим актам законодавства або є недоцільними, неекономними, неефективними за очікуваними чи фактичними результатами, скасовуються Президентом України, Кабінетом Міністрів України, головою місцевої держадміністрації вищого рівня або в судовому порядку. Тобто Президент України і Кабінет Міністрів України мають право скасувати акти голови місцевої держадміністрації будь-якого (обласного, міст Києва та Севастополя, районного) рівня, а голова обласної держадміністрації - розпорядження голів районних державних адміністрацій, які йому підзвітні та підконтрольні, у випадку, коли розпорядження голів районних держадміністрацій суперечать Конституції України та законам України, рішенням Конституційного Суду України, актам Президента України, Кабінету Міністрів України, голів обласних держадміністрацій, а також міністерств, інших центральних органів виконавчої влади.

Рада міністрів Автономної Республіки Крим має право скасовувати розпорядження голів відповідних районних держадміністрацій, що суперечать Конституції України, законам України, іншим актам законодавства України, а також нормативно-правовим актам Верховної Ради автономії, рішенням Ради міністрів, що не суперечать законодавству України.

Голови районних державних адміністрацій такого права не мають, бо Конституція України не передбачає створення інших місцевих держадміністрацій, які були б їм підзвітні та підконтрольні і становили б ланку нижчого рівня.

Накази керівників управлінь, відділів та інших структурних підрозділів місцевої держадміністрації, що суперечать Конституції України, іншим актам законодавства, рішенням Конституційного Суду України та актам міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, можуть бути скасовані головою місцевої держадміністрації, відповідним міністерством, іншим центральним органом виконавчої влади.

«Компетенція органів виконавчої влади є організаційно-правовою категорією. Організаційний характер компетенції проявляється насамперед у тому, що компетенція органу в функціональному розумінні є критерієм відокремлення органів виконавчої влади один від одного, побудови їх системи. Здійснюючи безпосередній вплив на побудову (конструкцію) системи органів виконавчої влади, компетенція кожного окремого органу впливає на взаємозв'язки між іншими елементами цієї системи. Важливим є також те, що компетенція органів виконавчої влади обумовлює їх внутрішню структуру, визначає, так би мовити, «кількість і якість» структурних підрозділів кожного окремого органу.»8

До відання місцевих державних адміністрацій належить вирішення питань: 1) забезпечення законності, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян; соціально-економічного розвитку відповідних територій; 2) бюджету, фінансів та обліку; 3) управління майном, приватизації та підприємництва; 4) промисловості, сільського господарства, будівництва, транспорту і зв'язку; 5) науки, освіти, культури, охорони здоров'я, фізкультури і спорту, сім'ї, жінок, молоді та неповнолітніх; 6) використання землі, природних ресурсів, охорони довкілля; 7) зовнішньоекономічної діяльності; 8) оборонної роботи та мобілізаційної підготовки; 9) соціального захисту, зайнятості населення, праці та заробітної плати.

Місцеві держадміністрації здійснюють також ті повноваження місцевого самоврядування, які делеговані їм відповідними обласними чи районними радами. Делегування радами своїх повноважень супроводжується передачею держадміністраціям фінансових, матеріально-технічних та інших ресурсів, необхідних для їх здійснення.

Кабінет Міністрів України може передавати місцевим держадміністраціям окремі повноваження органів виконавчої влади вищого рівня, що передбачає передачу їм відповідних фінансових, матеріально-технічних та інших ресурсів, необхідних для здійснення цих повноважень.

Законодавство надає місцевим державним адміністраціям значні контрольні повноваження. У межах, визначених Конституцією і законами України, вони здійснюють на відповідних територіях державний контроль за: 1) збереженням і раціональним використанням державного майна; 2) станом фінансової дисципліни, обліку та звітності, виконанням державних контрактів і зобов'язань перед бюджетом, належним і своєчасним відшкодуванням шкоди, заподіяної державі; 3) використанням та охороною земель, лісів, надр, води, атмосферного повітря, рослинного і тваринного світу та інших природних ресурсів; 4) охороною пам'яток історії та культури, збереженням житлового фонду; 5) додержанням виробниками продукції стандартів, технічних умов та інших вимог, пов'язаних з її якістю та сертифікацією; 6) додержанням санітарних і ветеринарних правил, збиранням, утилізацією і захоронениям промислових, побутових та інших відходів, додержанням правил благоустрою; 7) додержанням архітектурно-будівельних норм, правил і стандартів; 8) додержанням правил торгівлі, побутового, транспортного, комунального обслуговування, законодавства про захист прав споживачів; 9) додержанням законодавства з питань науки, мови, реклами, освіти, культури, охорони здоров'я, материнства та дитинства, сім'ї, молоді та неповнолітніх, соціального захисту населення, фізичної культури і спорту; 10) охороною праці та своєчасною і не нижче визначеного державою мінімального розміру оплатою праці; 11) додержанням громадського порядку, правил технічної експлуатації транспорту та дорожнього руху; 12) додержанням законодавства про державну таємницю та інформацію.

Законом України «Про місцеві державні адміністрації» від 9 квітня 1999 р. визначаються основні галузеві повноваження місцевих держадміністрацій: у сфері соціально-економічного розвитку; бюджету та фінансів; управління майном, приватизації та підприємництва; містобудування, житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, транспорту і зв'язку; використання та охорони земель, природних ресурсів і охорони довкілля; науки, освіти, охорони здоров'я, фізкультури і спорту, материнства і дитинства, сім'ї і молоді; соціального забезпечення та соціального захисту населення; зайнятості населення, праці та заробітної плати; забезпечення законності, правопорядку, прав і свобод громадян; міжнародних та зовнішньоекономічних відносин; оборонної роботи.

«Для реалізації наданих повноважень місцеві держадміністрації мають право:

1) проводити перевірки стану додержання Конституції України та законів України, інших актів законодавства органами місцевого самоврядування та їх посадовими особами, керівниками підприємств, установ, організацій, їх філіалів та відділень незалежно від форм власності і підпорядкування по напрямах;

2) залучати вчених, спеціалістів, представників громадськості до проведення перевірок, підготовки і розгляду питань, що входять до компетенції місцевих державних адміністрацій, а також залучати громадян, суб'єктів господарювання, їх об'єднання, наукові установи та консультативно-дорадчі органи, що створені при органах державної влади та органах місцевого самоврядування і представляють інтереси громадян та суб'єктів господарювання, до підготовки аналізів регуляторного впливу та виконання заходів з відстеження результативності регуляторних актів;

3) одержувати відповідну статистичну інформацію та інші дані від державних органів і органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, політичних партій, громадських і релігійних організацій, підприємств, установ та організацій, їх філіалів і відділень незалежно від форм власності;

4) давати згідно з чинним законодавством обов'язкові для виконання розпорядження керівникам підприємств, установ, організацій, їх філіалів та відділень незалежно від форм власності і громадянам з контрольованих питань, порушувати питання про їх відповідальність у встановленому законом порядку;

5) здійснювати інші функції і повноваження згідно з чинним законодавством.». 9

Органами державної виконавчої влади на місцях є також територіальні органи міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, що не входять до системи місцевих державних адміністрацій і не підпорядковані їм. До них належать територіальні управління Укрзалізниці, управління та відділи Міністерства внутрішніх справ України в областях, районах, містах, районах міст, управління Служби безпеки України в областях, військові комісаріати Міністерства оборони України тощо. Керівники підприємств, установ та організацій, що належать до сфери управління міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, призначаються та звільняються з посад за погодженням з головою відповідної державної адміністрації, крім керівників установ, підприємств і організацій Збройних Сил та інших військових формувань України. Голови місцевих державних адміністрацій координують діяльність територіальних органів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади та сприяють їм у виконанні покладених на ці органи завдань.

На такі органи виконавчої влади Автономної Республіки Крим, як Рада міністрів, міністерства і республіканські комітети автономії також покладається здійснення не лише власних виконавчих функцій і повноважень, а й державних функцій і повноважень, делегованих законами України.

«З питань виконання державних функцій і повноважень Рада міністрів Автономної Республіки Крим, Голова Ради міністрів Автономної Республіки Крим, його заступники, керівники відповідних міністерств і республіканських комітетів Автономної Республіки Крим підзвітні і підконтрольні Кабінету Міністрів України, а керівники місцевих державних адміністрацій - Раді міністрів Автономної Республіки Крим».

3. Реалізація виконавчої влади органами місцевого самоврядування

«Місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України»

Система місцевого самоврядування -- це сукупність органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення та організаційних форм за допомогою яких відповідна територіальна громада або її складові частини здійснюють завдання та функції місцевого самоврядування, вирішують питання місцевого значення.

Принцип самоврядування є одним із найдавніших і універсальних серед тих, що застосовуються в управлінні. Він відповідав потребам людського суспільства, починаючи з ранніх стадій його розвитку і до певного часу залишався єдиним засобом соціальної організації людства.

З прийняттям Конституції України 1996 р. у політичній системі України відбуваються докорінні зміни. Значною мірою вони зумовлені і зміною правового статусу місцевих рад, які закріплюються на конституційному рівні вже не як органи державної влади, а як органи місцевого самоврядування. Сучасну правову державу не можна уявити без ефективно діючої системи місцевого самоврядування.

«Органам місцевого самоврядування можуть надаватися законом окремі повноваження органів виконавчої влади. Держава фінансує здійснення цих повноважень у повному обсязі за рахунок коштів Державного бюджету України або шляхом віднесення до місцевого бюджету у встановленому законом порядку окремих загальнодержавних податків, передає органам місцевого самоврядування відповідні об'єкти державної власності. Органи місцевого самоврядування з питань здійснення ними повноважень органів виконавчої влади підконтрольні відповідним органам виконавчої влади».

До органів місцевого самоврядування належать сільські, селищні, міські ради, що складаються з депутатів, які обираються на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування. Районні і обласні ради представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст. Світова практика свідчить, що саме виборні органи місцевого самоврядування є основними носіями повноважень щодо самоврядування, головною формою самоорганізації територіальних громад.

Особливістю організації місцевої державної виконавчої влади в Україні є те, що частина її повноважень може здійснюватися органами місцевого самоврядування. Це так звані делеговані повноваження органів місцевого самоврядування. Держава фінансує здійснення цих повноважень, передає органам місцевого самоврядування відповідні об'єкти державної власності. Це такі повноваження, як контроль за використанням і охороною землі, водойм, надр, лісів; реєстрація права власності на землю; реєстрація суб'єктів підприємницької діяльності; контроль за додержанням проектів будівництва; реєстрація статутів добровільних об'єднань громадян тощо.

Сільські, селищні та міські ради можуть мати свої виконавчі органи. Територіальні громади на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування обирають терміном на чотири роки відповідно сільського, селищного, міського голів, які очолюють виконавчий орган ради та головують на її засіданнях. Статус голів, депутатів і виконавчих органів ради та їхні повноваження, порядок утворення, реорганізації, ліквідації визначаються законом. На рівні областей і районів передбачається створення не виконавчих органів, а виконавчого апарату відповідної ради. Голова районної ради та голова обласної ради обираються відповідною радою і очолюють виконавчий апарат ради. Функції виконавчих органів районних і обласних рад, як це випливає із ст. 118 Конституції України, виконують відповідні державні адміністрації, яким делегуються ці повноваження.

У межах тих адміністративно-територіальних одиниць, де є місцеві державні адміністрації, саме адміністрації виконують повноваження як місцевих органів держаної виконавчої влади галузевого характеру, так і делеговані виконавчі функції відповідних рад і діють під загальним керівництвом голови місцевої державної адміністрації.

Місцеві ради здійснюють контрольні повноваження, які є виключно компетенцією рад. До них віднесені: заслуховування звіту сільського, селищного, міського голови про діяльність виконавчих органів ради; прийняття рішення про недовіру сільському, селищному, міському голові; заслуховування звітів постійних комісій, керівників виконавчих органів та посадових осіб, яких вона призначає або затверджує; заслуховування повідомлень депутатів про роботу в раді, виконання ними доручень ради; розгляд запитів депутатів, прийняття рішень по запитах; прийняття рішень щодо дострокового припинення повноважень депутата ради в порядку, встановленому законом; скасування актів виконавчих органів ради, які не відповідають Конституції чи законам України, іншим актам законодавства, рішенням відповідної ради, прийнятим у межах її повноважень; прийняття рішення щодо дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови у випадках, передбачених законом.

Відповідно до закону сільський, селищний, міський голова: забезпечує здійснення в межах наданих законом повноважень органів виконавчої влади на відповідній території, додержання Конституції та законів України, виконання актів Президента України та відповідних органів виконавчої влади; організовує в межах, визначених законом, роботу відповідної ради та її виконавчого комітету; вносить на розгляд ради пропозицію щодо кандидатури на посаду секретаря ради; вносить на розгляд ради пропозиції про кількісний і персональний склад виконавчого комітету відповідної ради; вносить на розгляд ради пропозиції щодо структури і штатів виконавчих органів ради, апарату ради та її виконавчого комітету; здійснює керівництво апаратом ради та її виконавчого комітету; скликає сесії рад, вносить пропозиції та формує порядок денний сесій ради і головує на пленарних засіданнях ради; забезпечує підготовку на розгляд ради проектів програм соціально-економічного та культурного розвитку, цільових програм з інших питань самоврядування, місцевого бюджету та звіту про його виконання, рішень ради з інших питань, що належать до її відання; оприлюднює затверджені радою програми, бюджет та звіти про їх виконання; призначає на посади та звільняє з посад керівників відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, підприємств, установ та інших організацій, що належать до комунальної власності відповідних територіальних громад; скликає загальні збори громадян за місцем проживання; забезпечує виконання рішень місцевого референдуму, відповідної ради, її виконавчого комітету; є розпорядником бюджетних, позабюджетних цільових (у тому числі валютних) коштів тощо.

«Виконавчі органи рад - це їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи. Виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади -- також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади.». Виконавчий комітет ради утворюється радою на термін її повноважень у складі відповідно сільського, селищного, міського голови, районної в місті ради -- голови відповідної ради, заступника (заступників) сільського, селищного, міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради, керуючого справами (секретаря) виконавчого комітету, а також керівників відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, інших осіб. До складу виконавчого комітету сільської, селищної, міської ради входить також за посадою секретар відповідної ради. Очолює виконавчий комітет відповідно сільський, селищний, міський голова, голова районної в місті ради. Після закінчення повноважень ради, кількісний склад виконавчого комітету визначається самостійно відповідною радою, а його персональний склад затверджується радою за пропозицією сільського, селищного, міського голови, районної в місті ради -- за пропозицією голови відповідної ради.

Виконавчий комітет сільської, селищної, міської, районної в місті ради може розглядати і вирішувати питання, віднесені Законом «Про місцеве самоврядування в Україні» до відання виконавчих органів ради. Суттєве значення має те, що він має право попередньо розглядати проекти місцевих програм соціально-економічного і культурного розвитку, цільових програм з інших питань, місцевого бюджету, проекти рішень з інших питань, що вносяться на розгляд відповідної ради.

Якщо повноваження делегуються місцевій владі центральним чи регіональним органом, місцева влада, мірою можливості, мають право пристосовувати свою діяльність до місцевих умов. Крім власних (самоврядних) повноважень, органи місцевого самоврядування реалізують також окремі повноваження органів виконавчої влади, які ним делегуються законом. Така практика є досить поширеною в країнах Європи. При цьому має бути забезпечена свобода дії органів місцевого самоврядування, вони повинні зберігати право контролю над повноваженнями, які їм делеговані, і над умовами цього делегування, постійно беручи до уваги місцеву ситуацію.

Місцеві держадміністрації здійснюють також ті повноваження місцевого самоврядування, які делеговані їм відповідними обласними чи районними радами. Делегування радами своїх повноважень супроводжується передачею держадміністраціям фінансових, матеріально-технічних та інших ресурсів, необхідних для їх здійснення.

Особливістю організації місцевої державної виконавчої влади в Україні є те, що частина її повноважень може здійснюватися органами місцевого самоврядування. Це так звані делеговані повноваження органів місцевого самоврядування. Держава фінансує здійснення цих повноважень, передає органам місцевого самоврядування відповідні об'єкти державної власності. Це такі повноваження, як контроль за використанням і охороною землі, водойм, надр, лісів; реєстрація права власності на землю; реєстрація суб'єктів підприємницької діяльності; контроль за додержанням проектів будівництва; реєстрація статутів добровільних об'єднань громадян тощо.

На такі органи виконавчої влади Автономної Республіки Крим, як Рада міністрів, міністерства і республіканські комітети автономії також покладається здійснення не лише власних виконавчих функцій і повноважень, а й державних функцій і повноважень, делегованих законами України.

Ознаками, що відрізняють здійснення самоврядними органами делегованих і власних повноважень, є:

1. Джерело їх ресурсного забезпечення. Власні повноваження забезпечуються власними ресурсами. Здійснення делегованих повноважень фінансується в повному об'ємі державою шляхом віднесення до місцевого бюджету окремих загальнодержавних податків, а також шляхом передачі органам місцевого самоврядування відповідних об'єктів державної власності.

2. Спосіб контролю за їх реалізацією. Здійснення органами місцевого самоврядування делегованих повноважень органів виконавчої влади контролюють відповідні місцеві державні адміністрації, а у окремих випадках -- міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, і їх територіальні підрозділи (районні державні адміністрації -- щодо здійснення делегованих повноважень виконавчими органами сільських, селищних, міських рад міст районного значення, що розташовані на території району, а обласні державні адміністрації щодо здійснення аналогічних повноважень виконавчими органами міських рад міст обласного значення).

Відповідні форми здійснення контролю, а також підстави порушення контролюючим органом питання про відповідальність сільського, селищного, міського голови передбачає Постанова Кабінету Міністрів України "Про затвердження Порядку контролю за здійсненням органами місцевого самоврядування делегованих повноважень органів виконавчої влади" від 09.03. 1999 року № 339. Відповідальність посадових осіб органів місцевого самоврядування може наступати у випадку:

-- порушення Конституції і законів України, прав і свобод громадян;

-- не забезпечення здійснення делегованих повноважень органів виконавчої влади;

-- перешкоджання здійсненню контролю за їх виконанням та в інших випадках.

Що ж до співвідношення власних повноважень самоврядних органів та повноважень місцевих державних адміністрацій, що безпосередньо стосуються управління селом, селищем, містом, то складаються ситуації, коли самоврядне повноваження повністю поглинається тим, яке фактично закріплене в компетенції органів виконавчої влади, що на практиці унеможливлюють слідування принципу заборони втручання органів державної влади чи їх посадових осіб у здійснення органами місцевого самоврядування наданих власних повноважень.

Що ж стосується об'єму управлінських повноважень державних та самоврядних органів, то не поодинокі ситуації, коли повноваження наведених органів не просто поглинаються одне одним, а прямо дублюються. Зокрема, при реалізації делегованих контрольних повноважень можлива ситуація, коли органи місцевого самоврядування діють як перша інстанція, а районна та обласна державні адміністрації -- відповідно друга і третя. Це стосується таких повноважень, як здійснення контролю за дотриманням цін і тарифів та законодавства щодо захисту прав споживачів, віднесені законодавцем до компетенції як районних та обласних державних адміністрацій (п. 8 ст. 16 та п. 7 ст. 18 Закону "Про місцеві державні адміністрації"), так і виконавчих органів сільських, селищних, міських рад (п. "б" п.п. 3 ст. 30 та п. "б" п.п. 2 ст. 28 Закону "Про місцеве самоврядування в Україні").

П. 2 ст. 17 Закону "Про місцеві державні адміністрації" відносить до повноважень місцевої державної адміністрації забезпечення ефективного використання природних, трудових і фінансових ресурсів. Аналогічне повноваження сформульоване і для виконавчого комітету сільської, селищної, міської ради (п.п. 2 п. "а" ст. 27 Закону "Про місцеве самоврядування в Україні").

За допомогою словосполучень типу "незалежно від форми власності", "розташовані на відповідній території" тощо в законодавстві розширено перелік об'єктів, стосовно яких реалізуються права і обов'язки органів виконавчої влади.

Що ж до правового регулювання співвідношення повноважень місцевих органів виконавчої влади та повноважень органів місцевого самоврядування районів і областей, то в цьому питанні можна виділити, зокрема, такі проблемні аспекти:

1. закріплюючи в законі за місцевими державними адміністраціями конкретний об'єм повноважень, законодавець не в повній мірі взяв до уваги конституційно визначені завдання цих органів, на яких по суті повинен базуватися набір їх фактичних повноважень. Обсяг повноважень, закріплений у компетенції місцевих державних адміністрацій, є ширшим, ніж той, який є об'єктивно необхідним для виконання їх завдань. Велика кількість повноважень, якими володіють місцеві державні адміністрації, не завжди спрямована на виконання конкретно визначених завдань їх діяльності. Це стосується майже всіх галузей суспільного життя, в яких ці органи виконавчої влади володіють владними повноваженнями.

2. Значна частина галузевих повноважень, якими володіють місцеві державні адміністрації, є "виконавчими" повноваженнями районних та обласних рад. Наприклад, більшість повноважень у галузі соціально-економічного розвитку території, в галузі бюджету та фінансів, містобудування, деяка частина повноважень у галузі житлово-комунального господарства, побутового, торгівельного обслуговування, транспорту і зв'язку та інші.

Але треба враховувати, що місцеві державні адміністрації при здійсненні значної кількості повноважень підконтрольні і підзвітні відповідним радам. Разом із цим, місцеві державні адміністрації повинні неупереджено забезпечувати реалізацію загальнодержавного інтересу.

3. Структурні підрозділи адміністрації здійснюють власні повноваження і повноваження, делеговані радою. В зв'язку зі складністю їх розмежування виникає питання, стосовно якої частини компетенції повинен здійснюватися контроль вищими органами виконавчої влади, а якої -- обласною радою? У практичній діяльності через відсутність чіткої межі між власними і делегованими повноваженнями місцевих державних адміністрацій та їх структурних підрозділів, останні звітують про здійснення всього обсягу своїх повноважень відповідним радам. Різниця між наведеними двома випадками полягає фактично тільки у формі здійснення. Якщо про виконання регіональних програм органи виконавчої влади "звітують", то про виконання державних програм і власних повноважень місцевих органів виконавчої влади "інформують" відповідні ради.

4. Повноваження районних та обласних рад, передбачені Законом "Про місцеве самоврядування в Україні", не є достатніми для здійснення завдань цих органів.

5. Більшість повноважень не конкретизовані за змістом, а відсилають до інших нормативно-правових актів: з питань земельних відносин, навколишнього природного середовища, власності, адміністративно-територіального устрою тощо.

6. Районні та обласні ради не мають власних виконавчих структур, що утруднює здійснення управлінського впливу на відповідні об'єкти.

Розмежування повноважень може здійснюватися не тільки на законодавчому рівні, а також у процесі права реалізації (судові, договірні способи тощо)

Водночас у діяльності обласних державних адміністрацій має бути підвищена ефективність контрольно-наглядових функцій за додержанням Конституції і законів, а також щодо здійснення державного управління і місцевого самоврядування з подальшим посиленням у діяльності районних державних адміністрацій розпорядчо-виконавчих функцій. До сфери контрольно-наглядової діяльності державних адміністрацій доцільно, зокрема, віднести: збереження і раціональне використання державного майна; додержання фінансової дисципліни; використання та охорону земель, лісів, надр; виконання правил торгівлі тощо.

Голова місцевої державної адміністрації діє самостійно в межах своєї компетенції. Він очолює державну адміністрацію, здійснює керівництво її діяльністю, несе відповідальність за виконання покладених на адміністрацію завдань і за здійснення нею своїх повноважень. Крім того, він представляє відповідну місцеву адміністрацію у відносинах з іншими державними органами та органами місцевого самоврядування, громадськими об'єднаннями, підприємствами, установами та організаціями, громадськими та іншими особами як в Україні, так і за її межами. На голову покладені повноваження, пов'язані з вирішенням кадрових питань, укладанням та розірванням контрактів з керівниками підприємств, установ та організацій, що належать до сфери управління відповідної державної адміністрації. Він регулярно інформує населення про стан виконання безпосередньо покладених на місцеві адміністрації повноважень.

4. Особливості реалізації виконавчої влади в м. Києві

«Виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації.». Вперше в політико-правовій практиці незалежної України інститут місцевих державних адміністрацій був запроваджений у 1992 р., коли Верховна Рада 5 березня 1992 р. прийняла закон про представника Президента, яким місцеві органи виконавчої влади, засновані на базі виконавчо-розпорядчих органів районних та обласних рад, відокремлювалися від органів місцевого та регіонального самоврядування, насамперед в особі представницьких органів. Це відокремлення було продиктовано необхідністю створення єдиної системи органів виконавчої влади на чолі з Президентом, а також -- розмежування функцій та повноважень між місцевими державними адміністраціями, як органами держави, та місцевим і регіональним самоврядуванням, яке стало самостійною формою реалізації публічної влади.