Административно-правовой режим

Размещено на http://www.allbest.ru/

Административно-правовые режимы в теории административного права

Маилян С.С.,

к.ю.н., доцент,

1. Комплексные режимы в административном праве

Режимы, которые можно отнести к разряду комплексных, впервые начали рассматриваться применительно к сферам государственного управления, где полномочия субъекта управления распространяются на неопределенный круг объектов. В качестве одного из первых примеров, который иллюстрировал такого рода режимы был выбран нами режим безопасности дорожного движения. При этом утверждалось, что такого рода режимы, принципиально отличны от тех, которые свойственны объекту управления, однозначно включенному в систему государственного управления. Здесь объект теряет четкую определенность и персонифицированность и выступает в достаточно абстрактной нормативной форме. административный право государственный правоохранительный

В дальнейшем было показано, что существуют административно-правовые режимы, которые могут распространяться на неопределенный круг не только объектов, но и субъектов государственного управления. Типичный пример -- государственная служба, выступающая в качестве административно-правового режима, специально и по существу тотально опосредующего трудовую деятельность государственных служащих, который буквально пронизывает собой все структуры и органы государственной власти. Было также показано, что режимы, которые мы условились именовать комплексными, имеют весьма широкую, если не сказать сколь угодно широкую, распространенность. Они могут проявляться в масштабном и с трудом поддающемся четкому отграничению спектре государственно-управленческих отношений, выполняя широкую гамму функций, которые связаны как с формированием систем управления, так и с определением средств реализации других административно-правовых режимов.

В этой связи уместно задаться вопросом: на что, собственно, направлены эти режимы? Вопрос далеко не праздный, если учесть, что при анализе общетеоретических основ административно-правовых режимов в качестве исходной было выбрано аксиоматичное положение о целевой направленности любого социального управления. Режимы же рассматривались именно с точки зрения обеспечения достижения заданных в управлении целей. Если с учетом сказанного обратиться к комплексным режимам, то здесь такая целевая направленность фактически не просматривается.

Действительно, ведь управленческие цели всегда конкретны и связаны со столь же конкретной системой управления. В противовес этому комплексные режимы отличаются абстрагированием от конкретных систем управления. Конечно, при анализе того или иного режима можно также обнаружить элементы целеполагания, однако следует признать, что цели эти столь же абстрактны в отношении конкретных управленческих систем, сколь и сами режимы.

Например, статья 2 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" определяет, что под государственной службой понимается профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. Отсюда следует некая довольно абстрактная цель государственной службы. Она состоит в обеспечении исполнения полномочий государственных органов. В свою очередь, коль скоро речь идет об обеспечении полномочий, то, значит, и о целях, которые эти полномочия собой воплощают.

С другой стороны, если государственные органы не конкретизируются, то столь же абстрактны и их полномочия. В таком случае вряд ли следует расценивать положение анализируемой статьи 2 федерального закона как установление цели государственной службы. Скорее всего, здесь можно говорить о ее назначении. А если брать в учет всю совокупность актов и норм, регулирующих сегодня административно-правовой режим государственной службы, то надо признать, что речь идет об основной (или одной из основных) функции данного режима в отношении всех государственных органов.

Таким образом, следует констатировать, что комплексные административно-правовые режимы лишены конкретной целевой направленности в государственном управлении, но выполняют вполне определенные функции. Эти функции могут быть сформулированы в регулирующих режим нормах, а могут следовать из привязки требований режима к функционированию систем управления. Так, относительно режима государственной службы можно с уверенностью утверждать, что это режим, который регулирует кадровую функцию, присущую любой системе социального, в том числе государственного, управления.

Что касается функций тех или иных административно-правовых режимов, то они могут быть достаточно разнообразны. Тем не менее, это разнообразие отвечает упорядоченному многообразию функций государственного управления. А это значит, что упорядочению и классификации могут быть подвергнуты сами административно-правовые режимы. И все же относительно понятия интересующих нас комплексных режимов это мало что добавляет. Здесь следует вернуться к исходному пониманию режима и рассмотреть его с учетом неопределенности и нормативности анализируемых комплексных административно-правовых режимов в отношении субъектов, объектов и в целом систем государственного управления.

Итак, в своем исходном и наиболее абстрактном понимании режим есть порядок. Соответственно, под административно-правовым режимом подразумевается порядок в области государственного управления. И если учесть нормативность комплексных режимов в отношении конкретных структур государственного управления, то остается признать, что с точки зрения их целевой ориентации эти режимы нацелены на порядок и упорядочение как таковые. Иначе говоря, комплексные режимы имеют самоцелью самое себя. В отрыве от конкретных систем они неизбежно вырождаются в порядок и упорядочение ради самого порядка.

Именно порядок и ничто иное является определяющей характеристикой и целью комплексных административных режимов. Однако ситуация резко меняется при реализации этих режимов в конкретных системах государственного управления. Здесь установленный режимом порядок накладывается на функции данной системы и приобретает в ней конкретное место и целевое назначение. Более того, в конкретных системах установленный режимом порядок может реализовываться множественными структурными подразделениями, где трансформироваться в их собственные функции, так что исходный комплексный режим может быть узнаваем в конкретной системе лишь на уровне оценки ее функционирования в целом.

Возьмем, например, режим секретности. Его реализация в конкретной структуре затронет информационное обеспечение управления и деятельности его объекта, кадровую функцию, внутреннее структурирование системы, информационный обмен с другими органами и организациями, пропускной режим, вопросы материально-технического обеспечения деятельности лиц, допущенных к работе со сведениями, составляющими государственную тайну, их взаимоотношения с коллегами по службе и т.д. Причем каждый из названных здесь компонентов перестанет быть самодостаточным и окажется составной частью общей деятельности системы и ее подразделений по достижению общих интегрированных целей.

При этом уточнение или изменение составных элементов режима государственной тайны, например перечня сведений, составляющих тайну, приведет в динамику все компоненты системы и может вызвать в ней серьезные структурные и кадровые изменения. В условиях существенной нормативности соответствующего режима, распространяющего свое действие на множество государственных органов, означенное выше действие по его изменению может вызвать ощутимые подвижки во всей системе государственного управления.

Кстати, в действительности встречается и обратное, когда изменения в структуре государственных органов влекут за собой изменения в административно-правовом режиме. Так, введение в действие перечня сведений, отнесенных к государственной тайне Указом Президента Российской Федерации от 24 января 1998 г. № 61 "О перечне сведений, отнесенных к государственной тайне", было произведено, как отмечено в преамбуле самого Указа, "в связи с совершенствованием структуры федеральных органов исполнительной власти".

Следующее, на чем следует остановиться, уточняя понятие комплексных административно-правовых режимов, -- это то, на что, собственно, направлен устанавливаемый режимом порядок. Ведь сам по себе порядок ради порядка -- пустая абстракция. Упорядочить можно лишь деятельность и ее организацию. Только в связке с конкретной деятельностью порядок превращается в режим ее осуществления. Если же трансформировать эти суждения на комплексные административно-правовые режимы, то следует прямо констатировать, что их нормативность в отношении структур государственного управления возможна лишь в случае, когда регламентированная режимом деятельность имеет для них универсальный характер либо содержит общие элементы, которые могут быть подвергнуты режимной организации без какой-либо прямой связи с конкретными структурами.

Это, естественно, не означает, что все элементы комплексного режима будут непосредственно распространяться на все без исключения структуры, где имеет место упорядочиваемая этим режимом деятельность. В той или иной мере конкретная реализация комплексного режима обычно опосредуется его конкретизацией или привязкой к конкретным структурам.

Мы уже упоминали о режиме лицензирования, который имеет даже законодательное закрепление на уровне Федерального закона “О лицензировании отдельных видов деятельности”. В отношении же лицензирования деятельности предприятий, учреждений и организаций по проведению работ, связанных с использованием сведений, составляющих государственную тайну, созданием средств защиты информации, а также с осуществлением мероприятий и (или) оказанием услуг по защите государственной тайны, действует специальное постановление Правительства Российской Федерации, вводящее особый порядок лицензирования.

Конкретизации подвергаются и ситуационные комплексные административно-правовые режимы, к числу которых можно отнести режим чрезвычайного положения. Для его реализации в каждом конкретном случае издается Указ Президента Российской Федерации, в котором должны быть уточнены и конкретизированы:

а) обстоятельства, послужившие основанием для введения чрезвычайного положения; б) обоснование необходимости введения чрезвычайного положения;

в) границы территории, на которой вводится чрезвычайное положение;

г) силы и средства, обеспечивающие режим чрезвычайного положения;

д) перечень чрезвычайных мер и пределы их действия, перечень временных ограничений прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений;

е) государственные органы (должностные лица), ответственные за осуществление мер, применяемых в условиях чрезвычайного положения; ж) время вступления указа в силу, а также срок действия чрезвычайного положения.

На введение чрезвычайного положения должно быть получено согласие Совета Федерации Федерального Собрания в форме утверждения указа Президента Российской Федерации. На заседаниях соответствующего комитета палаты (обычно это Комитет по безопасности), на котором обсуждается соответствующий указ, в его содержание нередко предлагается внести изменения, которые могут в дальнейшем быть приняты во внимание Президентом.

Таким образом, из того, что изложено выше, следует, что комплексный административно-правовой режим -- это особый порядок осуществления деятельности, общей для ряда или всей совокупности государственных органов. Сам факт общности этого порядка и его выражения в форме административно-правового режима подразумевает детальное правовое регулирование комплексных административно-правовых режимов. При этом единой тенденцией следует считать постоянное повышение уровня нормативно-правовых актов, лежащих в основе соответствующих режимов. Изложенное выше позволяет сделать вывод, что в последние годы комплексные административно-правовые режимы все чаще становятся объектом законодательной деятельности, а их основы получают закрепление в федеральных законах и законах субъектов федерации.

Если учесть, что обычно комплексные режимы определяют порядок в особых сферах государственного управления, а их требования нередко затрагивают область реализации прав и законных интересов всей совокупности субъектов административного права, то такая тенденция вполне понятна и ее следует всячески приветствовать. К тому есть ряд оснований, обусловливающих эффективность самого государственного управления, но об этом ниже.

Важно также иметь в виду, что комплексные административно-правовые режимы не только затрагивают права человека и гражданина, но и нередко в той или иной мере ущемляют или ограничивают их. В этой связи нельзя не обратить внимание на соответствующие конституционные положения. Так, часть 2 статьи 55 Конституции Российской Федерации запрещает издание законов, отменяющих или умаляющих права и свободы человека и гражданина. В то же время часть 3 той же статьи устанавливает, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Именно это конституционное положение как раз и определяет возможность установления и наиболее общие сферы применения комплексных административных режимов, особенно в случаях отклонения государственного управления от обычного порядка функционирования.

Как прямо следует из Конституции, основания умаления прав и свобод человека и гражданина урегулированы анализируемой нормой исчерпывающим образом. Соответственно, административно-правовые режимы, затрагивающие права и свободы человека и гражданина, также не могут иметь иных оснований и направленности их применения. Кроме того, отсюда ясно следует, что такого рода режимы должны быть урегулированы федеральным законом. Таким образом, сама Конституция России прямо предполагает существенный объем законодательного регулирования комплексных административно-правовых режимов.

Наличие конституционного порядка ставит значительные ограничения для создания и применения административно-правовых режимов органами государства, особенно органами исполнительной власти на уровне подзаконного регулирования. Это, однако, не означает, что административно-правовой режим не может быть создан и урегулирован иными, помимо федеральных законов, нормативными правовыми актами. Например, в том, что касается функционирования самих государственных органов, установление режимов особого варианта действий может быть осуществлено в рамках тех ограничений, которые уже заранее предусмотрены федеральным законодательством, например, законодательством о государственной службе.

Кроме того, следует иметь в виду, что предусмотренный Конституцией порядок умаления прав и свобод человека и гражданина посредством федерального закона также имеет четкие ограничения. Часть 3 статьи 56 Конституции Российской Федерации накладывает запрет на ограничение прав и свобод, предусмотренных статьями 20, 21, 23 (часть 1), 24, 28, 34 (часть 1), 40 (часть 1), 46-54 Конституции. Федеральные законы не могут нарушать названных норм и, соответственно, служить основанием для установления элементов административных режимов, посягающих на права и свободы человека и гражданина, ими установленные и защищаемые.

Обязательно нужно учитывать, что комплексные административно-правовые режимы могут быть урегулированы не только одними лишь административно-правовыми актами. Так, только что упомянутый режим чрезвычайного положения, согласно статье 56 Конституции Российской Федерации, должен быть урегулирован федеральным конституционным законом. Таким образом, режим, который общепризнан в административном праве как административно-правовой, по существу, регулируется правом конституционным. То же касается, как уже отмечалось выше, правового режима иностранцев, вынужденных переселенцев, беженцев, лиц без гражданства.

Тем не менее соответствующие акты конституционного права содержат нормы административного содержания, и, что самое главное, их реализация невозможна вне обширных административно-правовых процедур, в которых, кстати, и проявляется деятельностное содержание соответствующих правовых режимов в различных сферах государственного управления. В силу этих обстоятельств есть все основания относить соответствующие режимы к числу комплексных административно-правовых, имеющих, однако, первоосновы и частичное правовое регулирование в конституционно-правовых актах. То же отмечалось нами и относительно режимов реализации процессуальных санкций. Здесь источником соответствующих режимов являются уже процессуальные нормы и акты.

Резюмируя изложенное, можно попытаться дать определение комплексным административно-правовым режимам.

Итак, под комплексным административно-правовым режимом понимается урегулированный правом и имеющий нормативный характер в отношении структур государственного управления порядок осуществления деятельности, общей для определенного множества либо для всех государственных органов, который подлежит конкретизации в процессе его применения.

Проиллюстрируем данное определение характерным примером комплексного административно-правового режима гражданской обороны. Несмотря на свою направленность на действия субъектов административного права в условиях, далеких от нормального функционирования, этот режим имеет постоянный характер и реализуется как режим поддержания непрерывной готовности к наступлению неблагоприятных последствий и их преодолению в обычных условиях функционирования.

Рассматриваемый режим в своей основе урегулирован Федеральным законом "О гражданской обороне". Распространяется он на предельно широкий круг субъектов административного права, о чем прямо заявлено в преамбуле: "Федеральный закон определяет задачи в области гражданской обороны и правовые основы их осуществления, полномочия органов государственной власти Российской Федерации, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, а также силы и средства гражданской обороны".

С точки зрения исследуемого материала показательна статья 1 Закона, которая определяет саму гражданскую оборону как систему мероприятий по подготовке к защите и по защите населения, материальных и культурных ценностей на территории Российской Федерации от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий. Это свидетельствует о том, что гражданская оборона распространяется как на режим нормального функционирования государственного управления, где осуществляется подготовка к действиям в условиях военного времени, так и на сами военные действия.

Небезынтересны также последующие положения данной статьи, в которых субъект управления -- служба гражданской обороны, гражданские организации гражданской обороны и территория, на которой должны осуществляться соответствующие мероприятия, определены нормативно и заранее требуют конкретизации на уровне последующего нормотворчества органов государственной власти и управления, что также предусмотрено статьей 3 Закона.

Обращает на себя внимание основной принцип организации гражданской обороны, определенный пунктом 1 статьи 4 указанного закона. Этот принцип -- территориально-производственный. Последнее сразу же подразумевает, что осуществление мероприятий гражданской обороны должно подпадать в сферу управленческих воздействий всей совокупности действующих на той или иной территории Российской Федерации субъектов государственного управления, а также управленческих структур иных организаций, независимо от организационно-правовых форм.

Глава II Закона прямо посвящена полномочиям органов государственной власти и местного самоуправления в области гражданской обороны и ориентирована на разграничение предметов ведения и полномочий, а также установление четкого порядка взаимодействий между ними. При этом соответствующие органы определены нормативно без какой-либо детальной конкретизации.

Глава III Закона возлагает целый ряд специальных обязанностей на органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные организации, а также на всех граждан Российской Федерации. Что касается органов государственной власти и местного самоуправления, то их роль здесь очевидна. Менее очевидны, особенно применительно к обычным условиям функционирования, обязанности и связанное с ними государственно-управленческое влияние на сферу прав организаций и граждан.

Так, статьей 9 к полномочиям организаций в области гражданской обороны отнесено:

планирование и организация проведения мероприятий по гражданской обороне;

осуществление мероприятий по поддержанию своего устойчивого функционирования в военное время;

осуществление обучения своих работников способам защиты от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий;

создание и поддержание в состоянии постоянной готовности к использованию локальных систем оповещения;

создание и содержание в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств.

Кроме того, на организации, имеющие потенциально опасные производственные объекты и эксплуатирующие их, а также имеющие важное оборонное и экономическое значение или представляющие высокую степень опасности возникновения чрезвычайных ситуаций в военное и мирное время, возложены еще более существенные задачи. В частности, они обязаны создавать гражданские организации гражданской обороны и поддерживать их в состоянии постоянной готовности.

Иначе говоря, организации, даже в условиях мирного времени и в режиме нормального функционирования, обязаны осуществлять целый комплекс весьма затратных мероприятий по реализации мероприятий гражданской обороны. Понятно, что в условиях рыночной экономики это никак не отвечает их экономическим интересам и может вообще ставить под сомнение их конкурентоспособность на рынке. Тем не менее Закон прямо отнес гражданскую оборону к сфере безопасности, а значит, дал возможность законодателю в соответствии с частью 2 статьи 55 и частью 3 статьи 56 Конституции Российской Федерации осуществить известную экспансию в область охраняемых Конституцией прав в целях безопасности.

Подчеркнем, что организации в данном случае очерчены нормативно, причем те из них, которые имеют особое значение с точки зрения обеспечения гражданской обороны, должны определяться Правительством Российской Федерации. В связи с этим нетрудно предположить, что именно такие организации, наряду с органами государственной власти, в первоочередном порядке будут получать соответствующую компенсацию расходов на проведение мероприятий гражданской обороны, предусмотренную статьей 18 федерального Закона.

Статьей 10 Закона определены обязанности граждан в области гражданской обороны. В том числе:

прохождение обучения способам защиты от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий;

участие в проведении других мероприятий по гражданской обороне;

оказание содействия органам государственной власти и организациям в решении задач в области гражданской обороны. Заметим, что речь идет о гражданах вообще, а не только о работниках органов власти и организаций, на которые эти обязанности должны возлагаться в порядке должностных. Таким образом, режим гражданской обороны, по существу, вводит некий круг общегражданских обязанностей, которые возлагаются на всех граждан без исключения. Основание таких действий -- это все то же отнесение гражданской обороны к сфере безопасности и применение в этой связи статей 55 и 56 Конституции Российской Федерации.

Статья 11 Закона определяет систему руководства гражданской обороной, где ведущая роль отведена руководителям органов исполнительной власти, включая Правительство Российской Федерации, которые одновременно являются начальниками гражданской обороны. Аналогичное относится и к организациям. Все начальники гражданской обороны персонально ответственны за осуществление входящих в этот режим мероприятий.

В нормативной форме определяются и органы системы государственного управления гражданской обороной. Так, статьей 12 Закона к их числу отнесены:

федеральный орган исполнительной власти, специально уполномоченный на решение задач в области гражданской обороны, и его территориальные органы, созданные в установленном порядке;

структурные подразделения федеральных органов исполнительной власти, специально уполномоченные на решение задач в области гражданской обороны;

структурные подразделения (работники) организаций, специально уполномоченные на решение задач в области гражданской обороны, создаваемые (назначаемые) в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Кроме того, в отдельных случаях могут создаваться специальные органы, осуществляющие управление гражданской обороной на территориях субъектов Российской Федерации, а также на территориях, отнесенных к группам по гражданской обороне. Такие органы комплектуются военнослужащими войск гражданской обороны, средства, на содержание которых выделяются из федерального бюджета, и гражданским персоналом, средства на содержание которого выделяются из бюджетов субъектов Российской Федерации. Причем руководители указанных органов назначаются руководителем федерального органа исполнительной власти, специально уполномоченного на решение задач в области гражданской обороны, из числа военнослужащих войск гражданской обороны по согласованию с начальниками гражданской обороны субъектов Российской Федерации, а также территорий, отнесенных к группам по гражданской обороне (пункт 2 статьи 12 Закона). Иными словами, речь идет о возможности создания особых представительств федеральных органов управления гражданской обороной на территориях субъектов Российской Федерации, наделенных широкими властными полномочиями.

Вся выстраиваемая таким образом система гражданской обороны наделена статьей 13 Закона правом нормотворчества и осуществления контрольных и надзорных функций в области гражданской обороны.

Непосредственные функции в области гражданской обороны осуществляют службы гражданской обороны, организуемые начальниками гражданской обороны. Деятельность этих служб обеспечивается воинскими и гражданскими формированиями гражданской обороны.

Если обобщить изложенное относительно гражданской обороны, то здесь ясно просматриваются все отмечавшиеся выше черты комплексных административно-правовых режимов. В центре режима -- урегулированная федеральным законом деятельность в области гражданской обороны. Именно эта деятельность и необходимость ее эффективной реализации диктует соответствующую систему субъектов и объектов в области гражданской обороны. Сами эти субъекты и объекты определены нормативно, причем так, что ведущий субъект (а он назван прямо -- Правительство Российской Федерации) имеет возможность гибко реагировать на потребности гражданской обороны и соответствующим образом изменять или корректировать ее систему.

Данный режим отличается своей принадлежностью к сфере обеспечения безопасности. В силу этого субъекты государственного управления гражданской обороной получили возможность вовлечения в эту сферу деятельности фактически всех основных категорий субъектов административного права. Более того, данным режимом осуществлена своего рода экспансия в область прав и свобод, что дозволено специальными нормами, установленными статьями 55 и 56 Конституции.

Таким образом, налицо типичный пример комплексного административно-правового режима со всеми присущими ему чертами. Отметим, что столь подробный анализ данного режима осуществлен нами не только в целях чистой иллюстрации изложенного. Приведенный пример характерен весьма полной регламентацией, свойственной комплексным режимам, и позволяет на основании анализа норм Федерального закона "О гражданской обороне" вполне корректно обозначить содержание и, соответственно, компоненты такого режима. Сюда в самом общем случае следует относить:

назначение и цели режима;

распределение предметов ведения и полномочий между субъектами режимной организации;

систему органов государственного управления в области действий режима и порядок их функционирования и взаимодействия;

полномочия органов местного самоуправления и иных организаций в области режимной организации;

специальные полномочия субъектов режимной организации в части нормативного регулирования, осуществления надзора и контроля за мероприятиями и мерами, составляющими данный режим;

систему непосредственных исполнителей режима, определение их специального статуса, издание соответствующих нормативных правовых актов;

порядок финансирования и компенсации расходов на осуществление режимной организации как по вертикали системы исполнительной власти, так и в отношении органов местного самоуправления, иных организаций и граждан.

Таковы понятие и наиболее общее содержание комплексных административно-правовых режимов. Естественно, что мы попытались выделить именно общее для каждого отдельного режима. При этом не следует забывать ряд положений, на которые указывалось выше. Так, следует видеть различие между режимами в плоскости цели и средств, где их можно разделить на основные, регулирующие отношения в отдельных сферах общества и обеспечивающие, которые имеют значимость средств режимной организации. Скажем, в области гражданской обороны есть сама деятельность, т.е. система мероприятий гражданской обороны, и субъекты ее осуществления, которые становятся обладателями специальных статусов -- суть режимов-средств обеспечивающего характера.

Нельзя также не учитывать того обстоятельства, что комплексные административно-правовые режимы могут и чаще всего накладываются один на другой. В результате этого возникает множественное взаимодействие этих режимов и соответствующая сложность функций субъектов режимной организации. К примеру, многие элементы гражданской обороны опосредуются режимами секретности, государственной службы, пожарной безопасности, безопасности дорожного движения, налоговым, таможенным и пограничным режимом, режимом закрытых территориальных образований и многими другими.

Отсюда, в частности, и комплексность средств, которыми обеспечиваются административно-правовые режимы, и, соответственно, появление комплексных режимов обеспечивающего характера. Недаром в организации государственного управления постоянно растет потребность в универсальных статусных режимах. Именно в этом заключается необходимость тесной интеграции различных составляющих государственной службы, которая наблюдается ныне.

Отметим также вытекающую из нормативного характера основных компонентов комплексных административно-правовых режимов их иерархию. Всякая конкретизация таких режимов, как правило, имеет ступенчатый характер, что обусловлено многоуровневостью и сложностью взаимосвязей субъектов режимной организации. При этом в практике государственного управления возникают и реализуются вторичные, также комплексные административно-правовые режимы, имеющие локальное проявление в отдельных управленческих структурах. Например, общий режим безопасности дорожного движения имеет свою частную представленность в области безопасности военного транспорта, которая в определенной части обеспечивается собственными управленческими структурами (Военной автомобильной инспекцией).

Еще одной важной чертой комплексных административно-правовых режимов является их интегративный характер в отношении порой существенно разнородных правоотношений, которые оказываются объединены в сфере действия режима механизмами его реализации. Учитывая управленческую суть режимов, в этом нет ничего из ряда вон выходящего. Сложные управленческие системы всегда охватывают своим функционированием множественные пересекающиеся сферы общественной жизни, а значит, и весьма разнородные отношения. Если же режим носит весьма масштабный характер, то при определенных обстоятельствах он начинает рассматриваться как некая достаточно автономная комплексная отрасль если не права, то законодательства. В этой связи обратимся к уже упоминавшемуся режиму исполнения уголовных наказаний. Основы этого режима заложены в уголовно-исполнительном законодательстве, которое традиционно рассматривается в качестве одной из отраслей современного права. Справедливости ради надо, однако, заметить, что такая позиция всегда вызывала критику и далеко не все юристы с ней соглашались.

В этой связи небезынтересно обращение к высказываемым в литературе точкам зрения, содержание которых в той или иной мере касается проблематики соотношения исполнения наказания и управления. Чаще всего они ограничиваются тем, что сама постановка исследовательской задачи, в той или иной мере сводящей исполнение наказания к механизмам государственного управления, отрицается. Согласно такого рода позициям, составляющие предмет государственного управления "административно-правовые отношения в деятельности исправительно-трудовых учреждений возникают лишь в процессе организации их функционирования и прохождения службы личным составом" и не имеют, таким образом, места в возникающих в ходе исполнения наказания уголовно-исполнительных правоотношениях. Иначе говоря, исполнение наказания -- это одно, а управление -- нечто другое, и смешивать их не следует.

Фактически именно эта позиция реализована в действующей модели уголовно-исполнительного права. Вряд ли, однако, такого рода позиция, несмотря на свою распространенность, особенно в среде пенитенциаристов, может считаться исчерпывающей. Один из аргументов наиболее общего характера в доказывании противного состоит в том, что уголовно-исполнительная система является структурой исполнительной власти и осуществляет свои специфические функции посредством и в форме государственного управления. Иного просто не дано. Поэтому в действительности уголовно-исполнительные отношения являются качественно своеобразными лишь содержательно. Формально же они развиваются и реализуются в рамках государственного управления. Отрицать этот факт равнозначно отрицанию универсальности социального управления в отношении разнородных общественных отношений, что абсурдно. В практике исполнения наказания, как ни в какой другой области жизни, "закон сам по себе не стоит ничего, ибо не может самореализоваться вне действий властных структур, применяющих его". Кроме того, есть немало сторонников той точки зрения, что управленческое содержание прямо свойственно самой достаточно дискуссионной природе этих отношений, которая многие годы обсуждается в рамках проблемы отраслевой принадлежности ныне уголовно-исполнительного, а ранее -- исправительно-трудового права.

Здесь можно выделить ряд подходов. Один из них, которому в большей мере привержены специалисты в области исправительно-трудового (уголовно-исполнительного) права, сводится к попыткам обоснования его отраслевой самостоятельности и обусловливающей ее самобытности соответствующих исправительно-трудовых (уголовно-исполнительных) отношений. Казалось бы, именно здесь больше всего аргументов для отрицания самого факта наличия в них управленческого содержания, поглощаемого спецификой этих отношений, что в первую очередь свидетельствует о наличии собственного предмета регулирования предполагаемой самостоятельной отрасли права. Однако в том, что касается свойственного ей метода регулирования, приходится признать, что им является именно администрирование. А это как раз и свидетельствует о том, что содержательно уголовно-исполнительные отношения разворачиваются в плоскости государственного управления и реализуются присущими ему административными методами. Государственное управление способно опосредовать реализацию норм любой отраслевой принадлежности и при этом отнюдь не перестает быть самим собой.

Следует также подчеркнуть, что точка зрения, в соответствии с которой исправительно-трудовое (уголовно-исполнительное) право является самостоятельной отраслью, разделяется далеко не всеми. Отдельные исследователи считают его подотраслью уголовного права, а в пространстве между двумя уже названными выше позициями многие годы назад сформировалась так и не опровергнутая точка зрения И.С. Ноя, согласно которой нормы, регулирующие карательную сторону наказания, являются нормами уголовного права, а регулирующие другие его стороны -- нормами исправительно-трудового. Понятно, что обе эти точки зрения отнюдь не исключают администрирования как метода регулирования соответствующих отношений и, соответственно, управленческого содержания, разворачивающегося в динамике их реализации.

Несколько иной подход просматривается в позициях авторов, утверждающих, что исправительно-трудовые отношения носят комплексный характер. Например, А.Л. Ременсон относил их к содержанию особой комплексной отрасли, каковой он полагал исправительно-трудовое право. Некоторые авторы, подчеркивая комплексность исправительно-трудовых отношений, придерживаются точки зрения, согласно которой они вообще не образуют особой отрасли права, а являются отраслью законодательства, объединяющей комплекс правовых норм, регулирующих разнородные общественные отношения, в том числе исходные для государственного управления административно-правовые, возникающие в процессе исполнения наказания.

Особое внимание хотелось бы обратить на позицию, в той или иной мере связывающую исправительно-трудовые отношения с уголовным процессом. Наиболее последовательно эта точка зрения развивалась в специально посвященных уголовно-процессуальной проблематике работах И.Д. Перлова. Рассматривая исполнение приговора как стадию уголовного процесса, он утверждал, что процессуальная деятельность отнюдь не завершается обращением приговора к исполнению, а имеет место и в ходе его осуществления. При этом исполнение приговора, в том числе на стадии исполнения наказания, напрямую связано с самим приговором как особым решением, реализацией которого, собственно, и является исполнение наказания. В этом качестве оно предстает не чем иным, как протекающей в особой процессуальной форме исполнительно-распорядительной деятельностью (государственным управлением), направленной на реализацию приговоров судов к лишению свободы. В таком случае исправительно-трудовое законодательство, действительно, предстает комплексом норм различной отраслевой принадлежности и оказывается в положении именно комплексной отрасли законодательства, но не отрасли права.

Остановимся на этом в анализе нашего примера, констатировав нечто общее и весьма важное. Состоит оно в следующем: комплексные административно-правовые режимы, которые имеют законодательное регулирование и охватывают широкие сферы разнородных общественных отношений, нередко трактуются именно как особые отрасли законодательства, которые на известном уровне развития начинают претендовать и на собственное место в отраслевой структуре права. Поэтому известная ныне размытость границ права административного вовсе не говорит о его растворении в других отраслях, напротив, при внимательном анализе оказывается, что многие из вновь возникших и пока еще формирующихся комплексных отраслей являются не чем иным, как масштабным комплексным административно-правовым режимом, и в действительности должны характеризоваться и анализироваться с позиций административного права как его составные части.

И это вполне объяснимо. Предмет административного права -- государственное управление -- может формировать стабильные структуры комплексных разнородных отношений, получающих специфическое преломление в рамках соответствующих систем управления. Они, конечно же, не перестают быть самими собой - отношениями, принадлежащими к другим правовым отраслям. Однако в рамках очерчиваемой комплесным административно-правовым режимом структуры те же отношения облекаются в административно-правовую форму и становятся объектом административно-правового регулирования. Для примера отметим, что труд по обеспечению исполнения полномочий государственных органов, облаченный в форму особого административно-правового режима, становится государственной службой. Это особый институт административного права, хотя содержательно регулируемые им отношения обладают природой отношений трудового права. И если труд в форме государственной службы - явление типично публично-правовое, то сами по себе трудовые правоотношения все более и более тяготеют к частно-правовым.

В заключение резюмируем изложенное в данном параграфе.

1. Комплексные административно-правовые режимы являются особой разновидностью административно-правовых режимов, для которых свойственна нормативность в определении компонентов осуществляющей режим системы государственного управления и принципиальное закрепление основных компонентов составляющей сам режим деятельности.

При этом для комплексных административно-правовых режимов характерен акцент на режим самой деятельности, сообразно чему строится система управления. Такого рода режим обычно урегулирован правом. Причем в последние годы ясно просматривается тенденция к регулированию комплексных административно-правовых режимов федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

В целом понятие комплексных административных режимов может быть сведено к следующему определению: под комплексным административно-правовым режимом понимается урегулированный правом и имеющий нормативный характер в отношении структур государственного управления порядок осуществления деятельности, общей для определенного множества либо для всех государственных органов, который подлежит конкретизации в процессе его реализации.

2. В самом общем виде комплексный административно-правовой режим включает:

назначение и цели режима;

распределение предметов ведения и полномочий между субъектами режимной организации;

систему органов государственного управления в области действий режима и порядок их функционирования и взаимодействия;

полномочия органов местного самоуправления и иных организаций в области режимной организации;

специальные полномочия субъектов режимной организации в части нормативного регулирования, осуществления надзора и контроля за мероприятиями и мерами, составляющими данный режим;

систему непосредственных исполнителей режима, определение их специального статуса, издание соответствующих нормативных правовых актов;

порядок финансирования и компенсации расходов на осуществление режимной организации как по вертикали системы исполнительной власти, так и в отношении органов местного самоуправления, иных организаций и граждан.

3. Комплексные административно-правовые режимы имеют ступенчатый характер и конкретизируются по вертикали и горизонтали системы государственного управления. При этом могут возникать вторичные комплексные административно-правовые режимы, являющиеся определенным этапом и средством реализации первичного режима.

4. Комплексные административно-правовые режимы разделяются на основные и обеспечивающие. Первые соответствуют целям, вторые - средствам режимной организации государственного управления.

5. Многие из появляющихся ныне комплексных отраслей законодательства в действительности являются сложными формами комплексных административно-правовых режимов и должны анализироваться и изучаться в науке административного права.

2. Виды комплексных административно-правовых режимов

Теперь уже, видимо, ясно, что комплексные административно-правовые режимы представляют собой своего рода открытое множество. Их число постоянно растет одновременно в двух направлениях: первое связано с формированием новых режимов, второе -- с их конкретизацией в более частных, связанных с функционированием конкретных систем государственного управления. Поэтому с точки зрения научного исследования простое перечисление комплексных режимов и их обособленный анализ нельзя признать продуктивными. Гораздо важнее попытаться выстроить классификацию этих режимов, ориентированную на их функциональное назначение в государственном управлении. Понятно, что, говоря о функциональном назначении, мы имеем в виду укрупненные блоки функций в рамках разветвленной системы государственного управления, при реализации которых более всего проявляется тенденция к формированию комплексных режимов.

Вместе с тем необходимо иметь в виду и другое. Любой комплексный административно-правовой режим регламентирует определенную функцию или деятельность, которая протекает в отраслях и сферах государственного управления, специфика и целевые установки которых являются определяющими для конкретизации комплексного режима применительно к отдельным управленческим структурам. Помимо этого есть собственная функциональная направленность административно-правовых режимов как особого явления, свойственного государственному управлению, которое отражает его собственные закономерности и, в конечном счете, обеспечивает потребности самой управленческой деятельности.

Иначе говоря, сообразно тому, как само государственное управление протекает в определенных отраслях и сферах государственного управления, возникают отражающие специфику этих сфер и реализуемые в них функции государства комплексные режимы. Эти режимы в нормативной форме обеспечивают режимную организацию самого государственного управления как явления общего и универсального для деятельности всех или многих государственных структур. В этой связи комплексные режимы приобретают собственное функциональное назначение в государственном управлении.

Таким образом, пытаясь выстроить классификацию административно-правовых режимов, следует исходить одновременно из двух оснований. Первое и базовое -- это принадлежность режимов к отраслям государственного управления. Второе -- собственная функциональная специфика комплексных режимов.

Следует учитывать, что все режимы делятся на режимы обычного функционирования и те, которые связаны с преодолением ситуаций чрезвычайного характера. Уже в результате проведенного анализа можно сделать вывод о том, что в данном отношении комплексные режимы подразделяются на режимы нормального функционирования, чрезвычайные, а также те, которые носят смешанный характер, т.е. одновременно заключают в себе регламентацию нормального функционирования и меры по преодолению чрезвычайных ситуаций. Последнее обстоятельство также следует учитывать при построении классификации комплексных режимов. При этом каждый из них, как правило, имеет несколько составляющих. В их числе: определение и закрепление наиболее общих параметров данного режима, а также его многоуровневая конкретизация, включая формирование более частных и, тем не менее, все же комплексных режимов.

Выбирая первоосновой классификации отрасли государственного управления, следует прямо ориентироваться на сформировавшуюся в административном праве позицию по данному вопросу. В этой связи необходимо выделять комплексные административно-правовые режимы, имеющие место в сфере антимонопольной деятельности, области управления экономикой, социально-культурной и административно-политической сферах.

Исходный комплексный режим, действующий в сфере регулирования антимонопольной деятельности, имеет основу в нормах федеральных законов. Особое место здесь занимают Закон Российской Федерации "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", а также Федеральный закон "О естественных монополиях". Общий режим ограничения монополистической деятельности необходимо прямо отнести к режимам нормального функционирования. Данный режим не содержит элементов чрезвычайных ситуаций, а в качестве средств реализации используются санкции к нарушителям требований режима.

С точки зрения регламентации самого управления, здесь также нет ничего примечательного. Вся специфика режима заключается в определяемой им деятельности, откуда вытекают требования к соответствующей системе государственного управления в области антимонопольной деятельности. Однако следует подчеркнуть, что сама специфика субъектов-монополистов диктует необходимость установления в отношении них особых режимов деятельности в отдельных ситуациях. Например, в отношении субъектов естественных монополий топливно-энергетического комплекса установлен специальный режим банкротства, определяемый Федеральным законом "Об особенностях несостоятельности (банкротства) субъектов естественных монополий топливно-энергетического комплекса" .

Помимо общего существуют комплексные режимы, определяющие деятельность отдельных естественных монополий. Примером здесь может служить комплексный административно-правовой режим газоснабжения, основы которого определяются Федеральным законом "О газоснабжении в Российской Федерации" от 31 марта 1999 г., режим функционирования железнодорожного транспорта, в основе которого лежит Федеральный закон "О федеральном железнодорожном транспорте", и Транспортный устав железных дорог Российской Федерации.

Аналогично обстоит дело применительно к режимам деятельности в области связи. В целом эти режимы определяются Федеральным законом "О связи", но поскольку связь включает в себя целый ряд разновидностей, то в отношении ряда из них установлены собственные комплексные административно-правовые режимы и собственные режимы использования финансовых ресурсов.

Так, в области почтовой связи действует режим, определяемый Федеральным законом "О почтовой связи". Составной частью этого режима является режим тайны связи, установленный статьей 15 данного закона. Еще одной разновидностью связи является федеральная фельдъегерская связь, режим деятельности которой формируется на базе Федерального закона "О федеральной фельдъегерской связи". Это достаточно специфичный вид связи, являющийся составной частью сил и средств обеспечения государственной безопасности России, что прямо следует из ее задач, определенных статьей 2 указанного закона. Эти задачи сводятся в основном к доставке в административные центры субъектов Российской Федерации и обратно, а также столицы государств-участников Соглашения о межправительственной фельдъегерской связи отправлений особой важности, совершенно секретных, секретных и иных служебных отправлений, в том числе:

Президента Российской Федерации, органов законодательной, исполнительной и судебной власти Российской Федерации;

органов законодательной (представительной), исполнительной и судебной власти субъектов Российской Федерации и в отдельных случаях, предусмотренных решениями Правительства Российской Федерации, органов местного самоуправления;

членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы, депутатов законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации;

органов военного управления, в том числе Министра обороны Российской Федерации, Генерального штаба Вооруженных Сил Российской Федерации, главных штабов видов Вооруженных Сил Российской Федерации, штабов родов войск, военных округов, флотов, пограничных округов, округов внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации;