Административно-правовой режим

администраций промышленных и военных объектов, имеющих особо важное государственное значение, по решениям Правительства Российской Федерации.

Кроме того, фельдъегерская служба осуществляет:

доставку за рубеж корреспонденции, а также технической документации и образцов промышленных изделий по решениям Правительства Российской Федерации;

доставку корреспонденции глав государств и глав правительств, органов государственной власти государств-участников Соглашения о межправительственной фельдъегерской связи;

доставку корреспонденции рабочих органов Содружества Независимых Государств, расположенных на территории Российской Федерации.

Естественно, что на данный вид деятельности в полной мере распространяется комплексный административно-правовой режим государственной тайны, основу которого составляет Закон Российской Федерации "О государственной тайне". В свою очередь, этот режим является составной частью информационных режимов, основу которых составляют, в частности, Федеральный закон "Об информации, информатизации и защите информации" и Федеральный закон "Об участии в международном информационном обмене".

Следует заметить, что с точки зрения отраслей государственного управления режим фельдъегерской связи является межотраслевым и распространяется на корреспонденцию фактически всех органов государственной власти и в отдельных случаях -- органов местного самоуправления. Кроме того, это касается и администрации промышленных и иных организаций, имеющих особое значение с точки зрения безопасности страны. В связи с этим режим фельдъегерской связи вообще выпадает из антимонопольной деятельности и, скорее всего, тяготеет к административно-политической сфере.

Заметим также, что в области связи, возможно даже больше, чем где-либо еще, проявляется специфика режимной организации в области информации и информатизации. Данный вид режимной организации в целом является межотраслевым и, как отмечалось в первой главе работы, принадлежит к числу режимов, обеспечивающих функционирование любой управленческой структуры. Это более всего проявляется в режиме государственной тайны и сопутствующих ему режимах деятельности, связанных с использованием сведений, составляющих государственную тайну. То же самое относится к информации ограниченного доступа, конфиденциального и коммерческого характера.

Еще одна область антимонопольной деятельности, на которую следует обратить внимания с точки зрения комплексных административно-правовых режимов, -- это область производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции. Основой этого режима в настоящее время является Федеральный закон "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции". При этом отдельные, более частные элементы режима регулируются как законами, так и нормативными правовыми актами подзаконного характера, издаваемыми органами государственной власти и местного самоуправления.

Заметим, что функционально режим производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции во многих отношениях имеет специфическую направленность на обеспечение общественной безопасности и защиту прав потребителей (с учетом того, что свойственно этому режиму) и обеспечивается мерами административного принуждения.

Комплексные административно-правовые режимы в области управления экономической сферой весьма разнообразны и многочисленны. Их особенность определяется спецификой современной отечественной экономики, переживающей глубинные рыночные преобразования на фоне многолетнего кризиса. При этом государство средствами государственного управления порой вынуждено решать достаточно противоречивые задачи. С одной стороны, это необходимость широкого государственного регулирования и контроля, с другой -- потребность в либерализации экономических отношений. В этой связи использование комплексных административно-правовых режимов, закрепляющих отношения в отдельных наиболее значимых видах экономической деятельности и оставляющих достаточно место для свободы субъектов и объектов управления, оказывается как нельзя кстати. Рассмотрим основные разновидности имеющихся здесь режимов.

Прежде всего, они разделяются на отрасли государственного управления, среди которых выделяют управление промышленностью, агропромышленным комплексом, транспортным комплексом, финансами, внешнеэкономической деятельностью, таможенным делом, охраной прав потребителей в области налогообложения, в области использования и охраны природных ресурсов. Исследование каждой из этих отраслей с точки зрения исчерпывающего изучения действующих здесь режимов может составить предмет самостоятельной работы. Поэтому, ориентируясь на цели и задачи нашей работе, остановимся лишь на некоторых режимах, отражающих специфику режимной организации государственного управления экономикой.

В первую очередь, это режим деятельности основных хозяйствующих субъектов в условиях рынка. Уже на первых порах экономических реформ был принят Закон РСФСР "О предприятиях и предпринимательской деятельности" от 25 декабря 1990 г., определяющий основы данного режима. Кроме того, режимной регламентации подверглись процессы преобразования экономики. В связи с этим были установлены режимы, создававшие условия для свободной конкуренции, и в целом механизм антимонопольной деятельности государства, о котором шла речь выше.

Потребность в упорядоченной приватизации нашла отражение в режиме, установленном, в частности, Законом Российской Федерации "О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР", а также в Федеральном законе "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации" от 21 июля 1997 года.

Рыночные реформы неизбежно коснулись и внешнеэкономической деятельности, где также были установлены особые комплексные режимы. В их основе такие акты, как Федеральный закон "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности" и Федеральный закон "Об экспортном контроле". Следует подчеркнуть еще одну разновидность комплексных административных режимов, которая представлена первым из названных актов -- Федеральным законом "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности". Здесь, и это следует подчеркнуть особо, мы имеем дело с режимом, который также является разновидностью комплексных режимов, однако ориентирован лишь на субъекты государственного управления. При этом деятельность субъектов управления охвачена режимом лишь в определенной отрасли государственного управления применительно к конкретной части осуществляемых здесь функций. В итоге такого рода режим можно характеризовать как отраслевой комплексный режим функционирования субъектов государственного управления.

В этой связи заметим, что режимы, устанавливаемые положениями о конкретных органах государственного управления, комплексными не являются, ибо не носят нормативного характера по отношению к субъектам управления. В них эти субъекты четко обозначены, а компетенция однозначно определена.

Напротив, упомянутый выше режим, изначально определивший положение предприятий и осуществляемой ими предпринимательской деятельности, является комплексным административно-правовым режимом функционирования объектов государственного управления. Примерами такого режима являются также режим функционирования производственных кооперативов, установленный Федеральным законом "О производственных кооперативах" от 8 мая 1996 г., режим финансово-промышленных групп, режим функционирования банков и банковской деятельности и др.

Отметим, что регламентация взаимоотношений производственных кооперативов с государством также составляет часть соответствующего режима, чему специально посвящена глава VII Закона. В данной связи нельзя не упомянуть и о режимах, которые определяют деятельность разного рода объединений субъектов рыночных отношений. Примером может служить режим деятельности торгово-промышленных палат, установленный Законом Российской Федерации "О торгово-промышленных палатах в Российской Федерации" .

В итоге констатируем, что среди комплексных режимов есть режимы, которые раздельно определяют функционирование субъектов и объектов управления.

Особое место в государственном управлении промышленностью занимают режимы, обеспечивающие безопасное осуществление тех или иных функций. Основной из них введен Федеральным законом "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" от 21 июля 1997 года. Кроме того, режимы безопасности могут устанавливаться и в отдельных сферах производства.

Особое место в государственном управлении рыночной экономикой занимают разрешительные процедуры, посредством которых государство допускает к отдельным видам деятельности субъектов рыночных отношений. Это, в частности, лицензирование, сертификация, аттестация и др. В данном случае важно отметить, что обеспечение свободы конкуренции требует здесь четко определить требования к проведению соответствующих процедур и ограничить возможное усмотрение субъектов государственного управления. Последнее достигается установлением специальных процедурных режимов. Причем ведущую роль здесь опять же играет законодательство.

Главными условиями получения разрешения (в той или иной форме) на осуществление отдельных видов деятельности является обеспечение определенных требований к параметрам и качеству ее результатов. Достигается это особыми процедурами, к числу которых относятся процедуры стандартизации, сертификации, обеспечения единства измерений и др. Эти процедуры также имеют режимную регламентацию и зачастую получают законодательное закрепление. Условно их можно было бы обозначить как режимы стандартизации, считая их разновидностью процедурных режимов. Они имеют межотраслевой характер и в той или иной мере встречаются в любой структуре государственного управления, распространяя свое действие как на его субъекты, так и на объекты.

Весьма важное место в сфере государственного управления экономикой играют налоговая и таможенные службы. Здесь также действует целый ряд комплексных режимов. При этом первоосновой налогового режима в стране является Налоговый кодекс Российской Федерации, таможенного -- Таможенный кодекс Российской Федерации. Налоговый и таможенный режимы могут иметь конкретизацию применительно к особым группам субъектов и объектов, подпадающих под действие соответствующих конкретных комплексных режимов. В этом случае устанавливаются специальные налоговые и таможенные режимы. В системе налоговой службы конкретизирован и режим прохождения государственной службы. То же самое имеет место в органах таможенной службы, где установлен режим государственной службы, весьма схожий с режимом, установленным для лиц начальствующего состава органов внутренних дел. Данный режим урегулирован Федеральным законам "О службе в таможенных органах Российской Федерации".

Весьма показательно, что в сфере налогообложения действует особая правоохранительная структура -- налоговая полиция, специфика которой диктует необходимость рассматривать ее деятельность не только в сфере государственного управления экономикой, но и в сфере правоохраны. Об этом свидетельствуют, в частности, особые права органов налоговой полиции, определенные пунктом 1 статьи 11 Закона Российской Федерации "О федеральных органах налоговой полиции", который в целом можно рассматривать в качестве источника комплексного режима деятельности данной системы органов.

Согласно названной статье, органы налоговой полиции уполномочены проводить оперативно-розыскные мероприятия с целью выявления, предупреждения и пресечения фактов сокрытия доходов от налогообложения и уклонения от уплаты налогов, а также дознание и предварительное следствие по которым отнесены законом к ведению федеральных органов налоговой полиции, а также обеспечения собственной безопасности.

Противоречивое положение сегодняшнего агропромышленного комплекса, который гораздо сложнее поддается рыночным реформам, чем другие сферы экономики, нашло отражение в соответствующих административно-правовых режимах, среди которых с точки зрения проводимой классификации хотелось бы отметить режимы, определяющие особый статус продукции отдельных видов сельскохозяйственного производства -- зерна, семеноводства, селекционных достижений, животноводства и др. Здесь вновь встречаются режимы особой поддержки и участия государства в развитии и поддержании данной сферы производства.

В связи с переходом к рынку и либерализацией торговли, в России стала актуальной проблема защиты прав потребителей товаров и услуг. В 1992 г. был принят Закон Российской Федерации "О защите прав потребителей", который, по существу, установил комплексный административно-правовой режим защиты этих прав. В 1996 г. была принята новая редакция этого закона.

Режим защиты прав потребителей является, по существу, режимом повседневного действия и общего распространения. Его содержание сводится к преимущественному определению прав потребителя и обязанностей продавца товаров или услуг с акцентом на соблюдение прав потребителя. Особое внимание уделяется механизмам обеспечения защиты этих прав, а также ответственности продавца за их нарушение.

Если проанализировать режим защиты прав потребителей с точки зрения определения его укрупненной функциональной направленности, то здесь на первом месте -- общее для любого комплексного административно-правового режима упорядочивание определенной, имеющей высокое значение сферы общественных отношений. В этой связи важно подчеркнуть, что, устанавливая приоритет потребителя в отношениях с продавцом товаров и услуг, данный комплексный режим закладывает первоосновы рыночных отношений в сфере массового потребления и тем самым способствует реализации целого ряда базисных для современного общества ценностей.

Нельзя оставить в стороне такую функцию рассматриваемого режима, как обеспечение безопасности товаров и услуг, что является составной частью более общей функции обеспечения общественной безопасности. С этой точки зрения режим предусматривает целый комплекс мер государственного и общественного характера, обеспечивающих эффективную защиту прав потребителя. При этом используется как принуждение, так и меры позитивной ответственности, включая информирование потребителей о качествах и свойствах товаров и услуг, а также их просвещение в области содержания потребительского рынка, способах защиты своих прав и мерах воздействия на продавцов.

Так, глава IV Закона "О защите прав потребителей" -- "Государственная и общественная защита прав потребителей" -- предусматривает целый комплекс мер административного принуждения, включая предупреждение, пресечение и наложение взысканий на продавцов -- нарушителей прав потребителей. В этих мерах просматриваются зачатки более частных конкретизирующих исходный административно-правовых режимов, отвечающих функциям административного принуждения. Такие режимы устанавливаются органами государственной власти и местного самоуправления на уровне подзаконного нормотворчества. То же касается и мер по реализации основных положений режима защиты прав потребителей.

Резюмируя изложенное, следует констатировать, что в области защиты прав потребителей действуют комплексные разноуровневые и взаимосвязанные административно-правовые режимы, обеспечивающие общественный порядок и общественную безопасность и применение в этих целях мер административного принуждения, а также мер позитивной ответственности.

Теснейшим образом к комплексному режиму охраны прав потребителей примыкает режим рекламной деятельности, основы которого установлены Федеральным законом от 18 июля 1995 года № 108-Ф "О рекламе" В том, что здесь речь идет о комплексном административно-правовом режиме, можно убедиться непосредственно из названия и содержания основополагающих глав. Так, глава II определяет общие и специальные требования к рекламе, глава III -- права и обязанности рекламодателей, рекламопроизводителей и рекламораспространителей, глава IV -- государственный контроль и саморегулирование в области рекламы. Если же оценить режим в целом, то с точки зрения укрупненной функциональной направленности он повторяет все то, что говорилось выше о режиме защиты прав потребителей, а именно: обеспечение определенного порядка в области рекламной деятельности, общественная безопасность и применением мер административного принуждения.

Рассмотрим теперь режимы, характерные для социальной сферы. Довольно своеобразен режим санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Как и в предыдущем случае, этот режим имеет основой законодательную базу -- Закон Российской Федерации "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения". В преамбуле данного закона прямо сказано, что он "направлен на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения как одного из основных условий реализации конституционных прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду".

Статья 2 Закона прямо определяет, что именно включает данный режим. Это:

профилактика заболеваний в соответствии с санитарно-эпидемиологической обстановкой и прогнозом ее изменения;

разработка и реализация федеральных целевых программ обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, а также региональных целевых программ и научных, научно-технических программ в данной области;

выполнение санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий и обязательное соблюдение гражданами, индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами санитарных правил как составной части осуществляемой ими деятельности;

создание экономической заинтересованности граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц в соблюдении законодательства Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения;

осуществление государственного санитарно-эпидемиологического нормирования и государственного санитарно-эпидемиологического надзора;

сертификация продукции, работ и услуг, представляющих потенциальную опасность для человека;

лицензирование видов деятельности, представляющих потенциальную опасность для человека;

государственная регистрация потенциально опасных для человека химических и биологических веществ, отдельных видов продукции, радиоактивных веществ, отходов производства и потребления, а также впервые ввозимых на территорию Российской Федерации отдельных видов продукции;

проведение социально-гигиенического мониторинга, научных исследований в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения;

осуществление мер по своевременному информированию населения о возникновении инфекционных заболеваний, массовых неинфекционных заболеваний (отравлений), состоянии среды обитания и проводимых санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятиях, а также мер по гигиеническому воспитанию и обучению населения и пропаганде здорового образа жизни;

привлечение виновных к ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения.

Как легко убедиться из приведенного содержания режима, он сводится к мерам обеспечения общественной безопасности, но уже в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Составными частями режима вновь выступают меры административного принуждения и позитивной ответственности. Однако здесь более явственно, чем в предыдущих случаях, просматриваются две группы базовых мер и составных частей режима.

Первые носят превентивный характер и направлены на поддержание нормальной ситуации. Этому посвящена Глава IV Закона -- "Санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия". Вторые связаны с преодолением негативных последствий нарушения требований режима и восстановлением нормального состояния регулируемых им общественных отношений. Последнее достигается отнюдь не только мерами административного принуждения и позитивной ответственности, но и проведением органами власти и местного самоуправления комплекса специальных мероприятий, отвечающих специфике возникшей негативной ситуации. Это, например, введение карантина (статья 31 Закона), меры в отношении больных инфекционными заболеваниями (статья 33) и др.

Наконец, специально следует отметить режимы осуществления отдельных видов медицинской помощи. В качестве примера приведем режим трансплантации органов и(или) тканей человека, режим психиатрической помощи и гарантий прав граждан при ее оказании, режим использования наркотических и психотропных веществ и др.

Особое место среди режимов в социальной сфере занимают режимы охраны культурного достояния страны и безопасного осуществления тех или иных видов деятельности. К числу первых относится, например, режим охраны памятников, культуры и архитектуры, режим особо охраняемых природных территорий, режим ввоза и вывоза культурных ценностей. Некоторые из них носят множественную направленность. Скажем, режим архитектурной деятельности одновременно включает и охрану памятников культуры и архитектуры, и регулирует вопросы охраны окружающей среды, пожарной безопасности и т.д.

Здесь же действуют режимы, прямо ориентированные на охрану среды жизнедеятельности человека. Это, например, режим особо охраняемых природных территорий, установленный Федеральным законом "Об особо охраняемых природных территориях". В его преамбуле прямо сказано, что "особо охраняемые природные территории - это участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны". Особо охраняемые природные территории отнесены законодателем к объектам общенационального достояния.

Существует и более общий режим охраны окружающей природной среды, установленный Законом Российской Федерации "Об охране окружающей природной среды". Раздел VIII данного закона посвящен чрезвычайным экологическим ситуациям и мерам по их преодолению.

На отдельных территориях Российской Федерации основными видами деятельности являются те, что прямо связаны с обеспечением обороны и безопасности страны. Соответствующие территориальные образования называются закрытыми. В силу их выраженной специфики здесь устанавливаются особые комплексные режимы, охватывающие организацию власти и управления, а также возможные ограничения прав и свобод проживающего здесь населения. В целом основы режима установлены Законом Российской Федерации "О закрытом административно-территориальном образовании".

Согласно статье 1 Закона, закрытым административно-территориальным образованием признается имеющее органы местного самоуправления территориальное образование, в пределах которого расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты (далее -- предприятия и (или) объекты), для которых устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан.

При этом территория и границы закрытого административно-территориального образования определяются исходя из особого режима безопасного функционирования предприятий и (или) объектов, а также с учетом потребностей развития населенных пунктов. Следует подчеркнуть, что границы закрытого административно-территориального образования могут не совпадать с границами субъектов Российской Федерации и районов, входящих в их состав. В ведение органов местного самоуправления закрытого административно-территориального образования передаются другие населенные пункты, расположенные на его территории.

В закрытых территориальных образованиях могут вводиться в действие особые комплексные режимы обеспечения безопасности. Например, в случае установления вредного воздействия предприятий и (или) объектов, расположенных в закрытых административно-территориальных образованиях, на территории, прилегающие к границам закрытого административно-территориального образования, этим территориям в соответствии с положением, утверждаемым Правительством Российской Федерации, присваивается статус зоны воздействия. Перечень зон воздействия, их границы, режим землепользования, экологические мероприятия, социальные гарантии и компенсации гражданам, проживающим на этих территориях, определяются в соответствии с положением, утверждаемым Правительством Российской Федерации.

Само собой разумеется, что закрытое административно-территориальное образование находится в ведении федеральных органов государственной власти по вопросам установления административной подчиненности, границ указанного образования и земель, отводимых предприятиям и (или) объектам; определения полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении указанного образования; обеспечения особого режима безопасного функционирования предприятий и (или) объектов, включающего специальные условия проживания граждан, охраны общественного порядка и обеспечения противопожарной безопасности.

Решения по указанным вопросам принимаются также Правительством Российской Федерации. Федеральные законы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, а также нормативные правовые акты органов местного самоуправления действуют в отношении закрытого административно-территориального образования с учетом особенностей, устанавливаемых исходным Законом.

Таким образом, следует констатировать, что режим закрытого административно-территориального образования включает в себя действие целого ряда разнородных режимов, имеющих единую направленность на обеспечение требований безопасности и особого режима функционирования данного вида территориальных образований. Все это в совокупности позволяет характеризовать данный режим не только как комплексный, но и как многомерный в смысле множественности и взаимосвязей составляющих его отдельных комплексных режимов.

Заметим, что данный режим нельзя напрямую отнести к числу режимов административно-политической сферы государственного управления, однако вряд ли здесь можно провести четкий водораздел, ибо речь в действительности идет о функциях как обороны и безопасности, так и правовоохраны. Отсюда вывод о том, что среди административно-правовых режимов, относящихся к различным сферам и отраслям государственного управления, есть пограничные, которые имеют межотраслевой характер не только в силу того, что обеспечивают государственное управление в целом, а в силу особенностей охватываемых ими сфер "материальной" (имеется в виду не управленческой) деятельности.

В целом в области антимонопольной деятельности, управления экономикой и социальной сфере немало такого рода переходных режимов, где в той или иной мере начинают проявляться функции и специфика государственного управления административно-политической и правоохранительной деятельностью. Некоторые из них и вовсе носят выраженный административно-политический характер, хотя близко примыкают и к экономике, и к вопросам социальной сферы.

Возьмем для примера режим внутренних морских вод, территориального моря и прилежащей зоны Российской Федерации. С одной стороны, устанавливается целый ряд режимов сугубо административно-политической сферы государственного управления. Среди них режим захода иностранных судов в морские порты России, режим военно-морских баз и пунктов базирования военных кораблей, режим захода иностранных военных кораблей и других государственных судов, эксплуатируемых в некоммерческих целях, в морские порты.

В то же время данный многомерный комплексный режим включает такие составляющие, как режимы поисково-спасательных и судоподъемных операций, создания искусственных сооружений, прокладки подводных кабелей и трубопроводов во внутренних морских водах и в территориальном море; исследования, разведки, разработки (добычи) и охраны водных биологических ресурсов и других природных ресурсов и окружающей среды внутренних морских вод и территориального моря.

Здесь же режимы морских научных исследований во внутренних морских водах и территориальном море, защиты и сохранения морской среды и природных ресурсов внутренних морских вод и территориального моря, захоронения отходов и других материалов и сброса вредных веществ во внутренних морских водах и в территориальном море, охраны внутренних морских вод, территориального моря и их природных ресурсов. Все это, как несложно заметить, в большей мере примыкает к государственному управлению в области экономики и социальной сферы.

К этому режиму примыкает режим исключительной экономической зоны России, установленный Федеральным законом от 17 декабря 1998 г. "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации", под которой понимается "район, находящийся за пределами территориального моря Российской Федерации и прилегающий к нему, с особым правовым режимом, установленным настоящим Федеральным законом, международными договорами Российской Федерации и нормами международного права. Определение исключительной экономической зоны применяется также ко всем островам Российской Федерации, за исключением скал, которые не пригодны для поддержания жизни человека или для осуществления самостоятельной хозяйственной деятельности" (пункт 1 статьи 1 федерального Закона).

Наконец, последняя группа комплексных административно-правовых режимов, на которых необходимо остановиться в данном исследовании, -- это режимы административно-политической сферы. К этой сфере, по мнению большинства исследователей, относятся управление в области обороны и военной службы, управление в области безопасности и охраны государственной границы России, управление внутренними и иностранными делами, а также юстицией.

Что касается комплексных административно-правовых режимов, действующих в данной сфере, то они требуют особого рассмотрения, хотя в отдельных чертах уже затрагивались выше. Здесь же мы лишь подчеркнем, что комплексные режимы административно-политической сферы -- это наиболее признаваемая большинством исследователей сфера режимной организации государственного управления. Иного в целом и нельзя было ожидать, ибо именно здесь, как нигде еще, проявляется властная суть государственного управления, его жесткая вертикальная направленность, наиболее четкая определенность управленческих отношений и их обеспеченность особыми видами правового принуждения. Именно здесь более всего проявляются особенности правоохранительных административно-правовых режимов.

Прежде чем перейти к обобщающим выводам, подчеркнем особую значимость и роль комплексных административно-правовых режимов в государственном управлении. Здесь важно иметь в виду три основных момента.

Во-первых, это нацеленность комплексных режимов на неуклонное обеспечение требований безопасности и эффективного функционирования наиболее важных сфер и отраслей государственно-управленческой деятельности. Нормативность комплексных режимов -- как раз одно из средств решения этих важнейших задач.

Действительно, основа комплексных режимов обычно оказывается урегулирована на уровне федерального законодательства, и в этом отношении она более устойчива к ситуативным реакциям, чем сама система исполнительной власти и государственного управления. Следует подчеркнуть, что комплексные административно-правовые режимы, как ничто другое, способствуют стабилизации и общей урегулированности системы, и главное -- важнейших функций государственного управления. Через комплексные режимы они становятся в известной мере автономными даже от колебаний в системе власти, не говоря уже о множественных трансформациях, наблюдаемых ныне в государственном управлении.

При этом подчеркнем, что такого рода стабильность вовсе не означает торможение необходимых изменений. В конце концов, стабильность материальных и управленческих функций первична в отношении реализующих их органов и организаций. В условиях действия отлаженных комплексных режимов последние могут меняться, что никак не скажется на функциональной стабильности государственного управления.

Во-вторых, комплексные административно-правовые режимы во многих отношениях являются своего рода опорой власти в ее более или менее стабильных функциях. Наличие этих режимов вовсе не предполагает окостенения и серьезной бюрократизации государственного аппарата, поскольку нормативность комплексных режимов оставляет простор для организационных новаций.

В-третьих, режимная регламентация государственного управления, осуществляемая в нормативной форме комплексных административно-правовых режимов, оставляет известный простор и для административного усмотрения, без которого нельзя представить по-настоящему эффективной управленческой деятельности, тем более, когда речь идет о глубинных реформах общества и государства. Причем простор этот оказывается заключен в жесткие рамки режимной организации, что гарантирует минимизацию негативных последствий ощутимого административного усмотрения. Тем самым налицо действенное средство ограничения произвола и злоупотреблений в части осуществления реформаторской деятельности.

Не секрет, что ощущаемая ныне повсеместно тяга к порядку и дисциплине, преодолению коррупции и борьбе с организованной преступностью все чаще связывается с мыслью об отказе от дальнейшего активного реформаторского процесса. Однако этому всегда есть альтернатива, и она давно известна в практике государственного управления. Заключается такая альтернатива в эффективном государственном управлении самими реформами, и комплексные административно-правовые режимы могут быть здесь немалым подспорьем.

Все эти весьма привлекательные свойства и функции комплексных административно-правовых режимов пока, увы, используются далеко не в полной мере. Преодоление этой ситуации -- общая и весьма актуальная задача юридической теории и практики. Здесь еще есть весьма широкий простор для плодотворных изысканий и формулирования крайне важных для практики рекомендаций.

Резюмируем изложенное в качестве основных выводов, касающихся классификации и роли комплексных административно-правовых режимов в теории и практике государственного управления.

1. Главным основанием классификации комплексных режимов является их принадлежность к той или иной сфере государственного управления. Среди комплексных режимов выделяются следующие:

антимонопольной деятельности;

управления экономической сферой;

управления социально-культурной сферой;

управления административно-политической сферой.

2. Достаточно часто комплексные административно-правовые режимы не имеют четко выраженной отраслевой принадлежности. В связи с этим целесообразно выделять:

межотраслевые режимы, действующие во всех или нескольких сферах или отраслях государственного управления;

многомерные комплексные режимы, которые включают в себя целый ряд комплексных административно-правовых режимов, действующих в различных сферах и отраслях государственного управления.

3. По своей роли в обеспечении регулирования различных отраслей государственного управления и нужд самого государственного управления комплексные административно-правовые режимы могут быть разделены следующим образом:

предметные, ориентированные на конкретные, не являющиеся непосредственно управленческими, виды деятельности;

управленческие или те, что обеспечивают нужды самого государственного управления.

4. Среди предметных комплексных административно-правовых режимов наиболее значимыми представляются:

режимы государственной безопасности;

режимы общественной безопасности;

режимы безопасности осуществления тех или иных видов предметной деятельности;

тесно связанные с режимами обеспечения безопасности охранные режимы;

режимы обеспечения требуемого уровня результатов тех или иных видов производственной деятельности;

процедурные режимы, в том числе режимы лицензирования, стандартизации, метрологии и др.

5. Среди управленческих режимов необходимо отметить:

режимы построения и функционирования субъектов государственного управления;

режимы построения и функционирования объектов государственного управления;

особые режимы осуществления отдельных управленческих функций в определенных видах деятельности (режимы государственного регулирования, государственного контроля, государственного надзора и др.);

сложную группу информационных режимов, включающую особые режимы распространения и передачи информации, режимы государственной, служебной и коммерческой тайны и др.;

режимы государственной и муниципальной службы и их разновидностей.

Такова в целом классификация основных разновидностей комплексных административно-правовых режимов.

Их роль в государственном управлении сводится к трем основным положениям.

Во-первых, это нацеленность комплексных режимов на неуклонное обеспечение требований безопасности и эффективного функционирования наиболее важных сфер и отраслей государственно-управленческой деятельности.

Во-вторых, комплексные административно-правовые режимы во многих отношениях начинают играть роль своего рода опоры государственной власти в ее более или менее стабильных и наиболее важных функциях.

В-третьих, режимная регламентация государственного управления, осуществляемая в нормативной форме комплексных административно-правовых режимов, оставляет достаточный простор для административного усмотрения, без которого нельзя представить себе по-настоящему эффективной управленческой деятельности. При этом одновременно создается действенное средство ограничения произвола и злоупотреблений в части осуществления реформаторской и вообще государственно-управленческой деятельности.

3. Правоохранительная составляющая режимов чрезвычайного и военного положения

Среди всех административно-правовых режимов выделяются два, специально отмеченные в Конституции Российской Федерации, - режимы чрезвычайного и военного положения, правовое регулирование которых осуществляется федеральными конституционными законами.

Согласно статье 56 Конституции Российской Федерации, в условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя в соответствии с федеральным конституционным законом могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока их действия. Чрезвычайное положение на всей территории Российской Федерации и в ее отдельных местностях может вводиться при наличии обстоятельств и в порядке, установленных федеральным конституционным законом. При этом не подлежат ограничению права и свободы, предусмотренные статьями 20, 21, 23 (часть 1), 24, 28, 34 (часть 1), 40 (часть 1), 46-54 Конституции.

В соответствии со статьей 87 в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии Президент Российской Федерации вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе.

Ныне оба предусмотренных Конституцией федеральных констититуционных закона приняты, а режимы чрезвычайного и военного положения обрели четкую правовую регламентацию. По чрезвычайному характеру применяемых мер, использованию особых сил и средств, введению существенных ограничений на ряд конституционных прав и свобод граждан эти режимы имеют много общего, хотя, естественно, отличаются содержательно в связи с различиями в преодолеваемых с помощью каждого из режимов угроз безопасности и правопорядку.

Как уже отмечалось, особенности и содержание режима чрезвычайного положения в соответствии с частью 2 статьи 56 Конституции Российской Федерации определены Федеральным конституционным законом "О чрезвычайном положении", который отменил и заменил собой порядком устаревший за десять лет, прошедших с момента его принятия, одноименный Закон Российской Федерации. Статья 1 нового Закона определяет чрезвычайное положение как особый правовой режим деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, их должностных лиц, общественных объединений, допускающий установленные настоящим Федеральным конституционным законом отдельные ограничения прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей. При этом специально подчеркивается, что введение чрезвычайного положения - это временная мера, применяемая исключительно для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя Российской Федерации. Соответственно меры правоохраны, применяемые в рамках данного режима, имеют свою специфику.

Статья 3 Федерального конституционного закона содержит закрытый перечень обстоятельств, при которых возможно введение режима чрезвычайного положения. Это:

а) попытки насильственного изменения конституционного строя Российской Федерации, захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей, подготовка и деятельность незаконных вооруженных формирований, межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями, создающие непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления; б) чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии, возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекшие (могущие повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требующие проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ.

Неординарный характер чрезвычайного положения в системе мер по обеспечению правопорядка и безопасности предопределяет особый порядок его введения. Чрезвычайное положение на всей территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях вводится указом Президента Российской Федерации с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации.

Федеральный конституционный закон четко регламентирует содержание соответствующего указа Президента о введении чрезвычайного положения. В нем должны быть определены:

а) обстоятельства, послужившие основанием для введения чрезвычайного положения; б) обоснование необходимости введения чрезвычайного положения; в) границы территории, на которой вводится чрезвычайное положение; г) силы и средства, обеспечивающие режим чрезвычайного положения; д) перечень чрезвычайных мер и пределы их действия, исчерпывающий перечень временных ограничений прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений; е) государственные органы (должностные лица), ответственные за осуществление мер, применяемых в условиях чрезвычайного положения; ж) время вступления указа в силу, а также срок действия чрезвычайного положения.

Указ Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения подлежит незамедлительному обнародованию по каналам радио и телевидения, а также незамедлительному официальному опубликованию. После обнародования указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения члены Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации обязаны прибыть к месту заседания в возможно короткие сроки без специального вызова. Вопрос об утверждении указа о введении чрезвычайного положения рассматривается в качестве первоочередного. При этом Советом Федерации в срок, не превышающий 72 часов с момента обнародования указа, должно быть принято постановление о его утверждении или неутверждении. В последнем случае указ утрачивает силу по истечении 72 часов с момента его обнародования, о чем население Российской Федерации или соответствующих ее отдельных местностей оповещается в том же порядке, в каком оно оповещалось о введении чрезвычайного положения.

При введении чрезвычайного положения на всей территории Российской Федерации Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации продолжают свою работу в течение всего периода действия чрезвычайного положения.

Федеральный конституционный закон ограничивает действие режима чрезвычайного положения 30 сутками на всей территории Российской Федерации и 60 сутками в ее отдельных местностях. В случае, если в течение этого срока цели введения чрезвычайного положения не были достигнуты, срок его действия может быть продлен новым указом Президента с соблюдением вышеназванного порядка его принятия и утверждения.

Режим чрезвычайного положения может быть отменен полностью или частично при устранении обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения, о чем население Российской Федерации или соответствующих ее отдельных местностей оповещается в том же порядке, в каком оно оповещалось о введении чрезвычайного положения.

Нормы главы III Федерального конституционного закона весьма четко и преимущественно однозначно закрытым перечнем определяют меры и временные ограничения, применяемые в условиях чрезвычайного положения, которые подразделяются на общие и дополнительные, подразделяющиеся на две части (соответственно статьи 12 и 13 Федерального конституционного закона) применительно к обстоятельствам введения чрезвычайного положения, обозначенным пунктами "а" и "б" статьи 3. Первые применяются в случае, если чрезвычайное положение объявлено в связи с попытками насильственного изменения конституционного строя Российской Федерации, захвата или присвоения власти, вооруженного мятежа, массовых беспорядков, террористических актов, блокирования или захвата особо важных объектов или отдельных местностей, подготовки и деятельности незаконных вооруженных формирований, межнациональных, межконфессиональных и региональных конфликтов, сопровождающихся насильственными действиями, создающими непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Вторые - в связи с чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера.

В числе мер и ограничений общего характера Законом определены:

а) полное или частичное приостановление на территории, на которой введено чрезвычайное положение, полномочий органов исполнительной власти субъекта (субъектов) Российской Федерации, а также органов местного самоуправления; б) установление ограничений на свободу передвижения по территории, на которой введено чрезвычайное положение, а также введение особого режима въезда на указанную территорию и выезда с нее, включая установление ограничений на въезд на указанную территорию и пребывание на ней иностранных граждан и лиц без гражданства; в) усиление охраны общественного порядка, объектов, подлежащих государственной охране, и объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения и функционирование транспорта; г) установление ограничений на осуществление отдельных видов финансово-экономической деятельности, включая перемещение товаров, услуг и финансовых средств; д) установление особого порядка продажи, приобретения и распределения продовольствия и предметов первой необходимости; е) запрещение или ограничение проведения собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий; ж) запрещение забастовок и иных способов приостановления или прекращения деятельности организаций; з) ограничение движения транспортных средств и осуществление их досмотра; и) приостановление деятельности опасных производств и организаций, в которых используются взрывчатые, радиоактивные, а также химически и биологически опасные вещества; к) эвакуация материальных и культурных ценностей в безопасные районы в случае, если существует реальная угроза их уничтожения, похищения или повреждения в связи с чрезвычайными обстоятельствами.

Если чрезвычайное положение объявлено в связи с обстоятельствами, определенными пунктом "а" статьи 3, то дополнительно к этому могут применяться такие меры, как:

а) введение комендантского часа, то есть запрета в установленное время суток находиться на улицах и в иных общественных местах без специально выданных пропусков и документов, удостоверяющих личность граждан; б) ограничение свободы печати и других средств массовой информации путем введения предварительной цензуры с указанием условий и порядка ее осуществления, а также временное изъятие или арест печатной продукции, радиопередающих, звукоусиливающих технических средств, множительной техники, установление особого порядка аккредитации журналистов; в) приостановление деятельности политических партий и иных общественных объединений, которые препятствуют устранению обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения; г) проверка документов, удостоверяющих личность граждан, личный досмотр, досмотр их вещей, жилища и транспортных средств; д) ограничение или запрещение продажи оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ, специальных средств, ядовитых веществ, установление особого режима оборота лекарственных средств и препаратов, содержащих наркотические средства, психотропные вещества, сильнодействующие вещества, этилового спирта, спиртных напитков, спиртосодержащей продукции. В исключительных случаях допускается временное изъятие у граждан оружия и боеприпасов, ядовитых веществ, а у организаций, независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, временное изъятие наряду с оружием, боеприпасами и ядовитыми веществами также боевой и учебной военной техники, взрывчатых и радиоактивных веществ; е) выдворение в установленном порядке лиц, нарушающих режим чрезвычайного положения и не проживающих на территории, на которой введено чрезвычайное положение, за ее пределы за их счет, а при отсутствии у них средств -- за счет средств федерального бюджета с последующим возмещением расходов в судебном порядке; ж) продление срока содержания под стражей лиц, задержанных в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации по подозрению в совершении актов терроризма и других особо тяжких преступлений, на весь период действия чрезвычайного положения, но не более чем на три месяца.