Процесс реформирования государственной службы в России
Основные подходы к реформированию государственной и муниципальной службы. Объективная необходимость изменения законодательства в вопросах государственного управления. Применение зарубежного опыта в России. Основные направления административной реформы.
| Рубрика | Государство и право |
| Вид | курсовая работа |
| Язык | русский |
| Дата добавления | 12.09.2014 |
| Размер файла | 54,3 K |
Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
Размещено на http://www.allbest.ru/
Содержание
- Введение
- Глава 1. Понятие и объективные факторы реформирования государственной службы
- 1.1 Развитие законодательства о государственной службе в России
- 1.2 Основные подходы к реформированию государственной и муниципальной службы
- Глава 2. Современные проблемы реформирования государственной службы в России
- 2.1 Объективная необходимость реформирования законодательства о государственной и муниципальной службе
- 2.2 Применение зарубежного опыта в Российской Федерации
- Глава 3. Основные направления совершенствования законодательства о государственной и муниципальной службе
- 3.1 Общие подходы к совершенствованию законодательства о государственной и муниципальной службе
- 3.2 Содержание основных направлений реформирования законодательства о государственной службе
- Заключение
- Список использованной литературы
Введение
Актуальность исследования связана с тем, что процесс реформирования российской государственности и системы государственного управления развивается противоречиво, в нем сталкиваются интересы конкурирующих между собой политических сил, различные идеологические взгляды и теоретико-методологические концепты. В этой связи крайне важным становится изучение процессов, происходящих в государственной бюрократии, исследование институциональных условий, конституирующих ее деятельность, анализ перспектив встраивания ее в демократические процессы. Кроме того, современный этап административных реформ в России нацелен на оптимизацию структуры федеральных органов исполнительной власти и уточнение организационной структуры и технологий государственного управления, на ориентацию деятельности органов исполнительной власти на повышение качества и доступности государственных услуг.
В ходе становления и развития современной государственной службы первостепенное значение приобретает ее формирование как социального и правового института. Это было самым слабым звеном советской административной службы, что наряду с другими объективными и субъективными факторами ускорило крах советской системы. В настоящее время возросло понимание первостепенной важности развития государственной службы как социального и правового института. В системе российской государственности законодательно и социально отрегулированная государственная служба считается важным стабилизирующим фактором развития государства и общества.
Нуждаются в совершенствовании ценностные и нормативные основы института государственной службы, формирующие мотивацию и стремление к профессиональному росту государственных служащих.
Объект исследования - государственная служба как вид профессиональной деятельности по обеспечению полномочий государственных органов. Предмет исследования - проблемы реформирования государственной службы.
Цель работы - исследовать процесс реформирования государственной службы в России, выявить проблемы и оценить перспективы реформирования института государственной службы в нашей стране.
Задачи работы:
1. Определение объективных условий реформирования госслужбы.
2. Анализ основных проблем реформирования госслужбы.
Глава 1. Понятие и объективные факторы реформирования государственной службы
1.1 Развитие законодательства о государственной службе в России
Под государственной службой понимается профессиональная деятельность по обеспечению полномочий государственных органов (п. 1 ст. 2 Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации"). В качестве основного признака в указанном определении выделяется профессиональная деятельность, которая характеризуется непрерывностью, преемственностью и компетентностью и осуществляется на основе специальных знаний и навыков. Указанным Законом профессионализм называется в качестве одного из принципов организации государственной службы (ст. 5), который заключается в том, что государственный служащий исполняет обязанности на профессиональной основе, т.е. выполняет основную работу, за которую получает денежное содержание Административное право /под ред. Л.Л. Попова. М.: Юристъ, 2006 - С. 549..
Государственная служба как профессиональная деятельность является реализацией конституционного права граждан на труд, т.е. возможностью распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию (п. 1 ст. 37 Конституции Российской Федерации), а также права на равный доступ к государственной службе (п. 4 ст. 32 Конституции Российской Федерации). Указанные положения нашли свое отражение в принципе равного доступа граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой (ст. 5 Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации").
Российское законодательство о государственной службе определяет систему и виды государственной службы. Закон № 58-ФЗ классифицирует государственную службу на три вида, составляющих единую систему: гражданская служба; военная служба; правоохранительная служба.
Гражданская служба подразделяется, в свою очередь, на федеральную гражданскую службу и гражданскую службу субъекта РФ. В субъекте РФ организуется гражданская служба субъекта РФ.
Военная служба и правоохранительная служба являются видами федеральной государственной службы. В соответствии с п. "т" ст. 71 Конституции РФ федеральная государственная служба относится к исключительному ведению Российской Федерации, т.е. правовое регулирование и организация федеральной государственной службы находятся в ведении Российской Федерации (ч. 4 ст. 2 Закона № 58-ФЗ). Осуществление правового регулирования гражданской службы субъекта РФ находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов Старилов Ю.Н. Государственная служба. Управленческие действия. Правовые акты управления. Административная юстиция. - М.: Издательство НОРМА, 2007. - С. 126..
Во всех видах государственной службы устанавливаются основные государственные социальные гарантии, например: равные условия оплаты труда; создание условий прохождения государственной службы, обеспечивающих исполнение должностных обязанностей в соответствии с должностным регламентом или иными нормативными правовыми актами; установления времени отдыха, ежегодно оплачиваемых основного и дополнительных отпусков; медицинское страхование государственного служащего и членов его семьи; обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или утраты трудоспособности в период прохождения государственной службы; возмещение расходов, связанных со служебными командировками; защита государственного служащего и членов его семьи от насилия, угроз и других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей. Законодательство, устанавливающее правовой статус гражданских служащих, военнослужащих, а также служащих, занимающих должности правоохранительной службы, детально определяет специальные гарантии для них.
Отношение к государственной службе, к ее организации и регламентированию, к ее прохождению служит показателем устройства государства и его аппарата. Исторически Россия позже других стран приступила к формированию системы государственной службы. История государственной службы России насчитывает несколько столетий. Она неразрывно связана с созданием русского централизованного государства, выживаемость которого в сложных геополитических условиях во многом обусловливалась службой всех социальных групп (сословий) на благо своей страны.
Государственное управление страной осуществляется с помощью государственных органов, аппарата государственных учреждений (военные, полицейские, судебные, административные и др.). Каждое учреждение обеспечивает выполнение основных и второстепенных функций государства (поддержание порядка, защита Отечества и его границ, а также финансовая, хозяйственная и воспитательная). В государственном учреждении имеется организованная государством группа лиц (чиновников), государственных служащих, которые выполняют государственные задачи.
Государственная служба сформировалась в результате реформ Петра I. Законы XVI-XVII вв. точно определяли, какую службу должен был нести каждый "служилый" человек. Уклонение от нее строго каралось. С изменением юридического положения служилого сословия претерпевал изменение и характер службы. Она становилась повинностью, отбываемой государю и государству. Особой сферой профессиональной деятельности государственная служба стала в ходе реформ Петра Великого, прежде всего с появлением Генерального регламента (1720) и Табели о рангах (1722) Орлов А.С. Хрестоматия по истории России: учеб. пособие / авт. - сост. А.С. Орлов, В.А. Георгиев, Н.Г. Георгиева, Т.А. Савохина. М.: ТК Велби, Проспект, 2006. С. 172-174..
Видный ученый XIX в. М.Н. Коркунов определял государственную службу как "особо публично-правовое отношение служащего к государству, основанное на подчинение и имеющее своим содержанием обязательную деятельность, совершаемую от лица государства и направленную к осуществлению определенной государственной задачи Коркунов М.Н. Лекции по общей теории права. 2-е изд. СПб.: Юридический центр Пресс, 2006. С. 300.. Данное определение признано правомерным и в настоящее время.
В течение XIX в. основными условиями поступления на государственную службу были происхождение, возраст, знания, подданство, "гражданская честь". Право поступать на гражданскую службу имели потомственные дворяне и сыновья личных дворян, офицеров и чиновников, получивших личное почетное гражданство, сыновья священников и др. С назначением на должность гражданской службы канцелярский служитель или чиновник получал содержание (зарплату), которое состояло из жалованья, столовых денег, квартирных денег или казенной квартиры. Руководитель учреждения имел право содержать на службе меньше лиц, чем положено по штату. Сэкономленные таким способом деньги он мог использовать на содержание наиболее отличившихся работников.
К началу XX в. в европейской части России было 575 тыс. чиновников, и их содержание составляло 13,36 % расходной части бюджета. Эти показатели мало отличались от соответствующих показателей наиболее развитых государств, а в Германии, Франции и США чиновников было еще больше. По числу чиновников на 1000 жителей Российская империя уступала всем развитым странам. Основа законодательства о государственной службе - Табель о рангах, введенная Петром I в 1722 г., просуществовала (с изменениями) до ноября 1917 г.
Существовавшая в советский период практика подбора и расстановки кадров была основана на номенклатуре, представлявшей собой перечень должностей в аппарате партийных, государственных и общественных организаций, при приеме на которые требовалась санкция соответствующего партийного органа. Советская номенклатура была монополизирована одной партией более 70 лет. Высшее чиновничество целиком и полностью зависело от пристрастий лидера партии или его окружения. Под номенклатурным контролем находились и чиновники низовых звеньев государственного аппарата. Принять закон о государственной службе, дать определение понятий "государственная должность", "государственная служба", "государственный служащий" было трудно, потому что сложившаяся в стране система государственной службы не имела четких параметров.
Сложившаяся "нормативная база" госслужбы в советское время представляла собой комплекс актов различной юридической силы и разнообразной отраслевой принадлежности: одни из них распространялись на всех госслужащих, другие - на отдельные группы лиц, чаще всего занятых в конкретной отрасли управления. В советский период были разработаны правовые акты, регулирующие прохождение службы в Вооруженных Силах и органах внутренних дел, где важное место занимали вопросы социальных гарантий указанной категории лиц. Работа над правовым оформлением института госслужбы началась в конце 80-х годов, но распад СССР приостановил ее. К решению данной проблемы вернулись уже в условиях независимой России.
1.2 Основные подходы к реформированию государственной и муниципальной службы
С конца 90-х годов наблюдается воссоздание новой практики государственного управления и укрепления иерархических связей его звеньев. Административная реформа, начало которой было положено Указом Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 924 и Концепцией реформы, одобренной Правительством РФ 25 октября 2005 г., наметила новый этап развития государственного управления. Произошло упорядочение функций исполнительных органов и повышение эффективности управления, было введено определенное ограничение государственного вмешательства в деятельность субъектов предпринимательства и поддержание саморегулируемых организаций, что уже свидетельствует о доступности и открытости управления для гражданского общества.
Интересно отметить мнение ученого В.Н. Барышева, что ныне государственная служба является комплексно-публичным, социально-правовым, организационным институтом по обеспечению выполнения государственными служащими функций государства, а также деятельности органов государственной власти, их аппаратов, иных государственных органов, образованных в соответствии с Конституцией РФ, отдельных государственных учреждений и организаций или полномочий лиц, замещающих государственные должности РФ, учреждаемые Конституцией РФ и федеральными конституционными законами, и конституционные должности субъектов Федерации, учреждаемые конституциями субъектов Федерации Барышев В.Н. История государственной службы М.:2006 - С. 201..
Другой видный ученый-административист Ю.Н. Старилов констатирует, что государственная служба как публично-правовой институт представляет собой целостную систему, основанную на служении государству, и отношения на государственной службе - это отношения долга, обязанности, верности. Государственно-служебные отношения в реальной жизни выступают исключительно как государственные и административные правоотношения, отношения службы и подчинения государственных служащих исключительно государству Старилов Ю.Н. Служебное право. М., 2006. С. 58..
Позитивный ход развития реформы возможен при соблюдении ряда условий. Первое условие - согласованность и непротиворечивость вводимых нормативных изменений. Подзаконные акты не должны противоречить духу и букве основного закона, конституирующего институт государственной службы, а также принципам демократического правового государства, провозглашенным в Конституции Российской Федерации. В этой связи целесообразно осуществлять разработку унифицированных нормативных документов, а не отдавать процесс их создания на откуп отдельным ведомствам. Второе условие - повышение информативности, государственные служащие должны иметь реальные возможности ознакомиться с новыми нормативными документами. У государственных служащих необходимо сформировать не только знание о новых требованиях, которые будут к ним предъявляться в современных условиях, но и убежденность в правомерности и целесообразности нормативных изменений. Реализация этого условия требует соответствующей информационной поддержки реформы, направленных усилий по пропаганде ее преимуществ. Третье условие - повышение ответственности государственных служащих. Речь идет об активном использовании механизмов поощрения и применения санкций в отношении государственных служащих. В ситуации обновления нормативного порядка, когда новые нормы еще плохо усвоены, требуется дополнительный внешний контроль, корректирующий поведение государственных служащих.
Глава 2. Современные проблемы реформирования государственной службы в России
2.1 Объективная необходимость реформирования законодательства о государственной и муниципальной службе
На современном этапе развития российского общества сформировались уровни государственной службы - федеральная государственная служба и государственная гражданская служба субъектов Федерации, а также фактически сложилось разделение федеральной государственной службы по видам - гражданская, военная и служба в правоохранительных органах (хотя последняя в настоящее время так и не нашла своевременного законодательного отражения). Отдельные виды федеральной государственной службы устанавливаются федеральными законами, исходя из функциональных признаков и особенностей ее прохождения. Таким образом, различные виды и уровни государственной службы образуют единую систему государственной службы.
Однако в потоке преобразований и изменений в сфере государственного управления наблюдается слабость системного подхода. Отмечаются противоречия между статутными правовыми актами и тематическими законами в части регулирования компетенции органов исполнительной власти. Все это выражается в том, что в регулировании статусов органов исполнительной власти до сих пор преобладают подзаконные акты над законодательными регуляторами. Содержащиеся в законах о правовом положении органов исполнительной власти нормы о компетенции и полномочиях нередко "перекрываются" и смещаются в сторону решениями высших должностных лиц, правительственных структур, министерств и ведомств.
В настоящий момент во многих положениях о федеральных, органах исполнительной власти неясно прописаны нормы об их взаимоотношениях по "горизонтали" и "вертикали". В итоге затруднены четкие связи однородных федеральных и региональных органов и, следовательно, эффективное и оперативное решение экономических и социальных вопросов. Целесообразно, чтобы были подготовлены рекомендации по корректировке положений об органах исполнительной власти.
Длительное время государственному управлению в России было присуще слабое регулирование процессов деятельности. Отсутствие законов и широчайшее административное усмотрение служили и служат источником хаотичных и непоследовательных действий, произвольных и ошибочных решений. Следствием являются значительные потери ресурсов и общественного времени, медленное развитие экономики и социальной сферы, порождаются коррупция и бюрократизм в чиновничьей деятельности.
Поэтому можно согласиться с взглядами видных ученых, что пришло время менять средства управления и для его ускорения и эффективности развивать административные процедуры. Речь идет о последовательно совершаемых действиях открытого характера для осуществления компетенции публичных органов на строго легальной основе. Начало было положено комплексом административных регламентов двоякого рода.
Государственное управление неразрывно связано с государственной службой, именно от класса работы государственных служащих в решающей степени зависит качество деятельности всех звеньев управления. Поэтому совершенствование государственной службы стало актуальной задачей, решение которой потребовало принятия Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации". Принят Реестр должностей федеральной службы и другие реестры. Принято более 200 различных административных регламентов по деятельности федеральных министерств и ведомств Российской Федерации.
Между тем коррупция в системе государственной службы делает нестабильными общественные отношения, способствует развитию напряжения в обществе. В результате негативных последствий коррупции возникает отчуждение государственных служащих от государства. Как отметил Президент России, "в последнее время много дел о коррупции. Я считаю, это хорошо... Это очищение среды, которая порождает либо защищает коррупцию. Чем более открытая экономика, тем меньше лазеек для коррупции. И в этом направлении мы будем настойчиво действовать. Но самый большой вред от коррупции - морально-политический. Потому что устойчивость власти и самого государства зависит от одного важнейшего фактора - доверия людей к органам власти. А если люди видят, что она коррумпирована, то это доверие исчезает. Это самое опасное". Подобные проблемы были озвучены Президентом России и в Послании гражданам Российской Федерации в 2008 г.
Сходные и другие негативные факторы, вызванные коррумпированностью государственных служащих, нередко занимающих ответственные должности в государственном аппарате, делают систему публичного управления мало эффективной. Таким образом, коррупция в системе государственной службы подрывает государственные основы, нарушает права граждан, а также создает угрозу национальной безопасности России. Как отмечает ученый Ю.А. Тихомиров, "засилье чиновников в решении самых разнообразных дел общества, их эгоизм и корыстолюбие, низкий профессиональный уровень стали сегодня бичом для России" Тихомиров Ю.А., Чеснокова М.Д. Вопросы совершенствования организации управления и оказания публичных услуг // Журнал российского права. 2006. № 3..
С сожалением приходится констатировать, что до последнего времени не выработана практика систематизации данных о должностной и нравственной "ущербности" гражданских служащих, об их служебной нечистоплотности, недостойного управленческого поведения, о фактах свершившегося наказания за разного рода злоупотребления и прочие недозволенные деяния.
Любые проявления бюрократизма, формализма, консерватизма, догматизма и иных аномальных явлений в кадровой работе способны погубить любое ценнейшее начинание. Поскольку тиражируются отжившие или не оправдавшие себя формы и методы воспроизводства кадрового потенциала, а в отношениях между субъектами и объектами кадровой работы возникают ненормальные ситуации с правами без ответственности или с обязанностями без достаточных полномочий. В подобной ситуации трудно рассчитывать на общий успех в решении кадровых проблем.
Необходимо признать, что сегодня достаточно высокие требования, предъявляемые законом к государственным служащим, не подкрепляются их требовательностью к самим себе, а также к своим коллегам. По существу, не сформулированы положения о предостережении, когда еще нет состава должностного правонарушения, но уже созданы предпосылки для его совершения, и оно может быть предупреждено Куракин А.В. Административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской Федерации // Гражданин и право. 2007. № 8..
В данном аспекте для совершенствования административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции следует сужать рамки необоснованного административного усмотрения при принятии важных государственных решений, а также реализации глобальных и национальных программ и проектов.
Вследствие этого актуальной становится деятельность субъектов управления в укреплении служебной дисциплины, которая имеет первостепенное значение для повышения авторитета и эффективности управления государственной службы. Здесь реализация напрямую связана с дисциплинарными процедурами, которые определяют применение мер дисциплинарного принуждения в процессе исполнительно-распорядительной деятельности государства. Этот вид деятельности эффективен наряду с уголовными, административными и материальными мерами воздействия.
Дисциплинарное производство заключается в применении к государственным служащим, совершившим правонарушение в виде должностного проступка, дисциплинарных взысканий, предусмотренных правовыми нормами. При этом под должностным проступком понимается неисполнение или ненадлежащее исполнение должностным лицом возложенных на него обязанностей. Должностной проступок может выражаться в том числе в однократном нарушении дисциплины в системе государственной службы, нарушении в служебной сфере федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, а также неисполнении или ненадлежащем исполнении федеральных законов, указов Президента Российской Федерации и вступивших в законную силу решений судов Хабибулин А.Г. Коррупция как угроза национальной безопасности: методология, проблемы и пути их решения //Журнал российского права. 2007. № 2. С. 45..
Но и здесь имеются определенные правовые пробелы, требующие урегулирования. Так, можно согласиться с мнением, что особое внимание необходимо обратить на то, что Трудовой кодекс РФ и ряд подзаконных актов в данном направлении (для государственных служащих), расширив права работодателя, не закрепили обязательное требование соответствия тяжести дисциплинарного проступка дисциплинарному взысканию Карпенко О. Виды дисциплинарных взысканий и порядок их наложения //Кадровик. Трудовое право для кадровика. 2006. № 7..
Необходимо отметить, что для эффективной реализации административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской Федерации наряду с правовыми и организационными мерами необходимо применять комплекс мероприятий образовательного толка. Следует повышать уровень правовой культуры, формировать доступные и эффективные административно-правовые средства защиты прав граждан и юридических лиц в сфере исполнительно-распорядительной деятельности государственных служащих. Для результативной борьбы против коррупции в системе национальной государственной службы надо изменить отношение людей к любым проявлениям продажности чиновников, создать атмосферу нетерпимости по отношению к коррупционерам.
2.2 Применение зарубежного опыта в Российской Федерации
С точки зрения реформы государственного управления Россия, безусловно, является страной с ограниченной свободой маневра. Доступные реформаторам рычаги воздействия весьма немногочисленны. Отсутствуют традиции единого мощного центрального агентства или однопартийного большинства. Не существует прочной взаимосвязи между карьерами высших чиновников и министров, а традиция смешанных чиновничьих/министерских карьер отсутствует. Институциональная восприимчивость также ограничена. Россия представляет собой в значительной степени децентрализованную систему, в рамках которой существует лишь незначительное количество политически нейтральных постоянных управленческих постов старшего звена. реформирование государственная муниципальная служба
Функционирование системы государственного управления в Российской Федерации в настоящее время указывает на необходимость реализации основных реформ, обеспечивающих основы дисциплины и формальных процедур. Неотложной задачей является создание сильной, юридически оформленной государственной службы.
Наиболее приближенными к статусу государственного гражданского служащего в Российской Федерации являются должности "государственной службы" в федеральной исполнительной ветви власти, установленные ещё Федеральным законом от 31 июля 1995 года № 119-ФЗ. Меньшая часть государственных служащих работают в расположенных в Москве министерствах и других федеральных исполнительных органах. Большинство же федеральных госслужащих работают в территориальных отделениях на местах, в субъектах Российской Федерации, районах и муниципалитетах, хотя их работодателем является федеральное правительство.
Структура оплаты труда этих федеральных государственных служащих не обеспечивает надлежащей мотивации. Общее вознаграждение официальных лиц, занятых на федеральной государственной службе, включает в себя денежные выплаты и компенсации, например, предоставление им квартир, обслуживание машиной с водителем, оплату коммунальных услуг, доступ к субсидируемым или высококлассным медицинским и учебным учреждениям, командировочные в случае поездок за границу и льготное питание.
Однако доступ к этим вознаграждениям все больше ограничивается и остается доступным лишь для очень узкого круга высших чиновников. В общем и целом оплата труда недостаточна. Надежных компараторов, с которыми можно было бы соотнести заработную плату высших чиновников, не так уж много, но представляется весьма вероятным, что их официальное денежное вознаграждение значительно ниже того, что они могли бы получить в частном секторе.
По оценкам российских экспертов, на уровне заместителя министра официальное денежное вознаграждение в 10-15 раз ниже уровня оплаты труда в частном секторе в Москве. Повышение оплаты труда госслужащих скажется весьма незначительно на размерах общего фонда оплаты труда. Однако трудно сказать, какое влияние окажет такое повышение оплаты труда на другие категории работающих, в то время как любые попытки сохранить паритет могут оказаться непосильными для бюджета.
Принцип профессиональных качеств в кадровой политике в Российской Федерации не пользуется защитой. Не существует органа защиты такого принципа, который обеспечивал бы компетенцию и политический нейтралитет государственных служащих. Основные шаги в направлении обеспечения подобной защиты могли бы опираться на обследование инфраструктуры обеспечения этики и механизмов урегулирования конфликта интересов. В целях обеспечения компетентности и политической беспристрастности потребуется создать заслуживающий доверия независимый орган защиты принципа профессиональных качеств.
Что касается этого и других направлений реформирования, проблема состоит в том, чтобы на первом же этапе сосредоточить внимание на осуществлении этих немногих основных реформ вместо того, чтобы отвлекаться на попытки сразу же реализовать более передовые реформы.
Проблемы в России связаны с инвестициями, которые необходимо будет изыскать для создания возможностей в центральных органах управления (например, в рамках Администрации Президента, Аппарата Правительства, Министерства финансов и Министерства здравоохранения и социального развития). Разработка и проведение реформ, а также анализ их эффективности сами по себе представляют крупномасштабный и сложный комплекс мер, который требует отдельного и четкого ресурсного обеспечения и может обернуться значительными реальными затратами на реформы. Вопросы управления изменениями, наращивания потенциала, подготовки кадров, проведения консультаций и осуществления связи (как внутренней, так и внешней) имеют большое значение на всех этапах разработки и реализации программы реформ. Каждый из них требует немалых усилий, которые, в свою очередь, должны кем-то управляться и снабжаться ресурсами.
Если рассмотреть глубже подход в такой стране с низким уровнем свободы маневра, как Российская Федерация, то логика "сложной системы" окажется оппортунистической и асимметричной, поскольку в ее основе лежит использование возможностей по мере их появления. Однако можно не только использовать существующие возможности, но и создавать новые. Один из возможных подходов заключается в создании Фонда повышения эффективности деятельности для создания стимулов к участию в пилотных проектах государственных структур всех уровней при одновременном обеспечении конкретных ресурсов с целью поддержки и создания благоприятных условий для достижения результатов реформ той или иной государственной структурой посредством соответствующего набора логически последовательных и связных мер по проведению реформ.
Другой прагматический подход, создающий новые возможности, мог бы заключаться в разумном использовании "функциональных обследований" - экспертизы функций и структур государственных ведомств или бюджетных организаций, в процессе которой будут подниматься вопросы о том, должны ли данные функции выполняться, могут ли они более эффективно или действенно выполняться другими ведомствами или лицами и как это отразится на структуре. Разумеется, любая значительная экономия на федеральном уровне может быть достигнута только путем сокращения расходов на реализацию программ. Понятно, что существует не так много возможностей обеспечения существенной экономии за счет повышения эффективности Центральных аппаратов федеральных министерств и других органов исполнительной власти. Действительно, сокращение числа государственных служащих может оказаться неразумной и малопродуктивной мерой, учитывая их относительно малую численность. Однако некоторые сотрудники, вероятно, могут быть перераспределены так, чтобы можно было оказать поддержку достижению приоритетных целей работы правительства.
Глава 3. Основные направления совершенствования законодательства о государственной и муниципальной службе
3.1 Общие подходы к совершенствованию законодательства о государственной и муниципальной службе
В новых условиях развития российской государственности и состояния гражданского общества назрела необходимость совершенствования административного законодательства, регулирующего широкий круг общественных отношений во всех сферах государственного управления, организации и деятельности органов исполнительной власти, государственных служащих на федеральном и региональном уровнях. Концепция развития административного законодательства должна в современных условиях учитывать, с одной стороны, особенности этапы развития Российской Федерации, а с другой, общемировые и европейские тенденции совершенствования административного законодательства.
В качестве основных направлений совершенствования административного законодательства следовало бы определить:
1. Создание законодательной базы государственного (публичного) управления с учетом основных конституционных принципов развития государственного строительства и гражданского общества.
2. Обеспечение в правовом регулировании управленческих отношений оптимального сочетания публичных и частных интересов, приоритета прав и свобод человека и гражданина во взаимодействии личности, государства и гражданского общества.
3. Создание правового механизма эффективной защиты прав граждан от административного произвола, бизнеса (особенно среднего и малого) - от излишнего административного давления путем развития судебного контроля и общественного контроля, а также путем создания единой системы государственного контроля, не зависимых от органов исполнительной власти.
4. Упорядочение функций органов исполнительной власти на федеральном и региональном уровнях путем законодательного определения критериев образования органа исполнительной власти, определения его функций и на этой основе исключить практику механического сокращения численности государственных служащих без изменения ранее определенных для органа функций и изменения форм и методов работы.
5. Создание и законодательное регулирование информационной базы деятельности органов исполнительной власти с тем, чтобы аппарат управления был доступен гражданам, а его деятельность широко освещалась через средства массовой информации.
6. При сохранении приоритета государственного регулирования в сферах охраны окружающей среды, обеспечения промышленной, транспортной, продовольственной, информационной, экологической, пожарной и других видов безопасности обеспечить законодательную базу передачи ряда функций управления саморегулируемым организациям (например, в области жилищного, коммунального хозяйства, строительства).
7. Законодательное внедрение адекватных методов государственного регулирования за счет развития новых механизмов, позволяющих заменить запреты и ограничения экономическими стимулами, например, путем введения страхования особо опасных промышленных объектов, введения технических регламентов и т.п.
8. Определение основных принципов и порядка совершенствования оказания государственных услуг, имея в виду разграничение регулирования услуг, оказываемых гражданам при выполнении их обязанностей перед государством, и тех услуг, которые государство предоставляет гражданам по их инициативе (медицинские, образовательные - в вузах; в области культуры, информации, других социальных услуг).
9. Повышение уровня дисциплинарной, материальной и других видов юридической ответственности должностных лиц аппарата управления за нарушение законных интересов граждан и юридических лиц, причинение им материального ущерба и морального вреда.
В таблице 1 приводится анализ приоритетов реформы и программных направлений реформ законодательства о государственной службе.
Таблица 1. Анализ содержания направлений реформы госуправления согласно основным программным документам
|
Направления реформы |
Содержание |
Источник |
|
|
Совершенствование законодательной и нормативно-правовой базы |
Экспертиза законодательной и нормативно-правовой базы государственной службы, разработка нормативно-правовых актов, необходимых для реализации новых подходов к организации государственной службы Данное направление в контексте обзора включает разработку законодательной и нормативно-правовой базы только в рамках реформирования государственной службы включен для возможности анализа приоритетов Федеральной программой на региональном уровне. В соответствии с проектом программы административной реформы, вопросы совершенствования законодательной базы для проведения административной реформы не выделены в отдельный блок, а включены в соответствующие направления реформы. |
Федеральная программа "Реформирование государственной службы в РФ" |
|
|
Внедрение новых подходов к организации государственной службы (кадровая политика) |
Внедрение должностных регламентов и служебных контрактов; создание и использование системы профессионального развития; разработка системы показателей и критериев оценки деятельности государственных служащих; отработка механизмов выявления и разрешения конфликта интересов на государственной службе; определение обязанностей, полномочий и мер ответственности государственных служащих. |
Федеральная программа "Реформирование государственной службы в РФ" |
|
|
Совершенствование подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих |
Создание эффективного механизма подбора кадров, повышение престижа государственной службы, создание системы непрерывного профессионального образования государственных служащих, обеспечение плановой ротации кадрового состава; формирование на конкурсной основе кадрового резерва; объективность оценки результатов деятельности государственных служащих при проведении аттестации или квалификационного экзамена; совершенствование стандартов и программ подготовки на основе открытого конкурсного отбора этих программ |
Федеральная программа "Реформирование государственной службы в РФ" |
|
|
Создание материально-технических условий |
Анализ имеющейся материально-технической базы федеральной государственной службы; разработка стандартов служебных мест федеральных государственных служащих и нормативов их размещения, а также нормативов материально-технического обеспечения федеральной государственной службы; подготовка предложений по строительству, реконструкции и техническому оснащению зданий и помещений центрального аппарата федеральных государственных органов. |
Федеральная программа "Реформирование государственной службы в РФ" |
|
|
Реформирование системы управления государственной службой |
Обеспечение единства государственной службы РФ, взаимодействие государственных органов со структурами гражданского общества, координация деятельности государственных органов по вопросам поступления на государственную службу, прохождения и прекращения государственной службы, а также профессионального развития государственных служащих В данном направлении рассматриваются функции координации деятельности государственных органов по этим вопросам, в отличие от направления "совершенствование подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих", включающего вопросы поступления на государственную службу, прохождения и прекращения государственной службы, а также профессионального развития государственных служащих.. |
Федеральная программа "Реформирование государственной службы в РФ" |
|
|
Оптимизация структуры и функций государственной власти |
Проведение функциональных обзоров на предмет выявления избыточных и дублирующих функций; развитие системы аутсорсинга; повышение эффективности закупок для государственных нужд; противодействие коррупции. |
Программа проведения административной реформы в РФ |
|
|
Апробация новых методов планирования деятельности государственных органов (федеральный уровень); |
Федеральная программа "Реформирование государственной службы в РФ" |
||
|
Управление по результатам |
Внедрение системы планирования и проектного управления по целям и задачам деятельности. |
Программа проведения административной реформы в; Концепция реформирования бюджетного процесса, Утверждена Постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249 |
|
|
Применение методов программно-целевого финансирования федеральной государственной службы, ориентированного на результаты деятельности; использование балансового метода учета ресурсов и современных форм оценки эффективности произведенных бюджетных расходов. |
Федеральная программа "Реформирование государственной службы в РФ" |
||
|
Стандартизация и регламентация |
Внедрение стандартов государственных услуг; ориентация деятельности органов исполнительной власти на интересы пользователей; разработка и внедрение административных регламентов. |
Программа проведения административной реформы в РФ |
|
|
Разработка стандартов бюджетных услуг |
Программа реформирования региональных финансов |
||
|
Повышение открытости и подотчетности органов государственной власти |
Повышение доступа к информации о деятельности органов государственной власти; совершенствование взаимодействия органов исполнительной власти и местного самоуправления со структурами гражданского общества. |
Программа проведения административной реформы в РФ |
|
|
Повышение открытости системы управления государственной службой для граждан и гражданского общества. |
Федеральная программа "Реформирование государственной службы в РФ" |
||
|
Повышение прозрачности бюджетного процесса; прозрачность системы государственных закупок |
Программа реформирования региональных финансов |
Из краткой информации по основным направлениям реформы, приведенной в Таблице 1 видно, что по некоторым направлениям приоритеты реформы утверждены и реализуются одновременно в рамках нескольких взаимосвязанных реформ, включая реформу государственной службы, административную и бюджетную реформы. К таким направлениям относятся: оптимизация структуры и функций государственной власти, управление по результатам и повышение открытости и подотчетности органов государственной власти. В связи с этим при представлении информации по этим направлениям реформы в обзоре учитываются все мероприятия, проводимые в рамках данных реформ.
Особенность административного законодательства в отличие от гражданского законодательства состоит в том, что предметами его регулирования являются многообразные общественные отношения во всех областях жизни общества. Поэтому кодифицировать все административно-правовые нормы в едином законодательном акте невозможно, что доказано многолетней практикой государственного управления во всех государствах.
В концептуальном плане содержание закона о нормативных правовых актах должно урегулировать проблемы совершенствования качества подготовки законов и иных нормативных актов, содействия повышения их эффективности, упорядочения их системы. В текст закона следовало бы включить нормы, определяющие, в частности, природу и видовые характеристики нормативных правовых актов; планирование подготовки нормативных правовых актов и их принятия; правила подготовки и оформления текстов нормативных правовых актов; экспертную оценку нормативных правовых актов; порядок официального опубликования и вступления в силу; вопросы реализации нормативных правовых актов; толкование; условия изменения нормативных правовых актов; мониторинг реализации, а также правила о способах устранения коллизий нормативных правовых актов; учет нормативных правовых актов; ответственность органов и лиц в сфере правотворчества и реализации правовых актов.
Полагаем важным установление на уровне федерального закона ответственности за издание всеми органами государственной власти и должностными лицами нормативных правовых актов, противоречащих Конституции РФ и федеральным законам. Отметим, что во многих зарубежных странах законодательно устанавливаются механизмы ответственности субъектов, осуществляющих публично-властные полномочия, в случае принятия ими нормативных актов, не соответствующих положениям основного закона страны. Причем часто этот механизм может действовать даже в том случае, если спорный закон или иной нормативный акт не являлись предметом рассмотрения в рамках конституционного судопроизводства.
В настоящее время законодательно не определены критерии образования федеральных исполнительных органов с точки зрения функционального их содержания и взаимодействия с не подчиненными им хозяйствующими субъектами, гражданами и их организациями, а также порядок, создания и реорганизации этих органов.
Не имеет правовой регламентации такая важная функция федеральных министерств, как выработка государственной политики. Требует более детального правового регулирования организация взаимоотношений федерального министерства и подведомственного ему федеральных служб и агентств.
Законодательно не раскрыт механизм осуществления согласительных процедур в случае разногласия между органами исполнительной власти различного уровня. Детальная регламентация названных механизмов могла бы закрепляться в специальном законе о процедурах преодоления разногласий и разрешения споров между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ.
Обращает на себя внимание тот факт, что до сих пор отсутствует законодательное регулирование на федеральном уровне единых принципов и видов государственного контроля и государственного надзора, порядка их осуществления. Отдельные федеральные законы, в том числе Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. №294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" не могут восполнить этот пробел.
В условиях развития в России структур гражданского общества приоритетной становится задача обеспечения их контроля за органами исполнительной власти. В предлагаемом законопроекте могли бы найти отражение такие вопросы, как открытость и гласность деятельности органов исполнительной власти, были бы четко определены процедуры привлечения представителей общественности к участию в коллегиях органов исполнительной власти, а также процедуры привлечения специалистов из числа общественности в качестве независимых экспертов, привлекаемых для разработки нормативных правовых актов. Было бы также целесообразно предусмотреть в рамках законодательного акта возможность участия граждан в качестве членов общественных организации в законотворческой и иной правотворческой деятельности. Это, на наш взгляд, повысит качество законов и иных нормативных правовых актов, а также ответственность лиц, принимающих их, что в конечном итоге позитивно отразится на процессе обеспечения единого правового пространства Российской Федерации.
Важной составляющей административного законодательства является законодательство о государственной службе. В результате реформирования государственной службы государственная гражданская служба выделилась в качестве самостоятельного юридически и организационно обособленного вида государственной службы. Однако Федеральный закон от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" не стал нормативным актом прямого действия. Он предусматривает принятие значительного числа подзаконных актов, главным образом актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации. Некоторые из них не приняты до сих пор, что заметно осложняет применение указанного федерального закона. Думается, назрела потребность систематизации законодательства о государственной гражданской службы путем его кодификации, тем более, что идея принятия такого кодекса уже высказывалась ещё в Послании Президента Российской Федерации 1999 года Федеральному Собранию "Россия на рубеже эпох". Это заметно упростит правоприменение, сделает законодательство о государственной гражданской службе более цельным и стройным.
Наряду с разработкой новых законодательных актов необходимо радикальное обновление ряда действующих федеральных законодательных актов.
Целесообразно продолжить обсуждение проектов федеральных законов об образовании и о здравоохранении. Опубликованный проект Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" по сути дела является актом, кодифицирующим многообразные правовые положения в данной области. По нашему мнению, законопроект требует доработки, с учетом основных направлений приоритетного национального проекта "Образование". В законе должны быть даны определения основных понятий в области высшего профессионального образования в связи с переходом на его многоуровневую систему.
Серьезной проблемой законодательства в области образования является повышение качества правового регулирования в области и науки. Необходим новый, более широкий концептуальный подход к решению на законодательном уровне вопросов в данной области и рассматривать их через призму интеграции профессионального образования, науки и производства.
Необходимо активизировать подготовку проекта нового федерального закона о культуре в качестве базового акта, а также обновление законодательства регулирующего отношения в различных подотраслях культурной деятельности.
3.2 Содержание основных направлений реформирования законодательства о государственной службе
I. Изменение принципов функционирования исполнительной власти.
Переход к управлению на основе собственной компетенции. Главный смысл работа ведомств в "автоматическом режиме".
Действие принципа собственной компетенции позволяет:
* обеспечить режим автоматического реагирования на возникающие проблемы в подведомственной сфере;
* свести к минимуму (во всяком случае, резко сократить) неправовые указания в адрес любого государственного органа, должностного лица;
* обеспечить четкую зону ответственности, а, следовательно, контроль и оценку деятельности субъекта управления;
* обеспечить соблюдение прав граждан в процессе правоприменительной деятельности;
* минимизировать дискреционную деятельность чиновников;
* минимизировать параллелизм в деятельности управляющих структур;
* минимизировать возникновение конфликтных ситуаций между государственными органами;
* активизировать фактор правового сознания государственных деятелей и государственных служащих;
* устранить "аппаратное" неравенство государственных органов (деление на "важные" и "второстепенные" органы);
* упорядочить подбор кадров для госслужбы, обеспечивая соответствие личной компетентности претендента его должностным обязанностям.
В границах своей компетенции госорган (должностное лицо) должен обладать свободой действий, за результаты и последствия которых несет установленную ответственность. При этом сводится к минимуму или ликвидируется полностью разделение прав и обязанностей органа (должностного лица). Компетенция предполагает лишь полномочия, которые орган или должностное лицо обязаны применять во исполнение своих функциональных задач законными методами.
...Подобные документы
Общая характеристика государственной службы как профессиональной деятельности в аппарате государственного управления. История развития муниципальной службы. Проблема реформирования государственной службы Российской Федерации в современный период.
реферат [30,2 K], добавлен 12.10.2015Зарубежный опыт проведения административной реформы, возможность его использования в условиях административной реформы в России. Принципы и направления реформы административного управления. Реформирование государственной службы как ключевого звена.
контрольная работа [52,2 K], добавлен 23.03.2011Система управления государственной службой. Сущность местного самоуправления. Задачи и функции муниципальной службы России. Анализ правовой природы соотношения и различий государственной и муниципальной служб, проблемы в этих сферах на современном этапе.
курсовая работа [38,1 K], добавлен 05.04.2015Система и иерархия государственной службы в современной России. Взаимосвязь понятий "система государственного управления" и "система государственной службы". Основные должности государственной гражданской службы: категории, группы и порядок прохождения.
курсовая работа [246,0 K], добавлен 09.11.2010Актуальные изменения законодательства относительно формирования кадрового резерва в процессе реформирования государственной службы России. Приоритетные направления совершенствования государственной кадровой политики в сфере подготовки резерва кадров.
магистерская работа [105,0 K], добавлен 29.06.2017История развития государственной службы в России. Особенности и необходимость реформирования государственной гражданской службы в Российской Федерации, классификация государственных должностей. Права, обязанности и запреты государственного служащего.
курсовая работа [34,1 K], добавлен 26.02.2011Система государственной службы Российской Федерации. Нормативно-правовая основа государственной службы. Статус, основные права и обязанности государственного служащего. Правовая природа ограничений, связанных с прохождением государственной службы.
курсовая работа [51,5 K], добавлен 11.05.2012Становление и развитие института государственной службы в России. Понятие и содержание системы государственной службы, ее принципы, функции и правовое регулирование. Институт государственной службы как регулятор административной деятельности чиновников.
дипломная работа [105,5 K], добавлен 01.06.2012Муниципальная служба в российском государстве: от царской России до революции 1917 года. Конституционно-правовые основы муниципальной службы в современной России. Проблемы проведения административной реформы и реформирования местного самоуправления в РФ.
курсовая работа [65,2 K], добавлен 22.02.2017История становления и развития государственной службы в Российской Федерации. Анализ зарубежного опыта правового регулирования государственной службы. Исследование правового статуса госслужащего. Изучение особенностей прохождения государственной службы.
курсовая работа [39,6 K], добавлен 08.12.2014Формирование института современной государственной и муниципальной службы, особенности реформы. Содержание административно-правового режима муниципальной службы в Российской Федерации. Основные направления укрепления режима муниципальной службы.
курсовая работа [38,3 K], добавлен 15.02.2011Государственная служба как основной институт административного права. Понятие, правовые основы, принципы государственной службы России. Характеристика видов государственной службы. Причины, служащие основанием для реформирования государственной службы.
контрольная работа [32,2 K], добавлен 09.01.2011Развитие системы государственной службы в России: историко-правовой аспект, перспективы развития и совершенствования. Основные принципы построения и функционирования системы государственной службы, ее виды - гражданская, военная и правоохранительная.
реферат [29,5 K], добавлен 09.08.2009История развития института государственной службы на дореволюционном этапе и в советский период. Принципы организации и функционирования органов власти и управления России. Реформирование госслужбы в рамках административной реформы на современном этапе.
дипломная работа [771,3 K], добавлен 23.12.2011Необходимость создания государственной службы и ее правого регулирования. Понятие, виды, уровни и правовые основы государственной службы. Основы правового положения, классные чины, права и обязанности государственного служащего в Российской Федерации.
курсовая работа [35,1 K], добавлен 06.10.2010Понятие, сущность и принципы государственной должности Российской Федерации. Должностная структура федеральной службы. Реестр государственной службы. Порядок присвоения классных чинов служащим. История возникновения муниципальной должности в России.
курсовая работа [34,4 K], добавлен 20.06.2012Понятие и основные принципы государственной и муниципальной службы. Основные виды государственных и муниципальных должностей. Увольнение со службы. Общие черты и основные различия в институтах государственной и муниципальной служб Российской Федерации.
контрольная работа [32,7 K], добавлен 17.06.2014Понятие, особенности и виды государственной службы, ее функции и принципы. Информационно-коммуникационные технологии в органах государственного управления. Проблемы реформирования государственной службы в Российской Федерации и Республике Татарстан.
курсовая работа [50,2 K], добавлен 19.08.2010Основные исторические этапы становления и развития государственной службы в Российской Федерации. Правовой статус и административно-властные полномочия государственного служащего. Изучение взаимосвязи государственной гражданской и муниципальной службы.
дипломная работа [93,9 K], добавлен 13.10.2014Особенности и сущность конституционных основ государственной службы как механизма государственного управления. Характеристика подготовки и организации прохождения государственной службы в департаменте социальной защиты населения Кемеровской области.
курсовая работа [38,5 K], добавлен 12.12.2008
