Основы административного процесса

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

административный законодательство правовой

Актуальность темы исследования. Административно-процессуальное законодательство является одной из самых молодых и динамично развивающихся отраслей российского законодательства, которая впервые получила свое закрепление в п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации, а также в статье 18 Конституции.

В течение последнего десятилетия в Российском административно-процессуальном законодательстве произошли значительные изменения и созданы они, прежде всего, с принятием большого количества нормативно-правовых актов, направленных на совершенствование правового регулирования в данной сфере, с одной стороны и расширения судебного контроля за деятельностью исполнительной власти и её должностных лиц с другой стороны. В настоящее время активно обсуждается идея создания системы административных судов, разработаны проекты федерального конституционного закона «Об административных судах», Федерального закона «Кодекс административного судопроизводства».

В 2002 году вступил в действия Кодекс РФ об административных правонарушения, были приняты Арбитражный процессуальный кодекс РФ и Гражданский процессуальный кодекс. Однако в этих актах, содержащих административно-процессуальные нормы не прослеживаются единого подхода к решению проблем построения системы административного производства.

В настоящее время объективно назрела потребность в развитии как системы административно-процессуального законодательства Российской Федерации в целом, так и его отдельных подразделении и институтов.

Однако сложность решения этой проблемы состоит в недостаточной разработанности вопросов административного процесса. Существуют различные позиции ученых и практиков по вопросам толкования самого понятия административный процесс, усложняет проблему систематизации административно-процессуального законодательства и организаций системы административного судопроизводства. Следовательно, научная разработка понятия и системы административно-процессуального законодательства диктуется потребностями модернизации управленческих отношений в нашей стране, необходимостью правового регулирования позитивного процесса, а также тенденциями и приоритетами развития отечественного законодательства.

В советской юридической науке первым систематизированным исследованием проблем административного процесса стала монография Н.Г. Салищевой «Административный процесс в СССР». Книга вызвала большой резонанс в научном мире и послужила источником «юрисдикционной» концепции административного процесса, наиболее яркой особенностью которой является применение к предмету исследования метода аналогии. Автор предлагает полностью распространить на административный процесс традиционное понимание таких признанных процессуальных отраслей, как уголовный и гражданский процессы, которые служат механизмом правового обеспечения обязательности норм соответствующих отраслей материального права и применения принудительных мер при их нарушении. В связи с этим дается «ограничительное» толкование административного процесса в качестве регламентированной законом деятельности по разрешению споров, возникающих между сторонами административного правоотношения, не находящимися между собой в отношениях служебного подчинения, а также по применению мер административного принуждения.

Изложенные обстоятельства обусловили выбор темы и определение основных направлений настоящей дипломной работы.

В ходе подготовки работы были изучены и проанализированы труды представителей российской науки конца 19 начала 20 ввека - В.А. Гагена, П.М. Каркулова, С.А. Корфа и других.

При изучении проблемы административной юстиции были изучены работы зарубежных ученных: И Веребея, Э. Либерманна, Д. Мидори и других.

Объектом исследования является административно-процессуальная деятельность, порядок ее осуществления и правового регулирования.

Предметом исследования выступает административно-процессуальное законодательство Российской Федерации, его понятие, источники и система.

Целью исследования является теоретическое исследование административно процессуального законодательство Российской Федерации, изучение его источников и системы.

Достижение указанной цели обусловило постановку и последующее решение следующих основных теоретических, прикладных и прогностических задач:

- подвергнуть научному анализу понятие административного процесса;

- изучить принципы и задачи российского административного процесса;

- рассмотреть проблемные аспекты понятия и закрепленных принципов административного процесса.

Методологической основой работы являются концептуальные положения диалектико-материалистического познания, общенаучные методы - системный, функциональный, метод анализа, синтеза, восхождения от абстрактного к конкретному и от конкретного к абстрактному и другие. Использовались также и частноправовые методы - сравнительно-правовой, формально-юридический, исторического правоведения, метод обработки статистических данных.

Структура дипломной работы определена с учетом характера и специфики работы, а также целью, задачами и логикой исследования. Работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложения.

1. Понятие административного процесса

Проблемы процессуального регулирования оснований, условий и порядка реализации законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, других нормативно-правовых актов и содержащихся в них материальных административно-правовых норм, регулирующих отношения в различных аспектах и направлениях реализации государственной исполнительной власти, приобретают сейчас особую остроту и практическую актуальность. Общеизвестны многочисленные сетования и законодателей, и правоприменителей на то, что во многих законах и других нормативно-правовых актах не предусмотрен вовсе или недостаточно четко прописан порядок и механизм их реализации. Одной из причин такого ненормального положения является то обстоятельство, что в целях проведения правовой реформы в России и упорядочения административно-правового регулирования в целях рыночной экономики не уделяется должного внимания расширению его процессуальной формы и серьезному подходу к выработке концепции административно-процессуального законодательства.

Актуальность теоретико-правового исследования вопросов административного процесса обусловлена необходимостью: 1) проведения современных научно-теоретических исследований в области административного процесса; 2) скорейшей административной процессуализации для создания системы административно-процессуального законодательства, нацеленной на реализацию конституционного положения о разделении властей, на защиту прав и свобод граждан, а также на создание правового государства; 3) улучшения организации и функционирования органов исполнительной власти, исключая недопустимый в ряде случаев произвол и субъективизм в силу отсутствия процессуальной регламентации.

Анализируя в данной статье вопросы административной юридизации, нельзя обойти вниманием и отдельные проблемы реформирования административного процесса в Российской Федерации, хотя они представляют особый предмет дальнейших исследований и публикаций, в связи с чем рассматриваются в настоящей статье фрагментарно.

I. Понятие административного процесса. Мы полностью разделяем позицию сторонников широкого понимания административного процесса, которые считают, что административный процесс охватывает все индивидуальные дела, рассматриваемые органами управления (В.Д. Сорокин, В.М. Манохин, Д.Н. Бахрах и др.).

Отождествление деятельности по управлению с процессуальной деятельностью вполне оправданно. По нашему мнению, подобная трактовка административного процесса является наиболее правильной, ибо отражает все многообразие управленческой деятельности.

Вторая группа ученых (А.Ф. Клейман, Н.Г. Салищева, А.А. Демин и др.) возражает против признания административным процессом всей области применения государственным аппаратом норм материального административного права, всего порядка деятельности административных органов.

Данную «юрисдикционную концепцию» наиболее обстоятельно развивает Н.Г. Салищева в своих фундаментальных трудах, определяя административный процесс как «регламентированную законом деятельность по разрешению споров, возникающих между сторонами административного правоотношения, не находящимися между собой в отношениях служебного подчинения, а также по применению мер административного принуждения». Рассмотрение других индивидуальных дел в административных органах Н.Г. Салищева относит к административному производству, из чего следует, что административное производство не охватывает в целом государственное управление (деятельность исполнительной власти), ибо это производство, по мнению Н.Г. Салищевой, регулируется определенной группой материальных административно-правовых норм; административное производство в данном случае рассматривается как самостоятельное понятие по отношению к управленческой деятельности.

Думается, что нельзя согласиться с таким определением административного процесса, поскольку административный процесс и административное производство - понятия одного и того же порядка, причем первое - более широкое понятие, чем второе.

Юрисдикционная деятельность органов государственного управления является отправной при определении административного процесса, которое дается Н.Г. Салищевой. Административный процесс, по ее мнению, есть форма жизни административной юрисдикции; под административным процессом в правовом смысле ею понимается «не сама юрисдикционная деятельность, а порядок (способы и формы) осуществления юрисдикции».

Административный процесс нельзя ограничивать только сферой административной юрисдикции. Юрисдикционная деятельность является частью не только процессуальной, но и иной исполнительно-распорядительной деятельности; она осуществляется не всеми органами исполнительной власти, в связи с чем не может быть тождественной административному процессу.

Нельзя отождествлять административный процесс с гражданским и уголовным процессами. Административный процесс связан теснейшим образом с исполнительно-распорядительной деятельностью государственных органов, а эта сфера не только нуждается в разрешении правовых споров и дел, связанных с применением мер принуждения, но и в подавляющем большинстве охватывает положительные действия, сопряженные с отправлением задач в области экономики, социального развития и культуры.

На сегодняшний период общепризнанным в юридической науке является положение о том, что процессуальные нормы обеспечивают реализацию норм материальных и, наоборот, нормы права, закрепляющие порядок реализации материальных норм, представляют собой нормы процессуальные. Данное общетеоретическое положение без каких-либо исключений распространяется и на нормы административного права, что подтверждают ученые-административисты (в частности, В.Д. Сорокин, Ю.М. Козлов и др.).

Безусловно, управленческая деятельность обладает творческим, активным характером, и нет никакого противоречия в том, что нормы процессуального права закрепляют динамику управленческой деятельности. Административный процесс - часть управленческой деятельности, а закрепление «статики» управленческой деятельности административным процессуальным правом вовсе не умаляет организующего, созидательного характера административно-правовых материальных норм.

Мы разделяем мнение ученых, которые считают такие опасения излишними, ибо процессуальный порядок направлен не на применение, а на обеспечение реализации материальных норм. Скрупулезно отработанные и четко регламентированные правом процедуры различных направлений деятельности управленческих органов настолько важны, что без них любые нормы станут парализованными и потеряют всю свою реальную социальную значимость.

В юридической литературе были высказаны и другие мнения в пользу ограничительного толкования административного процесса (А.Ф. Клейманом, А.П. Клюшниченко, А.В. Самойленко, В.С. Тадевосяном и др.), считающими административным процессом рассмотрение спора о праве административном, посредством которого происходит принудительное осуществление материальной нормы.

Сторонники третьего подхода к рассматриваемой проблеме подвергают критике две изложенные позиции: первую - за слишком расширительное понятие административного процесса и фактическое его отождествление с понятием исполнительно-распорядительной деятельности государства, вторую - за ограничительное понимание административного процесса и сведение его, по сути, только к юрисдикционной деятельности.

Так, Ф.Д. Финочко еще в 1968 г. высказал сомнения в том, можно ли признать административным процессом всю область применения государственным аппаратом норм материального права, весь порядок деятельности административных органов. По его мнению, нормотворческий процесс не может быть включен в сферу административного процесса, ибо здесь налицо процедура издания нормативных актов органов исполнительной власти, преследующая цель создания общих правил поведения, в то время как процесс административный направлен на решение индивидуальных дел в сфере исполнительной власти.

В юридической литературе наиболее обстоятельное развитие эта концепция получила в трудах В.А. Лория. Наш анализ понятия административного процесса связан с критической оценкой позиции В.А. Лория, тем более что взгляды автора претерпели заметную эволюцию.

В своей докторской диссертации на тему «Проблемы кодификации советского административно-процессуального права» в 1976 г. В.А. Лория возражает против отождествления административного процесса с процессом применения материальной административно-правовой нормы, считая, что не во всех стадиях административно-процессуального рассмотрения индивидуальных дел применяется материальная норма права. Вся процедура установления индивидуального факта до применения материальной нормы входит в административный процесс, который также может повлечь применение материальной нормы, но оно непосредственно связано лишь с одной из стадий административного процесса, а именно со стадией решения дела. Кроме того, применение административно-правовых материальных норм осуществляется также посредством норм гражданско-процессуального права, ввиду чего применение материальной административно-правовой нормы не всегда является признаком административного процесса.

Думается, следует согласиться с ученым, что деятельность, связанная с применением административно-правовой нормы (как правило) к конкретным жизненным случаям, осуществляемая путем рассмотрения и разрешения тех или иных дел, является административным процессом, решение же других вопросов лежит в сфере иной управленческой деятельности, не связанной с осуществлением функций управления посредством издания индивидуальных (правоприменительных) актов, и может выражаться, в частности, в таких формах управления, как осуществление организационно-инструкторских мероприятий и материально-технических операций.

В.А. Лория критикует мнение о правотворческом характере части административного процесса. По его мнению, «юридический процесс всегда имеет целью правоприменение, а не правотворчество, он осуществляется на базе уже осуществленного правоприменения и правотворчества. Не следует смешивать процесс правоприменения с правотворчеством. Правотворчество - это не юридический процесс, а процедура, связанная с осуществлением государственно-властных полномочий и законодательной техники».

Мы категорически не согласны с данным высказыванием и считаем, что правотворческому (нормотворческому) процессу органов исполнительной власти принадлежит важное место среди правообразующих источников российского законодательства, о чем свидетельствует и правовая литература.

Таким образом, по нашему мнению, правотворческий процесс - официальный порядок осуществления официально значимых действий, вид управленческой деятельности, состоящий в реализации системы правотворческих отношений, обеспечивающих формирование и установление государственного волеизъявления органа исполнительной власти в предусмотренном законом процессуальном порядке, а также вид (часть) административного процесса.

В.А. Лория под административным процессом понимает «рассмотрение во всех органах государственного управления, организациях, учреждениях, предприятиях и некоторых специально уполномоченных общественных организациях индивидуальных дел, возникающих в сфере государственного управления, а также применение к ним материальных норм административного права и ряда других отраслей права», исключая из административного процесса судебное рассмотрение административных деликтов. В подтверждение данного высказывания он далее пишет, что дела одной и той же категории могут быть рассмотрены или в административно-процессуальном порядке (например, дело о мелком хулиганстве при наложении штрафа органами милиции), или же в порядке правосудия путем осуществления судебной деятельности (при наложении ареста на 15 суток или применении исправительных работ до двух месяцев в отношении совершившего мелкое хулиганство лица).

Позже, в 1986 г., взгляды ученого претерпели изменения. Он признает, что, исходя из понимания юридического процесса с точки зрения формы индивидуального дела, рассматриваемого в процессе, жалоба на действия должностного лица, имеющая административно-правовую форму внешнего проявления, должна быть рассмотрена во всех органах в административно-процессуальном порядке.

Следовательно, теперь судебные органы рассматриваются В.А. Лория в качестве органов административной юстиции в собственном смысле этого института, что соответствует конституционным нормам и действующему законодательству.

Сторонниками понимания административного процесса в широком аспекте являются такие ученые - административисты и теоретики, как Д.Н. Бахрах, В.М. Манохин, В.И. Новоселов, В.Д. Сорокин и др. При этом данный подход представляется нам более верным.

В последний период усилилась тенденция обособления отдельных групп процессуальных норм и выделения их за рамки административного процесса в земельном, экологическом, финансовом, налоговом, трудовом и других отраслях права. Нами уже была высказана в литературе позиция по рассматриваемому вопросу.

Полагаем, что стремление вывести указанные процессы за рамки административного процесса предопределяется желанием ученых, изучающих отраслевые процессуальные явления, обосновать необходимость и целесообразность реализации материально-правовых норм при помощи процессуальных норм, зарождающихся в соответствующих материальных отраслях, а не только уголовного, гражданского и административного процесса.

В юридической литературе такие исследования проводились по земельному, трудовому, изобретательному, экологическому, финансовому и налоговому праву, хотя большинство теоретиков и действующее законодательство признают, что в ходе реализации административно-процессуальных норм «обслуживаются» не только нормы материального административного права, но и нормы иных материальных отраслей права, в том числе вышеназванных.

Однако административный процесс, выполняя обслуживающую роль, учитывает особенности соответствующей отрасли материального права.

Названные отрасли права тесно связаны с деятельностью органов управления, кроме того, органы управления в основном осуществляют деятельность по разрешению разнообразных индивидуально-конкретных экологических, земельных и иных дел, применяя при этом нормы соответствующих отраслей права, не только материальные, но и процессуальные. Такая деятельность является управленческой. А специфические особенности функций государственного управления получают закрепление в отдельных видах административно-процессуальных производств.

Для административного процесса представляет интерес управленческий процесс, в котором зафиксирована государственная управляющая воля.

Управленческие отношения представляют собой «поле» применения полномочий и осуществления функций субъектов исполнительной власти, в противном случае государственное управление и административное право становятся беспредметными.

Анализируя правовые основания административного процесса, следует заметить, что основным нормативным актом законодательного характера является Кодекс РФ об административных правонарушениях (КоАП), принятый в 2002 г. и по содержанию уже не вполне отвечающий требованиям современного периода, хотя многие его нормы продолжают действовать.

КоАП - не единственный правовой акт, регламентирующий отношения в области административно-процессуальной деятельности. По ряду вопросов подобного характера принимались законы Российской Федерации, постановления федерального Правительства.

Так же действуют Таможенный кодекс Российской Федерации, содержащий правовые нормы, регламентирующие производство по делам о нарушении таможенных правил с учетом их специфики, подчас более детально, чем КоАП; Федеральный закон «Об исполнительном производстве», посвященный механизму исполнения судебных актов и актов других органов; Земельный кодекс, принятый Государственной Думой и регулирующий земельный процесс, и т.п.

На основании изложенного можно выделить следующие специфические признаки административного процесса.

1. Административный процесс - вид юридического процесса, обладающий всеми признаками, присущими последнему (властный характер деятельности; ее регламентация процессуальными нормами; деятельность целевая, сознательная, направленная на достижение определенных юридических результатов и оформленная в документах).

2. Административный процесс представляет собой часть управленческой (исполнительно-распорядительной) деятельности, подлежащей правовой регламентации. Общность между управленческой деятельностью и административным процессом выражается в единой сущности, которая реализуется одними и теми же государственными органами системы исполнительной власти. В силу того что административный процесс - нормативно урегулированное звено управленческой деятельности, не может быть включена в это понятие организационно-техническая часть деятельности исполнительных органов. По нашему мнению, более правильно выделять три вида процесса, включающих в себя три правовых вида деятельности - административно-нормотворческий (издание нормативных актов исполнительной власти), административно-правоприменительный (применение материальных норм позитивного характера), административно-юрисдикционный (правоохранительная деятельность субъектов).

3. Административный процесс - это также нормативно установленная форма упорядочения правовых документов (актов органов исполнительной власти), где раскрываются все особенности органов исполнительной власти: их многообразие и многочисленность; реализация, помимо федеральных законов, законов субъектов Федерации, актов исполнительной власти. Из вышеизложенного следует, что понятие управленческой (исполнительно-распорядительной) деятельности значительно шире понятия административного процесса и включает в себя наряду с правовыми и неправовые (организационные, материально-технические) отношения. Многие правовые управленческие отношения не подвергаются процессуальному регулированию (а лишь часть правотворческих, правонаделительных, юрисдикционных отношений).

4. Административный процесс теснейшим образом связан с материальным административным правом и является порядком реализации этих норм. Административный процесс - такая нормативно урегулированная деятельность (или порядок деятельности), в ходе осуществления которой рождаются отношения, регулируемые нормами административно-процессуального права и получающие характер административно-процессуальных правоотношений. Но соотношение материальных и процессуальных правоотношений не следует рассматривать как воздействие формы и содержания. Право и процессы имеют свою форму. Административный процесс без административного права беспредметен. Административное право без административного процесса бессильно.

5. Безусловно, административный процесс отличается от процесса административного права, ибо первый подразумевает процесс рассмотрения индивидуальных дел не только административно-правового характера, но и других отраслей права. Административный процесс обслуживает нормы финансового, земельного и других отраслей права.

6. В отличие от других видов процессов (уголовного, гражданского) административный процесс имеет сложную структуру производств, отличающихся друг от друга характером дел и расположенных параллельно, регламентируемых многочисленными административно-процессуальными нормами.

Разнообразие производств в административном процессе дает возможность для классификации их по иным основаниям. В частности, по стадиям административные производства разделяются на: 1) административное расследование (проверка жалобы, анализ правового акта и т.п., в процессе которых идет сбор и анализ информации); 2) принятие акта (решения, постановления и др.); 3) стадия исполнения; 4) производство по жалобам (факультативная). Особое место в правовой регламентации последних лет уделено исполнительному производству.

В зависимости от органов, устанавливающих производства, последние можно разделить на производства, основанные на законе, и производства, основанные на подзаконных актах.

Административные производства можно также классифицировать по объектам воздействия: 1) только для индивидуальных субъектов, в частности кадровое (служебное) производство; 2) для коллективных субъектов, к примеру приватизационное производство.

7. Административный процесс обслуживает нормы других отраслей права, за исключением конституционного и уголовного.

При осуществлении данной деятельности возникают общественные отношения, регулируемые нормами административно-процессуального права.

Основные особенности административного процесса заключаются в том, что он является:

а) специфическим способом осуществления исполнительной власти;

б) динамическим понятием, ибо деятельность исполнительной власти реализуется в определенной последовательности;

в) исключительно юридической деятельностью, урегулированной процессуальными нормами;

г) деятельностью, с помощью которой и достигается юридический результат.

Административный процесс сложен по своей структуре, это обусловлено его объемом, охватывающим различные сферы исполнительной власти и многочисленные категории индивидуально-конкретных дел.

По-разному решался в юридической литературе вопрос о перечне производств в административном процессе, хотя всегда основополагающим фактором являлась позиция автора по поводу объема и границ административного процесса. Как было рассмотрено выше, сторонники традиционного юрисдикционного понимания процесса наполняли его структуру только производствами по спорам и принуждению в сфере исполнительной власти. Представители широкой трактовки включали в административный процесс производства как юрисдикционного, так и положительного характера, присоединяющие всю управленческую правоприменительную деятельность. Такой разнобой в теории имеет своим следствием недостаточную урегулированность на законодательном уровне, что по принципу «замкнутого круга» относит вопрос о видах административного процесса к разряду дискуссионных.

От того, насколько динамично решится проблема видов административного процесса, будет зависеть кодификационная работа в области административно-процессуального права, а также эффективная деятельность всей системы исполнительной власти на благо личности, общества и государства в целом.

Административисты очень часто сводят вопрос о структуре административного процесса к видам административных производств, в него входящих, группируя их по различным основаниям.

Таким образом, хотелось бы отметить обилие, многообразие процессуальных форм, реализующих управленческую деятельность органов исполнительной власти, которое предопределено тем, что в административном порядке разрешаются дела по применению соответствующих правовых норм почти всех отраслей материального права (исключением является уголовное право). Хотелось бы также сказать о том обстоятельстве, что ряд авторов (Ю.С. Адушкин, В.Д. Сорокин, А.Б. Пешков, О.К. Застрожная и др.) отождествляют понятие «структура административного процесса» с понятием «виды административного производства», что представляется не совсем точным. Мы разделяем позицию ученых (В.М. Горшенева, В.Н. Протасова и многих других), которые в понятие «структуры административного процесса» наряду с административными производствами включают два других элемента процессуальной формы: стадии административного процесса, а также характеристику соответствующей атмосферы разбирательства дела (процессуальный режим), т.е. принципы, действующие в административно-процессуальной сфере; средства и способы их реализации и реально сложившиеся гарантии.

Представляется оптимальным основанием классификации из всех рассмотренных выше (функциональный признак, различие в конечных результатах, принадлежность к определенной сфере управления), позволяющим группировать однородные дела, признать предметное содержание, т.е. характер индивидуально-конкретных дел. Руководствуясь данным критерием, мы считаем, что можно говорить, несмотря на единство административного процесса в целом и юридического процесса вообще, о трех видах административных процессов: административно-нормотворческом, административно-правоприменительном и административно-юрисдикционном.

Кратко охарактеризуем каждый из видов.

Рассматриваемому процессу присущи все особенности административного процесса, также можно выделить следующие черты нормотворческого процесса.

1. Ему свойствен неюрисдикционный (позитивный) характер.

2. Он осуществляется в целях создания (применения, приостановления, отмены) подзаконных норм (актов исполнительной власти), призванных обеспечить организацию практического исполнения (соблюдения) норм закона. В зависимости от состояния регулирования конкретных общественных отношений и самого нормативного материала выделяют конкретные функции правотворчества (обновление нормативно-правового материала; восполнение пробелов в нормативно-правовом материале; упорядочение действующего нормативно-правового материала). Следует отметить особую значимость названных функций административно-нормотворческого процесса в настоящее время, когда происходит формирование новой правовой системы.

3. Эта правовая форма деятельности осуществляется четко ограниченным кругом субъектов исполнительной власти, прямо обозначенных законодателем, и никто, кроме них, не вправе отправлять административное нормотворчество.

4. Итогом (результатом) административно-нормотворческой деятельности является принятие соответствующего нормативно-правового (подзаконного) акта.

Административно-нормотворческому процессу, как и всем другим видам процесса, присуща своя структура, содержащая административно-нормотворческие стадии, административно-нормотворческие режимы и административно-нормотворческие производства. Последнее мы классифицируем на общие акты: а) производство по принятию постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации; б) производство по изданию приказов, постановлений, инструкций и иных актов министерств и других центральных федеральных органов специальной компетенции; в) производство по принятию нормотворческих актов субъектами Российской Федерации (главами исполнительной власти субъектов РФ, правительствами субъектов РФ, центральными органами специальной компетенции субъектов РФ), а также внутриаппаратные акты, которые принимаются огромным количеством субъектов вплоть до руководителей государственных учреждений. Названные акты могут распространяться на работников (пользователей), а также быть чисто аппаратного характера.

Следует назвать важный документ, который в соответствии с Конституцией РФ, Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации», иными федеральными законами, указами Президента РФ устанавливает основные правила организации деятельности Правительства Российской Федерации (утвержден Постановлением Правительства РФ от 18 июня 1998 г. №604). В данном документе весьма детально урегулирована законопроектная деятельность Правительства, осуществляемая в соответствии с принимаемыми им программами и планами.

Таким образом, административно-нормотворческий процесс представляет собой нормотворческую (неюрисдикционную) деятельность (юридизацию нормотворчества) органов исполнительной власти по созданию (изменению, приостановлению, отмене) подзаконных общих нормативных актов Правительства, министерств, других центральных федеральных органов специальной компетенции, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и внутриаппаратных нормативных актов в целях создания правовой базы для реализации закона.

Порядок решения компетентными административными органами индивидуально-конкретных дел на основе, главным образом, норм материального права реализуется (осуществляется) в рамках административно-юрисдикционного (правоохранительного) и административно-наделительного процесса. Последний занимает ведущее место среди правовых форм деятельности органов исполнительной власти, их должностных лиц и иных уполномоченных субъектов, призванных осуществлять исполнительно-распорядительные функции, которыми наделены в основном посредством административного права.

Административно-правонаделительный процесс, являясь видом правоприменительной деятельности органов исполнительной власти, имеет следующие черты.

1. Этот процесс также носит неюрисдикционный характер, позитивную направленность.

2. Стоящие перед ним задачи и целевое назначение ориентированы на активное, добросовестное выполнение определенными субъектами (должностными лицами органов исполнительной власти) своих полномочий, которыми они наделены соответствующим законодательством, иными словами, данный процесс призван регламентировать деятельность, направленную на осуществление управленческих функций исполнительной власти. Основными функциями компетенции почти всех органов управления можно назвать планирование, прогнозирование, кадровое дело, финансирование, материально-техническое обеспечение, организационно-структурное обеспечение (т.е. создание организаций, их структурных подразделений, реорганизацию системы, распределение, перераспределение полномочий и т.д.), информационное обеспечение, учет, контроль и др.. Функции органа государственного управления закреплены в правовых актах, регламентирующих их компетенцию.

3. Правонаделительную деятельность осуществляет широкий круг субъектов (служащих, должностных лиц органов исполнительной власти).

4. Результатом данной подзаконной деятельности всегда является индивидуально-конкретное решение (правоприменительный акт), содержащее властное волевое изъявление субъекта и имеющее организационное значение как для государства в целом (в лице соответствующего органа управления, структурного подразделения), так и для конкретного гражданина, общественного объединения.

Вопросы о стадиях и режимах административно-правонаделительного процесса ждут своей дальнейшей разработки, хотя им в юридической литературе уделялось внимание. Мы на основе анализа законодательной и теоретической базы определяем административно-правонаделительный процесс как вид административного процесса, регламентирующий правоприменительную, неюрисдикционную деятельность широкого круга органов исполнительной власти по реализации прав и обязанностей индивидуальных и коллективных субъектов в сфере управления и состоящий из следующих производств:

1) производство по обращениям (предложениям и заявлениям) граждан, общественных объединений, предприятий, учреждений и организаций о реализации принадлежащих им прав в сфере управления;

2) разрешительное производство;

3) регистрационное производство;

4) учредительное производство;

5) кадровое (служебное) производство, включающее в себя следующие виды: а) порядок (правила) приема на службу; б) порядок (правила) поощрения и продвижения по службе; в) аттестационное производство; г) процедуру гарантий для государственного служащего, т.е. гарантированное производство; д) порядок прекращения государственной службы;

6) административно-договорное производство;

7) приватизационное производство и др.

Таким образом, административный процесс как вид юридического процесса представляет собой нормативно установленную специфическую форму упорядочения управленческой (исполнительно-распорядительной) деятельности и правовых актов органов исполнительной власти, которая включает в себя административную юстицию (судопроизводство) и правовые процедуры: процессуальные (юрисдикционная деятельность внесудебного характера по реализации санкций и защите охраняемого правоотношения с применением мер государственного принуждения), материальные (нормотворческая, правонаделительная).

2. Принципы и задачи российского административного процесса

Будучи правовой формой управленческой деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, административный процесс естественно и неизбежно базируется на принципах государственного управления, закрепленных в Конституции Российской Федерации. Однако как специфическая деятельность названных органов государственной власти, связанная с юридическим разрешением индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления, административный процесс в целом и все составляющие его производства базируются на основе принципов, определяющих основы именно процессуальной деятельности. Поэтому есть основания говорить о системе процессуальных принципов, которые в своей основе характерны для любого вида процесса - гражданского, административного, уголовного и других, хотя, разумеется, существуют и некоторые различия, характерные для данного вида процесса либо соответствующего производства, входящего в этот процесс.

Н.Г. Салищева в свое время к принципам административного процесса отнесла принципы организации и деятельности органов государственного управления. Конкретным выражением этих принципов являются основные положения, характеризующие административный процесс, а именно:

1) административный процесс осуществляется компетентным органом, который обязан вынести законченное и обоснованное решение и обеспечить выяснение объективной истины по каждому административному делу;

2) участниками административного процесса являются субъекты советского административного права: граждане, общественные организации и объединения граждан, государственные органы;

3) советское право закрепляет за каждым из участников процесса определенные права и обязанности и гарантирует эти права, в том числе обеспечивает неприкосновенность личности гражданина, охрану интересов государственного органа или общественной организации. В то же время устанавливается ответственность должностных лиц за нарушение или невыполнение возложенных на них обязанностей;

4) на уполномоченный государственный орган возлагается обязанность обеспечить весь ход процесса таким образом, чтобы он был наиболее доступен для граждан, являлся простым, экономичным и необременительным для участников;

5) во всех стадиях административного процесса гражданам, являющимся участниками процесса, и представителям общественности обеспечивается широкая возможность активно участвовать в рассмотрении и разрешении административных дел;

6) в административном процессе обеспечивается широкая гласность, что предполагает не только открытое разбирательство дел, но и решающее участие общественности в их разрешении;

7) административный процесс осуществляется на национальном языке участников процесса;

8) законность и обоснованность решений в ходе административного процесса гарантируется правом участника процесса обжаловать незаконное решение, а также специальными формами контроля, в том числе судебного, за деятельностью исполнительно-распорядительного органа, иного государственного органа или должностного лица, осуществляющих процесс.

С точки зрения А.П. Коренева, к принципам советского административного процесса относятся:

1) соблюдение социалистической законности;

2) всестороннее и объективное исследование конкретных фактов и обстоятельств дела;

3) гласность административного процесса;

4) язык коренной национальности;

5) ответственность за соблюдение правил процесса и принятый акт;

6) экономичность и эффективность процесса.

К числу принципов административного процесса Ю.М. Козлов относит прежде всего принцип законности, являющийся основой всех иных принципов: компетентности; охраны интересов государства и личности; процессуального равенства; достижения материальной истины; доступности; гласности; экономичности; ответственности должностных лиц за правильное и эффективное ведение процесса.

И.В. Панова предлагает включить производные от принципов государственного управления и с учетом специфики иных видов юридического процесса следующие принципы процесса административного:

1) законности;

2) объективной (материальной) истины;

3) равенства сторон;

4) обеспечения охраны прав субъектов административного процесса;

5) гласности;

6) осуществления процесса на национальном языке;

7) оперативности и экономичности (эффективности);

8) самостоятельности принятия решения;

9) двухступенности административного процесса;

10) ответственности должностных лиц за ненадлежащее ведение процесса и за принятый акт (решение, постановление и т.п.);

11) активности правоохранительных органов;

12) сочетания интересов личности, общества и государства.

С нашей точки зрения, систему принципов административно - процессуальной деятельности в налоговых органах образуют следующие принципы:

1) законности;

2) заинтересованности масс;

3) быстроты процесса;

4) охраны интересов личности и государства;

5) гласности;

6) материальной истины;

7) равенства сторон;

8) национального языка;

9) самостоятельности в принятии решения;

10) ответственности компетентных органов и лиц за ненадлежащее ведение процесса и принятое решение.

Принцип законности - универсальный принцип, распространяющийся на все без исключения стороны общественной и государственной жизни, в том числе и на административный процесс. Поэтому в силу его особой значимости он будет выделен из системы принципов административного процесса, поскольку имеет ярко выраженную общеправовую значимость.

Статья 15 Конституции Российской Федерации установила, что «органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы». Принцип законности состоит также в требовании надлежащего применения соответствующих законов и иных нормативных юридических актов. Данное обстоятельство имеет первостепенное значение для административного процесса, в ходе которого как раз и происходит применение материальных норм административного, а также ряда других отраслей российского права.

Состояние и, следовательно, эффективность принципа законности зависят от ряда непременных условий, действующих в совокупности.

1. Необходима прежде всего продуманная, научно обоснованная система законов, обеспечивающая на современном уровне надлежащее регулирование общественных процессов, органическая сопряженность законов Российской Федерации и законов субъектов Российской Федерации.

Как подчеркнул Президент Российской Федерации Д.А. Медведев в Послании Федеральному Собранию РФ, «нам давно уже нужна систематизация законодательства, позволяющая не только учесть новые экономические реалии, но и сохранить традиционные отрасли, опасно «размытые» в последние годы». Печальным примером такой опасной размытости может служить законодательство об административной ответственности. Практически дело обстоит таким образом, что на протяжении 90-х годов прошлого века и первых лет века XXI многие составы административных правонарушений оказались за пределами Кодекса об административных правонарушениях, специально предназначенного для того, чтобы регулировать названный вид распространенных правонарушений. Тогда Кодекс об административных правонарушениях впору именовать «полукодексом», что нелепо в той же мере, что и само положение, сложившееся в настоящее время.

«Огромное число уже принятых декларативных норм, их противоречивость дают возможность для произвола и произвольного выбора, недопустимого в такой сфере, как закон. Мы практически стоим у опасного рубежа, когда судья или иной правоприменитель может по своему собственному усмотрению выбирать норму, которая кажется ему наиболее приемлемой».

Для целостности России как федеративного государства жизненно важное значение имеет сопряженность законодательства федерального и регионального уровней, иначе говоря, соответствие законодательства субъектов Российской Федерации законодательству федеральному. В этой области сложилось нетерпимое положение. Большое количество законов и иных нормативных юридических актов субъектов Федерации находились в вопиющем противоречии с Конституцией Российской Федерации и законами России. Как отметил Президент Российской Федерации, более трех с половиной тысяч нормативных актов, принятых в субъектах Российской Федерации, не соответствуют Конституции РФ и федеральным законам. Усилиями полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах совместно с органами Генеральной прокуратуры четыре пятых из них приведены в соответствие.

2. Второе условие реальности принципа законности состоит в создании и обеспечении надлежащего механизма реализации законов всех уровней, иных нормативных юридических актов. Без этого механизма о нормальном действии закона говорить не приходится. «…Любой закон должен быть обеспечен, - отметил Президент России, - и организационно и материально. Однако на практике имеем совсем другую картину. Федеральное Собрание продолжает, к сожалению, принимать законы, для исполнения которых необходимо пересматривать утвержденный им же федеральный бюджет и бюджет Пенсионного фонда. Считаю такого рода решения, пусть и мотивированные самыми благими намерениями, политически безответственными».

3. Существенную роль в обеспечении принципа законности играет информированность о содержании законов и иных нормативных юридических актов широких слоев населения, не говоря уже о государственных и муниципальных служащих. Есть основания отметить, что по сравнению с прошлым периодом в жизни страны, возможности ознакомления с содержанием законов неизмеримо выросли. Достаточно вспомнить, как трудно было приобрести текст какого-либо закона, например, кодекса в книжных магазинах в сравнительно недавнем прошлом.

4. Для принципа законности вовсе не безразличен и такой аспект, как организационно-технические и редакционно-стилистические требования, которым обязан соответствовать каждый закон, каждый акт государственного управления и т.д.

В Федеральном законе от 26 сентября 1997 г. «О свободе совести и о религиозных объединениях» ст. 1 гласит: «Настоящий Федеральный закон регулирует правоотношения в области прав человека и гражданина на свободу совести и свободу вероисповедания, а также правовое положение религиозных объединений».

Любой учебник по теории права разъясняет, что закон регулирует общественные отношения, превращая их тем самым в отношения правовые.

Таковы некоторые общие условия действенности принципа законности. Вместе с тем в административно-правовой литературе справедливо обращалось внимание на особенности реализации этого принципа в сфере государственного управления, в сфере, где действует административный процесс.

Опираясь на высказанные суждения, можно выделить несколько особенностей сферы государственного управления, определенным образом влияющих на осуществление в ней принципа законности.

Во-первых, сфера государственного управления отличается широтой и многоплановостью процессов, в ней непрерывно происходящих. Она «наполнена» огромным количеством вариантов общественных отношений между широким кругом их участников.

Во-вторых, по самой своей природе государственное управление - самая подвижная область государственной жизни, охватывающая экономическую, социально-культурную, административно-политическую сферы. Не случайно реформы, предложенные Президентом Российской Федерации Федеральному Собранию, касаются главным образом внутренних и внешних сторон сферы государственного управления.

В-третьих, в сфере государственного управления действует самая многочисленная и разветвленная система государственных органов - система органов исполнительной власти, которые в соответствующих пределах наделены полномочиями принимать как нормативные, так и индивидуальные акты государственного управления. В этой связи весьма актуальной для сферы государственного управления является проблема пределов ведомственного нормотворчества. Нередки случаи, когда ведомственное нормотворчество подменяет действующие законы. Не случайно Президент России потребовал от Правительства Российской Федерации, министерств и ведомств «принять радикальные меры в отношении ведомственного нормотворчества - вплоть до полной отмены корпуса ведомственных актов в тех случаях, когда уже приняты федеральные законы прямого действия».

В-четвертых, в сфере государственного управления действует основная масса государственных служащих, среди которых значительное число должностных лиц, которые в силу своего служебного положения правомочны принимать юридические решения. По свидетельству Президента Российской Федерации, число работников федеральных органов государственной власти и управления составляет более миллиона в настоящее время.

В-пятых, в сфере государственного управления реализуется самостоятельный и самый распространенный вид юридической ответственности - административной. Кроме того, действующее законодательство предусматривает в этой сфере возможность применения иных внесудебных мер принуждения - административно-предупредительных, а также мер административного пресечения, вплоть до применения оружия.

Теперь кратко о чисто процессуальных принципах, на основе которых осуществляются производства, в своей совокупности образующие административный процесс.

1. Принцип заинтересованности граждан России в надлежащем осуществлении и результатах административного процесса представляет собой отражение ряда положений Конституции Российской Федерации. Так, п. 1 ст. 32 Основного Закона закрепляет право граждан на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей.

...