Основы административного процесса

Федеральные законы и иные правовые нормативные акты устанавливают разнообразные формы такого участия. Например, ст. 4 «Положения о государственных наградах Российской Федерации» устанавливает, что ходатайство о награждении государственными наградами возбуждается в коллективах предприятий, учреждений, органи-заций частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности.

Согласно КоАП РФ для оказания юридической помощи потерпевшему при осуществлении производства по делам об административных правонарушениях может участвовать представитель - лицо, имеющее высшее юридическое образование. Представитель, допущенный к участию в производстве по делу об административном правонарушении, вправе знакомиться со всеми материалами дела, представлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, участвовать в рассмотрении дела, обжаловать применение мер обеспечения производства по делу, пользоваться иными процессуальными правами в соответствии КоАП РФ.

2. Принцип быстроты процесса является следствием динамичности как свойства государственной управленческой деятельности, реализуемой органами исполнительной власти.

С другой стороны, этот принцип выступает в качестве определенной юридической гарантии реализации гражданами их прав и охраняемых законом интересов. Поэтому действующее законодательство в необходимых случаях устанавливает сроки, в течение которых должны быть совершены процессуальные действия по административному делу. Так, например, законодательство, регулирующее порядок рассмотрения жалоб граждан в сфере государственного управления, закрепляет сроки рассмотрения этих видов обращений граждан надлежащими органами исполнительной власти или местного самоуправления.

3. Принцип охраны интересов личности и государства в административном процессе опирается на конституционное положение, согласно которому «человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства» (ст. 2 Конституции РФ). А в Федеральном законе от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации» это указание Конституции Российской Федерации сформулировано как одна из обязанностей государственных служащих (ст. 5).

4. Принцип гласности - традиционный процессуальный принцип. Он означает, что рассмотрение индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления происходит публично, открыто, за исключением случаев, предусмотренных законодательством. Лица, участвующие в процессе, вправе свободно знакомиться с материалами дела, необходимыми документами. В соответствии с Федеральным законом от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» установлено, что «каждый гражданин имеет право получать, а должностные лица, государственные служащие обязаны ему предоставить возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если нет установленных федеральным законом ограничений на информацию, содержащуюся в этих документах и материалах» (ст. 2).

Формой гласности является также участие граждан в обсуждении проектов законов и иных нормативных юридических актов в средствах массовой информации и другими способами. В соответствии с названным принципом лица и организации, участвующие в процессе, вправе знакомиться с принятыми по делу решениями и постановлениями и соответственно на них реагировать.

5. Принцип материальной истины означает, что орган исполнительной власти, должностное лицо, государственный служащий, рассматривающий дело, обязан использовать все имеющиеся возможности для сбора и привлечения доказательств, относящихся к данному производству, должным образом их оценить, полностью исключив односторонний, а тем более предвзятый подход к оценке доказательств и принятию решения. Таким образом, принцип материальной истины возлагает ряд важных обязанностей на субъектов, рассматривающих административные дела.

6. Принцип равенства сторон в административном процессе вытекает из более общего положения, согласно которому «государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности». (Ст. 19 Конституции Российской Федерации).

Названный принцип административного процесса находит свою реализацию в закреплении определенного правового статуса сторон, установления их административно-процессуальных прав и обязанностей как участников определенного вида правовых отношений.

7. Осуществление процесса на языке коренного населения - принцип, который обусловлен конституционным правом каждого «на пользование родным языком, на свободный выбор языка общения» (ст. 26 Конституции Российской Федерации). Участвующему в административном процессе лицу, не владеющему языком, на котором ведется производство по данному делу, обеспечивается право выступать, заявлять ходатайства и т.д. на родном языке, беспрепятственно пользоваться услугами переводчика.

8. Принцип самостоятельности принятия решения при рассмотрении административного дела в сфере государственного управления органами исполнительной власти есть необходимое условие осуществления компетенции соответствующего органа, должностного лица, государственного служащего или муниципального служащего. Названный принцип означает, что вышестоящий орган исполнительной власти или должностное лицо без особой на то необходимости не должны вмешиваться в правомерные решения нижестоящей структуры, а с другой стороны, не перекладывать свои полномочия и обязанности без необходимых на то оснований и соответствующего юридического оформления. Речь в частности идет о ситуациях, предусмотренных ст. 78 Конституции РФ, которая говорит о возможности передачи федеральными органами исполнительной власти части своих полномочий соответствующим органам субъектов Федерации, равно как передачу части полномочий органов исполнительной власти субъектов Федерации органам исполнительной власти федерального уровня.

9. Принцип ответственности органов исполнительной власти, должностных лиц за ненадлежащее ведение процесса предусмотрен, например, п. 5 ст. 14 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации», согласно которому «государственный служащий несет предусмотренную федеральным законом ответственность за действия или бездействия, ведущие к нарушению прав и законных интересов граждан».

Следует отметить, что на данном этапе проводимой в стране административной реформы наиболее активно разрабатываются две общегосударственные задачи:

а) повышение эффективности механизма государственного управления;

б) обеспечение реальной защищенности прав граждан в сфере исполнительной власти.

С точки зрения реализации вышеупомянутых конституционных установок решение первой задачи обусловливает необходимость принятия комплекса законодательных мер, нацеленных на совершенствование правового регулирования таких подотраслей административного законодательства, как административно-правовой статус органов исполнительной власти, государственная служба, методы и формы государственного управления, административно-правовые режимы. При этом особое значение приобретает разработка федеральных законов по тем группам общественных отношений, которые в соответствии с Конституцией РФ должны регулироваться именно законами.

К сожалению, до настоящего времени эта сфера общественных отношений регламентируется значительным количеством подзаконных нормативных правовых актов, которые традиционно являются основными источниками административного права. Между тем конституционные нормы создают основу для реального верховенства законов. Поэтому, если мы хотим, следуя требованиям Конституции РФ, создать стройную, внутренне согласованную систему административного законодательства, то «необходимо обеспечить правильное соотношение указанных источников между собой».

В первую очередь необходимо разработать ряд законов о системе федеральных органов исполнительной власти, основных принципах их организации и деятельности, а также нормативно определить такие конституционные понятия, как «государственное управление» и «государственное регулирование».

Другой, не менее важной задачей является совершенствование законодательной основы отраслевых и межотраслевых сфер административно-правового регулирования, которые в современных условиях приобретают новое содержание и форму своего выражения.

Решение этой проблемы предполагает создание правовых институтов, обеспечивающих высокий уровень правовой защищенности граждан и их объединений от незаконных действий и решений органов публичной администрации, их должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.

Во-первых, речь идет о совершенствовании института административного обжалования действий и решений органов публичной администрации.

Во-вторых, имеется в виду создание условий для реализации гарантированного ст. 46 Конституции РФ права граждан на судебную защиту, а также усиление роли судов в разрешении споров граждан с органами публичной власти. Важным шагом в данном направлении является формирование системы административной юстиции в России, которая представляет собой способ разрешения судами публично-правовых споров, связанных с защитой прав и законных интересов граждан и организаций от неправомерных действий и решений органов государственной власти, местного самоуправления и их должностных лиц.

Как правовой институт, административная юстиция имеет две составляющие: материальную и процессуальную. В этом смысле правовое регулирование административной юстиции должно включать:

1) законодательное закрепление системы специализированных судебных органов административной юстиции с точки зрения их юридической природы, внутренней структуры и распределения предметов введение специальных правил административного судопроизводства, т.е. специального порядка разрешения публично-правовых дел, учитывающего их специфику.

Как известно, во многих странах мира функции административной юстиции осуществляются специализированными органами. Например, во Франции - это административные трибуналы, в Германии - административные суды. Что касается вопроса об организационном обеспечении административной юстиции в нашей стране, то ст. 118 Конституции РФ, указав на административное судопроизводство как на самостоятельную ветвь правосудия, не установила, какими именно судебными органами оно должно осуществляться. Таким образом, с конституционно-правовой точки зрения создание специализированных административных судов не является обязательным.

Вместе с тем в среде российских ученых и практиков наибольшее признание получила идея о специализированном подходе к организации административной юстиции в России и учреждении системы административных судов. При этом большинство ученых исходило из необходимости поэтапного решения этой проблемы, предлагая вначале создать в рамках общих судов специализированные присутствия по административным делам, а уже затем вводить систему административных судов.

В этой связи широкий общественный резонанс вызвал проект Федерального конституционного закона «О Федеральных административных судах Российской Федерации», подготовленный Верховным Судом РФ и внесенный в Государственную Думу РФ в 2000 году. Указанный Федеральный конституционный закон был принят Государственной Думой в первом чтении.

Не вдаваясь в подробное обсуждение текста этого законопроекта, отметим, что, по общему мнению научных и практических работников, этот документ содержит два принципиальных недостатка:

Во-первых, как отметила М.С. Студеникина, предложенная в законопроекте организационная модель административной юстиции носит эклектичный характер. В данном контексте больше всего нареканий вызвало предложение о создании федеральных окружных административных судов, прежде всего по причине их отдаленности от населения. Кроме того, не получила поддержки идея о наделении мировых судей функциями контроля за актами и действиями администрации, тем более что вопросы предметной подведомственности им дел в законопроекте не решены.

Во-вторых, серьезные возражения вызвало отсутствие в указанном законопроекте положений о процессуальном порядке разрешения административных дел, т.е. об административном судопроизводстве.

Вместе с тем, как мы уже говорили, административное судопроизводство является неотъемлемым элементом административной юстиции и вполне обоснованно признается важнейшим правовым институтом административно-процессуального права и законодательства.

Следует отметить, что административно-процессуальное законодательство в нашей стране до сих пор практически не развито и состоит в основном из соответствующего раздела Кодекса РФ об административных правонарушениях. Причин здесь несколько, в том числе и отсутствие единого подхода к понятию административного процесса, которое является ключевым для этой области законодательства.

Не вдаваясь в дискуссию по поводу объема и содержания административного процесса, выделим три вид процессуальной деятельности, которые, по мнению ведущих ученых-административистов, охватываются данным понятием.

Во-первых, это позитивная административная деятельность органов публичной администрации, направленная на реализацию их прав и обязанностей. Свое выражение она получает в разнообразных административных процедурах. Например, можно говорить об организационных процедурах, процедурах рассмотрения заявлений и обращений граждан, процедурах совершения юридических действий и т..

Во-вторых, это административно-юрисдикционная деятельность, сущность которой составляет разрешение административно-правовых споров и применение мер административного принуждения.

И, наконец, третьим самостоятельным видом административного процесса является административное судопроизводство.

Очевидно, что все перечисленные виды административно-процессуальной деятельности должны иметь соответствующее законодательное выражение.

Тем не менее на сегодняшний день частично урегулирован только один вид такой деятельности - юрисдикционная деятельность, связанная с применением административных наказаний и мер административного пресечения (Раздел IV КоАП РФ).

Поэтому в ближайшее время предстоит принять меры к нормативному обеспечению административно-процедурной деятельности, деятельности по рассмотрению жалоб граждан и административного судопроизводства, а в дальнейшем провести кодификацию административно-процессуального законодательства и создать единый Административно-процессуальный кодекс Российской Федерации.

Отметим, что первые шаги в этом направлении уже сделаны. Имеется в виду подготовка проекта Кодекса «Об административном судопроизводстве», работа над которым в последнее время проводилась в Верховном Суде РФ, о чем подробно проинформировал общественность первый заместитель Председателя Верховного Суда РФ В.И. Радченко.

Данный документ содержит важные положения, касающиеся основных принципов административного судопроизводства; предметной, инстанционной и территориальной подведомственности дел, возникающих из публично-правовых отношений; правового статуса участников производства; системы доказательств и доказывания; процессуальных сроков; системы судебных инстанций; возможности принятия обеспечительных мер, а также порядка рассмотрения дел в первой инстанции и порядка пересмотра решений. Кроме того, в нем предусмотрены особенности рассмотрения и разрешения отдельных категорий дел, обусловленные содержанием конкретных публично-правовых отношений и спецификой спора.

Надо полагать, что доработка и принятие вышеупомянутых законодательных актов будут способствовать созданию полновесной системы административной юстиции в России, основы которой закладывает Конституция РФ.

3. Проблемные аспекты понятия и закрепленных принципов административного процесса

В настоящее время в российском законодательстве представлено несколько видов процессов, каждый из которых существенно отличается от других как по юридическому содержанию, так и по объему и уровню правового регулирования: конституционный, законодательный, уголовный, гражданский, арбитражный, административный, бюджетный и другие.

Современный административный процесс, за исключением производства по делам об административных правонарушениях, не обеспечивается должным правовым регулированием.

Неприемлемый для сегодняшних потребностей уровень регулирования производств, составляющих административный процесс, неоднократно негативно оценивался в отечественной юридической литературе. Данное положение обусловлено во многом необоснованно жесткой конкуренцией концептуальных взглядов на категорию «административный процесс».

Современному этапу развития юридической науки соответствует понимание административного процесса как комплексного юридического процесса, образованного административными производствами различных типов.

Юридические процессы, выступая разновидностью социальных процессов, характеризуются как целенаправленная деятельность следующими отличительными признаками:

1) данная деятельность связана с реализацией властных полномочий субъектами публичной власти с использованием норм права для разрешения конкретных юридических дел, выступает правовой формой действий (правоприменительной деятельностью) уполномоченных государственных органов и должностных лиц, использующих методы и средства юридической техники;

2) юридическим результатом такой деятельности является разрешение юридических дел;

3) данная деятельность урегулирована процессуальными нормами;

4) промежуточные и окончательные результаты процесса закрепляются в официальных актах - процессуальных документах.

Категория «юридическое дело» должна восприниматься в широком смысле как обстоятельство, которое разрешается, рассматривается на основе закона, а последствия его разрешения наступают во исполнение закона. Наличие юридического дела вызывает возникновение, изменение и прекращение процессуальных правоотношений, а следовательно характеризует юридическое дело как процессуальный юридический факт, и более точно, как фактический юридический состав. Особенностью системы процессуальных фактов является то, что определяющее значение в ней имеют юридические факты, формирующиеся в материальных правоотношениях. В.Д. Сорокин полагает, что, как правило, роль юридического факта при возникновении административно-процессуального отношения выполняет соответствующее материальное правоотношение.

Дискуссионным положением при характеристике процессуального юридического факта является утверждение о его возникновении вследствие правовых аномалий, девиаций правового поведения. По мнению Е.Г. Лукьяновой, правовая аномалия - это обусловленное различными факторами объективного и субъективного порядка отклонение от общей закономерности, от нормального течения и развития общественных отношений, которое порождает охранительные правоотношения. Однако материальным юридическим фактом, влекущим возникновение процессуального правоотношения (юридического процесса), признается не только возникновение такого охранительного правоотношения, но и предположение о его возникновении (презумпция противоправного поведения). Данное положение подтверждает принципиально важный вывод о возможности развития процессуальных отношений вне правового конфликта, в то время как большинство исследователей не признают юридические процессы, в основе которых не усматривается правовая коллизия, спор или правонарушение. При этом указанные основания для возникновения юридических процессов нельзя смешивать. Коллизия может трактоваться как противоречия между законами и иными нормативно-правовыми актами, отступления в поведении различных субъектов от требований законов и нормативно-правовых актов, зафиксированные в актах и действиях органов государственной власти. Отступления от нормативных требований лишь в части представлены административными правонарушениями - совершенными виновно противоправными деяниями, за которые предусмотрены административные наказания. В таком понимании коллизия может рассматриваться как основание спора, который, в свою очередь, определяется как разбирательство в установленном порядке и уполномоченным органом дела, по поводу которого имеются разногласия между органом государственной власти и иными субъектами.

Представляется, что коллизия выступает лишь объективной потенциальной возможностью для возникновения конфликта, спора. При этом, с практической точки зрения, значимым обстоятельством является обнаружение субъективных конфликтов, не имеющих даже коллизионного основания. Возникновение таких конфликтов обусловлено добросовестным заблуждением или недобросовестностью сторон при юридической квалификации разрешаемого вопроса, дела. В таких условиях можно говорить о наличии псевдоконфликта. Эта мысль подтверждается ярким замечанием профессора В.Д. Сорокина: «Жалоба - далеко не всегда спор. Во-первых, если жалоба гражданина обоснована, то, строго говоря, спор может быть лишь проявлением недобросовестности другой стороны; во-вторых, нередки случаи недобросовестности самого жалобщика, склонного, например, к сутяжничеству; в-третьих, не следует исключать и фактор добросовестного заблуждения самого жалобщика». Необходимо признать, что субъективный характер конфликта не формирует особый процессуальный порядок его разрешения, однако в ряде практически важных случаев раскрывает истинное содержание юридического результата, достигаемого в административном процессе, например, освобождение от административной ответственности на «законных» основаниях. Такие основания складываются при разрешении именно псевдоконфликта.

При наличии конфликта возникает необходимость охраны нормы права и устранения конфликта в ходе властной правоприменительной деятельности государства в различных формах. Правоохранительная деятельность в общепринятом понимании обеспечивает применение мер административной ответственности за административные правонарушения. Соответственно основанием конфликта в этом случае является установленный факт правонарушения, и осуществляется охрана защищенных норм, за нарушение которых установлены конкретные санкции. Конфликты в этом случае можно толковать как деликтные (спор относительно наличия оснований административной ответственности). Деятельность государства по разрешению деликтных конфликтов реализуется в форме административного процесса юрисдикционного типа.

Следует учитывать, что меры административной ответственности, выполняя свою превентивную роль, автоматически не достигают целей правового регулирования, заложенных в защищаемой норме. Требуются дополнительные акты правоприменения, направленные непосредственно на реализацию нарушенной нормы права после разрешения деликтного конфликта. При этом нарушенной нормой может быть и норма, не защищенная правовой санкцией. В таких условиях деликтный конфликт отсутствует, но требуется урегулировать конфликт иного рода - собственно коллизионный конфликт, вызванный отступлением или попыткой к отступлению в поведении различных субъектов от требований законов и нормативно-правовых актов, зафиксированными в актах и действиях органов государственной власти. Деятельность государства по разрешению коллизионных споров является частью правоприменительной деятельности и представляет собой правообеспечительную, правогарантирующую деятельность, в отличие от правоохранительной, осуществляется в административных процессах неюрисдикционного типа.

Разрешение индивидуально-конкретного дела представляет собой юридическую реакцию уполномоченных субъектов в определенном юридическом порядке при наличии фактического состава и дает конкретный юридический результат, модель которого заложена в материальной норме. Согласно этому любой вид юридического процесса представляет государственно-властную деятельность. Различные ветви государственной власти используют соответствующие процессы как юридические формы реализации своей деятельности. Иначе говоря, у каждого вида процесса обнаруживается свой властный источник - соответствующая ветвь государственной власти. Соответственно, источником и областью реализации административного процесса выступает прежде всего деятельность органов исполнительной власти.

Формирование административно-процессуального регулирования происходит в объективных правовых условиях, которые до настоящего времени понимаются специалистами неоднозначно, хотя по общему мнению создаются в различных областях правоприменения.

Согласно этому особый механизм действия правовых актов, урегулированный административно-процессуальными нормами, по одной из концепций, становится востребованным только при выявлении общих юридических противоречий, коллизий, а по другой - лишь при наличии спора или правонарушения, то есть при выявлении нарушений законности. Однако во всех случаях представляется обоснованным рассмотрение проблем административного процесса на широком поле юридических противоречий, предусматривающее анализ природы таких противоречий и их субъектов.

Новым подходом к характеристике юридического процесса является установление его непосредственной связи с методом правового регулирования.

Соответствующий вид юридического процесса с участием органа исполнительной власти выступает не только в качестве особого порядка, с помощью которого реализуются материальные нормы права, но и реальным механизмом действия метода правового регулирования. При таком подходе логично обосновывается роль юридического процесса как неотъемлемого элемента механизма правового регулирования, свойственного отрасли права и действующего во взаимосвязи трех компонентов: предмета правового регулирования, метода правового регулирования и юридического процесса. В этой взаимосвязи применение того или иного юридического процесса само по себе выступает средством правового регулирования. Иначе говоря, использование административных процедур может рассматриваться как разновидность прямых, административно-директивных методов воздействия на объект управления, а процедура, формально направленная на получение юридического результата, может на деле служить как раз способом нейтрализации материальной нормы, способом «отключения» ее диспозиции от гипотезы или санкции, или способом получения несанкционированного материальной нормой юридического результата. Так, материальное право на осуществление определенного вида деятельности ограничивается процедурными условиями при получении разрешения уполномоченного государственного органа, административная ответственность не реализуется по причине невозможности выполнить процессуальное требование, подразумевающее добровольное сотрудничество лица, привлекаемого к ответственности, с правоохранительными органами в ходе административного производства.

В этой связи на первый план выходит проблема адекватности административных процедур материальным нормам, поскольку в ходе административного процесса может возникнуть разрыв между содержанием материальной нормы и юридически значимым результатом. Опасность такого правового феномена возникает при изменениях как материального, так и процессуального законодательства. Профессор Сорокин В.Д. обоснованно отмечает, что «изменения в сфере материального административного права далеко не всегда требуют адекватного изменения процедуры их реализации», что соответствует принципу

стабильности процедур управленческой деятельности. Однако указанный принцип находится в определенном противоречии с требованием эффективности процедуры управленческой деятельности, то есть достижения юридического результата при минимальных издержках. Практика управленческой деятельности заставляет усомниться в том, что одна и та же процедура может быть одинаково эффективна для достижения различных юридических результатов. Так, в рамках юрисдикционного процесса привлечение к административной ответственности за правонарушения, не имеющие существенной общественной вредности, оправдано в упрощенной процедуре и предусмотрено Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, однако в случае, если постановления-квитанции для осуществления такой процедуры не использовались в установленном порядке, государство несло издержки в суммах, превышающих все негативные последствия правонарушения.

В современной литературе различия взглядов специалистов на категорию административного процесса сконцентрировались в виде двух концепций - «юрисдикционной» и «управленческой».

Согласно «юрисдикционной» концепции административный процесс изначально отождествляется с юрисдикционным производством, в ходе которого реализуется административная ответственность. В то же время подразумевается наличие деятельности органов исполнительной власти, не относящейся к административному процессу.

«Управленческая» концепция на сегодняшний день представляет собой совокупность научных взглядов на административный процесс как правовую категорию, включающую наряду с юрисдикционной иные виды деятельности органов исполнительной власти правотворческого и правоприменительного характера.

Анализ разветвленной аргументации сторонников той и другой концепции показывает, что у данных концепций имеются общие теоретические предпосылки и значительные «точки соприкосновения». Это положение служит основой для всестороннего совершенствования административного процесса во взаимосвязи, а не противопоставлении составляющих его производств.

Выяснение сущности административного процесса основывалось на разрешении двух концептуальных и одновременно практически важных вопросов: 1) ограничен ли административный процесс сферой конфликтных взаимоотношений, где государство вынуждено принудительно обеспечивать реализацию административно-правовых норм, 2) обусловливает ли наличие спора, вытекающего из административно-правовых отношений, юрисдикционный характер производств, составляющих административный процесс.

Очевидно, что утвердительные ответы на эти вопросы отражают жесткую юрисдикционную концепцию административного процесса, а отрицательные ответы - радикальную управленческую концепцию. В то же время иные сочетания в различной степени обоснованных ответов на указанные вопросы создают пестрые картины характеристик административного процесса, лишь условно укладывающиеся в рамки юрисдикционной и управленческой концепций.

Сложившаяся исторически первой «юрисдикционная» концепция административного процесса по ряду своих положений предопределяла дальнейшее формирование и укрепление «управленческой» концепции, поскольку для обеих концепций имеются близкие по смыслу исходные посылки.

Так, по формулировке B.C. Тадевосяна, административный процесс - деятельность по разрешению споров, вытекающих из административно-правовых отношений. Если понимать спор как разрешение юридического дела, как проявление не антагонизма сторон, а согласования их позиции, приведенное высказывание не входит в противоречие с «управленческой» концепцией. Содержанию «юрисдикционной» концепции отвечает более жесткая позиция А.А. Мельникова, который отмечает, что предметом административного процесса является разрешение административными органами спорных вопросов, относящихся к компетенции этих органов, и применение мер административного воздействия. Сторонники юрисдикционной концепции фактически опираются на две характеристики управленческой деятельности: 1) наличие спора между сторонами административного правоотношения, 2) решение вопроса о применении мер принуждения. Без этих обстоятельств не обнаруживается административного процесса. При наличии указанных признаков процесс выступает способом обеспечения обязательности норм материального права и применения мер воздействия по отношению к лицам, нарушающим правовые нормы. Необходимо подчеркнуть, что исключительную «юрисдикционность» такой позиции придает понимание мер административного воздействия лишь как административных взысканий (наказаний). Однако неоспоримо, что среди мер административного воздействия имеется круг принудительных мер, применяемых за пределами производства по делам об административных правонарушениях. Если сторонники «юрисдикционной» концепции их не учитывают, то термин «административное принуждение» употребляется ими в весьма суженном смысле. В результате такого терминологического использования напрашивается вывод: сторонники «юрисдикционной» концепции либо игнорируют разновидности принудительных мер, не являющихся мерами обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, либо рассматривают юрисдикционную деятельность как целую совокупность производств юрисдикционного типа, среди которых центральное место занято производством по делам об административных правонарушениях. Такая комплексность юрисдикционной деятельности соответствует современному представлению о содержании и структуре административного процесса. Таким образом, в рамках самой юрисдикционной концепции обнаруживаются своеобразные узкое и широкое толкование административного процесса. Оба толкования используют в качестве критерия наличия административного процесса применение мер административного воздействия, но расходятся в понимании содержания юрисдикционной деятельности: в узком смысле юрисдикционная деятельность - разрешение дел об административных правонарушениях, в широком смысле - разрешение

споров с применением различных принудительных мер в особом процессуальном порядке.

Эту мысль подтверждает Н.Г. Салищева, указывая, что «юрисдикциоиная» концепция опирается на ограничительное толкование понятия «административный процесс». При расширительном толковании административный процесс рассматривается как порядок разрешения всех индивидуальных дел в области исполнительной и распорядительной деятельности, представленный совокупностью ряда производств.

Рассматривая юрисдикционное производство как основу административного процесса, необходимо среди материальных норм, на реализацию которых направлен этот процесс, выделить нормы, защищенные административными санкциями и не имеющие такой защиты. Юрисдикционный процесс выступает способом обеспечения обязательности только защищенных норм. Однако незащищенные нормы также нуждаются в охране, обеспечении, и их реализация вовсе не исключает возможность спора между сторонами административного правоотношения. Таким образом, неюрисдикционная деятельность органов исполнительной власти, соответствующая критериям юридического процесса, фактически игнорируется сторонниками юрисдикционной концепции и характеризуется как административно-организационные процедуры. Такие процедуры признаками юридического процесса не наделяются. Здесь, наверное, и таится источник известного в теории административного права разделения видов административной деятельности на процессы (юрисдикционное производство) и процедуры (негорисдикционная деятельность, неюрисдикционные производства с признаками юридического процесса или организационная деятельность без признаков юридического процесса).

Строго говоря, в юридической литературе и нормативных источниках термин «процедура» чаще употребляется для обозначения нормативно-определенного порядка действий, выступает юридическим алгоритмом, а сама деятельность обозначается понятием «операция».

Выделение процедур и представление процедурной деятельности как системы создало для сторонников «юрисдикционной» концепции предпосылки для введения в научный оборот категории управленческого процесса в узком смысле, отождествляемого с процедурной деятельностью. При этом негорисдикционные производства (процедуры) могут объединяться в общее понятие организационного производства как деятельности, регулируемой организационными нормами, относящимися к институтам материального административного права или институтам иных материальных отраслей. Существенным обстоятельством является то, что сторонники «юрисдикционной» концепции такие организационные нормы к административно-процессуальным не относят.

В рамках юрисдикционной концепции термины «административный процесс» и «юрисдикционное производство» становятся синонимами, а административный процесс является деятельностью (производством) по разрешению споров, возникающих между сторонами административно-правовых отношений, а также по применению мер административного принуждения, а управленческий процесс в узком смысле отделяется от административного процесса в рамках единой управленческой деятельности органов исполнительной власти.

В то же время для большинства исследователей стало очевидным, что сводить регулирование административного процесса к системе норм, обобщенных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ), является концептуальной ошибкой. Это обусловлено прежде всего тем, что согласно КоАП РФ осуществляется деятельность по применению норм материального административного права, устанавливающих административную ответственность. В процессуальном порядке, установленном КоАП РФ, осуществляется охрана материальных норм, защищаемых административными санкциями. Однако этот процессуальный порядок не включает общий порядок реализации защищаемых административными санкциями материальных норм, которые имеют как административно-правовую, так и иную отраслевую принадлежность. Кроме того, иные незащищенные нормы материального административного права должны применяться и реализовываться вне юридического процесса, отождествляемого с юрисдикционным производством. В результате формируется абсурдная правовая конструкция: деятельность по применению норм материального административного права, протекающая в порядке и формах, установленных законом, при отсутствии охранительного правоотношения не является административным процессом и вообще юридическим процессом. Нисколько ни лучше, на наш взгляд, и другая, так сказать, модернизированная «под управленческий процесс» позиция: деятельность органов исполнительной власти - процесс юридический, но административный процесс - это юрисдикционное производство, а остальные виды деятельности к административному процессу не относятся и представляют какой-то иной юридический процесс.

Таким образом, в юрисдикционной концепции обнаруживается подмена понятного и естественного разделения юрисдикционных и неюрисдикционных производств в рамках административного процесса искусственным расщеплением юридического процесса в сфере деятельности исполнительной власти на административный процесс и процедуры, а также двусмысленность в определении содержания самой юрисдикционной деятельности. Действительно, если одни исследователи склонны назвать юрисдикционным производством только производство по делам об административных правонарушениях, то другие причисляют к таковым дополнительно исполнительное производство, производство по применению мер административного принуждения, не являющихся мерами ответственности, дисциплинарное производство, производство по жалобам. Управленческая концепция, активно развиваемая в настоящее время, дает, на наш взгляд, не расширительное толкование административного процесса, за счет включения в него производств неюрисдикционного типа, а скорее системное представление о деятельности субъектов административного права.

По мнению ряда ученых, административный процесс - не только деятельность государственных органов по разрешению индивидуальных дел в сфере государственного управления, но это прежде всего порядок реализации административно-правовых норм. Как отмечал Д.Н. Бахрах, «особенностью административного процесса является то, что он регулирует не только юрисдикционную деятельность, то есть деятельность по рассмотрению споров и применению принудительных мер, но и деятельность по реализации регулятивных норм, деятельность, так сказать, положительного характера». По высказыванию А.П. Коренева, административный процесс - деятельность «по применению норм материального административного права, протекающая в порядке и формах, установленных законодательством».

В рамках управленческой концепции были сформулированы предложения сгладить различия взглядов на административный процесс и объединиться на основе его широкого и узкого понимания: «Административный процесс в широком смысле - это процесс исполнительной и распорядительной деятельности органов государственного управления. Административный процесс в узком смысле - это процесс деятельности органов государственного управления по рассмотрению индивидуальных дел, относящихся к их компетенции». Таким образом, предлагалось признать административный процесс по «юрисдикционной» концепции административным процессом в узком смысле, а совокупность иных толкований отнести к широкому пониманию административного процесса. Признание административного процесса в широком смысле юридическим процессом несомненно явилось позитивным явлением в науке административного права. Однако понимание сущности такого процесса оставалось неоднозначным. Из приведенных выше высказываний следует, что административный процесс в «управленческой» концепции может восприниматься как: 1) порядок реализации норм материального административного права; 2) порядок реализации регулятивных норм различной отраслевой принадлежности; 3) правоприменительная деятельность. Соотношение этих характеристик необходимо устанавливать, исходя из существенного различия правовых категорий «правоприменительная деятельность» и «применение норм материального права». Результатом правоприменительного действия может быть обнаружение отсутствия фактического состава, необходимого для применения нормы материального права. В этом случае правоприменительная деятельность завершается без фактического применения нормы материального права. Вследствие этого процессуальная правоприменительная деятельность не может рассматриваться исключительно как форма реализации нормы материального права. Назначение процессуальных правоотношений выходит за рамки применения материальных норм и заключается в устранении любых помех регулирующему действию права. Процессуальные правоотношения являются необходимым средством обеспечения соблюдения норм права, гипотезы которых предполагают возможное неправомерное поведение. Сама возможность возникновения процессуального правоотношения создает такое правовое обеспечение. При этом требуется обеспечить соблюдение норм как материального административного права, в том числе регулирующих правотворческую деятельность органов исполнительной власти, так и иных регулятивных норм.

Таким образом, согласно «управленческой» концепции административный процесс является правотворческой и правоприменительной деятельностью, урегулированной административно-процессуальными нормами, направленной на обеспечение соблюдения материальных норм различной отраслевой принадлежности. Необходимо отметить, что сторонники «управленческой» концепции, так же как и приверженцы «юрисдикционной» теории, обращаются к понятию «управленческий процесс», но в гораздо более широком понимании. Такое положение требует определить соотношение понятий «административный процесс» и «управленческий процесс». Управленческий процесс в широком смысле часто определяется как «процесс достижения нормативно установленных целей управления с помощью правовых, организационных и иных средств управленческого воздействия». При этом выделяются материальные (связанные с компетенцией государственного органа) и

процессуальные (определяемые управленческими технологиями) функции управленческого процесса.

Управленческий процесс (процесс управления) рассматривается как элемент механизма управления и включает в свой состав административный процесс, представляющий лишь особую правовую сферу деятельности органов исполнительной власти.

Такой подход к уяснению соотношения административного процесса и управленческого процесса неприемлем для развития современного административно-процессуального регулирования и во многом преопределяет отсутствие ожидаемого юридического результата такого регулирования в его отраслевом приложении. Такой «административный процесс» очевидно не может выступать в качестве развитой юридической формы реализации исполнительной власти.

Реальное соотношение понятий «административный процесс» и «управленческий процесс» выявляется на фоне трех видов государственной деятельности исполнительной власти - правотворчества, правоприменения и правоохраны, наполненных организационным содержанием. Механизм исполнительной власти организует исполнение законов и сам должен быть необходимым образом организован. Правотворческая (управленческое, процедурное производство) и правоохранительная деятельность (юрисдикционное производство) составляют неоспоримое единство административного процесса как юридической формы реализации исполнительной власти. В рамках правоприменения дело обстоит сложнее: одни исследователи достраивают систему административного процесса совокупностью производств неюрисдикционного типа, а другие ограничиваются рассмотрением управленческого процесса с юридической и неюридической составляющими. Последняя позиция подтверждается признанием существования двух элементов в содержании государственного управления - юридического и неюридического (организационно-технического).

В таком понимании управленческий процесс в рамках правоприменения выступает разновидностью юридического процесса, частью административного процесса, обремененного сопутствующей деятельностью организационно-технического характера, которую можно без труда обнаружить также и в правотворческой, и в правоохранительной работе.

Проблема интерпретации организационной работы, на наш взгляд, удачно была решена В.Д. Сорокиным в пользу выделения производства по делам организационного характера в аппарате государственного управления. Однако В.Д. Сорокиным были высказаны и сомнения в правомерности выделения такого производства - «дела подобного рода реализуются в чисто

up анизацииннии фирме», что подтверждает наличие основании для дискуссии по вопросу отнесения организационной работы к юридической или неюридической деятельности. Прежде всего, представляется обоснованным практикой положение о том, что организационная работа формируется несколькими производствами по виду дел организационного характера: деятельность по структуированию органов власти и их подразделений, изданию актов управления, контролю за их исполнением, организации документооборота, формированию кадров, организации службы, по материально-техническому обеспечению службы и т.д. На наш взгляд, недопустимо исключать из административного процесса организационную работу как формирование и построение системы управления, которая организует исполнение законов. Позиция автора склоняется к отнесению организационной работы к юридической деятельности и признанию наличия производств по делам организационного характера в аппарате государственного управления. Более того производства организационного характера необходимо рассматривать в тесной взаимосвязи с производствами, так сказать, компетенционного содержания. Последние, независимо от того, являются они юрисдикционными или нет, выражают основную деятельность органа исполнительной власти в соответствии с его компетенцией.

Недооценка организационных производств ведет к реальному вырождению ведомственно-структурной, кадровой работы, контрольно-надзорной деятельности, работы по основным направлениям компетенции государственного органа, укреплению местничества, кумовства, клановости управления и к замене принципа объективной истины на принцип приоритета субъективной корпаративной оценки, а принципов профессионализма и служения государству на принципы личной преданности (безусловной управляемости) и служения патрону. Кроме того, отрицание организационных производств, придание им характера текущей организационной работы в правовом смысле порождает опасное состояние «нормативного нигилизма» с привлечением административно-процессуального права лишь в удобных, а не в объективно необходимых случаях.

Организационные производства воплощают сопутствующую, но вовсе не второстепенную деятельность органа исполнительной власти. Указанные производства в настоящее время получили значительное административно-правовое закрепление, а их существование не отрицается уже несколько десятилетий. Так, Салищева Н.Г. отмечала: «Все виды административного производства в той или иной степени подвергаются правовому регулированию. Это регулирование осуществляется при помощи организационных норм, составляющих определенную группу норм материального административного права. Нормы, устанавливающие структуру аппарата и соотношение его звеньев, порядок издания актов управления и составления юридических документов, организацию и порядок осуществления контроля, регулируют тем самым административное производство». При ближайшем рассмотрении оказывается, что организационная работа, которая может протекать «в чисто организационной форме», составляет весьма малую часть деятельности органа исполнительной власти, то есть реализация деятельности органа исполнительной власти в соответствии с компетенцией осуществляется в административном процессе, в системе административных производств, а не «в чисто организационной форме» вне административного процесса.

Таким образом, стремление ряда исследователей рассматривать элементы управленческого процесса за пределами юридического, административного процесса оказывается и с теоретической, и с практической точки зрения несостоятельным. Такое стремление основано на преувеличении роли «неюридических» форм деятельности государственных органов и должностных лиц. Однако фактические отношения, в которые вступает государственный орган как субъект административного права, возникают и существуют только как правовые отношения. Нормативное обоснование существования таких субъектов исключает их управленческую деятельность согласно их компетенции вне правового регулирования, даже если закон предоставляет им широкие дискреционные полномочия.

Неопределенности в определении соотношения категорий «управленческий процесс» и «административный процесс» устраняются общей характеристикой административного процесса как единого юридического процесса, в составе которого существует два вида производств, одни из которых характеризуются управленческим, а другие - юрисдикционным содержанием. Соответственно, административно-процессуальную деятельность разделяют на административно-юрисдикционную и административно-процедурную с обособлением юрисдикционных и процедурных производств. Если понимать процедуру как нормативно-определенный порядок, то приведенную терминологию для обозначения неюрисдикционной деятельности нельзя считать удачной. Возможно, более соответствующим для неюрисдикционной деятельности будет наименование «административно-операционная» с обособлением операционных производств.