Размещено на http://www.allbest.ru/

Глава 1. Земельные отношения и их административно-правовая охрана

1.1 Земельные отношения и их правовая охрана

Земельные отношения - это прежде всего волевые общественные отношения, имеющие своим объектом землю.

Земля, будучи вовлеченной в процесс общественного материального производства или иную сферу социальной деятельности в зависимости от целей, в которых ее используют выполняет различные функции для предприятий промышленности, транспорта, строительства, размещения населенных пунктов, ряда других отраслей производства она служит пространственным операционным базисом, местом для размещения зданий, сооружений, устройства путей сообщения. Совершенно иную роль выполняет земля в сельскохозяйственном производстве и местом хозяйстве где она является не только материальным условием, но и активным фактором производства. Являясь носительницей определенных естественных природных свойств, земля в сельском и лесном хозяйствах служит не только всеобщим условием труда, человек превращает ее в орудие труда поскольку воздействует через нее на рост растению. В отличие от других средств производства, которые в процессе использования изнашиваются, уменьшают свои полезные свойства, выходят из хозяйственного оборота, естественная производительная способность земли не уменьшается, а увеличивается при правильном обращении с ней и рациональном ее использование и охране.

Земельное законодательство содержит значительно больше норм, посвященных охране земель, нежели рациональному использованию. В частности, в ЗК РСФСР содержится раздел "Охрана земель". Под охраной земель законодатель понимает систему правовых, организационные, экономических и других мероприятий, направленных на их рациональное использование, предотвращение необоснованных изъятий земель из сельскохозяйственного оборота, защиту от вредных воздействий, а также на восстановление продуктивности земель, воспроизводство и повышение плодородия почв. Охрана земель осуществляется в целях предотвращения деградации и нарушения земель, других неблагоприятных последствий хозяйственной деятельности, а также создания механизма учета и проверки экологического состояния земель. Таким образом законодатель выделяет три главных направления в охране земель:

· правовое;

· организационное;

· экономическое.

В рамках правовых мероприятий должно осуществляться стимулирование внедрения природоохранных технологий производства, регулирование прав и обязанностей землепользователей по осуществлению мер по охране земель и рациональному землепользованию, установление мер юридической ответственности.

В рамках организационных мероприятий осуществляется разработка нормативов безопасного землепользования и доведение их до землепользователей, оценка состояния почв, установление нормативов предельно допустимых концентраций вредных химических и др. веществ, проведение экологической и других экспертиз, государственный контроль за использованием и охраной земель, зонирование территорий, ведение государственного земельного кадастра, землеустройство, консервация земель.

В рамках экономических мероприятий осуществляется компенсирование землепользователям ущерба, причиненного им вследствие ухудшения качества земель, их деградации или нарушения, изъятия; введение ограничений в использовании, льготная плата за землю, установление стимулирующих охрану земель и рациональное использование выплат.

В связи с переходом к рыночным земельным отношениям все большее значение в природоохранной сфере приобретают меры экономического стимулирования рационального использования, охраны и поощрение собственников земли и землепользователей к этому. Конкретные виды такого стимулирования могут быть разными, в целом же они направлены на побуждение к деятельности по рациональному использованию и охране земель или на поощрение субъектов за достигнутые в этой деятельности результаты.

В ст. 106 ЗК РСФСР установлены конкретные виды такого экономического стимулирования:

выделение средств из республиканского или местного бюджета для восстановления земель, нарушенных не по вине лиц, используемых эти земли (например, рекультивация земель ранее предоставляющихся для горных разработок);

освобождение от платы на земельные участки, находящиеся в стадии сельскохозяйственного освоения, на период, предусмотренный проектом производства этих работ;

частичная компенсация из бюджета потерь, связанных с временной консервацией земель, нарушенных не по вине лиц, использующих эти земли;

поощрение граждан, занимающихся крестьянским хозяйством, кооперативных, акционерных, государственных и иных сельскохозяйственных и лесохозяйственных предприятий, а также их руководителей и специалистов за улучшение качества земель, повышение плодородия почв и продуктивности угодий;

установление повышенных закупочных цен на экологически чистую продукцию.

Следует учитывать, что перечисленные меры дают лишь общеправовую основу для экономического стимулирования рационального использования и охраны земель. Практическое применение их предполагает разработку адекватного финансового и административного механизма, который пока еще не создан.

Таким образом, представляется возможным дать следующее определение охраны земель. Под охраной земель понимается система правовых, организационных, экономических и иных мероприятий, осуществляемых в целях обеспечения рационального использования и сохранения земель как составной части окружающей природной среды.

Организационные и экономические мероприятия в значительной содержательной мере опосредованы нормами земельного и природоохранительного законодательства

Таким образом, с учетом вышеизложенного, можно дать следующее понятие правовой охраны земель. Под правовой охраной земель понимается установление системы организационно-правовых и экономических мер, направленных на сохранение земель как важнейшего объекта окружающей природной среды, включающей в качестве главной составной части правовое регулирование порядка землепользования, а также установление и применение мер юридической ответственности за нарушение обязанностей по рациональному использованию и охране земель.

1.2 Рациональное использование земель

В теории земельного права вопросы рационального использования и охраны земель в течение продолжительного времени являются предметов научной дискуссии. Однако единого подходы в определении содержания понятий рационального использования не выработано.

Наиболее подробно вопросы обеспечении рационального использования земель были освещены в монографии "право природопользовании в СССР" (1990 г.). Под рациональным природопользованием авторами понимается "достижение необходимого экономического эффекта в осуществлении целей природопользования с одновременным соблюдением требований охраны, как используемых природных объектов, так и окружающей природной среды в целом" [1]. Таким образом, авторы включают в содержание понятия рационального природопользования требования охраны как эксплуатируемого природного ресурса, так природы в целом. Указанный подход позволяет авторам определить рациональное природопользование и охрану природы как единую сложноподчиненную задачу управления природопользованием в процессе производственной деятельности, что в свою очередь имеет следствием возможность регулирование экономической и экологической сторон природопользования по средствам запрещения в правовых нормах соответствующих прав и обязанностей природопользователя, не выделяя в качестве самостоятельной сферы правового регулирования отношений по охране окружающей природной среды. При этом авторами подчеркивается, что между двумя аспектами рационального природопользования - экономическим и экологическим необоснованно усматривается противоречие, да и само их разделение имеет относительный характер. В частности, отмечается, что использование природных ресурсов может быть признано рациональным в том случае, если оно удовлетворяет экономические потребности в рамках экологической разумности, а экономическая деятельность осуществляется в соблюдением экологических требований, направленных на охрану природы как базы природопользования.

Применительно к земельному праву требование рационального природопользования выражается в закреплении в законодательстве соответствующих требований эффективно использования земель в части максимальной продуктивности земель использования земель в части максимальной продуктивности земель, используемых в сельскохозяйственном и лесохозяйственном производстве, использование минимально необходимых земельных площадей в качестве операционного базиса и в ряде иных требований. Таким образом, сущностью экономического аспекта рационального природопользования рассматривается максимальная полезность природопользования, а главным в экологическом аспекте - комплексных характер природопользования. Правовая охрана природного ресурса представляется как комплекс мер по обеспечению правил рационального использования им.

Следовательно, одним из способов охраны соответствующего природного ресурса является обеспечение надлежащего использования прав и исполнения обязанностей при осуществлении природопользования.

Одним из направлений решения указанной задачи предлагается нормативное регулирование экологически обоснованного поведения природопользователя, которое заключается в нормативном закреплении связи правомочий и обязанностей субъектов правоотношений в сфере рационального использования и охраны природных ресурсов, что достигается посредством закрепления: целевого использования, вида пользования и пределов реализации субъективных прав природопользователей. Таким образом, в наиболее общем указанный подход определении с нашей точки зрения, в формуле - "охрана природы без природопользования беспредметна, а природопользование, не имеющее природоохранительной цели, нерационально"

Иной подход в определении соотношения рационального пользования и охраны природных ресурсов был высказан рядом авторов, которые, не отрицая тесных взаимосвязей между указанными понятиями, тем не менее отмечали их самостоятельный характер. В частности, О.С. Колбасов возражал против нивелирования различий между рациональным использованием природных ресурсов и охраной природы, поскольку фактическое осуществление рационального природопользования скрывает в себе возможность противоречия интересам охраны природы. Такую позицию разделяет и А.И. Казаниник отмечавший, что охрана природы и рациональное природопользование представляют собой различные виды практической деятельности человека. Природопользование представляет собой присвоение предметов природы, тогда как охрана природы призвана защищать от антропогенных изменений природные ресурсы, необходимые для практического использования настоящими и будущими поколениями людей. Автор особо подчеркивал вредность для практики защиты окружающей среды попытки включить в понятие охраны природы указания на необходимость проведения хозяйственных мероприятий по умножению, улучшению, перестройке и обогащению природы.

Известную определенность в вопрос о соотношении рационального использования природных ресурсов и их охраны внес Закон РФ "об охране окружающей природной среды". В частности, ст. 3 закона устанавливает, что при осуществлении хозяйственной, управленческой и иной деятельности, оказывающей отрицательное воздействие на состояние окружающей природной среды, государственные органы, учреждения, организации, граждане и др. обязаны руководствоваться принципом рационального использования природных ресурсов. Последний подразумевает учет законов природы, потенциальных возможностей окружающей природной среды, необходимости воспроизводства природных ресурсов и недопущения необходимости воспроизводства природных ресурсов и недопущения необратимых последствий для окружающей природной среды и здоровья человека. Таким образом, принцип рационального использования природных последствий для окружающей природной среды и здоровья человека. Таким образом, принцип рационального использования природных ресурсов является средством охраны окружающей природной среды. Законодатель тем самым выделяет обеспечение рационального использования природных ресурсов (а не природных объектов) в качестве самостоятельного аспекта хозяйственной деятельности, наряду с другими средствами охраны окружающей природной среды, которые в совокупности способствуют гармонизации экономических и экологических и экологических интересов общества в сфере природопользования.

Существенным недостатком земельного законодательств, является отсутствие легального определения рационального использования земель. Действующее земельное законодательство закрепляет в качестве одной из задач правового регулирования земельных отношений обеспечение рационального использования и охраны земель (ст. 1 ЗК РСФСР 1991 г) В части установления содержания требования рационального использования земельного участка, что квалифицировалось таковым при снижении уровня фактической урожайности за последние пять лет более чем на 20 % ниже нормативного, устанавливаемого по кадастровой оценки земель, а также в случаях изменения состава сельскохозяйственных угодий путем перевода более ценных сельскохозяйственных угодий в менее ценные земельные угодья. Таким образом, идя от обратного, под рациональным использованием сельскохозяйственных земель подразумевается такое их использование, которое, во-первых, не влечет уменьшения площадей сельскохозяйственных угодий высокого качества, а во-вторых, в самом общем виде может быть определено как экономическая эффективность использования соответствующих площадей, т. е. средняя урожайность (продуктивность) угодий отвечает кадастровой оценке земель. Иными словами, критерием определения рациональности использования сельскохозяйственных угодий является экономическая оценка производственной деятельности землепользователя. Указанный вывод подтверждается тем, что ст. 53 ЗК РСФСР в качестве обязанности землепользователя закрепляется не требование рационального использовать землю, а требование эффективного использования земли в соответствии с целевым назначением. Тем самым в определенной мере законодатель ставит знак равенства между понятиями рационального и эффективного использования земли. Указанных выводу подтверждается и содержанием ст. 24 ЗК, которая под особо ценными земельными угольями понимает, прежде всего продуктивным земли (опытные поля и т. д.)

Земельный кодекс не содержит указаний на содержание требования рационального использования земель иного (на сельскохозяйственного) назначения. рациональное земля административная право

В литературе была высказана точка зрения о том, что рациональность использования земель, эксплуатируемых в качестве операционного базиса, заключается в размещении на меньшем по площади земельном участке максимального количества средств производства (зданий, сооружений и т.д.) с соблюдением установленных норм размещения соответствующий объектов. Указанных принцип в значительной степени сохраняет свое значение и сегодня. Однако следует отметить, что данная точка зрения была высказаны в период, когда землепользование было бесплатным. В настоящее время регуляторов размеров занимаемой земельной площади под объектами промышленности и т. п. является экономическая целесообразность наличия той или иной земельной площади. Таким образом, большинстве случаев сам землепользователь заинтересован в оптимальном соотношении между площадью земельного участка и размещенными на нем средствами производства. Мне представляется, что сегодня в отношении земель, выступающих в качестве операционного базиса, требование рационального использования соответствующих земель заключается главным образом в обеспечении их реального (фактического) использования. Здесь имеется в виду не только обеспечение использования земель по целевому назначению, но и обеспечение наличия землепользователя, уплачивающего земельный налог либо иной вид платы за землю, и ведущего устойчивую хозяйственную деятельность. В тяжелых условиях экономической реформы и частных банкротств, решение указанных задач также будет способствовать формированию модели рационального использование земель.

1.3 Особенности охраны сельскохозяйственных угодий

Земли сельскохозяйственного назначения и прежде всего продуктивные сельскохозяйственные угодья составляют основную часть единого земельного фонда страны и занимают особое место как объект охраны, поскольку выступают в качестве главного средства производства сельскохозяйственной продукции. Этим объясняется причина установления для них особого охранительного режима.

Установлено, что основными причинами систематического сокращения площади сельскохозяйственных земель являются: необоснованный перевод их в другие категории в связи с изъятием для нужд, не связанных с сельскохозяйственным производством, и деградация земель в результате нерационального, бесхозяйственного использования. В связи с этим установленный законодательством особый правовой режим земель сельскохозяйственного назначения имеет ярко выраженный целевой характер: максимальное сохранение сельхозугодий в сфере сельскохозяйственного производства и недопущение их деградации. Для осуществления указанного режима предусматриваются:

§ особый порядок изъятия сельскохозяйственных земель для использования в иных целях;

§ специальный механизм компенсации ущерба, связанного с уменьшением их площадей и ухудшения их качества;

§ обязательные меры по восстановлению нарушенных земель сельскохозяйственного назначения;

§ особые меры ответственности за нарушение законодательства по использованию и охране земель.

Особый порядок изъятия сельскохозяйственных земель заключается в следующем:

· земли, пригодные для сельскохозяйственных целей, должны предоставляться прежде всего для этих целей;

· предоставление продуктивных сельскохозяйственных земель для несельскохозяйственных целей может иметь место лишь только в исключительных случаях и должно быть обосновано достаточно вескими причинами;

· изъятие для не сельскохозяйственных целей, имеющих особую ценность, законодательством не допускается;

· установлены конкретные и практически легко и однозначно определяемые критерии разграничения земель по степени их значимости в качестве основного средства производства через показатели кадастровой оценки производительной способности земель;

· введен двухстадийный порядок изъятия сельскохозяйственных угодий, дающий возможность минимизировать ущерб, причиняемый таким изъятием.

Особый правовой механизм компенсации возникающего при изъятии сельскохозяйственных земель ущерба заключается:

1. В возмещении собственниками земли и землепользователями не только их действительных и реальных затрат, связанных с изымаемыми землями, но и упущенной выгоды за весь период, необходимый для восстановления нарушенного изъятия производства;

2. В обязательном возмещении обществу (в лице государства) потерь сельскохозяйственного производства в размере, необходимом для полного сельскохозяйственного освоения новых земель.

Обязательные меры по восстановлению деградированных или нарушенных сельскохозяйственных угодий выражается:

1. В закрепленном в законодательстве порядке осуществления мероприятий по рекультивации нарушенных земель и возврата их в сферу производства;

2. В консервации деградированных или загрязненных сельскохозяйственных угодий с выводом их на восстановительный период из хозяйственной эксплуатации.

Особые меры правовой ответственности за нарушение законодательства об использовании и охране земель состоят в том, что:

установлена строгая административная ответственность за нецелевое и бесхозяйственное использование продуктивных земель;

установлена специальная (земельно-правовая) ответственность за ненадлежащее их использование, которая связана с принудительным изъятием земель или стоимости земли.

Глава 2. Сущность административной ответственности

2.1 Понятие административной ответственности

Понятие административной ответственности связывается обычно с двумя другими категориями "юридическая ответственность" и "административное принуждение". Другими словами, административная ответственность является видом юридической ответственности и видом административного принуждения. Административная ответственность обладает всеми общими признаками, которые свойственны юридической ответственности, однако первая характеризуется также и специфическими:

1. Основанием административной ответственности является административное правонарушение. Административная ответственность может устанавливаться не только законодательными актами РФ и субъектов РФ, что закреплено в п. К ст. 72 Конституции РФ но и другими нормативными актами. Так закон РФ " о местном самоуправлении в РФ" в п.16 ст.55 и в ст.66 установил право районного и городского совета народных депутатов, принимать решения устанавливающие административную ответственность. Такого права среди других органов местного самоуправления не имеют лишь сельские и поселковые советы народных депутатов. Однако последние могут налагать административные взыскания, т.е. они применяют меры административной ответственности.

Следует отметить, что до настоящего времени отсутствует четкое разграничение компетенции между РФ, ее субъектами, и органами местного самоуправления в сфере правотворчества, связанного с установлением и реализацией мер административной ответственности. Тем более это касается административной ответственности коллективных субъектов требующих правового регулирования, как правило, на федеральном уровне.

2. Административная ответственность распространяется не только на физических, но и на юридических лиц.

3. К административной ответственности виновных привлекают различные органы государства (должностные лица): административные комиссии органы внутренних дел судьи и т. д.

4. Административная ответственность выражается в применении к виновным административных взысканий и административно - восстановительных мер, которые являются мерами административной ответственности.

5. Административное законодательство устанавливает особый порядок привлечения к административной ответственности т. е. Существуют особые процессуальные привила применения административной ответственности, характеризующиеся оперативностью, быстротой, упрощенностью.

6. При применении административной ответственности между правоприменяющими органами (должностными лицами) и правонарушителем отсутствуют служебные отношения (такие отношения характерны для дисциплинарной ответственности).

7. Административная ответственность не характеризуется строгостью и тяжестью санкций (как, например, уголовная ответственность) не создает тяжелых правовых последствий не влечет судимость,

Таким образом, под административной ответственностью как одного из видов юридической ответственности следует понимать применение в установленном процессуальном порядке уполномоченными на то органами и должностными лицами к правонарушителям мер административного воздействия, сформулированных в карательных (штрафных) и восстановительных санкциях административно - правовых норм размеры штрафных санкций за земельные правонарушения приведены в таблице 1.

Содержащие государственное и общественное осуждение порицание как личности виновного в совершении административного проступка, так и совершенного им деяния, и выражающееся в отрицательных последствиях личностного имущественного, организационного характера, которые нарушитель обязан претерпевать.

Назначение административной ответственности необходимо рассматривать в статистическом и динамическом аспектах. Целью административной ответственности можно выделить такие ее цели:

1. Охрана общественных интересов, прав и законных интересов граждан и общества от правонарушений.

2. Уменьшение числа совершаемых административных правонарушений.

3. Наказание виновных в правонарушениях в целях их исправления и перевоспитания, предупреждения совершения ими новых правонарушений.

4. Превенция и профилактика совершения административных правонарушений иными лицами.

Теснейшим образом с целями административной ответственности ввязана проблема ее функций.

Все функции административной ответственности подразделяются на две большие группы - организационные и специальные. К организационным относятся функции:

правовосстановительная;

психологическая;

предупредительная.

К специальным можно отнести:

штрафную карательную;

профилактическую.

Необходимо иметь в виду, что система законодательства об административных правонарушениях и административной ответственности, определенная в Основах законодательства СССР и союзных республик об административных правонарушениях от 23 октября 1980 года ныне не существует. Кодекс РСФСР во многом устарел в том числе в той части которая закрепляет систему законодательства Российской Федерации об административных правонарушениях.

Анализ законодательства об административной ответственности приводит к более общей проблеме административного принуждения. С точки зрения законности, концепции правового государства, вряд ли нормально, что применение мер административного принуждения, затрагивающие свободы, права интересы граждан, коллективов, юридических лиц, отношения этих субъектов с исполнительной властью не имеет фундаментальной правовой основы.

Даже в самой общей форме не определены система законодательства об административном принуждении органы, уполномоченные устанавливать меры административного принуждения и их компетенция основания механизм гарантии законности их применения. Как мне кажется, такое положение создает порой благоприятные условия для искажения административной системы управления и произвола.

2.2 Соотношение административной ответственности и административного принуждения

Важное значение для познания сущности административной ответственности имеет проблема ее соотношения с административным принуждением.

Институт административного принуждения является комплексным административно - правовым институтом, который аккумулирует нормативные установления различного характера для регулирования правоприменительной и правоохранительной деятельности государства в специфической сфере - сфере функционирования исполнительной власти по обеспечению правопорядка. В юридической науке не существует единого взгляда на проблему определения понятия административного принуждения. Так Д Н Бахрах сводит его к применению предусмотренных законом санкций к лицу, совершившему административный проступок.

И. А. Галаган рассматривает административное принуждение значительно шире, включая в это понятие " психическое воздействие в виде угрозы применения административных санкций за уклонение от совершения предписанных действий неподчинение известным запретам и ограничениям.

На мой взгляд, наиболее полно и точно понятие административного принуждения раскрыл В.Г. Розенфельд, который под этим институтом понимает: "психическое либо физическое воздействие на сознание и поведение субъектов с целью понудить их путем угрозы применения предусмотренных в законодательстве административных санкций к должному поведению (совершению предписанных действий) либо к подчинению установленным запретам и ограничениям а равно само применение с соблюдением процессуальных требований уполномоченными органами должностными лицами представителями общественных организаций мер административного воздействия сопровождающихся отрицательными последствиями, личностного, организационного материального характера с целью предупреждения правонарушений, для пресечения противоправного поведения, предотвращения возможных вредных последствий, наказания виновных в совершении административных правонарушений, обеспечения охраны прав и свобод граждан, общественного порядка, различных видов собственности, создания режима законности во всех сферах и государственной дисциплины восстановления нарушенных законных прав и интересов государства, юридических лиц и граждан.

Среди всех видов государственного принуждения ведущая роль все же принадлежит административному принуждению. Административное принуждение осуществляется от имени государства и в его интересах полномочными представителями государства - органами государственного управления, должностными лицами, представителями общественных организаций, обладающими юрисдикционными полномочиями. Меры административного принуждения применяются только процессе управленческой деятельности в сфере обеспечения правопорядка. Реализация этих мер осуществляется в строго определенных процессуальных формах.

Разрешением проблемы соотношения административной ответственности и административного принуждения достигается, на мой взгляд, возможность охарактеризовать понятие административной ответственности с точки зрения ее объема, то есть определить какие меры административного принуждения относятся к ней, а какие не относятся, хотя и применяются в административным принуждением, выработать критерии их классификации, определить признаки административного принуждения в целом. От того, какие меры административного принуждения следует относить к мерам административной ответственности зависят пределы бьем и основные направления кодификации законодательства.

Все меры административного принуждения подразделяют на 4 группы: меры взыскания, меры пресечения, административно-предупредительные меры и правовосстановительные меры административного принуждения:

1. Способ обеспечения правопорядка;

2. Нормативные различия регламентации;

3. Цели применения;

4. Фактические основания применения;

5. Правовые последствия применения;

6. Процессуальные особенности осуществления.

Соотношение административной ответственности и административного принуждения можно выразить такой формулой: административная ответственность составляет часть административного принуждения, только административные взыскания охватываются ее объемом.

2.3 Основания: виды и меры административной ответственности

Основания ответственности - это такая правовая категория, которая неразрывно ввязана с обоснованием объективного права (и обязанности) государства на установление и применение ее мер, с одной стороны, и с обоснованием субъективной (и в то же время объективной) обязанности виновных в правонарушения отвечать за свои противоправные деяния - с другой.

Различаются нормативные основания ответственности, к которым относятся нормативные акты - законы и т. д. И фактические основания ответственности.

Социально - юридическое значение нормативных оснований в том, что ими конкретно указывается на чем ответственность базируется, чем она предусматривается, что является источником ее возможного и действительного применения.

Чтобы ответственность стала правовой действительностью, необходим сложный состав юридических фактов, на основе которых она и возникает как правоотношение. В своей совокупности эти факты могут быть названы фактическими основаниями правовой ответственности.

Со стороны виновного в правонарушении таким юридическим фактом, способным повлечь возникновение для отрицательных последствий, будет наличие в его действиях состава правонарушения. Эта группа фактических оснований, относящаяся к характеристике состава правонарушения, подчеркивает субъективный момент ее содержания. Их значение в том, что ими четко указывается, за что ответственность наступает.

Другая группа фактических оснований ответственности прежде всего включает в себя те индивидуальные или правообеспечительные акты (постановления, решения и т. д.) на основе которых она возникает реально осуществляется. Эти акты подчеркивают объективную сторону ответственности т. е. То, что без соответствующий реакции государства и его органов она возникнуть не может. Важность тих актов заключается в том, что они указывают, на основе чего ответственность применяется, возникает и окончательно оформляется в конкретных правоотношениях.

КоАП РСФСР в ст.10 так определяет основание административной ответственности административным правонарушением (проступком) признается посягающее на государственный или общественный порядок, социалистическую собственность, права и свободы граждан, на установленный порядок управления противоправное, виновное умышленное или неосторожное) действие либо бездействие, за которое законодательством предусмотрена административная ответственность.

В юридической литературе до настоящего времени нет единства взглядов на определение административного проступка. Наиболее спорным является вопрос о том, присуща ли административным проступкам общественная опасность или нет. Этот вопрос имеет не только теоретическое, но и важное практическое значение, так как от его решения в конечном счете зависит правильность квалификации конкретного правонарушения и применения к нарушителю наказания.

Некоторые юристы, как А.Е. Лунев и. А. Галаган и другие, считают, что общественная опасность - неотъемлемое содержание административного проступка. Другие Д. Н. Бахрах, полагают, что административные проступки являются не общественно - опасными административных проступков в качестве доказательства используют нормы уголовного законодательства, где указано, что преступлением считается "виновно совершенное общественно опасное деяние, запрещенное настоящим (Уголовным) Кодексом под угрозой наказания".

Не является преступлением действие (бездействие) хотя формально и содержащие признаки какого - либо деяния предусмотренного Уголовным Кодексом, но в силу малозначительности не представляющее общественной опасности, то есть не причинившее вреда и не создавшее угрозы причинения вреда личности, обществу и государству.

Как мне кажется из данной статьи УК РФ следует вывод, о том, что все иные правонарушения, кроме преступлений - не общественно опасны. Если действия не содержат общественной опасности, то за них вообще не должна наступать юридическая ответственность. Кроме того, анализ ст. 1 и 10 КоАП РСФСР позволяет сделать вывод о том, то законодатель исходит из того, что общественная ответственность присуща административным правонарушениям. На мой взгляд, вряд ли деяния, перечисленные в ст. 10 КоАП РСФСР, можно считать лишенными общественной опасности (посягательства на государственных или общественный порядок, права и свободы граждан, на установленный порядок управления).

Из всего вышеизложенного очевиден следующий вывод, сто общественная опасность хотя о ней прямо не сказано в ст. 10 КоАП РСФСР обязательно присуща деяниям, называемым административными правонарушениями (проступками) является их материальным содержанием. Степень же общественной опасности позволяет квалифицировать одни деяния как преступления, а другие - как административные правонарушения.

Но в таком случае встает вопрос о критериях и методах определения степени общественной опасности и признаках административного проступка. Современная юридическая наука не предлагает таких критериев, однако многие авторы отмечают предлагает таких критериев, однако многие авторы отмечают необходимость отыскания таких критериев, но конкретных предложений не делает никто. Что же касается признаков, характеризующих административные проступки, то они следующие

1. Определенная степень общественной опасности;

2. Административная противоправность;

3. Административная наказуемость;

4. Размер причиненного административным проступком ущерба;

5. Отсутствие тяжелых последствий.

В юридической научной (советской и российской) литературе общепринятым является рассмотрение административной ответственности как целостной правовой категории, единого института без классификации ее на отдельные виды. Такая классификация должна проводиться для нужд сугубо практических, в целях:

1. Правильного определения круга ее субъектов;

2. Правильного понимания особенностей оснований ее возникновения для различных субъектов;

3. Четкого представления объема (в пределах, мере) ответственности ее субъектов;

4. Более точного понимания особенностей правового регулирования административной ответственности различных ее субъектов и совершенствования в связи с этим соответствующих административно -правовых норм.

Различные виды административной ответственности отграничиваются друг от друга по следующим классификационным признакам:

1. Субъективный состав видов ответственности;

2. Нормативные и фактические основания видов административной ответственности;

3. Меры ответственности.

В соответствии с названными критериями административная ответственность подразделяется на административную ответственность граждан, административную ответственность должностных лиц и административную ответственность юридических лиц.

Перечень объектов, на которые посягают административные проступки, дан в ст. 10 КоАП РСФСР. Это: посягательство на общественный порядок, социалистическую собственность, права и свободы граждан, установленный порядок управления. Охрана этих отношений обеспечивается нормами различных отраслей права, в том числе и Земельного. Следовательно, нарушение норм различных отраслей права, а не только административного, как считают некоторые ученые, может явиться административным проступком.

Глава 3. Привлечение к административной ответственности за земельные правонарушения

3.1 Органы, осуществляющие контроль за использованием и охрана земель

Специально уполномоченными государственными органами, осуществляющими земельный контроль, являются:

Государственный комитет по земельным ресурсам и землеустройству и его органы на местах (бывший Роскомзем).

Государственный комитет РФ по охране окружающей среды и его органы на местах (бывший Минприроды РФ).

Органы санитарно-эпидемиологического надзора Минздрава Российской Федерации.

Министерство строительства РФ и его органы на местах (бывший Государственный комитет РФ по вопросам архитектуры и строительства).

Названные органы осуществляют свои функции во взаимодействии с органами представительной и исполнительной властей, как в центре, так и непосредственно на местах. Кроме того, они согласовывают свою работу между собой при этом головной организацией по общим вопросам земельного контроля являются Роскомзем.

Управление государственного контроля по использованию и охране земель имеет свою лестницу "подчинения", каждая ступень которой наделена определенными правами и обязанностями, а также несет ответственность за свои действия. Она выглядит приблизительно так:

1. Комитет РФ по земельным ресурсам и землеустройству.

Председатель (главный гос. Инспектор).

Заместитель (начальник Управления гос. Контроля по использованию и охране земель).

Заместители начальника Управления и специалисты).

2. Комитеты республик в составе РФ, краев, областей, автономных образований, городов Москвы и Санкт-Петербурга.

Государственный инспектор.

Заместители.

Инспектора.

3. Комиссии при комитетах.

4. Внештатные инспектора.

Комитет РФ по земельным ресурсам и землеустройству совместно с другими органами, осуществляющими госземконтроль, составляют ежегодный отчет о контроле за использованием и охраной земель. Главный гос. Инспектор и его заместители, гос. Инспектора и их заместители имеют право контролировать проведение аукционов, конкурсов, заключение сделок по купле-продаже, дарению, обмену, залогу, сдаче в аренду земельных участков. Заместитель главного гос. инспектора (начальник управления) по использованию и охране земель РФ имеет право:

А) направлять в соответствующие органы материалы о разрушениях земельного законодательства для решения вопросов о привлечении виновных лиц к ответственности;

Б) обращаться бесплатно в суд и арбитражный суд по делам о возмещении ущерба, причиненного в результате нарушения земельного законодательства, по вопросам отмены неправомерных решений, связанных с изъятием и предоставлением земельных участков, а также по физических и должностных лиц;

В) приостанавливать промышленное гражданское и другое строительство, разработку месторождений полезных ископаемых и торфа, эксплуатацию объектов, проведения агротехнических, лесомелиоративных, геолого-разведочных, поисковых, геодезических и иных работ, если они осуществляются с нарушением земельного законодательства, установленного режима использования земель особо охраняемых территорий и могут привести к уничтожению, загрязнению, заражению или порче плодородного слоя почвы, развитию эрозии, засолению, заболачиванию и другим процессам, снижающим плодородие почв, включая сопредельную территорию, а также если эти работы ведутся по проектам, не прошедшим экспертизу либо получившим отрицательное заключение;

Г) вносить в местную администрацию предложения о полном или частичном изъятии (выкупе) земельных участков в случаях, предусмотренных земельным законодательством;

Д) составлять протоколы о нарушениях земельного законодательства и передавать их на рассмотрение в соответствующие комиссии для привлечения виновных к административной ответственности или рассматривать дела о нарушениях земельного законодательства самостоятельно в пределах установленных законодательством размеров штрафов;

Е) беспрепятственно посещать при предъявлении служебного удостоверения предприятия, организации и учреждения, обследовать земельные участки, находящиеся в собственности, владении, пользовании и аренде, а земельные участки, занятые военными, оборонными и другими специальными объектами, - учетом установленного режима их посещения;

Ж) давать предприятиям, организациям и учреждениям, а также гражданам обязательные для исполнения предписания по вопросам охраны земель, устранения нарушений земельного законодательства;

З) получать от министерств и ведомств утвержденную в установленном порядке статистическую отчетность о состоянии земельного фонда;

И) привлекать в установленном порядке специалистов для проведения обследований земельных угодий, экспертиз, проверок выполнения мероприятий по охране земель;

К) приостанавливать исполнение неправомерных решений по вопросам изъятия и предоставления земельных участков до рассмотрения протестов в соответствующих органах (вышестоящем органе исполнительной власти, суде, арбитражном суде);

Л) вносить в соответствующие финансово-кредитные органы обязательные для исполнения предписания о прекращении финансирования (кредитования) строительства и эксплуатации объектов и других работ в случае их приостановки, а также при отсутствии документов, удостоверяющих права на землю.

Инспектора по использованию и охране земель пользуются правами заместителя главного гос. Инспектора и государственных инспекторов по использованию и государственных инспекторов по использованию и охране земель, указанными в подпунктах

Д) за исключением права рассматривать дела о нарушениях земельного законодательства самостоятельно.

Для предотвращения многих нарушений земельного законодательства комитетами (инспекторами) по контролю за использованием и охраной земель проводится мониторинг земель т е. наблюдение за состоянием земельных фондов для своевременного выявления изменений, их оценки, площади и выработки рекомендаций по предупреждению и устранению последствий негативных процессов. При каждом комитете по земельным ресурсам и землеустройству, а также при комитетах по контролю за использованием и охраной земель создаются комиссии. Персональный состав комиссии утверждается приказом данного комитета (краевого, областного, районного) в составе председателя, секретаря и членов комиссии. В состав комиссии назначаются должностные лица комитета по земельным ресурсам и землеустройству. Число членов комиссии должно быть нечетным и не менее трех человек. Если численность какого-либо районного или городского комитета не позволяет создать самостоятельную комиссию, совместным приказом нескольких районных и городских комитетов или приказом вышестоящего, комитета создается межрайонная комиссия. Комиссией рассматриваются дела о нарушениях земельного законодательства в 15-дневных срок со дня получения. Протокола о нарушении земельного законодательства.

Приказом председателя комитета РФ (главным гос. Инспектором) по земельным ресурсам и землеустройству, в целях привлечения широкой общественности к осуществлению госземконтроля, могут вводиться должности внештатных общественных инспекторов по использованию и охране земель из числа специалистов сельскохозяйственных предприятий, органов местного самоуправления, предприятий и организаций Российского научно-исследовательского и проектно-изыскательского объединения по использованию земельных ресурсов на местах. Лица, выразившие желание стать внештатными общественными инспекторами, должны хорошо знать земельное законодательство и иметь опыт работы в деле сохранения и улучшения природной среды. Внештатным общественным инспекторам по земельным ресурсам и землеустройству выдаются удостоверения установленного образца, в котором прописаны права внештатного общественного инспектора там сказано, что внештатный общественный инспектор по использованию и охране земель имеет право: 1. Беспрепятственно посещать и обследовать использование земельных участков независимо от их ведомственной принадлежности и форм собственности составлять протоколы о нарушении земельного законодательства.

3.2 Проверка, как одни из способов контроля

Учитывая критическое состояние земель России, Роскомзем и его органы на местах за последнее время активизировали работу по осуществлению государственного контроля за использованием и охраной земель. Проверки соблюдения земельного законодательства стали проводиться более системно. Так, например, в новосибирской области если в 1997 г комитетами по земельным ресурсам и землеустройству районов и городов области было проведено 5579 проверок на площади 5921,9 тыс. га по в 1998 было проведено 6320 проверок на площади 51212,3 тыс. га. В среднем на 1997 г приходится по 155 проверок на рай-(гор) комитет, а в 1998 г по 175 проверок. В результате проверок в 1997 г выявлено 1866 нарушения земельного законодательства, из них 72,9 % нарушений совершено юридическими лицами (1361), 23,2 % гражданами (433) и 3,9 % - должностными лицами (72).

В 1998 г выявлено 2068 нарушений земельного законодательства. Из юридическими лицами (1430) 27,7 % - гражданами (563) и 3,7 % - должностными лицами (75).

Однако, анализ выявленных нарушений земельного законодательства показывает, что как по количеству, так и по площади земель, их соотношение из года в год изменяется незначительно. Оп прежнему, основной удельный вес занимают нарушения, связанные с нерациональным и бесхозяйственным использованием земель, самовольным занятием и захламлением (таблица приложение 2) недостаточное освоение земельных угодий фермерами обусловлено тем, что многие из них из-за недостатка средств не могут купить семена, технику, проводить работы по коренному и поверхностному улучшению земель. Основные причины не использования земель, выделенных под огородные участки:

- значительное завышение заявок без учета фактической потребности в земельных участках;

- удаленность огородов от населенных пунктов и перегруженность общественного транспорта;

- постоянное повышение цен на транспортные услуги;

- переувлажнение земель, а также трудности освоения выделенных участков.

Незначительно происходят изменения и в соотношение устраненных нарушений. Так в новосибирской области в 1997 г было устраненных нарушений. Так в новосибирской области 1997 г было устранено 1738 нарушений, что составляло 93 % от общего количества выявленных нарушений. К административной ответственности привлечено 530 нарушителей земельного законодательства, взыскано штрафов на сумму 464 миллиона руб. на 01.01.98 г было устранено 24 выявленные нарушения за самовольное занятие земельных участков, 79 - за неиспользование сельскохозяйственных земель, 1 - за захламление земель 1 - за нарушение сроков возврата временно занимаемых земель, 20 - за уклонение от исполнения предписаний, выданных госземинспекторами.

В 1998 г было устранено 1929 нарушений земельного законодательства, что составляет 93, 3 % от общего количества выявленных нарушений. К административной ответственности привлечено 408 нарушений, взыскано штрафов на сумму 502 млн. 616 тыс. руб. на 01.01.99 г не устранено 48 выявленных нарушений за самовольное занятие земельных участков, 6- - за неиспользование сельскохозяйственных земель, 1 - за захламление земель, 7- за нарушение сроков возврата временно занимаемых земель, 3 - за уклонение от исполнения предписаний, выданных госземинспекторами, 14 - за другие нарушения. Все выявленные и не устраненные случаи нарушения земельного законодательства, а также не взысканные суммы штрафов находятся под контролем рай(гор) комитетов по земельным ресурсам и землеустройству до полного их устранения во взыскания штрафов.

3.3 Принятие решения по результатам проведенного контроля

Характер принимаемого решения и его содержание основываются на данных проведенных проверок, обследований и анализа полученных материалов.

Принимаемое решение может носить предварительный характер. Это бывает тогда, когда необходимо проведение дополнительных работ (лабораторных анализов, экономических расчетов, оценки экологических последствий и т. д.) при длящемся нарушении и невозможности его немедленного длящемся нарушении и невозможности его немедленного устранения, при не выявлении субъекта или оспаривании им факта (вины) нарушения. В дальнейшем при получении госинспектором всех материалов, позволяющих вынести правильное, обоснованное решение, они передаются в комиссию к по контролю за использованием и охраной земель и другие органы.

Решение по рассматриваемому вопросу может приниматься и на месте путем дачи соответствующих распоряжений об устранении выявленного нарушения или применения административных санкций. Ниже приводится наименование документов, оформляемых при проведении контроля.

1) "указание об устранении нарушений земельного законодательства";

В "указании …." Дается предупреждение пользователю земельного участка, что если он не выполнит все требования, содержащиеся в "указании …", то материалы будут переданы в комиссию по контролю за использованием и охраной земель соответствующего(местного) комитета по земельным ресурсам и землеустройству для привлечения нарушителя к ответственности;

2) "протокол о нарушении земельного законодательства". В случае не устранения нарушений в установленный срок уполномоченное должностное лицо составляет "протокол……" и в пределах своей компетенции имеет право передать его на рассмотрение в соответствующую комиссию или рассмотреть дело о нарушении земельного законодательства самостоятельно. "Протокол….". Как правило, составляется на месте обнаружения нарушения. Личность нарушителя устанавливается по имеющимся у него документам или показаниям свидетелей;

...