Рахункові палати як органи фінансового контролю в Україні та Європі: конституційно-порівняльний аналіз

Размещено на http://www.allbest.ru/

Київський національний університет внутрішніх справ

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

Спеціальність 12.00.02 - конституційне право

Рахункові палати як органи фінансового контролю в Україні та Європі: конституційно-порівняльний аналіз

Невідомий Василь Іванович

Київ - 2007

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана на кафедрі конституційного права в Київському національному університеті внутрішніх справ

Науковий керівник: доктор юридичних наук, професор Колодій Анатолій Миколайович, Київський національний університет внутрішніх справ, начальник кафедри конституційного права

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, доцент Марцеляк Олег Володимирович, Харківський національний університет внутрішніх справ, професор кафедри конституційного та міжнародного права

кандидат юридичних наук, доцент Липачова Лілія Миколаївна, Дніпропетровський державний університет внутрішніх справ, доцент кафедри конституційного права

Провідна установа: Національна юридична академія імені Ярослава Мудрого, кафедра конституційного права, м. Харків

Учений секретар спеціалізованої вченої ради О.Б. Горова

Анотація

Невідомий В.І. Рахункові палати як органи фінансового контролю в Україні та Європі: конституційно-порівняльний аналіз. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.02. - конституційне право. - Київський національний університет внутрішніх справ, Київ, 2007.

Дисертаційна робота присвячена конституційно-порівняльному аналізу статусу та діяльності Рахункових палат в Україні та країнах Європи. Опрацьовано конституційно-правову регламентацію статусу Рахункових палат в Україні та країнах Європи, конкретизовано та розкрито генезис, поняття та ознаки Рахункових палат в Україні та Європі, здійснено порівняльний аналіз повноважень Рахункової палати в Україні та країнах Європи, і на цій основі даються конкретні пропозиції щодо вдосконалення конституційно-правового регулювання діяльності конституційного органу - Рахункової палати в Україні.

Новим науковим результатом є положення про необхідність закріплення за Рахунковою палатою в Україні статусу єдиного незалежного спеціалізованого конституційного органу державного фінансового контролю, який здійснює координацію контролю державних фінансів, через встановлення засад та форм можливої співпраці з органами внутрішнього контролю, спрямованої на підвищення ефективності використання бюджетних коштів, при обов'язковій умові тісної співпраці з парламентом.

Розроблено науково обґрунтовані пропозиції, спрямовані на вдосконалення організаційно-функціональної будови Рахункової палати в Україні, взявши за основу досвід країн Європи.

Пошукачем окреслено вимоги Європейського Союзу до побудови системи державного фінансового контролю, розкрито статус і діяльність Рахункової палати Європейського Союзу.

Ключові слова: контрольна функція держави, органи фінансового контролю, зовнішній державний фінансовий контроль, Рахункова палата в Україні та країнах Європи, Рахункова палата Європейського Союзу, конституційно-порівняльний аналіз.

Аннотация

Невидомый В.И. Счетные палаты как органы финансового контроля в Украине и Европе: конституционно-сравнительный анализ. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.02 - конституционное право. - Киевский национальный университет внутренних дел, Киев, 2007.

В диссертации проводится комплексный конституционно-правовой анализ теоретических и практических проблем статуса и деятельности Счетной палаты в Украине и странах Европы. На основании комплексного сравнительного анализа полномочий Счетной палаты как органа финансового контроля в Украине и странах Европы сформулированы конкретные предложения относительно усовершенствования конституционно-правового урегулирования деятельности конституционного органа - Счетной палаты в Украине.

Новым научным результатом есть положение о необходимости закрепления за Счетной палатой статуса единственного независимого специализированного конституционного государственного органа финансового контроля, который выполняет координацию контроля государственных финансов, через установление принципов и форм возможного сотрудничества с органами внутреннего государственного контроля. При этом сотрудничество должно быть направлено на улучшение эффективности использования бюджетных средств при обязательном взаимодействии с парламентом.

Разработано научно обоснованные предложения, направленные на усовершенствование организационно-функциональной структуры Счетной палаты в Украине, основанные на опыте государств Европы.

Соискателем значительное внимание уделяется требованиям Европейского Союза к системе построения государственного финансового контроля, при этом центральное место занимает вопрос статуса и деятельности Счетной палаты Европейского Союза.

Ключевые слова: контрольная функция государства, органы финансового контроля, внешний государственный финансовый контроль, Счетная палата в Украине и странах Европы, Счетная палата Европейского Союза, конституционно-сравнительный анализ.

Annotation

Nevidomyi V.I. Supreme Audit Institutions as state bodies of financial control in Ukraine and Europe: constitutionally - comparative analysis. - Manuscript.

The thesis submitted to obtain a Ph.D. degree in Law. Speciality - 12.00.02. - Constitutional Law. - Kyiv National University of Internal Affairs, Kyiv, 2007.

The thesis is dedicated to provide the complex constitutional and comparative analysis of the existing problems regarding mandate and activities of the Supreme Audit Institutions (SAIs).

Based on the overall complex comparative analysis of functions and powers of the Accounting Chamber of Ukraine as a body of state financial control in Ukraine and other SAIs in Europe specific proposals were formulated for the improvement of the constitutionally legal framework of the Accounting Chamber's of Ukraine activities.

During the research the new scientific results were obtained which provide the necessity of assigning the Accounting Chamber with the special status of the unique independent constitutional body of financial control.

The Accounting Chamber of Ukraine shall execute the coordination function of state finances by setting up principles and forms of possible cooperation with the bodies of the internal state control. Such cooperation shall be directed to improve effectiveness and efficiency of budget funds expenditure with mandatory cooperation with Parliament of Ukraine.

It is suggested to extend the article 150 of the Constitution of Ukraine according to which the Accounting Chamber shall have a right to appeal to the Constitutional Court in order to resolve problems of constitution status of Laws passed by the Parliament, Acts of President of Ukraine, Acts of the Cabinet of Ministries of Ukraine, legal Acts of the Parliament of the Autonomous Republic of Crimea.

The scientifically valid proposals were elaborated to improve organizational and functional structure of the Accounting Chamber of Ukraine based on experience of the European countries. It is proposed to supplement the existing provisions of the Law of Ukraine “On the Accounting Chamber” with the provision which will regulate the legal status of regional offices of the Accounting Chamber.

In the thesis were disclosed the forms and methods of the Supreme Audit Institutions' activities. The proposal was suggested to legalize such form of control as performance audit.

The theoretical and practical aspects of activities of Supreme Audit Institutions in Europe were analyzed. Based on foreign experience it is suggested the ways to reform the Accounting Chamber of Ukraine throughout incorporation of the basic principles of their status, mainly independence, legality, democracy, publicity, objectivity, political ethics, professionalism. Special attention was dedicated to the requirements of the European Union towards the system of state financial control in our country. The role and status of the European Court of Auditors was also considered.

Key words: control function of the state, bodies of financial state control, external financial state control, the Accounting Chamber of Ukraine and the Supreme Audit Institutions in Europe, European Court of Auditors, constitutional and comparative analysis.

1. Загальна характеристика роботи

конституційний рахунковий палата

Актуальність теми зумовлюється тим, що Рахункова палата є відносно новим для нашої країни державним органом, статус якого перебуває в процесі становлення і розвитку. Тому можна стверджувати, що існує нагальна необхідність його науково-практичного дослідження, звертаючись при цьому, насамперед, до досвіду утворення та функціонування аналогічних органів європейських країн.

Актуалізація згаданого дисертаційного дослідження зумовлюється також тим, що статус Рахункових палат як органів державного фінансового контролю в різних країнах Європи не є однаковим. А отже, теоретичну і практичну значущість матиме вивчення ключових питань, зокрема: правової регламентації статусу органів фінансового контролю в Україні та країнах Європи; їх генезису, поняття та ознак; компетенції та гарантій; організаційно-функціональної будови; форм і методів діяльності, безперечно, з точки зору конституційно-порівняльного аналізу. Усе це сприятиме виробленню та обґрунтуванню шляхів удосконалення правового статусу та діяльності Рахункової палати в Україні.

Слід наголосити, що на сучасному етапі розвитку суспільства і держави триває реформування конституційного, адміністративного та фінансового законодавства України, у зв'язку з чим назріла необхідність проведення системних, комплексних наукових досліджень у названих сферах правовідносин. Саме тому на порядку денному гостро постало завдання уточнення і поглиблення існуючих категорій і понять конституційно-правового регулювання статусу та діяльності Рахункової палати як органу державного фінансового контролю в Україні з використанням новаційних та апробованих у країнах Європи теоретичних і практичних підходів. Саме це, передусім, й обумовило вибір теми дисертаційного дослідження.

Для вітчизняної правової науки розробка проблем державного фінансового контролю за виконанням бюджету на сучасному етапі є значною мірою новим науковим пошуком. Спеціальних комплексних монографічних досліджень, присвячених даній проблематиці, поки що не проводилось. Проте фрагментарне висвітлення окремих питань конституційно-порівняльного аналізу статусу і діяльності органів державного фінансового контролю в Україні та країнах Європи все ж має місце як в юридичних наукових публікаціях, так і в переважно економічних виданнях. А тому предметом ретельного вивчення та аналізу стали не лише конституції та інші законодавчі акти європейських держав, а й наукові дослідження вітчизняних і зарубіжних учених, присвячені названій проблемі. Окрім доктринальних і нормативних джерел проаналізовано також практику та передовий досвід діяльності Рахункової палати в Україні та аналогічних органів у країнах Європи.

Теоретичним підґрунтям дисертаційного дослідження стали праці українських учених-правників у галузі конституційного права, державного будівництва, фінансового та адміністративного права. Зокрема, проблеми статусу та діяльності органів фінансового контролю висвітлювались у працях вітчизняних правознавців О. Андрійко, В. Бордюка, Л. Воронової, О. Горбунова, П. Германчука, Н. Дороша, Є. Калюги, Д. Ковриженка, О. Копиленка, А. Мамишева, В. Мельничука, Н. Нижник, П. Пацурківського, В. Погорілка, В. Симоненка, І. Стефанюка, Л. Юхименка; російських учених М. Алишевського, Г. Айвазяна, Е. Вознесенського, Б. Лазарєва, Н. Погосяна, С. Степашина, а також західних аудиторів і вчених К. Андерсова, Ватс Джуліана, Е. Кіша та ряду інших.

Варто зазначити також, що в дисертаціях, які захистили останнім часом українські правники та спеціалісти з державного управління І. Андрющенко, Ю. Барабаш, В. Гаращук, О. Гриценко, О. Дорогіх, Л. Касьяненко, О. Кузьменко, О. Полінець, В. Поліщук, В. Стрельцов, О. Сушинський, В. Шестак, міститься науковий аналіз окремих аспектів статусу та основ діяльності державних органів фінансового контролю України та країн Європи. Проте, ці дослідження не присвячені безпосередньо конституційно-порівняльному аналізу статусу та діяльності Рахункових палат як органів фінансового контролю в Україні та країнах Європи, а отже значна частина актуальних проблем залишилася поза увагою названих учених, а щодо окремих положень обраної автором теми існують спірні судження. У зв'язку з цим виникає потреба комплексного конституційно-порівняльного аналізу роботи Рахункових палат як органів фінансового контролю в Україні та країнах Європи. Тому дана праця, органічно доповнюючи їх, набуває особливої актуальності.

Таким чином, актуальність, теоретичне і практичне значення та недостатня розробка теми дисертації і визначили науковий інтерес до неї автора даного дослідження.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Особливого наукового значення набуває зв'язок дисертаційного дослідження з Концепцією розвитку законодавства України на 1997-2005 рр., розробленою авторським колективом Інституту законодавства Верховної Ради України, положення якої містять пункт, в якому наголошується на тому, що “необхідно вирішити проблему законодавчого забезпечення фінансового контролю”. Дисертаційне дослідження виконане в межах та у відповідності з цільовою комплексною програмою “Права людини і проблеми становлення, організації і функціонування органів державної влади і місцевого самоврядування” № 0186.0.070865. Тема дисертаційного дослідження обговорена і схвалена на засіданні вченої ради Національної академії внутрішніх справ України (протокол № 13 від 28 грудня 2004 року) та включена до плану науково-дослідних та дослідно-конструкторських робіт Київського національного університету внутрішніх справ.

Мета і завдання дослідження. Мета дослідження полягає в тому, щоб здійснити комплексний конституційно-порівняльний аналіз статусу та основ діяльності Рахункових палат як органів фінансового контролю в Україні та країнах Європи і на цій основі визначити, сформулювати та обґрунтувати науково-виважені пропозиції і рекомендації, спрямовані на вдосконалення статусу та діяльності Рахункової палати в Україні. Виходячи з названої загальної мети дослідження, автор поставив перед собою такі завдання:

- дослідити типи конституційно-правової регламентації статусу Рахункових палат як органів фінансового контролю в Україні та країнах Європи;

- визначити генезис, поняття та ознаки Рахункових палат в Україні та країнах Європи;

- сформулювати нове, сучасне розуміння повноважень як центрального елемента статусу Рахункових палат в Україні та країнах Європи;

- розкрити гарантії правового статусу Рахункових палат як органів фінансового контролю в Україні та країнах Європи;

- розробити науково обґрунтовані пропозиції, спрямовані на вдосконалення організаційно-функціональної будови Рахункової палати в Україні, взявши за основу досвід країн Європи;

- розкрити та визначити шляхи подальшого вдосконалення форм і методів діяльності Рахункової палати в Україні, спираючись на досвід аналогічних органів в країнах Європи;

- визначити напрями реформування конституційно-правового статусу та діяльності Рахункової палати в Україні, використавши при цьому європейські досягнення.

Об'єктом дослідження виступають суспільні відносини в сфері конституційно-правового регулювання статусу та діяльності Рахункових палат як органів фінансового контролю в Україні та країнах Європи.

Предметом дослідження є порівняльний аналіз конституційно-правового статусу та діяльності Рахункових палат як органів фінансового контролю в Україні та країнах Європи.

Методи дослідження. При підготовці дисертації автор застосовував філософські, загальнонаукові та спеціально наукові методи пізнання, використання яких забезпечило достовірність знань і вирішення поставлених перед дисертантом цілей та завдань. Так, застосування системного та структурного методів дозволило дослідити співвідношення теорії і практики статусу і діяльності Рахункової палати в Україні та країнах Європи, запропонувати рекомендації щодо вдосконалення процесу реалізації законодавчих положень; порівняльно-правовий метод застосовано при дослідженні конституційно-порівняльного аналізу Рахункової палати в Україні та країнах Європи, а також відповідності Конституції та законодавства України стандартам Європейського Союзу. Конкретно-історичний метод застосовано при дослідженні конституційно-правового становлення Рахункової палати в Україні, як незалежного органу фінансового контролю; методи збору, аналізу і синтезу використано при вивченні нормативних джерел, документів, спостережень і практичної діяльності здобувача безпосередньо в Рахунковій палаті. Метод узагальнення застосовано при підготовці висновків; методи багатофакторності, моделювання і прогнозування використано при розробці пропозицій і рекомендацій щодо подальшого вдосконалення законодавства України з питань статусу та діяльності Рахункової палати в Україні, як єдиного спеціалізованого конституційного органу державного фінансового контролю.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що в дисертації вперше у вітчизняній науці конституційного права здійснено комплексне монографічне наукове дослідження теоретичних і практичних питань статусу та діяльності Рахункових палат як органів фінансового контролю в Україні та країнах Європи.

Новизну дослідження відображають такі науково-теоретичні положення:

1. Запропоновано висновок, що Рахункова палата в Україні є особливим конституційним органом державної влади, який не відноситься до жодної з закріплених Конституцією України гілок влади і здійснює контрольну функцію державного управління в сфері надходження та використання коштів Державного бюджету України. Ми вважаємо, що Рахункова палата в Україні, як єдиний спеціалізований конституційний орган державного фінансового контролю, повинна отримати статус вищого незалежного координуючого органу контролю державних фінансів в Україні, а тому до її законодавчо закріплених повноважень має також входити визначення засад і форм можливої співпраці з органами внутрішнього контролю, спрямованої на підвищення ефективності використання бюджетних коштів, при обов'язковій умові тісної співпраці з парламентом. Вважаємо за необхідне, з метою розбудови ефективної і дієвої системи фінансового контролю в Україні, розробити й прийняти Закон України „Про систему державного фінансового контролю в Україні”, в якому закріпити за Рахунковою палатою функції координатора діяльності органів державного фінансового контролю, перевірки та аналізу результатів їхньої роботи, надання їм методичної допомоги.

2. Визначено типи конституційно-правового регулювання статусу і діяльності Рахункових палат країн Європи. Перший тип - незалежний орган фінансового контролю із судовими функціями. Цей тип фінансового контролю закріплений у конституційному законодавстві Франції, Люксембургу, Португалії, Італії та Греції. Другий тип - незалежний колегіальний орган, що не має судових функцій; він закріплений законодавством Нідерландів, ФРН, Республіки Польщі, Естонської Республіки, Латвійської Республіки, Республіки Словенія та України. Третій тип - модель ревізійного управління, що не виконує судових функцій і очолюється Генеральним ревізором. Вона передбачена в конституційному законодавстві Великобританії, Ірландії та Данії. Четвертий тип - контрольне управління у складі структури уряду, очолюване генеральним контролером. Цей тип застосовується у Швеції і Фінляндії. Із зазначеного випливає, що має місце подібність між моделями конституційно-правового закріплення статусу Рахункових палат у країнах Європи. Це пояснюється тим, що відбувається процес інтеграції в побудові оптимальної системи державного фінансового контролю в цих країнах і цей процес триває постійно, а отже Україні необхідно вивчати і запроваджувати найкращі практичні моделі організації незалежного фінансового контролю.

3. Запропоновано авторське визначення Рахункових палат в Україні та Європі: це - державні органи, які відповідно до положень конституційно-правового законодавства наділені правом контролювати законність дій у процесі збирання, розподілу і використання фінансових фондів держави і територіальних громад з метою здійснення ефективної державної та місцевої фінансової політики в суспільстві та забезпечення прав і свобод громадян. Обґрунтовано, що особливості змісту поняття Рахункових палат як органів фінансового контролю залежать від статусу цього органу, його підпорядкування й порядку призначення його працівників, особливостей територіального устрою, порядку закріплення цих особливостей в Конституціях і законодавчих актах країн Європи.

4. Вперше обґрунтовано пропозицію про доповнення ст. 150 Конституції України положенням, за яким Рахункова палата в Україні має отримати право на конституційне звернення до Конституційного Суду України, що дасть їй можливість вирішувати питання про конституційність законів та інших правових актів Верховної Ради України; актів Президента України; актів Кабінету Міністрів України; правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим.

5. Встановлено в результаті порівняльного аналізу повноважень Рахункових палат як вищих органів фінансового контролю в країнах Європи та в Україні, що Рахункова палата в Україні, на відміну від більшості держав Європи, законодавчо позбавлена реальної можливості вживати конкретних дієвих заходів щодо своєчасного і повного усунення виявлених і зафіксованих порушень бюджетного процесу, а також покарання винних осіб власними процесуальними адміністративно-правовими засобами. А тому пропонуємо закріпити за Рахунковою палатою виконавчі повноваження з особливим процесуально-правовим механізмом реалізації власних рішень, спрямованих на захист державних інтересів, що, в свою чергу, гарантуватиме своєчасне відшкодування збитків, завданих державному і місцевим бюджетам. Аргументуючи це, ми базуємося на досвіді європейських держав, де вищі контрольні органи наділені такими повноваженнями, як: право накладати штраф на осіб, відповідальних за порушення закону; стягувати збитки, заподіяні державі; право вимагати від будь-яких державних органів припинення дії нормативно-правового акта у разі його невідповідності конституції чи іншому закону.

6. Дістала подальшого розвитку система гарантій правового статусу органів фінансового контролю в Україні та країнах Європи, оскільки обґрунтовано тезу про те, що гарантії статусу Рахункової палати в Україні повинні бути закріплені в національному законодавстві з метою утвердження принципу розподілу влад і створення системи стримань і противаг. При цьому виділяються такі види гарантій: організаційні; функціональні; фінансово-матеріальні; особисті.

7. Розроблено науково обґрунтовані пропозиції, спрямовані на вдосконалення організаційно-функціональної будови Рахункової палати в Україні, взявши за основу досвід країн Європи. Так, доведено, що організаційно-функціональна будова незалежних органів фінансового контролю країн Європи залежить від особливостей побудови правової системи. Автором аргументовано стверджується, що усунення недоліків та суперечностей організаційно-функціональної будови Рахункової палати в Україні потребує комплексного підходу, здійснення якого ускладнюється відсутністю єдиного центру координації при здійсненні фінансового контролю в державі.

8. Сформульовано і запропоновано шляхи вдосконалення форм і методів діяльності Рахункової палати в Україні на основі досвіду вищих органів фінансового контролю країн Європи. Проаналізувавши теоретичні підходи до класифікації форм контролю за часом проведення, автор окремо виділяє попередній, поточний та наступний, які властиві і діяльності Рахункової палати в Україні. Якщо під поняттям “форма” розуміти спосіб конкретного вираження й організації контрольних дій суб'єкта, то можна дійти висновку, що Рахункова палата в Україні у своїй діяльності використовує такі форми контролю: перевірку, ревізію, аналіз, експертизу, обслідування. Спираючись на практичний досвід роботи Рахункової палати в Україні, можна констатувати, що у своїй діяльності названий конституційний орган фінансового контролю використовує як прямі (дослідження предметів і документів об'єкта перевірки; інвентаризація; експертиза; обстеження; спостереження та ін.), так і непрямі (метод аналізу; метод розрахунку грошових надходжень; метод контролю витрат і доходів об'єкта перевірки; отримання інформації про об'єкт перевірки від третьої особи та деякі ін.) методи. Уточнено, що процес класифікації форм і методів діяльності органів фінансового контролю України і країн Європи можна вважати постійним, перманентним.

9. Автором здійснено прогностичну оцінку щодо перспектив реформування статусу та діяльності Рахункової палати в Україні на основі апробованого європейського досвіду, а саме в напрямі зміцнення статусу територіальних представництв Рахункової палати в областях України, що полягає в децентралізації та уніфікації нормативно-правової бази, посилення ролі кадрового, інформаційно-аналітичного та наукового забезпечення, а також застосування нових форм і методів контролю, що відповідають тенденціям трансформування суспільства в цілому і державного фінансового контролю зокрема.

10. Обґрунтовано авторський підхід до такої форми контролю, що здійснюється Рахунковою палатою в Україні, як аудит адміністративної діяльності, під яким розуміємо форму контролю, що є сукупністю статистичних, ревізійних та аналітичних дій, спрямованих на визначення рівня ефективності державних вкладів у процесі реалізації запланованих цілей, встановлення фактів, які перешкоджають досягненню максимального результату при використанні визначеного обсягу трудових, матеріальних і фінансових ресурсів, а також внесено пропозиції щодо підвищення ефективності використання державних ресурсів. Доведено, що дослідження економічності, ефективності і результативності виконання державних програм стратегічного характеру та діяльності органів управління потребує системних аналітичних підходів, які реалізуються через таку форму контролю, як аудит адміністративної діяльності, яку ми пропонуємо закріпити в новому Законі України “Про Рахункову палату”.

11. Окреслено вимоги Європейського Союзу до побудови системи державного фінансового контролю. Всіляко схвалюючи визначений рух України до стандартів Європейського Союзу, в дисертації розкрито основи діяльності однієї з головних інституцій цієї організації - Рахункової палати Європейського Союзу, головним завданням якої є здійснення контролю за повнотою надходження доходів до бюджету Європейського Союзу і легітимністю та відповідністю його витратної частини, здійснення контролю за якістю управління ресурсами з точки зору економічності, продуктивності та результативності. Ревізійна діяльність Європейської Рахункової палати проводиться спільними зусиллями разом з національними Рахунковими палатами країн-членів. Пропонуємо передбачити в новому Законі України “Про Рахункову палату” право Рахункової палати в Україні проводити аудит грандів, фондів, що фінансуються через прийнятий Європейським Парламентом бюджет Європейського Союзу.

12. Визначено напрями реформування конституційно-правового статусу і діяльності Рахункової палати в Україні, базуючись при цьому на європейських досягненнях. Сформульовано висновок, що конституційно-правовий статус та діяльність системи Рахункової палати в Україні має реформуватися через утвердження таких принципів, як незалежність, законність, демократизм, гуманізм, гласність, об'єктивність, політична коректність, професіоналізм, системність та плановість.

Практичне значення одержаних результатів у поєднанні з іншими науковими розробками сприятимуть формуванню сучасного відношення до конституційного органу державного фінансового контролю - Рахункової палати в Україні.

Одержані результати дослідження можуть використовуватись:

- у правотворенні - висновки та пропозиції, що містяться в дисертації, можуть служити методологічною і теоретичною основою розробки й удосконалення законодавчих актів, спрямованих на впровадження новітніх національних та європейських розробок з метою вдосконалення та підвищення ефективності діяльності Рахункової палати в Україні. Окремі положення дисертаційного дослідження можуть бути використані в процесі підготовки змін до Основного Закону, проектів законів про Рахункову палату, про органи державного фінансового контролю та в Регламенті Верховної Ради України;

- у науково-дослідній сфері - окреслено напрямки перспективних досліджень, передусім, щодо вдосконалення та реалізації конституційно-правових засад діяльності Рахункової палати в Україні на основі апробованого досвіду країн Європи;

- у навчальному процесі - матеріали дисертації можуть бути використані при написанні підручників, навчальних посібників, курсів лекцій, методичних рекомендацій, а також при викладанні навчальних дисциплін з конституційного права, адміністративного права, конституційного права зарубіжних країн, державного будівництва і місцевого самоврядування в Україні;

- у світоглядно-виховній роботі - результати дослідження діяльності Рахункової палати в Україні та країнах Європи сприятимуть правовому вихованню і підвищенню рівня правової свідомості та правової культури громадян, органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Апробація результатів дослідження. Основні теоретичні положення та їх аргументація, рекомендації практичного характеру з удосконалення діяльності Рахункової палати в Україні, що містяться в дисертації, обговорені на засіданнях Колегії Рахункової палати. Вони безпосередньо використовувались у професійній діяльності здобувача; доповідалися на засіданнях кафедри конституційного права Київського національного університету внутрішніх справ; були апробовані у виступах автора на міжнародних і всеукраїнських науково-практичних, науково-теоретичних конференціях та семінарах, зокрема на: 1. Міжнародній науково-практичній конференції “Європейські інтеграційні процеси і транскордонне співробітництво: міжнародні відносини, економіка, політика, географія, історія, право” (Луцьк, травень, 2005 р., тези опубліковані); 2. Міжнародному науковому семінарі “Європейські інтеграційні процеси і трансформація права на постсоціалістичному та пострадянському просторі” (Київ, вересень, 2005 р., тези опубліковані); 3. Всеукраїнській науковій конференції “Другі юридичні читання” (до 170-річчя НПУ ім. М.П. Драгоманова) (Київ, травень, 2005 р., тези опубліковані); 4. Науково-теоретичній конференції “Україна 2005: поступальна хода до верховенства права” (Київ, квітень, 2005 р.); 5. Національній конференції, організованій Генеральною прокуратурою Республіки Таджикистан спільно з Програмою Розвитку ООН “Укрепление правовой и институционной базы по борьбе с коррупцией в Республике Таджикистан” (Душанбе, Республіка Таджикистан, листопад, 2004 р.).

Публікації. Основні положення і висновки дисертаційного дослідження знайшли відображення у семи наукових статтях, з яких чотири опубліковані у фахових юридичних виданнях.

Структура та обсяг дисертації. Робота складається із вступу, двох розділів, якими охоплюються сім підрозділів, висновків, списку використаних джерел (208 найменувань). Загальний обсяг дисертації становить 233 сторінки, з яких 210 - основний зміст роботи.

2. Основний зміст

У “Вступі” розкрито сутність і стан проблеми, що вирішується; обґрунтовано вибір та актуальність теми дослідження; визначено мету й завдання дослідження, а також наукову новизну і практичну корисність одержаних результатів; сформульовано положення, що виносяться на публічний захист, наведено результати апробації основних результатів та їх опублікування.

У першому розділі - “Конституційно-порівняльна характеристика статусу Рахункових палат як органів фінансового контролю в Україні та країнах Європи”, що складається з чотирьох підрозділів та висновків до розділу, досліджується правова регламентація статусу, генезис, поняття, ознаки, компетенція та гарантії правового статусу Рахункових палат в Україні та країнах Європи.

У підрозділі 1.1 - “Конституційно-правова регламентація Рахункових палат як органів фінансового контролю в Україні та країнах Європи” розкривається конституційно-правовий статус Рахункових палат як органів фінансового контролю в Україні та країнах Європи, базуючись при цьому на національних, європейських та міжнародних джерелах права. В дисертації підкреслюється, що Рахункова палата в Україні є особливим конституційним органом державної влади, який не відноситься до жодної з закріплених Конституцією України гілок влади і здійснює контрольну функцію державного управління в сфері надходження та використання коштів Державного бюджету України. Визначено, що законодавство, яке регулює статус Рахункової палати в Україні та країнах Європи, в своїй основі базується на положеннях Лімської Декларації керівних принципів контролю державних фінансів. Рахункова палата в Україні здійснює зовнішній фінансовий контроль, при цьому вона є незалежним органом, що утворюється Верховною Радою України. Саме Рахункова палата, як єдиний спеціалізований конституційний орган державного фінансового контролю, має отримати статус вищого незалежного координуючого органу контролю державних фінансів в Україні, а тому до її законодавчо закріплених повноважень має також входити визначення засад та форм можливої співпраці з органами внутрішнього контролю, спрямованої на підвищення ефективності використання бюджетних коштів, при обов'язковій умові тісної співпраці з парламентом. Діючим законодавством України зазначені питання фактично не врегульовані, але законодавство більшості країн Європи покладає на Рахункові палати як вищі органи фінансового контролю функцію координації з досить широкого спектра питань.

Спираючись на результати дисертаційного дослідження, автор виділяє чотири типи конституційно-правового регулювання статусу і діяльності Рахункових палат країн Європи. До першого типу вважаємо необхідним віднести аудиторський суд або, як його ще називають, незалежний орган фінансового контролю із судовими функціями. Цей тип фінансового контролю закріплений у конституційному законодавстві Франції, Бельгії, Португалії, Іспанії та Греції. До другого типу, для якого властиве існування колегіального органу, що не має судових функцій, можна віднести незалежні органи фінансового контролю Нідерландів, ФРН, Чеської Республіки, Республіки Польщі, Республіки Угорщини, Австрії та України. До третього типу - так звану модель ревізійного управління, яка не виконує судових функцій і очолюється Генеральним ревізором. Вона передбачена в конституційному законодавстві Великобританії, Ірландії та Данії. Четвертим типом організації фінансового контролю можна назвати контрольне управління у складі структури уряду, що очолюється генеральним контролером. Цей тип застосовують такі країни, як Швеція та Фінляндія. Але при цьому у Швеції та Фінляндії діють два контролюючих органи: один - підзвітний урядові, а другий - очолюваний членами парламенту і йому підзвітний. Пошукачем сформульовано висновок, що подібність між моделями конституційно-правового закріплення статусу Рахункових палат в країнах Європи пояснюється процесом інтеграції в побудові оптимальної системи державного фінансового контролю в цих країнах, що триває постійно.

У підрозділі 1.2 - “Генезис, поняття та ознаки Рахункових палат в Україні та країнах Європи”, базуючись на системному підході, автором запропоновано власний підхід до генезису становлення Рахункової палати в Україні, початком якого необхідно вважати час здобуття Україною незалежності, і цей процес є безупинним та безперервним. Він переслідує мету формування ефективної і дієвої організації конституційного органу незалежного державного фінансового контролю - Рахункової палати в Україні.

На підставі законодавчих і теоретичних положень автором запропоновано визначення Рахункових палат в Україні та країнах Європи й обґрунтовано визначення їхніх суттєвих ознак. Рахункові палати в Україні та країнах Європи є конституційними незалежними державними органами фінансового контролю, які, відповідно до положень конституційно-правового законодавства, наділені правом контролювати законність дій у процесі збирання, розподілу і використання фінансових фондів держави і територіальних громад з метою здійснення ефективної державної та місцевої фінансової політики в суспільстві та забезпечення прав і свобод громадян. Щодо визначення вищого органу фінансового контролю, то відразу слід зауважити, що в кожній країні Європи мають місце свої особливості змісту поняття Рахункової палати як органу державного фінансового контролю. Це залежить від конституційно-правового статусу Рахункової палати, її підпорядкування й порядку призначення її працівників, особливостей територіального устрою, порядку закріплення цих особливостей в Конституціях і законодавчих актах країн Європи. Ключовою ознакою Рахункових палат як вищих органів фінансового контролю є їхня незалежність від організацій, що перевіряються ними, і захищеність від стороннього впливу.

У підрозділі 1.3 “Повноваження - центральний елемент статусу Рахункових палат в Україні та країнах Європи” автором здійснено аналіз законодавства, що регулює статус Рахункових палат як органів фінансового контролю країн Європи, зокрема Великої Британії, Франції, Чеської Республіки, Республіки Польщі, ФРН та інших. Дисертант звернув увагу на значні розходження в повноваженнях європейських Рахункових палат, підкресливши водночас, що майже в усіх країнах Європи законодавство досить детально визначає обсяг їхніх повноважень. Спираючись на досвід країн Європи, пропонуємо закріпити в національному законодавстві повний перелік об'єктів, які підлягають контрольній діяльності Рахункової палати в Україні. Реалізація даної пропозиції одразу зніме цілий ряд дискусійних питань, адже діючий Закон України “Про Рахункову палату” не визначив цілого ряду об'єктів, які фінансуються з державного бюджету і на які не поширюються повноваження Рахункової палати, серед яких слід назвати Секретаріат Президента України, Державне управління справами та ряд інших. Водночас треба визнати, що постановою Колегії Рахункової палати в Україні про Стандарти Рахункової палати вони віднесені до об'єктів перевірки, а тому пропонуємо і в законодавчому порядку чітко передбачити об'єкти перевірок Рахунковою палатою в Україні.

Враховуючи, що до повноважень Рахункової палати належить розробка і подання до Верховної Ради України пропозицій щодо вдосконалення законодавчих актів, які регулюють бюджетні, фінансово-кредитні, цивільно-грошові та інші відносини, і при цьому вона не є суб'єктом законодавчої ініціативи, а лише має повноваження направляти свої пропозиції про вдосконалення законодавства до відповідних комітетів Верховної Ради України, то більшість народних депутатів України має обмежені можливості ознайомитися з ними в повному обсязі. На наш погляд, було б доцільно, щоб усі законопроекти, прийняття яких потребує додаткових бюджетних витрат, а також змін податкового законодавства, проходили обов'язкову експертизу в Рахунковій палаті. Це дасть змогу налагодити ефективну й незалежну експертизу законопроектів у частині фінансових питань, тим більше, що Рахункова палата в Україні вже має певний напрацьований досвід експертної та аналітичної роботи.

Пошукачем здійснено аналіз повноважень Рахункових палат в країнах Європи і, порівнюючи їх з законодавчим закріпленням повноважень Рахункової палати в Україні, представляється можливим зробити висновок, що Рахункова палата в Україні, на відміну від більшості держав Європи, законодавчо позбавлена реальної можливості вживати конкретних дієвих заходів щодо своєчасного і повного усунення виявлених і зафіксованих порушень бюджетного процесу, а також покарання винних осіб власними процесуальними адміністративно-правовими засобами. А тому пропонуємо закріпити за Рахунковою палатою в Україні виконавчі повноваження з особливим процесуально-правовим механізмом реалізації власних рішень, спрямованих на захист державних інтересів, що, в свою чергу, може гарантувати своєчасне відшкодування збитків, завданих державному і місцевим бюджетам.

Обґрунтовано пропозицію про доповнення ст. 150 Конституції України положенням, за яким Рахункова палата в Україні одержить право на конституційне звернення до Конституційного Суду України, що дасть їй можливість вирішувати питання про конституційність законів та інших правових актів Верховної Ради України; актів Президента України; актів Кабінету Міністрів України; правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим.

У підрозділі 1.4 “Гарантії правового статусу Рахункових палат як органів фінансового контролю в Україні та країнах Європи” на підставі вивчення монографічної літератури та законодавства дістала подальшого розвитку система гарантій правового статусу Рахункової палати в Україні, використавши досвід країн Європи. Обґрунтовано тезу про те, що гарантії статусу Рахункової палати в Україні повинні бути в повній мірі закріплені в національному законодавстві з метою утвердження принципу розподілу влад і створення системи стримань і противаг. Відповідно до конституційних гарантій статусу, Рахункова палата в Україні підпорядкована і підзвітна тільки Верховній Раді України, саме це є, на наш погляд, основоположною гарантією незалежності її статусу. Аналіз законодавчого закріплення статусу Рахункових палат в країнах Європи дозволив відокремити гарантії незалежності Рахункових палат, зокрема: 1) організаційні гарантії незалежності, які передбачають недопущення або обмеження впливу на створення чи припинення діяльності Рахункових палат, а також - на призначення та звільнення їх посадових осіб; 2) функціональні гарантії незалежності, що означають недопущення або обмеження впливу на планування та здійснення контрольних перевірок; 3) гарантії фінансово-матеріальної незалежності, які спрямовані на недопущення впливу на фінансування Рахункових палат, їхніх посадових осіб та працівників. Незважаючи на те, що у Законі України “Про Рахункову палату” зафіксоване положення, за яким Рахункова палата фінансується окремим рядком у Держбюджеті, запропоновано законодавчо передбачити такий механізм вирішення цього питання: кошторис повинен затверджуватися Колегією Рахункової палати і після обговорення у відповідному Комітеті розглядатися Верховною Радою України як складова частина Держбюджету, щоб виконавча влада до формування цієї складової бюджету не мала жодного відношення; 4) гарантії особистої незалежності мають зводитися до недопущення або обмеження родинних зв'язків посадових осіб та працівників Рахункової палати з посадовими особами та працівниками підконтрольного об'єкта.

У другому розділі - “Діяльність Рахункових палат в Україні та країнах Європи”, що складається з трьох підрозділів та висновку до розділу, досліджується організаційно-функціональна будова, форми і методи діяльності Рахункових палат як вищих органів фінансового контролю в Україні та країнах Європи, а також розкривається європейський досвід, як основа вдосконалення статусу та діяльності Рахункової палати в Україні.

У підрозділі 2.1 “Організаційно-функціональна будова Рахункових палат в Україні та країнах Європи” розроблено науково обґрунтовані пропозиції, спрямовані на вдосконалення організаційно-функціональної будови Рахункової палати в Україні, взявши за основу досвід країн Європи. Зокрема, доведено, що організаційно-функціональна будова Рахункових палат як органів фінансового контролю країн Європи залежить від особливостей побудови правової системи. Так, у країнах з англосаксонською системою права (Великобританія, Ірландія та ін.) домінує монократична організаційно-функціональна будова вищого органу фінансового контролю під керівництвом генерального аудитора, який обирається прямими виборами або призначається. У країнах континентальної системи права (ФРН, Франція, Італія, Чеська Республіка, Польща та ін.) контрольні функції покладені на утворені вищими органами влади незалежні Рахункові палати, які є колегіальними органами і яким законодавство гарантує незалежність у їхній діяльності. Серед органів фінансового контролю Європи, які організовані за колегіальним принципом, особливе місце посідає Суд Рахунків Франції, який має одну особливість: він знаходиться на вершині піраміди фінансово-судових інституцій і функціонує як орган юрисдикції. В більшості країн Європи типовим є наявність кількох державних контролюючих інституцій, серед яких чітко врегульовано розподіл контрольних повноважень та узгоджено організацію взаємодії. Виходячи з цього, пошукач дійшов висновку, що усунення недоліків та суперечностей організаційно-функціональної будови Рахункової палати в Україні потребує комплексного підходу, здійснення якого ускладнюється відсутністю єдиного центру координації при здійсненні фінансового контролю в державі. А тому вкрай необхідним є врегулювання правового статусу територіальних представництв Рахункової палати в Україні. Автором запропоновано шляхом розширення ст. 98 Конституції України закріпити за територіальними представництвами Рахункової палати в Україні право на здійснення контролю стосовно: достовірності даних, які є підставою для ухвалення рішень про отримання органами місцевого самоврядування позик і кредитів; надання висновків щодо рішень місцевих рад про бюджет та звітності про виконання бюджетів територіальних громад; дотримання нормативно-правових актів щодо складання, затвердження та виконання бюджету; надання на вимогу позикодавця або кредитора висновків про можливість сплати позички або кредиту органом місцевого самоврядування. Враховуючи сучасну ситуацію зі статусом та організаційно-функціональною будовою територіальних представництв Рахункової палати, запропоновано в новій редакції Закону України “Про Рахункову палату” окремим положенням врегулювати статус територіальних представництв Рахункової палати, і особливу увагу приділити питанням взаємовідносин з органами місцевого самоврядування та місцевими державними адміністраціями, а також гарантіям їхньої діяльності.

Особливої уваги заслуговує подальше узгодження й конкретизація відносин і посадових осіб органів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій з територіальними представництвами Рахункової палати в Україні.

У підрозділі 2.2 “Форми і методи діяльності Рахункових палат в Україні та країнах Європи” розкрито форми і методи діяльності Рахункової палати та аналогічних органів у країнах Європи та визначено шляхи подальшого вдосконалення форм і методів діяльності Рахункової палати в Україні. Роблячи аналіз теоретичних підходів до класифікації форм контролю за часом проведення, автор розділяє позицію більшості вчених щодо виділення таких форм контролю як попередній, поточний, наступний, які властиві і діяльності Рахункової палати в Україні. Якщо під поняттям “форма” розуміти спосіб конкретного виразу й організації контрольних дій суб'єкта, то на основі системного вивчення нормативно-правових актів та наукової літератури, відповідних матеріалів щодо проведення фінансового контролю саме Рахунковою палатою в Україні, можна зробити висновок, що вона у своїй діяльності використовує такі його форми: перевірку, ревізію, аналіз, експертизу, обслідування.

Проаналізувавши практичний досвід роботи Рахункової палати в Україні, можна констатувати, що в своїй роботі названий конституційний орган фінансового контролю використовує як прямі (дослідження предметів і документів об'єкта перевірки; огляд приміщення (території) і предметів; інвентаризація; експертиза; обстеження; інспекція; спостереження та ін.), так і непрямі (метод аналізу; метод розрахунку грошових надходжень; метод контролю витрат і доходів об'єкта перевірки; розрахункові методи; отримання інформації про об'єкт перевірки від третьої особи; метод розрахунку грошових надходжень та деякі ін.) методи.

Уточнено, що процес класифікації форм і методів діяльності органів фінансового контролю України і країн Європи можна вважати постійним, перманентним. У підрозділі обгрунтовано прогностичну оцінку щодо перспектив реформування статусу та діяльності Рахункової палати в Україні на основі апробованого європейського досвіду шляхом збільшення ваги територіальних представництв Рахункової палати, а також впровадження нових форм і методів контролю державних фінансів.

Обґрунтовано авторський підхід до такої форми контролю, як аудит адміністративної діяльності, під яким розуміється форма контролю, яка є сукупністю статистичних, ревізійних і аналітичних дій, спрямованих на визначення рівня ефективності державних вкладів у процесі реалізації запланованих цілей. Доведено, що дослідження економічності, ефективності та результативності виконання державних програм стратегічного характеру та діяльності органів управління потребує системних аналітичних підходів, що реалізуються через таку форму контролю, як аудит адміністративної діяльності, яку пошукач пропонує закріпити в Законі України “Про Рахункову палату”.

У підрозділі 2.3 “Європейський досвід - основа удосконалення статусу та діяльності Рахункової палати в Україні” визначено напрями реформування конституційно-правового статусу та діяльності Рахункової палати в Україні, базуючись при цьому на європейських досягненнях. Автором сформульовано висновок, що конституційно-правовий статус та діяльність системи державного фінансового контролю в Україні не забезпечує на належному рівні фінансово-бюджетної дисципліни в державі і певною мірою не відповідає основним критеріям Європейського Союзу. Досліджено апробовані теоретичні концепції та практику діяльності Рахункових палат країн Європи, які дають можливість окреслити напрями реформування Рахункової палати в Україні через запровадження базових принципів їх статусу, зокрема незалежності, законності, демократизму, гуманізму, гласності, об'єктивності, політичної коректності, професіоналізму, системності та плановості. Для України особливе значення має принцип політичної коректності, так як парламент виступає “ареною” боротьби різних політичних сил, і тому, безперечно, політичні цілі і політична доцільність мають пріоритет. Беручи до уваги, що Голову Рахункової палати і її членів призначає Верховна Рада України, саме реалізація цього принципу є певною гарантією об'єктивної і неупередженої роботи Рахункової палати, як єдиного конституційного органу державного фінансового контролю в Україні.