История развития градорегулирования в России
Градорегулирование в России как малоосвоенная область деятельности, история его развития. Современные тенденции развития градостроительной деятельности в России и зарубежных странах. Развитие института правового градорегулирования в Российской Федерации.
| Рубрика | Государство и право |
| Вид | курсовая работа |
| Язык | русский |
| Дата добавления | 26.09.2014 |
| Размер файла | 80,0 K |
Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
Размещено на http://www.allbest.ru/
Содержание
- Введение
- 1. История развития градорегулирования в России
- 2. Современные тенденции развития градостроительной деятельности в России и зарубежных странах
- 3. История развития градостроительной деятельности в зарубежных странах
- 4. Документы градорегулирования в зарубежных странах
- Заключение
- Список использованных источников
Введение
В начале 1990-х гг. с провозглашением политической установки на переход к рыночным отношениям и формированию рынка недвижимости наступил переходный период на международной экономической арене. Все мировые державы приняли политическую установку на развитие рынка недвижимости и, прежде всего, частной собственности. Данный исторический момент обусловил создание института правового градорегулирования. Появилась необходимость в формировании условий для его полноправного функционирования. Следует отметить, что градостроение существовало в Европе задолго до его лигитимизации, и зарубежные страны имеют огромный опыт в сфере градорегулирования. США, Франция, Великобритания, Германия - каждое из этих развитых зарубежных государств давно освоили методику градорегулирования. В условиях рынка недвижимости градорегулирование гарантирует права и свободы в использовании недвижимости. Данные гарантии регулируются муниципальными нормативными правовыми актами и их не существовало до начала рыночных отношений.
Градорегулирование в России - пока ещё малоосвоенная область деятельности. Это деятельность, которую осуществляют все, результатами которой пользуются все, многие - не зная об этом. По мере развития рыночной экономики масштабы этой деятельности, степень осведомленности о её результатах и вовлеченности в неё неизбежно будут возрастать, вовлекая в процесс градорегулирования как управленцев различных уровней, так и специалистов разного профиля, а также граждан, не посвящённых в специальные вопросы, но имеющих с ними дело в повседневной жизни.
На данный момент градорегулирование - это сложная, разветвлённая, саморазвивающаяся система, которая постепенно распространяется по всему миру, и, прежде всего, на территории России. Актуальность работы очевидна, так как градорегулирование крайне необходимо для каждого собственника в условиях рыночной экономики в рамках всего государства. Очевидно, что в этом нуждается и Российская Федерация.
Градостроительство было прерогативой "технологов", им занимались исключительно профессионалы. Градорегулирование - прерогатива не только профессионалов, но и лиц, которые не могут причислять себя к таковым, но действуют с ними на равных в силу выраженной заинтересованности - наличия имущественных прав, защищаемых законом. В градорегулировании участвуют все, кого оно касается, а касается оно всех - прямо или косвенно.
Градорегулирование - это не столько профессиональная специализация, сколько синтетическая творческая деятельность, привлекающая и объединяющая специалистов многих профессий - планировщиков, архитекторов, управленцев (менеджеров), юристов, экономистов, экологов, социологов, землеустроителей, инженернов_изыскателей, строителей, оценщиков недвижимости, инвентаризаторов, специалистов в области информатики и иной деятельности.
Цель данного исследования - возможность использования многолетнего опыта зарубежных государств и построение четкого института правового градорегулирования в России.
Цель исследования обусловила решение следующих задач:
рассмотреть развитие института правового градорегулирования в зарубежных государствах;
проанализировать документы градорегулирования в зарубежных странах;
дать характеристику состоянию градорегулирования в России;
сопоставить системы градорегулирования России и зарубежных стран;
выяснить, возможно ли применение зарубежного опыта градорегулирования в России.
Основные аспекты градостроительного регулирования рассмотренны в работах А.Т. Высоковского, Э.К. Трутнева, В.П. Шорохов, А.А. Зверев, Н.И. Павленко.
1. История развития градорегулирования в России
Развитие градорегулирования в России двигалось не такими быстрыми темпами, как в зарубежных странах. Тем не менее, наша страна имеет богатую историю градостроительной деятельности, которую можно разделить на несколько временных этапов. А. Высоковского и У. Валетты Правовое зонирование: Опыт разработки «Правил землепользования и застройки в городах России». М.: Русская панорама, 1999. С. 111
Нынешняя система градостроительного планирования во многом является наследницей советского градостроительства, опыт которого достаточно ценен и который в любом случае будет лежать в основе российского градостроительства при любых векторах его развития.
Специфика земельного вопроса в городах описывалась еще в энциклопедии Брокгауза и Ефрона. Развитие советского законодательства с самого начала пошло по пути формирования кодексов, посвященных отраслям права.
Первый этап - с середины XIX в. До 1917 г.
В дореволюционной России существовало законодательство, которое регулировало земельно-имущественные отношения на государственном и местном уровнях и определило принципы взаимодействия между собственниками земли, местными орган власти и государством. Для царской России были характерны колебания от жестокого централизованного управления до децентрализованного регулирования и поддержки частновладельческих интересов.
Дореволюционное право относило городские земли к недвижимому имуществ правовой режим изучался в основном наукой гражданского права. Законодателе различало вотчинный спор, то есть спор о праве собственности на земельный и межевой спор, то есть спор о границах и местонахождении земельного участка. Вотчинный спор и межевой спор имели разную подсудность. До 1917 г. Межевание являлось основой закрепления земельной собственности в России, ее регистрации и учета.
Наведением порядка земельных владений (межеванием), определением их границ, выделением государственных (казенных) и частных земель, ведением кадастровых книг впервые занялись в XVI в. В 1714 г. По отношению к земле было введено понятие "недвижимое имущество" и понятие "недвижимое имение", которым определялись земли, находившиеся в бессрочном (вотчина) и срочном (поместье) владении. В 1765 г. Екатерина II создала Комиссию о генеральном межевании и издала манифест, который призывал всех владельцев засвидетельствовать границы своих владений на момент выхода манифеста, не захватывать новые земли и ждать прихода межевщиков. Начинать межевание предписывалось с городов и городских земель и дальше двигаться от отмежеванных участков. За начальный пункт принималось общеизвестное капитальное здание, например угол каменной церкви Павленко Н.И. «Екатерина Великая», - М.: Молодая гвардия, 1999. .
Дореволюционное строительное законодательство окончательно сформировалось в период действия Устава строительного, кодифицированного как свод узаконений по строительной части в 30-х гг. XIX в. И действовавшего до 1917 г. Законодательство данного периода устанавливало ограничения частновладельческих интересов при использовании земли для строительства в городах. Использование улиц, площадей и иных мест общего пользования регулировалось нормами публичного права, а частных владений - нормами соседского (частного) права. Любое поселение, как это трактовалось в Уставе строительном, могло возникнуть только в результате распланировки территории, а "города строились не иначе, как по планам, в установленном порядке утверждаемым".
институт правовое градорегулирование россия
Все постройки в городе возводились в соответствии с городским планом, все "изменения" в плане трактовались и регламентировались Уставом строительным, а позднее, в период городовых реформ конца XIX века, и обязательными постановлениями городских дум для городов, принявших Городовое положение.
Устав строительный был издан в 1832 г. Он объединил все законы в данной сфере и Действовал до национализации земли в 1917 г. Устав переиздавался с дополнениями и изменениями три раза - в 1842, 1857 и 1900 гг. В результате городовых реформ 1870 и 1892 гг. В Уставе остались лишь общие положения, а города получили право издавать постановления городских дум по строительству, стали допускаться отклонения от правил Устава, больше свободы появилось у частных застройщиков.
Второй этап - с 1917 по 1992 г.
Практически всё, что Россия наработала в результате более чем 400-летнего периода регулирования земельных отношений, ликвидировали декреты о земле (1917 г.) и об отмене частной собственности (1918 г.).
Декрет о земле, объявив отмену частной собственности на все категории земель, определил, что земля не может продаваться, покупаться, сдаваться в аренду или залог, а также каким-либо иным способом отчуждаться. В отношении усадебных городских земельных участков декрет установил, что они вместе с домашними садами и огородами остаются в пользовании прежних владельцев, причем размер самих участков и величина налога за пользование ими должны быть определены в последующем в законодательном порядке. В Инструкции по применению Положения о социалистическом землеустройстве Наркомзема (1919 г.) была специальная статья об отводе земель городам Постановление Наркомзема РСФСР от 11. 03.1919 «Инструкция по применению Положения о социалистическом землеустройстве»: информационно правовой портал. июль 2011 URL: http: //www.bestpravo.ru/sssr/eh-praktika/f6b. htm (дата обращения 06. 06.2014). , в которой отмечалось, что земли, отведенные городам, поступают в распоряжение городских советов. Первый Земельный кодекс был введен в действие 30.10.1922 года. Статьей 147 этого кодекса указано: "Земельные распорядки внутри городской черты определяются особыми узаконениями. Действия земельных органов на эти земли не распространяются", установил порядок, при котором действия земельных органов перестали распространяться на городские земли.
В целях "укрепления правового положения застройщиков" декретом ВЦИК и СНК в 1922 г. Был введен институт права застройки, в соответствии с которым городские земельные участки предоставлялись застройщикам по договору права застройки на срок до 20 лет для деревянных строений и до 49 лет для каменных строений. Это означало фактический возврат на короткий период системы частного (но срочного) землепользования, предполагавшего право залога, продажи, дарения и иных операций с землей, принадлежащей застройщикам по праву застройки. Однако постепенно право застройки вытесняется правом бессрочного пользования. Постановление ВЦИК и СНК 1932 г. "0 предоставлении учреждениям, предприятиям и организациям обобществленного сектора земельных участков для строительства на праве бессрочного пользования" Постановление, СНК РСФСР от 01. 08.1932 О предоставлении учреждениям, предприятиям и организациям обобщенного сектора земельных участков для строительства на праве бессрочного пользования// Российский правовой портал. 23 янв. 2009. URL: http: //zakon. law7.ru/base18/part7/d18ru7697 (дата обращения 06. 06.2014). безоговорочно утвердило главенствующую роль бессрочного пользования, а срочное было сохранено лишь для земельных участков, отводимых для индивидуального жилищного строительства.
Воздействие государства на планировку и застройку городов последовательно усиливается. Постановление Пленума ЦК ВКПБ (б) от 15 июня 1931 г. "О московском городском хозяйстве и развитии городского хозяйства СССР" знаменовало собой начало нового периода в истории советского городского землепользования и на длительное время стало программой социалистического переустройства старых и строительства новых городов. Этот период характерен тем, что внедрялось планомерное использование городских земель по целевому назначению. Организация планомерного использования нашла свое отражение в проектах планировки и застройки городов, утверждаемых государственными органами. Через институт планировки населенных мест, отвод, изъятие и другие действия по управлению землей государство стало реализовывать принадлежавшее ему полномочие по распоряжению городским земельным фондом.
В последующем распространяется управление землями за пределами городских территорий посредством разработки градостроительной документации районного и областного уровня - схем и проектов районной планировки. Высшей в иерархии градостроительной документации стала Генеральная схема расселения и размещения производительных сил на территории всей страны. Были сформированы государственные строительные нормы и правила (СниП) для создания индустриально-строительного комплекса, базирующегося на глобальной системе типового проектирования.
Таким образом, собственником городской земли, заказчиком, проектировщиком, подрядчиком было одно и то же лицо - государство. Горожане были лишь потребителями распределяемой градостроительной продукции, не имевшими права влиять на ее Реализацию. Ввиду отсутствия частных лиц в градостроительной деятельности фактически не было необходимости в законе, который бы эту деятельность регулировал как на общенациональном, так и на местном уровне.
Третий этап - с 1992 по 1998 г.
Этот этап начался с введения в действие Федерального закона от 14 июля 1992 г. "Об основах градостроительства в Российской Федерации" Федерального закона от 14 июля 1992 г. «Об основах градостроительства в Российской Федерации" (утратил силу 7мая 1998): информационно правовой портал ГАРАНТ. URL: http: //base. garant.ru/6315821/ (дата обращения 06. 06.2014). и продолжался вплоть до принятия первого Градостроительного кодекса Российской Федерации от 7 мая 1998 г.
Характеристики рассматриваемого этапа в значительной мере определяются особенностями ФЗ "Об основах градостроительства в Российской Федерации", которые можно свести к следующим основным положениям.
Указанный федеральный закон провозгласил приоритетную цель установления основ федеральной градостроительной политики. При этом в законе отсутствовало четкое указание на область и предмет его регулирования. В условиях начинавшегося в то время трудного и противоречивого процесса перехода к рыночным отношениям, смены приоритетов в расстановке задач государства и резкого сокращения его бюджетных возможностей такая целевая установка закона заведомо должна была способствовать тому, чтобы "отодвинуть" его в сторону от реальных процессов и сделать в значительной степени второстепенным, декларативным и малоэффективным. Что, собственно, и произошло. Поэтому законодательное решение вопроса о предмете законодательства о градостроительной деятельности и его месте в системе законодательства оказался отложенным на несколько лет.
С точки зрения наличия минимально необходимого набора условий для становления системы правового градорегулирования рассматриваемый этап характеризуется:
· установкой на формирование рынка недвижимости и первым федеральным законом о градорегулировании;
· отсутствием законодательных норм о зональном установлении градостроительных регламентов (однако, в федеральных законах не было прямого запрета на применение принципов градостроительного зонирования);
· подготовленными в инициативном порядке проектами правил землепользования и застройки, которые повлияли на дальнейшее развитие федерального законодательства в части введения норм о градостроительном (правовом) зонированииА. Высоковского и У. Валетты Правовое зонирование: Опыт разработки «Правил землепользования и застройки в городах России». М.: Русская панорама, 1999.С. 156. .
Четвёртый этап - с 1998 по 2001 г.
Это период действия Градостроительного кодекса Российской Федерации от 7 мая 1998 г. Вплоть до принятия Земельного кодекса Российской Федерации от 25 октября 2001 г. (ЗК РФ).
Для развития основанной на градостроительном зонировании системы градорегулирования принятие Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК Ф от 07.05.98) было важно в следующих отношениях О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон Российской Федерации от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ: принят Государственной Думой 24 ноября 2006 года. опубликовано: 23 декабря 2006 г. в «РГ" - Федеральный выпуск №4256. .
Наличие в федеральном законе норм о градостроительном зонировании положительно повлияло на распространение правовых методов градорегулирования. B этот период были приняты в качестве нормативных правовых актов органов местного самоуправления правила землепользования и застройки для Казани, Самары, Хабаровска, Уфы. Начались подобные работы в ряде других городов.
В качестве юридической нормы был закреплен базовый принцип зонального регулирования: "Правовой режим, установленный для каждой территориальной зоны градостроительным регламентом, применяется в равной мере ко всем расположенным в земельным участкам, иным объектам недвижимости" (п.4 ст.39 ГрК РФ от 07.05.98). Эта норма стала и продолжает быть лакмусовой бумагой для определения того, существует градостроительное зонирование или нет.
Законодательно было закреплено положение, согласно которому градостроительные регламенты разрешенного использования недвижимости исходно содержатся не в градостроительной документации и не в государственном градостроительном кадастре, а в местных нормативных правовых актах - правилах землепользования и застройки: "…градостроительный регламент - совокупность установленных правилами застройки параметров и видов использования земельных участков и иных объектов недвижимости в городских и сельских поселениях, других муниципальных образованиях, а также допустимых изменений объектов недвижимости при осуществлении градостроительной деятельности в пределах каждой зоны" (ст.1 ГрК РФ от 07.05.98). Это положение снимало юридическую неопределенность, связанную с фактическим отсутствием регламентов в ситуации, когда многоуровневая градостроительная документация использовалась лишь как технологическое средство определения "целевого назначения" каждого отдельного земельного участка и объекта недвижимости. Другими словами, на практике под "зональной терминологией" скрывался прямо противоположный зональному индивидуальный подход к регламентированию назначения недвижимости, теперь же в обязанность вменялось применение не мнимого, но подлинного зонального подхода.
Результатом вышеперечисленных разнонаправленных движений - как в сторону рынка недвижимости, так и прочь от него - было в большей степени "топтание на месте", чем продвижение вперед.
Пятый этап - с 2001 по 2004 г.
Это период действия ГрК РФ от 07.05.98 и ЗК РФ вплоть до принятия ГрК РФ. Существенным событием в развитии системы градорегулирования на принципах градостроительного зонирования стало принятие в конце 2001 г. ЗК РФ. Примечательным это событие было в следующих отношениях Градорегулирование: Основы регулирования градостроительной деятельности в условиях становления рынка недвижимости. - М.: Фонд «Институт экономики города», 2008.С. 114.
Во-первых, ЗК РФ фактически воспроизвел и закрепил нормы правового зонирования, которые четыре года ранее появились в ГрК РФ от 07.05.98. Тем самым была подчеркнута значимость именно этого компонента градорегулирования, что сказалось на активизации деятельности администраций городов в части введения правового зонирования «Земельный кодекс Российской Федерации" от 25. 10.2001 N 136-ФЗ (ред. от 28. 12.2013) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01. 01.2014) (например, Хабаровска, Самары, Калининграда, Перми, Чебоксар, Саратова, Владимира, Ульяновска, Нижнего Новгорода и др.).
Во-вторых, в ЗК РФ были усилены и детализированы некоторые нормы, относящиеся к правовому зонированию. Речь идет преимущественно о нормах ст.85 ЗК РФ Комментарий к Градостроительному кодексу РФ (под ред. С.А. Боголюбова) - ООО "Новая правовая культура", 2005. С. 125:
· границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне;
· правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков);
· для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, строений, вооружений;
· градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки. Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствие с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования;
· земельный участок и прочно связанные с ним объекты недвижимости не соответствуют установленному градостроительному регламенту территориальных зон в части, если: виды их использования не входят в перечень видов разрешенного использования; их размеры не соответствуют предельным значениям, установленным градостроительным регламентом. Запрет на использование земельного участка прочно связанных с ним объектов недвижимости до приведения их в соответствие градостроительным регламентом или срок приведения видов использования земельного участка и прочно связанных с ним объектов недвижимости в соответствие с градостроительным регламентом устанавливается органом местного самоуправления. Реконструкция и расширение существующих объектов недвижимости, а также строительство новых объектов недвижимости, прочно связанных с указанными земельными участками, осуществляются в соответствии с установленными градостроительными регламентами.
В начале шестого этапа, начиная с 2005 г., с принятием ГрК РФ и ФЗ "О введении действие Градостроительного кодекса Российской Федерации", были установлены правовые последствия, наступающие по истечении определенного срока при отсутствии правил землепользования и застройки. Установлена норма, согласно которой с 1 января 2010 г. При отсутствии правил землепользования и застройки, запрещается предоставлять частным лицам для строительства земельные участки, выделенные из состава государственных или муниципальных земель.
Одна из наиболее наглядных особенностей правового института развития застроенных территорий состоит в том, что он может применяться только при наличии градостроительных регламентов, содержащихся в муниципальных нормативных правовых актах - правилах землепользования и застройки. Любые преобразовании затрагивают права третьих лиц. Такие права должны быть защищены. Есть только один способ их защиты - посредством нормативного правового акта, действие которого распространяется на неограниченный круг лиц. Таким актом в системе градостроительного проектирования могут быть только правила землепользования и застройки. На переходном этапе, до принятия правил землепользования и застройки, в период отрицания необходимости таких правил в отношении застроенных территорий практиковались неправовые процедуры, эрзацсхемы в виде, например, инвестиционных контрактов Трутнев Э.К., Бандорин Л.Е. и др. Правовые вопросы межевания и преобразования; М., 2006.С. 136.
С введением данной нормы градостроительное зонирование для органов местного самоуправления перестало быть факультативным действием по принципу "хочешь - делай, не хочешь - не делай", причем отсутствующие правила землепользования и застройки, документация по планировке территории легко замещались суррогатными схемами регулирования - институтом "предварительного согласования мест размещения объектов строительства" Федеральный закон от 29. 12.2004 N 191-ФЗ (ред. от 28. 12.2013) «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации».
2. Современные тенденции развития градостроительной деятельности в России и зарубежных странах
Согласно Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. одной из основных задач государственной политики регионального развития в долгосрочной перспективе будет "развитие инфраструктурной обеспеченности территорий и создание условий для повышения конкурентоспособности экономики регионов, а также решения вопросов социального развития, включая повышение транспортной доступности территорий". Решение этой и других задач регионального развития предполагается на основе развития и функционирования кластеров различного вида, городов, агломераций и некоторых других территорийРаспоряжение Правительства Российской Федерации [Электронный ресурс] № 1662-р от 17. 11.2008 г. Доступ из справ. - правовой системы «КонсультантПлюс». .
Реализация таких направлений государственной региональной политики невозможна без осуществления на уровне отдельного субъекта РФ и муниципального образования качественного управления развитием территории, согласованного с общероссийскими приоритетами. В настоящее время большое научно-практическое значение придается поиску способов совершенствования применяемых на уровне региона или отдельного города подходов к управлению развитием территорий в целях обеспечения максимального эффекта для всех участников социальных и экономических отношений.
Основные проблемные вопросы, с которыми сегодня всё чаще сталкиваются практики стратегического планирования развития территории в нашей стране рассмотрены ниже. Для каждого из вопросов дана краткая оценка российских и зарубежных походов к выделенной проблеме.
Как соотносятся между собой две относительно самостоятельные подсистемы планирования развития территории: планирование социально-экономического развития и планирование градостроительного развития территории (или градостроительное проектирование)?
В российской практике, планирование социально-экономического развития (далее также - СЭР), выражено в подготовке таких документов, как концепции, стратегии и программы социально-экономического развития той или иной территории. Решения о градостроительном развитии территории, согласно Градостроительному кодексу РФ Градостроительный кодекс Российской Федерации. - М.: Издательство «Омега-Л», 2014. - Ст. 9 , закрепляются в документах градостроительного проектирования: документы территориального планирования, документация по планировке территории и правила землепользования и застройки. По мнению многих российских экспертов градостроительное проектирование и планирование социально-экономического развития территории тесно взаимосвязаны. Большинство специалистов считают, что решения документов социально-экономического планирования не имеют строгой привязки к пространственным характеристикам планируемых процессов. Однако такие решения фактически не могут быть реализованы без обеспечения соответствующего изменения совокупности пространственных характеристик территории, определяемых в процессе градостроительного проектирования. В связи с этим, устойчивое повышение качества жизни населения на территории возможно только при условии комплексного градостроительного проектирования, выполняемого на основе документов социально-экономического планирования.
Как показало обсуждение практики подготовки различных муниципальных стратегий в рамках форума "Стратегическое планирование в регионах и городах России", среди разработчиков и заказчиков документов планирования развития территорий по-прежнему нет единого мнения относительно механизма, обеспечивающего взаимную увязку решений и показателей документов планирования СЭР и документов градостроительного проектирования.
В последнее время, в среде теоретиков и практиков управления развитием территорий неоднократно озвучивалась точка зрения о том, что таким "связующим звеном" должны быть местные и региональные нормативы градостроительного проектированияГрадостроительный кодекс Российской Федерации. - М.: Издательство «Омега-Л», 2014. - Ст. 24 . Именно они должны обеспечивать преобразование непространственных социально-экономических показателей стратегий и программ развития в пространственные показатели документов территориального планирования, проектов планировки и межевания.
В то же время, в разрабатываемом сегодня комплексе документов долгосрочного планирования развития г. Стерлитамак представлен генеральный план на реализацию в два этапа. Здесь роль базиса, скрепляющего стратегию СЭР и генеральный план, выполнена корректировка генерального плана городского округа город Стерлитамак разработан по заказу Администрации ГО г. Стерлитамак в соответствии с муниципальным контрактом №144/09 и техническим заданием от 24 мая 2009 года "Башкиргражданпроект". Целью данного проекта является определение назначения территорий исходя их совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктуры, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Местные нормативы градостроительного проектирования, в данном случае, не играют роли "связующего звена" между социально-экономическим и пространственным планированием. Предполагается, что они станут лишь одним из инструментов реализации решений генерального плана города. В связи с этим, обеспечение непротиворечивости решений стратегии СЭР и генерального плана города в рассматриваемом подходе представляется довольно сложной задачей Корректировка Генерального плана ГО г. Стерлитамак РБ «Общая пояснительная записка», ЗАО «Башкиргражданпроект»: информационно правовой портал. http: //www.sterlitamakadm.ru/regulatory/gradosroit/genplan/kratkay%20poysnit%20zapiska. pdf (дата обращения 14. 06.2014). .
В зарубежной практике по вопросу соотношения планирования СЭР и градостроительного проектирования встречаются и другие точки зрения. Выводы, представленные некоторыми исследователями на конференции ГеоМультимедиа-2010 (например, Д. Лам, представлявшей Великобританию) указывают на то, что в зарубежной практике, скорее всего, нет четкого разделения планирования развития территории на две ветви, характерные для СССР и, в последствии, для России: градостроительное проектирование и планирование социально-экономического развития. Вероятно, следует обратить внимание на методические и правовые стороны вопроса более полного слияния двух указанных ветвей планирования, оценить целесообразность таких действий.
В тоже время, некоторые исследователи разделяют эти две подсистемы планирования (например, М.Л. Марсал и Н. Фава в докладе "Согласование пространственного и стратегического планирования в Чешской Республике"). Однако далеко не все исследователи обращают внимание на вопросы определения механизмов обеспечения согласованности решения планирования СЭР и градостроительного проектирования.
Каково место понятия "конкурентоспособность территории" в планировании её развития?
Конкурентоспособность региона можно определить как возможность регионов в условиях международной конкуренции обеспечивать сравнительно высокие доходы и уровень занятости населения Шорохов В.П. Оценка конкурентоспособности региона / В.П. Шорохов, Д.Н. Колькин // Проблемы прогнозирования. - 2007. С. 92. В целом, такое понимание конкурентоспособности применимо к любой территории: субъекту Федерации, всей стране или отдельному муниципальному образованию.
Повышение конкурентоспособности территории в муниципальных документах планирования социально-экономического развития, разработанных и утвержденных в России в 2010 г., зачастую является одной из ключевых целей, достижение которых должны обеспечить органы местного самоуправления.
Вместе с тем, современные объективные условия регионального развития в России делают невозможной ориентацию экономической политики муниципального образования исключительно на конкуренцию с другими территориями за трудовые и финансовые ресурсы. Эксперты, участвовавшие в форуме "Стратегическое планирование в регионах и городах России", пришли к выводу, что политика конкуренции должна дополняться действиями по сотрудничеству с другими территориями, установлению партнерских отношений, реализации совместных инвестиционных проектов.
Аналогичного мнения придерживаются многие специалисты и в других странах. Например, по мнению Н. Пилчер-Миланович и А. Заводник Ламовсек, в планировании городского землепользования выделяются две противоположенные концептуальные позиции: ориентация на повышение конкурентоспособности территории и ориентация на обеспечение устойчивости развития Современные тенденции планирования развития территорий. Российский и иностранный опыт/ Пеньевский И.П. Ассоциация компаний Град - 29. 03.2012. http: //www.itpgrad.ru/node/331 (дата обращения 10. 06.2014) . При этом экспертами отмечается возможность взаимной смены этих ориентиров в политике землепользования в зависимости от тех или иных условий.
Какие требования должны предъявляться заказчиками к документам социально-экономического планирования и градостроительного проектирования?
Основными заказчиками документов социально-экономического планирования и градостроительного проектирования в нашей стране являются органы государственной власти и органы местного самоуправления. Требования, которые они предъявляют к таким документам, напрямую зависят от того, практически полностью определяются действующими нормативными правовыми актами (прежде всего, принятыми на федеральном уровне).
В настоящее время, базовым нормативным правовым актом федерального уровня, определяющим общие требования к содержанию документов территориального планирования, документации по планировке территории и правил землепользования и застройки, является Градостроительный кодекс РФ (далее также - ГрК РФ). Его требования распространяются на документы федерального уровня, уровня субъекта РФ и муниципального уровня. В то же время, ГрК РФ имеет ряд существенных недостатков, которые за последние 5 - 6 лет были на практике выявлены многими разработчиками градостроительной документации в РФ. Сегодня в стадии разработки находится законопроекта по внесению изменений в ГрК РФ.
Состояние нормативного правового регулирования в сфере подготовки документов планирования СЭР сегодня имеет ещё более ярко выраженные недостатки. Прежде всего, нормативный правовой акт федерального уровня, определяющий общие требования к содержанию документов стратегического планирования СЭР муниципальных образований отсутствует. В настоящее время ведется подготовка проекта федерального закона "О государственном стратегическом планировании" Современные тенденции планирования развития территорий. Российский и иностранный опыт/ Пеньевский И.П. Ассоциация компаний Град - 29. 03.2012. http: //www.itpgrad.ru/node/331 (дата обращения 10. 06.2014) , который, как ожидается, должен разъяснить многие спорные вопросы. Однако в первых редакциях этого законопроекта содержание муниципальных документов стратегического планирования СЭР не рассматривалось.
Документы планирования СЭР программного характера (более краткосрочные по горизонту планирования и более узкие по масштабу целей) регулируются Бюджетным кодексом РФ. Как правило, они разрабатываются в целях реализации положений документов стратегического планирования СЭР и документов градостроительного проектирования. Однако в федеральном законодательстве РФ не закреплены даже самые общие требования к составу и содержанию долгосрочных и ведомственных целевых программ. Следовательно, отсутствует методическая основа для формирования более или менее универсального подхода к разработке таких документов, который мог бы быть в последствие закреплен в отдельных нормативных правовых актах субъектов РФ и муниципальных нормативных правовых актах с учетом некоторых локальных особенностей.
Отдельно следует выделить такой вид документов, как план реализации документа территориального планирования (далее также - план реализации). Общие требования к нему определены в Градостроительном кодексе РФ. Скорее всего, его нельзя отнести исключительно к документам планирования СЭР, так как каждое мероприятие плана реализации базируется на пространственных решениях документа территориального планирования. При этом ГрК РФ дает нам закрытый список положений, которые должны быть отражены в том или ином плане реализации документа территориального планирования муниципального образования или субъекта РФ, что на практике затрудняет применение такого рода проектовГрадостроительный кодекс Российской Федерации. - М.: Издательство «Омега-Л», 2014. - Ст. 26 . В целом, положения ГрК РФ, определяющие содержание планов реализации, имеют следующий ряд основных недостатков: не закреплены требования к наличию и характеристикам графических материалов в плане реализации; отсутствуют требования к наличию каких-либо иных мероприятий организационного и нормативно-правового характера, кроме подготовки правил землепользования и застройки и документации по планировке территории; не закреплены конкретные требования к содержанию финансово-экономического обоснования.
Наконец, крайне важной, но, увы, до сих пор не преодоленной проблемой является то, что в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" главными критериями выбора разработчика документов территориального планирования и документов стратегического планирования социально-экономического развития территорий является только цена работы и сроки её выполнения. Тяжелыми последствиями такого законодательного ограничения является разработка множества проектов.
Как следует осуществлять реализацию разработанных документов социально-экономического планирования и градостроительного проектирования?
В настоящее время в России уже разработано немало таких документов. Однако первый опыт их реализации во многих случаях продемонстрировал уязвимость и неполноценность предполагаемых ранее механизмов. Сегодня в качестве перспективных направлений совершенствования подходов реализации документов стратегического планирования выделяются следующие: вовлечение городского сообщества в вопросы принятия решений о развитии территорий; частно-государственное партнерство власти и бизнеса; развитие брендов территорий; мониторинг развития территории Зверев А.А. Государственно-частное партнерство. Пути совершенствования законодательной базы/А-Форт-Юг. М.: 2009.С. 124.
В связи с этим, хотелось бы отметить, что именно мониторинг как система постоянного наблюдения за состоянием территории и анализа происходящих изменений должен являться основой для принятия решений о внесении изменений в ранее разработанные документы планирования социально-экономического развития и документы градостроительного проектирования. На результатах мониторинга могут основываться текущие решения о преобразовании городской среды, принимаемые органами государственной власти, органами местного самоуправления, представителями бизнеса и городского сообщества. Именно мониторинг развития как комплексная система регулярно обновляемых знаний о территории может сформировать и поддерживать бренд города, делая его узнаваемым и привлекательным для населения и инвестиций.
Реализуемость на практике ранее подготовленной градостроительной документации также является важным вопросом как в России, так и за рубежом. Например, в докладе А. Ердема Ербаса и Т. Ербила "Новые вызовы развития промышленных зон в рамках видения плана агломерации Стамбула на период до 2023 года" на конференции ГеоМультимедиа-2010 рассматривается вопрос реализации плана агломерации Стамбула. В Турции сегодня одной из наиболее перспективных промышленных отраслей является судостроение. В плане агломерации Стамбула были предусмотрены функциональные зоны для размещения судостроительных предприятий. Однако в данном документе не произведено оценки перспектив создания промышленной инфраструктуры для таких ресурсоемких производств, как судостроение. В результате, сегодня идут горячие дискуссии о том, каким образом реализовать решения плана агломерации Стамбула по размещению судостроительных предприятийСовременные тенденции планирования развития территорий. Российский и иностранный опыт/ Пеньевский И.П. Ассоциация компаний Град - 29. 03.2012. http: //www.itpgrad.ru/node/331 (дата обращения 10. 06.2014) .
Применительно к практике российского градостроительного проектирования представленные примеры позволяют сделать следующий вывод. Разработка документов градостроительного проектирования не может производиться без оценки возможностей последующей реализации градостроительных решений в различных сферах: нормативно-правовой, организационной, информационной, технической. Только единство этих пяти составляющих может обеспечить своевременные положительные изменения в городской среде при сохранении баланса интересов всех заинтересованных лиц.
Вовлечение городского сообщества в вопросы принятия решений о развитии территорий является одной из наиболее часто обсуждаемых иностранными специалистами тем. Д. Лам, Е. Ингвани и др. Указывают на необходимость организации тесного сотрудничества между органами власти, бизнесом и обществом в целях обеспечения устойчивого развития всей территории. При этом отмечалось, что каждая из трех сторон в этом процессе должна выполнять определенные функции. Задачей городского сообщества является своевременное информирование органов местного самоуправления о том, какие свойства должна иметь городская среда.
3. История развития градостроительной деятельности в зарубежных странах
В начале XX века градостроительное право начинает формироваться как самостоятельная отрасль права, входящая в административно-регулятивную деятельность органов местного самоуправления. До Первой мировой войны в различных европейских государствах начинают оформляться сначала разрозненные законодательные акты, количество которых в 20-30-х гг. увеличивается. После Второй мировой войны они принимают более систематизированную форму в виде самостоятельного законодательства о градорегулировании.
В Великобритании первые шаги в развитии законодательства о градорегулировании были сделаны в 1909 г. Тогда парламентом был принят Акт о городском жилище, предоставивший органам местного самоуправления право разрабатывать планировочные схемы. Аналогичный акт, принятый в 1919 г., расширил эти полномочия. Следующий значительный шаг был предпринят в 1932 г., когда планировочные полномочия были распространены и на органы местного самоуправления в сельской местности Wade W. R. Administrative law. 6th ed. Clarendon Press. Oxford, 1988. P. 179. . Современная система законодательства о градостроительной деятельности ввелась Актом о городской и сельской планировке 1947 г. Он включал в себя большое количество регулятивных процедур, в том числе заимствованных из предшествующих законодательных актов. Сейчас законодательство о градостроительной деятельности в Великобритании представлено исключительно большим количеством документов. Сначала Акт от 1909 г. содержал 9 страниц текста, далее акт 1971 г. (17-й после 1909 г.) - 382 страницы, к началу 1980-х гг. общий объем законодательных документов градостроительного контроля составил приблизительно 2000.
В США законодательство о градостроительной деятельности осуществляется на уровне муниципальных образования в виде зонирования.А. О'Салливан указывает, что первые распоряжения по зонированию использовались богатыми, чтобы исключить соседство с бедными. В 1880-х гг. в Сан-Франциско были приняты законы с целью ограждения от проживающего там китайского населения. Когда открытая сегрегация была объявлена неконституционной, в городе был принят закон о зонировании, в соответствии с которым запрещалось открывать прачечные в определенных районах. Закон о зонировании не противоречил конституции, поскольку стоял на страже общественного блага, запрещая такое использование земли в жилых районах, которое вредно воздействовало на окружающую среду. Так как большинство прачечных в городе содержали китайцы, закон о зонировании стал легитимным орудием сегрегации. Быстрый рост безработицы среди конторских служащих и работников швейных фабрик в Нью-Йорке в 1916 г. привел к росту числа низкооплачиваемых работниц на улицах района Манхэттена. Хозяева магазинов на богатой Пятой авеню боялись, что появление большого количества бедных женщин плохо отразится на бизнесе, и предложили принять законы о зонировании, которыми ограничивались размер и высота зданий. Закон ограничивал рост зданий контор швейных фабрик, снижая тем самым количество клерков и швей, ходящих по Пятой авеню. Закон о зонировании был признан конституционным, потому что защищал общественное благо, ограничивая неудобства, создаваемые высокими зданиями (загораживание света, ограничение видимости)" О'Салливан А. Экономика города / Пер. с англ. Изд. 4-е. М.: ИНФРА-М, 2002. С. 298. .
Правовое зонирование получило в США национальный законодательный статус в 1924 г., когда были приняты законодательные стандарты ("модельный закон") для штатов и местных общин. Первая и третья части этого документа стали основой для местных законов по зонированию Wolf P. Land in America. Its value, use and control. N. Y., 1981. P. 87. . В 1920-х гг. было принято 35 местных законодательных установлений по зонированию, в 1930-х гг. - 981. В настоящее время местное зонирование принято в 98% всех городов США с населением свыше 10 тыс. человек Hinds D. S., Cam N. G., Ordway O. N. Winning at zoning. N. Y., 1979. P. 21. .
Во Франции еще в XIX в. имелись разнообразные регулирующие правила, но планировочные аспекты не выделялись из строительного законодательства. Последнее регулировало в основном вопросы, относящиеся к участкам размещения и внешнему виду зданий. Этот набор правил, периодически расширяемый и уточняемый, получил систематическое изложение в национальном законодательстве, которое сформировалось на основе ряда последовательных декретов, главным образом 1958г., 1967г. и 1971г. Garner J. F. (ed.). Planning law in Western Europe. N. Y., 1977. P. 117. . Один из последних законов 1986 г. закрепил общую тенденцию усиления юридических прав муниципалитетов Ragy D., Taisne C. Policy implications of depopulation in the central area of the Paris region // Verkoren 0., Van WeesepJ. (eds.). Spacial mobility and urban change. Nederlandse geografische studies 37. Amsterdam-Utrecht, 1987. P. 142. .
В Германии с выпуском общефедеральной книги строительного законодательства (1986 г.) завершился 60-летний период формирования единого градоустроительного права. Книга рассматривается специалистами как первая комплексная кодификация градоустроительного права Hoppe W., Menke R. Raumordnungs und Landesplanungsrecht des Bundes und des Landes Rheinland-Pfalz. Koln, 1986. Z. 3; Das Baugesetzbuch. Ein Uberblick. Bonn, 1986. Z. 5. . Согласно Конституции, федерация имеет административную власть лишь в определенных специально поименованных областях: почта, железная дорога, вооруженные силы, внешняя политика. Городская и сельская планировка не входит в их число и осуществляется на уровне местных административных единиц - общин Garner J. F. (ed.). Planning law in Western Europe. P. 156-16. . Новое законодательство закрепляет суверенитет общин в области градоустроительного права и вводит ряд условий для его дальнейшего усиления Das Baugesetzbuch. Ein Uberblick. Bonn, 1986. Z. 13. .
Законодательство о градостроительной деятельности начинает формироваться относительно поздно и при этом почти одновременно во многих странах. Это не может быть простой случайностью. Вплоть до начала XX в. владельцы недвижимости использовали ее почти исключительно по своему усмотрению и не проявляли желания делиться этим правом пользования с кем бы то ни было. Но настал момент, когда такое желание стало появляться, и совпал он с периодом активной индустриализации и сопровождающей ее урбанизации, когда неконтролируемая строительная деятельность одних частных субъектов стала приносить ощутимый ущерб недвижимой собственности других. В этот период происходит, по существу, добровольная передача части прав пользования и изменения (строительства) объектов недвижимости от частных собственников местным органам власти. Между ними заключается своего рода общественный договор, оформляемый соответствующими правовыми актами, совокупность которых последовательно формирует новую отрасль права - законодательство о градостроительной деятельности. То, что эти права передаются местным, а не государственным органам власти, также не случайно. Дело в том, что природа этих прав (сочетание разрешенных видов использования недвижимости и параметров застройки) предполагает высокую степень конкретности, которая может быть определена только на местном уровне. Важно и то, что передача этих прав происходит особым образом: местной власти передаются не права однозначно устанавливать, каким быть тому или иному объекту, а только права ограничивать произвольное использование, чреватое ущербом для соседних владельцев недвижимости. Свобода в использовании и изменении недвижимости для частных лиц не упраздняется, а заключается в определенные правовые рамки.
4. Документы градорегулирования в зарубежных странах
В развитых странах на местном уровне действует, как правило, двухуровневая система документов градостроительного проектирования. Эта система строится на основе принципа согласования общего регионального контекста окружения и более детальных местных решений.
Предусматриваются документы территориального планирования (первый уровень) и документы, определяющие права использования и изменения объектов недвижимости (второй уровень). В Германии документы территориального планирования первого уровня называются планами использования территории, в Великобритании - структурными планами, во Франции - директивными схемами, в Швеции - генеральными планами, в США - комплексными планами. Документы второго уровня называются в Германии Hoppe W., Menke R. Raumordnung und Landesplanungsrecht des Bundes und des Landes Rheinland-Pfalz. Kцln, 1986. Z. 3; Das Baugesetzbuch. Ein Ьberblick. Bonn, 1986. P. 235 планами застройки, в Великобритании - местными планами, во Франции - планами использования территории, в Швеции - детальными планами, в США Wolf P. Land in America. Its value, use and control. N. Y., 1981. P. 183. - зональными планами.
...Подобные документы
История правового регулирования городских земель. Развитие урбанизированных территорий в Советском Союзе. Изучение современного состояния градорегулирования в Российской Федерации. Перспективы развития системы градорегулирования с учётом опыта Китая.
курсовая работа [85,6 K], добавлен 13.01.2017Предпосылки возникновения института адвокатуры. Становление и развитие адвокатуры в европейских государствах. Этапы развития института адвокатуры в России. Анализ Федерального закона "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации".
реферат [38,8 K], добавлен 12.07.2008Понятие, этапы развития и правовое содержание института донорства, сравнительный анализ правового регулирования донорства в России и зарубежных странах. Особенности правоотношения донорства: его элементы, ответственность, пути и направления развития.
дипломная работа [104,9 K], добавлен 23.09.2011Развитие уголовного сыска в России как часть общего процесса формирования и развития правоохранительной функции государства. Верховная распорядительная комиссия и создание Департамента полиции. Структура и функции Департамента полиции (1880-1917 гг.).
курсовая работа [41,6 K], добавлен 27.07.2011Исторический анализ зарождения и развития судебной системы в России. Изучение законодательной базы российской судебной системы и общая характеристика судебных органов Российской Федерации. Определение проблем в деятельности судов в РФ и путей их решения.
дипломная работа [793,8 K], добавлен 21.01.2012Институт выдачи преступников в Российской Федерации, история его развития. Правовые принципы выдачи преступников в международном праве, практика выдачи преступников. Проблемы имплементации института выдачи в Уголовном праве России, тенденции его развития.
курсовая работа [51,8 K], добавлен 25.12.2013Анализ практики правового регулирования института суррогатного материнства в странах ближнего и дальнего зарубежья. Характеристика правового регулирования института суррогатного материнства в Российской Федерации, его современные проблемы и перспективы.
курсовая работа [52,1 K], добавлен 20.06.2016Теоретические основы и история становления конституционно-правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев в России и зарубежных странах. Права и обязанности беженцев и вынужденных переселенцев. Порядок признания и утраты данного правового статуса.
курсовая работа [35,4 K], добавлен 12.11.2011Особенности новой модели конституционной системы Российской Федерации. Проблемы построения правового государства и правового развития современной России. Доступ граждан к официальной государственной информации.
реферат [39,9 K], добавлен 16.07.2007Криминалистика в дореволюционной России и в советский период. Формирование частных криминалистических теорий. Развитие криминалистики в зарубежных странах. Развитие и проблемы криминалистики. Методика расследования отдельных видов и групп преступлений.
курсовая работа [79,4 K], добавлен 02.08.2010Историко-правовой аспект развития местного самоуправления в России. Тенденции его развития и структура. Конституционные основы местного самоуправления в РФ, зарубежных странах. Решение вопросов местного значения на современном этапе муниципальной реформы.
курсовая работа [29,2 K], добавлен 18.12.2016Концепция правового государства. Формирование правового государства в Российской Федерации. Исторические предпосылки развития начал правовой государственности в России. Проблемы и перспективы становления правового государства в России.
курсовая работа [69,3 K], добавлен 16.05.2007Правовая регламентация сыскной работы в Российской Империи до преобразований и Петра І и во время их реализации. История развития оперативно-розыскной деятельности в советский период. Особенности современного положения уголовного сыска в России.
курсовая работа [29,7 K], добавлен 12.01.2011История становления и развития института защиты прав потребителей в России и за рубежом. Закон "О защите прав потребителей" в РФ: проблемы и перспективы. Основные права и судебная защита прав потребителей при продаже товаров ненадлежащего качества.
курсовая работа [77,1 K], добавлен 11.02.2014Комплексная оценка современного состояния высшего профессионального юридического образования в России, история и перспективы развития, проблемы правового регулирования. Сравнительный анализ систем высшего юридического образования в зарубежных странах.
дипломная работа [108,3 K], добавлен 02.08.2011Учреждение и развитие суда присяжных в России и зарубежных странах. Этапы эволюции российского законодательства о суде присяжных и практики его применения. Расследование уголовных дел. Правомочия и основания для рассмотрения дела судом присяжных.
дипломная работа [105,5 K], добавлен 03.01.2011Понятие, способы, история и аспекты (этический, правовой, медицинский, религиозный) эвтаназии. Правовое регулирование эвтаназии в России и в странах СНГ. Легитимация и легализация института эвтаназии в зарубежных странах (США, Австралии, Израиле, Европе).
дипломная работа [70,2 K], добавлен 09.10.2010История развития пенитенциарной системы в России. Система исполнения уголовных наказаний. Понятие и сущность пенитенциарной системы. Особенности, правовое оформление, структура, основные тенденции развития и проблемы пенитенциарной системы в России.
курсовая работа [82,1 K], добавлен 20.01.2017Современный этап развития государственности в Российской Федерации. Сущность и политико-правовая природа понятия Конституционного собрания, характеристика его основных концепций. Политико-правовой опыт института учредительной власти зарубежных стран.
курсовая работа [105,6 K], добавлен 15.11.2012История развития авторского права в России. Содержание авторского права. Объекты авторского, смежного и патентного права. Суть авторского права и тенденции его развития в России. Законодательство Российской Федерации об авторском праве и смежных правах.
контрольная работа [40,6 K], добавлен 29.08.2012
