Проблемы правового регулирования изъятия (выкупа) земельных участков для государственных и муниципальных нужд

Размещено на http://www.allbest.ru/

Министерство образования и науки Российской Федерации

федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования

«Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА)»

Университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА)

Кафедра Трудового и предпринимательского права

Голомёдова Ксения Олеговна

Курсовая работа

Проблемы правового регулирования изъятия (выкупа) земельных участков для государственных и муниципальных нужд

Киров - 2014

Содержание

Введение

1. Условия изъятия (выкупа) земельных участков для государственных и муниципальных нужд

1.1 Понятие изъятия (выкупа) земельного участка

1.2 Государственные и муниципальные нужды - как основание изъятия (выкупа) земельного участка

2. Земельный участок - как объект изъятия (выкупа) для государственных и муниципальных нужд

Введение

В условиях современной действительности, в ходе реализации национальных приоритетных проектов все большее значение приобретают вопросы, связанные с изъятием (выкупом) земельных участков для государственных или муниципальных нужд. Необходимость исследования вопросов, связанных с изъятием (выкупом) земельных участков для государственных или муниципальных нужд, обусловлена пробелами и противоречиями, содержащимися в законодательстве, регулирующем данные правоотношения Сложность проблемы заключается не только в различных подходах регулирования указанных отношений гражданским и земельным законодательством, но и наличием отсылочных норм к правовым актам, которые еще не приняты

Наличие пробелов и противоречий в гражданском и земельном законодательстве, отсутствие единообразия в судебной практике, недостаточность научной разработанности проблемы затрудняют как саму процедуру изъятия, так и соблюдение законных прав и интересов не только граждан и юридических лиц, у которых изымаются участки, но и самого государства Поэтому важно провести исследование с позиций защиты как прав и интересов правообладателей, так и публичных интересов

Таким образом, проведение научного исследования в обозначенной сфере позволит определить направления совершенствования законодательства по вопросам, связанным с условиями и порядком изъятия (выкупа) земельного участка для государственных или муниципальных нужд, а также сформулировать теоретические выводы, что внесет вклад в развитие анализируемого правового института

Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие при изъятии (выкупе) земельных участков для государственных и муниципальных нужд

Предметом исследования является процедура изъятия (выкупа) земельного участка.

Целью данного исследования является анализ теоретических и практических проблем, связанных с изъятием (выкупом) земельного участка для государственных или муниципальных нужд, определение путей их решения, а также, разработка предложений по совершенствованию законодательства

Для достижения указанной цели при проведении исследования поставлены и решались следующие задачи

1) анализ действующего законодательства, регулирующего изъятие (выкуп) земельного участка для государственных или муниципальных нужд, в том числе, вопросы, связанные с предварительным и равноценным возмещением, его соотношение с модельными законами, выявление пробелов и коллизий в действующем законодательстве

2) изучение опыта регулирования изъятия (выкупа) земельного участка дореволюционным и советским законодательством, обобщение опыта правового регулирования изъятия (выкупа) земельного участка законодательством зарубежных стран

3) разграничение понятий изъятия и выкупа земельного участка для государственных или муниципальных нужд

4) исследование оснований для изъятия (выкупа) земельного участка для государственных или муниципальных нужд

5) исследование порядка подготовки и принятия решения об изъятии (выкупе) земельного участка для государственных или муниципальных нужд и правовых последствий, связанных с принятием решения

В ходе написания данной курсовой работы мною был использован целый ряд литературы, касающейся института

Теоретическую основу курсовой работы составляют следующие источники:

Теоретическую основу составляют труды ученых в области теории права В Я Любашица, А Ю Мордовцева, И В Тимошенко, Ю А Тихомирова, Д Ю Шапсугова, ученых-цивилистов -М И Брагинского, М В Венецианова, В В Витрянского, В А Дозорцева, К П Победоносцева, К И Скловского, Е А Суханова, Ю К Толстого, Г Ф Шершеневича, В Ф Яковлева, специалистов в области земельного права - С А Боголюбова, Г Е Быстрова, Р К Гусева, И А Иконицкой, Н А Сыродоева, В В Устюковой и др

Методологической основой диссертации являются диалектический метод познания, общенаучные методы познания (анализ, синтез и др), а также ряд частнонаучных методов метод сравнительного правоведения, системно-структурный, формально-логический, нормативно-аналитический, комплексного исследования и ряд других

Структура курсовой работы обусловлена предметом, объектом, целью и задачами исследования. Работа состоит из введения, двух глав, заключения и списка использованной литературы.

1. Условия изъятия (выкупа) земельных участков для государственных и муниципальных нужд

1.1 Понятие изъятия (выкупа) земельного участка

Порядок изъятия земельного участка для государственных и муниципальных нужд предусматривается Земельным кодексом РФ, Гражданским кодексом РФ, ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» и другими федеральными законами, но данные нормы не раскрывают самого понятия - изъятия (выкупа) земельного участка, а содержит основания, условия и порядок изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд.

Институт принудительного прекращения права собственности в пользу государства в гражданском законодательстве именуется как «выкуп» земельного участка для государственных и муниципальных нужд (ст. 279 ГК РФ). В Земельном кодексе РФ это понятие сформулировано как «изъятие, в том числе выкуп» земельных участков для государственных и муниципальных нужд. Смысл последней формулировки можно расценивать (мнение Т.В. ДАМБИЕВА) как желание законодателя рассматривать случаи изъятия более широко, чем выкуп. Складывается впечатление, что может быть изъятие земельного участка без выкупа. Порядок изъятия земельных участков не предусматривает возможность прекращения права частного собственника без условия возмещения его стоимости. С другой стороны, различие в формулировках лишь подчеркивает соответственно гражданско-правовую или административную природу этого института. Несмотря на различия в определениях понятий «изъятие» и «выкуп», содержание их идентично.

Таким образом, исходя из положений статей 279-283 ГК РФ, статей 45, 46, 49, 55, 63 ЗК РФ, следует, что: (изъятие) выкуп земельного участка и расположенные на нем иные недвижимые объекты для государственных или муниципальных нужд представляет собой действия уполномоченного органа власти, направленные на прекращение прав на земельный участок у его собственника для удовлетворения возникших публичных нужд, и заключение соглашения с собственником о выкупной цене в соответствие со ст. 281 ГК РФ.

1.2 Государственные и муниципальные нужды - как основание изъятия (выкупа) земельного участка

В основе изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд лежит критерий «общественной необходимости» и принцип «исключительности».

Г.Н. Андреева отмечает, что изъятие имущества, не оправдываемое существенным общественным интересам, воспринимается обществом как произвол и создает общую атмосферу вседозволенности государственных органов, даже если последние руководствуются благими намерениями. Андреева Г.Н. Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд в Российской Федерации как публично-правовой институт: некоторые теоретико-методологические аспекты правового регулирования // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 13. С. 5.

Подобное мнение высказывает и В.А. Евсегнеев. Он приходит к выводу, что "государственные и муниципальные нужды" представляют собой публичные нужды, удовлетворение которых идет на пользу либо всего населения страны, либо жителей муниципального образования или региона. При этом, указанные нужды могут включать в себя не только публичные потребности, но и частно-хозяйственные интересы органов как обычных собственников. И если в первом случае они направлены на удовлетворение потребительских потребностей граждан, таких как, например, прокладка новой автодороги, то во втором случае целью земельной операции становятся денежные интересы соответствующего административно-территориального образования (в качестве примера можно привести строительство кинотеатра для последующей сдачи его в аренду).*(84)

Гражданский кодекс РФ, предусматривая публичные нужды в качестве оснований для изъятия земельных участков, не содержит перечня случаев, определяющих указанные нужды. Решение этих вопросов отнесено к федеральному земельному законодательству (абз. 2 п. 2 ст. 279 ГК РФ).

Необходимо отметить перечень исключительных случаев, при которых возможно изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд, закрепленный статьей 49 Земельного кодекса РФ. Исключительность случаев изъятия земель по рассматриваемому основанию обусловлена необходимостью сохранения стабильности земельных отношений, прав на землю, соблюдения законных интересов правообладателей.*(86)

В частности, Земельный кодекс РФ определяет, что земельный участок может быть изъят в связи с выполнением международных обязательств Российской Федерации.

При этом следует указать, что для изъятия участка в связи с исполнением международных обязательств необязательно, чтобы этот участок подлежал непосредственному использованию для цели, определенной в международно-правовом акте, - достаточно, если участок функционально связан с этой целью. Например, земельный участок может быть изъят, если он попадает в зону охраны, устанавливаемую вокруг объекта, определенного международным договором.*(89)

Изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд возможно также в случае размещения объектов государственного или муниципального значения. Чтобы избежать расширительного толкования, Земельный кодекс РФ устанавливает исчерпывающий перечень таких объектов:

объекты федеральных энергетических систем и объекты энергетических систем регионального значения;

объекты использования атомной энергии;

объекты обороны и безопасности;

объекты федерального транспорта, путей сообщения, информатики и связи, а также объекты транспорта, путей сообщения, информатики и связи регионального значения;

объекты, обеспечивающие космическую деятельность;

объекты, обеспечивающие статус и защиту Государственной границы РФ;

линейные объекты федерального и регионального значения, обеспечивающие деятельность субъектов естественных монополий;

объекты электро-, газо-, тепло-, водоснабжения муниципального значения;

автомобильные дороги общего пользования в границах населенных пунктов и между населенными пунктами, мосты и иные транспортные инженерные сооружения местного значения в границах населенных пунктов и вне этих границ;

автомобильные дороги федерального, регионального или межмуниципального, местного значения (подп. 2 п. 1 ст. 49).

Условием размещения данных объектов является отсутствие других вариантов возможного размещения. При этом, такую альтернативу, как замечает В.А. Евсегнеев, следует понимать достаточно широко. Это может быть как осуществление проекта за пределами данной административно-территориальной единицы, так и вовсе отказ от его осуществления. Если подобная альтернатива существует, то жесткой необходимости в принудительном выкупе нет.*(91) Таким образом, законодатель закрепляет принцип исключительности, которым необходимо руководствоваться при решении вопроса об изъятии, в том числе путем выкупа земельного участка для публичных нужд.

Анализ судебно-арбитражной практики свидетельствует, что суды признают акты органов государственной власти и органов местного самоуправления незаконными, если изъятие земельных участков не соответствует принципу исключительности, определенному в ст. 49 ЗК РФ и не подпадают под основания изъятия земли, допускаемые ст. 49 и п. 3 ст. 63 ЗК РФ (постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 22.08.2005 г. N А58-5774/2004-Ф02-3965/05-С1 и др.).

Кроме того, как обоснованно отмечает А.В. Бабанов, условием изъятия участка для государственных и муниципальных нужд является соответствие конкретной потребности (нужды) программе социально-экономического развития территории, иным нормативным актам (генеральным планам, схемам зонирования территорий, иной градостроительной и землеустроительной документации)*(92). Такой вывод корреспондируется с положениями статьи 9 Градостроительного кодекса РФ, согласно которым не допускается принятие органами государственной власти и органами местного самоуправления решений об изъятии, в том числе путем выкупа, земельного участка для государственных или муниципальных нужд при отсутствии документов территориального планирования, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами. В частности, такое исключение предусмотрено п. 34 ст. 15 ФЗ от 01.12.2007 N 310-ФЗ "Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесение изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 310-ФЗ)*(93).

Соответственно, указанное условие налагает на орган, принимающий решение об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд, обязанность доказать отсутствие возможных вариантов размещения предполагаемого объекта, кроме как на данном земельном участке.

Данный вывод подтверждается и судебной практикой. Так, Федеральным арбитражным судом (далее - ФАС) Центрального округа была рассмотрена кассационная жалоба на решение от 26.05.2005 г. и постановление апелляционной инстанции от 27.07.2005 г. Арбитражного суда Рязанской области по делу о признании недействительным постановления Губернатора Рязанской области от 28.12.2004 г. N 645-ПГ "Об изъятии земельного участка для государственных нужд Рязанской области"*(94). В ходе рассмотрения данного дела суд предложил Правительству Рязанской области, Губернатору Рязанской области, Управлению государственного имущества и земельных ресурсов Рязанской области представить документальное подтверждение наличия оснований для изъятия спорного земельного участка. Однако доказательств, истребованных судом, не было представлено. В силу ч. 5 ст. 200 АПК РФ, обязанность доказывания законности принятого оспариваемого решения, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого решения, возлагается на орган, принявший соответствующий акт. Поскольку доказательств необходимости строительства объектов для нужд Рязанской области в соответствии с генеральным планом, правилами землепользования и застройки, а также отсутствия других вариантов размещения не представлено, суд обоснованно признал ненормативный акт государственного органа недействительным. Суд оставил кассационную жалобу без удовлетворения. Аналогичные постановления ФАС Центрального округа принял 14.09.2005 г. по делу N КА-А41/8545-05 и от 12.12.2005 г. по делу N А54-1176/2005-С18.

Изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд может осуществляться в связи с иными обстоятельствами в установленных законами случаях, а применительно к изъятию земельных участков из земель, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности - в случаях установленных законами субъектов РФ.

Так, например, в соответствии с п. 6 ст. 28 ФЗ "О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" от 8 ноября 2007 г. N 261-ФЗ*(96) земельный участок, расположенный в границах морского порта, может быть изъят у собственника для государственных нужд путем выкупа государством или продажи с публичных торгов в порядке, предусмотренным статьями 279 - 282 и 284-286 ГК РФ.

Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях"*(98) от 14 марта 1995 г. признает, что объявление природных комплексов и объектов памятниками природы, а территорий, занятых ими, территориями памятников природы допускается с изъятием занимаемых ими земельных участков у собственников, владельцев и пользователей этих участков (п. 4 ст. 26).

А статья 25.1 Закона РФ "О недрах"*(99) предусматривает, что земельные участки, необходимые для проведения работ, связанных с геологическим изучением и использованием недр, временно или постоянно могут отчуждаться для государственных нужд с возмещением собственникам указанных земельных участков их стоимости в соответствии с земельным законодательством.

Анализ подпункта 3 пункта 1 статьи 49 Земельного кодекса позволяет прийти к выводу, что законами субъектов Российской Федерации могут быть установлены иные обстоятельства (не предусмотренные подпунктами 1 и 2), при которых возможно изъятие земельного участка для государственных или муниципальных нужд, исключительно в отношении земель, находящихся в собственности субъектов РФ либо муниципальных образований, т.е. в отношении таких участков, которые предоставлены в пользование, пожизненное наследуемое владение либо в аренду гражданам или юридических лицам. Таким образом, дополнительные случаи изъятия земельного участка у его собственника могут устанавливаться исключительно федеральными законами, что является дополнительной гарантией соблюдения интересов собственника при изъятии земель для государственных или муниципальных нужд. Анализ законов субъектов Российской Федерации показал, что имеется практика установления субъектами дополнительных оснований к изъятию земельных участков из земель, находящихся в собственности субъектов или муниципальных образований.

Например, Закон Кемеровской области "О предоставлении и изъятии земельных участков на территории Кемеровской области" от 18 июля 2002 года N 56-ОЗ*(100) устанавливает, что изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для нужд Кемеровской области или муниципальных нужд из земель, находящихся в собственности Кемеровской области или муниципальной собственности, помимо случаев, предусмотренных федеральным законодательством, осуществляется в случае необходимости предоставления земельного участка для разработки месторождений полезных ископаемых (ст. 7).

Проанализировав статью 49 ЗК РФ, можно сделать вывод, о том, что перечень случаев возможного изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд не является исчерпывающим, т.к. в него могут вноситься дополнительные основания путем принятия федеральных либо региональных законов. В связи с этим особую значимость приобретает законодательное регламентирование понятия «государственных и муниципальных нужд».

Таким образом, на основании действующего законодательства, а также существующей в юридической литературе суждений на этот счет, под государственными и муниципальными нуждами следует понимать объективно возникшую необходимость Российской Федерации, субъекта Российской Федерации либо муниципального образования в использовании объекта с целью обеспечения социально-значимых интересов и потребностей общества в целом, в связи с исполнением международных обязательств, размещением объектов государственного и муниципального значения и иными обстоятельствами, закрепленными действующим законодательством.

2. Земельный участок - как объект изъятия (выкупа) для государственных и муниципальных нужд

Когда возникает вопрос об имущественных правах на землю, то объектом таких прав выступает конкретный земельный участок.

Анализ норм ГК РФ (ст.ст. 279-283) и ЗК РФ (ст.ст. 49, 55, 63) приводит к выводу, что объектом изъятия для государственных и муниципальных нужд является конкретный земельный участок. Законодатель рассматривает земельный участок как объект гражданских и земельных правоотношений, закрепляя соответствующие правовые нормы в ГК РФ и ЗК РФ.

Согласно статье 6 ЗК РФ земельный участок как объект земельных отношений - это часть поверхности земли (в том числе поверхностный слой), границы которого описаны и удостоверены в установленном порядке.

Ранее более подробную формулировку содержал Федеральный закон от 2 января 2000 года N 28-ФЗ "О государственном земельном кадастре"*(24), который определял под земельным участком часть поверхности земли (в том числе, поверхностный почвенный слой), границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке уполномоченным государственным органом, а также все, что находится над и под поверхностью земельного участка, если иное не предусмотрено федеральными законами о недрах, об использовании воздушного пространства и иными федеральными законами (ст. 1). В настоящее время данный Закон признан утратившим силу в соответствие с Федеральным законом от 13 мая 2008 г. N 66-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О государственном кадастре недвижимости".*(25)

В свою очередь гражданское право определяет землю как недвижимость, объект права собственности и иных имущественных прав. Гражданский кодекс в п. 1 ст. 130 закрепляет, что к недвижимому имуществу относятся земельные участки, участки недр и все, что прочно связано с землей, то есть объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе здания, сооружения, объекты незавершенного строительства. Недвижимость и её составные компоненты являются формой выражения в праве юридически значимых признаков земли и связанных с нею природных, а также искусственно созданных объектов, с помощью которой осуществляется правовое регулирование отношений по поводу земли и сделок с землей.

Рассматривая земельный участок как объект права собственности, законодатель устанавливает, что право собственности на земельный участок распространяется на находящиеся в границах этого участка поверхностный (почвенный) слой и водные объекты, находящиеся на нем растения (п. 2 ст. 261 ГК РФ). С учетом изменений, внесенных в 2006 году в ст. 130 и ст. 261 ГК РФ, связанных с исключением из перечня недвижимых объектов лесов, обособленных водных объектов и многолетних насаждений*(26), пункт 1 ст. 261 ГК РФ рассматривает земельный участок и находящиеся на нем водные объекты и растения в качестве единого недвижимого объекта. Это обстоятельство имеет значение для принятия решения об изъятии земельного участка, определения выкупной цены и убытков.

Право собственности на земельный участок не распространяется на недвижимые объекты, на нем расположенные. В гражданском законодательстве закрепляются общие положения, связанные с понятием недвижимости, которые конкретизируются и развиваются в земельном, градостроительном и ином законодательстве. Согласно ст. 216 ГК РФ вещными правами, наряду с правом собственности, гражданское законодательство признает право пожизненного наследуемого владения земельным участком (ст. 265), право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком (ст. 268), сервитуты (ст. 274, ст. 277).

Нормы, касающиеся непосредственно выкупа земельных участков содержатся в статьях 279-282 Гражданского кодекса РФ. В Земельном кодексе РФ нормы, регулирующие аналогичные правоотношения содержатся в статьях 9-11, 49, 55, 60 и 63.

Гражданско-правовое регулирование рассматриваемых отношений возможно лишь в отношении ограниченной и определенной части земли, конкретного земельного участка в определенных границах. Как отмечает К.И. Скловский, "установление границ (наряду с местоположением) является не только средством индивидуализации земельного участка, но и способом создания самого объекта права"*(27). Описание границ участка необходимо для его идентификации, определения его местоположения, выделения из состава других земель. Земельные участки характеризуются размером, местом расположения, целевым назначением, качественными показателями - кадастровой оценкой и, наконец, объемом прав. Все это находит свое отражение при государственной регистрации прав на землю, а также в других документах земельного кадастра. Фиксация границ участка необходима в целях установления порядка обладания им, его использования тем или иным лицом, которое на основании такой фиксации будет иметь возможность требовать защиты своего права.

Вопрос о способах и порядке определения и установления границ земельных участков является чрезвычайно важным, так как речь идет об установлении объекта правового регулирования и объекта прав лиц, заинтересованных в обладании и использовании земли. Конкретизация границ земельного участка является обязательным условием для установления в отношении него гражданских прав, а также вовлечения его в имущественный оборот. Согласно п. 1 ст. 261 Гражданского кодекса РФ территориальные границы земельного участка определяются в порядке, установленным земельным законодательством, на основе документов, выдаваемых собственнику государственными органами по земельным ресурсам и землеустройству.

Землеустройство, согласно ст. 68 Земельного кодекса РФ и ст. 1 Федерального закона от 18 июня 2001 года N 78-ФЗ "О землеустройстве"*(28), включает в себя мероприятия по изучению состояния земель, планированию и организации рационального использования земель и их охраны, описанию местоположения и (или) установлению на местности границ объектов землеустройства, организации рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства, а также по организации территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации и лицами, относящимися к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, для обеспечения их традиционного образа жизни (внутрихозяйственное землеустройство).

При этом целью проведения землеустройства, как справедливо отмечают Е.Г. Литвак и В.А. Харченко "является обеспечение рационального использования земель и их охраны, которое выражается в установлении границ объектов землеустройства, определении процедуры предоставления и изъятия земельных участков, определению мер по созданию благоприятной окружающей среды"*(29).

Обязательность проведения землеустройства при изъятии земельного участка предусматривалась ст. 3 ФЗ "О землеустройстве" до внесения в него изменений ФЗ от 13 мая 2008 г. N 66-ФЗ. Полагаем, что при изъятии земельного участка может возникнуть необходимость проведения землеустройства, если произошло изменение границ земельного участка. Данный вывод не противоречит ст. 3 ФЗ N 78-ФЗ.

Землеустройство проводится по инициативе уполномоченных исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления, собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев или по решению суда (п. 1 ст. 69 ЗК РФ). Кроме того, в качестве оснований проведения землеустройства ст. 4 ФЗ "О землеустройстве" предусматривает решения федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления о проведении землеустройства, договоры о проведении землеустройства, а также судебные решения.

Земельный кодекс определяет, что порядок проведения землеустройства устанавливается федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (п. 7 ст. 69 ЗК РФ). В тоже время, ФЗ "О землеустройстве", который, по сути, и должен регламентировать порядок землеустройства, содержит в основном нормы декларативного характера и, в свою очередь, устанавливает, что порядок описания местоположения границ объектов землеустройства, а также порядок установления на местности границ объектов землеустройства определяется Правительством Российской Федерации. Таким образом, в настоящее время проведение землеустройства практически не урегулировано федеральными законами. При этом, как справедливо отмечает В.В. Устюкова*(30), нет необходимости доказывать важность надлежащего правового регулирования отношений по проведению землеустройства, так как это одна из тех проблем, с которыми постоянно приходится сталкиваться собственникам земельных участков, землевладельцам, землепользователям и арендаторам.

В соответствие с вышесказанным, возникает насущная необходимость внесения изменений в законодательные акты, регулирующие порядок проведения землеустройства. В связи с этим был подготовлен проект Федерального закона "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования проведения землеустройства". О преимуществах и недостатках данного законопроекта не раз указывалось в юридической литературе, в частности такими авторами как В.В. Устюкова*(31) и А.И. Иванкин*(32). В целом, законопроект направлен на восполнение пробелов действующего ФЗ "О землеустройстве", упрощение порядка землеустройства и упорядочение отношений в данной сфере. В настоящее время, хотя в Закон внесен ряд уточнений Федеральным законом от 13 мая 2008 г. N 66-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О государственном кадастре недвижимости", еще нельзя говорить о существенном изменении положения, существующего в правовом регулировании отношений по проведению землеустройства.

В связи с этим, важное значение сохраняет Положение о проведении территориального землеустройства, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 07 июня 2002 года N 396*(33). В соответствии с п. 7 Положения, технические условия и требования проведения землеустройства при образовании новых и упорядочении существующих объектов землеустройства, а также межевании объектов землеустройства устанавливаются в качестве общих правил для всех объектов территориального землеустройства Федеральной службой земельного кадастра России, полномочия которой в последующем были преданы Федеральному агентству кадастра объектов недвижимости (Роснедвижимость). В настоящее время, Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом преобразовано в Федеральное агентство по управлению государственным имуществом.

Так, разъяснения положений относительно проведения территориального землеустройства содержатся в "Методических рекомендациях по проведению землеустройства при образовании новых и упорядочении существующих объектов землеустройства"*(34), а также "Методических рекомендациях по проведению межевания объектов землеустройства"*(35), утвержденных 17 февраля 2003 года.

Согласно п. 2 Положения о проведении территориального землеустройства Федеральная служба земельного кадастра России (в настоящее время Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости) и ее территориальные органы обеспечивают проведение территориального землеустройства в соответствии с решениями органов государственной власти, а также на землях, находящихся в федеральной собственности. Территориальное землеустройство остальных объектов землеустройства проводится юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями на основании договора по инициативе органов местного самоуправления, собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев или по решению суда.

Территориальное землеустройство включает в себя такие виды работ как образование новых и упорядочение существующих объектов землеустройства и межевание объектов землеустройства. Работы по образованию новых и упорядочению существующих земельных участков, обычно, включают в себя два этапа:

составление проекта территориального землеустройства, его согласование и утверждение;

составление карты (плана) земельного участка по результатам установления границ земельного участка на местности и (или) съемки на местности частей земельного участка, занятых объектами недвижимости.

Фактически именно на стадии землеустройства производится выбор земельного участка. Статья 31 ЗК РФ определяет, что выбор земельного участка на основе документов государственного кадастра недвижимости с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующей территории и недр в ее границах осуществляется посредством определения вариантов размещения объекта и проведения процедур согласования в случаях, предусмотренных федеральными законами, с соответствующими государственными органами, органами местного самоуправления, муниципальными организациями. По каждому варианту формируется пакет документов с информацией о разрешенном использовании земельных участков и об обеспечении этих земельных участков техническими условиями подключения объектов к сетям инженерно-технического обеспечения.

В этой связи целесообразно рассмотреть Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 7 марта 2007 г. N А57-4542/06. Как следует из материалов дела, постановлением мэра города Саратова от 24.05.2005 года N 114А-115 "О предварительном согласовании места размещения многоэтажного дома в Волжском районе ООО "Инстройком-М" был утвержден акт выбора земельного участка, расположенного в квартале, ограниченном улицами: Затонская, Соколовая, им. Лермонтова М.Ю. в Волжском районе в границах, указанных в плане земельном участка общей площадью 0,5206 га. Позднее в названное постановление было внесены изменения и дополнения, касающиеся предоставления разрешения на строительство многоэтажного жилого дома со встроенно-пристроенными нежилыми помещениями и подземным гаражом, которые утверждены постановлением мэра города Саратова N 300А-230 и 16.11.2005 года распоряжением мэра N 610-р утвержден проект границ данного земельного участка. Прокуратура Саратовской области обратилась в суд с заявлением о признании указанных актов недействительными. Решением арбитражного суда в удовлетворении заявления отказано. Постановлениями апелляционной и кассационной инстанции решение оставлено без изменения. Отказывая в удовлетворении заявления, суды приняли во внимание, что в соответствии с подп. 1 п. 5 ст. 30 ЗК РФ выбор земельного участка и принятие в порядке, установленном ст. 31 настоящего кодекса, решения о предварительном согласовании места размещения объекта является условием для предоставления земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта. Результаты выбора земельного участка оформляются актом о выборе земельного участка для строительства, а в необходимых случаях и для предоставления его охранной или санитарно-защитной зоны. К данному акту прилагаются утвержденные органом местного самоуправление проекты границ каждого земельного участка в соответствии с возможными вариантами их выбора (пункт 5 статьи 31 Земельного кодекса Российской Федерации).

Судами установлено, что согласно акту государственной экологической экспертизы от 03.02.2006 N 116/05, утвержденным Приказом Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприродонадзора) по Саратовской области на экспертизу представлялся акт выбора земельного участка для размещения многоэтажного жилого дома со встроенно-пристроенными нежилыми помещениями и подземным гаражом в Волжском районе города Саратова. Заключение экспертизы является положительным и содержит вывод о том, что материалы экологического обоснования места размещения многоэтажного жилого дома со встроенно-пристроенными нежилыми помещениями и подземным гаражом по содержанию соответствуют экологическим требованиям, установленным законодательством Российской Федерации в области охраны окружающей среды.

Кроме того, из материалов дела следует, что земельные участки, расположенные в этом районе города Саратова относятся к землям природоохранного назначения, на которых введен особый правовой режим использования земель. Отделом водных ресурсов Нижне-Волжского бассейнового водного управления в Саратовской области, являющимся специально уполномоченным органом управления использования и охраной водного фонда на территории Саратовской области, были согласованы отведенные земельные участки площадью 0,3294 га (1 очередь) и площадью 0,1912 га (2 очередь) под размещение указанных объектов недвижимости. Эти обстоятельства подтверждаются планом земельного участка с отметкой Отдела водных ресурсов в Саратовской области о согласовании с последним.

Доводам заявителя жалобы о том, что в прокуратуру Волжского района г. Саратова поступили обращения граждан о незаконном захвате земли, и отсутствии факта схода граждан судами дана надлежащая правовая оценка.

В соответствии с п. 3 и 4 ст. 31 ЗК РФ органы местного самоуправления городских или сельских поселений информируют население о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства. Указанные органы информируют землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, законные интересы которых могут быть затронуты в результате возможного изъятия для государственных и муниципальных нужд находящихся соответственно в их пользовании и владении земельных участков, в связи с предоставлением этих земельных участков для строительства. Материалы дела свидетельствуют о том, что сообщение о предоставлении земельного участка, расположенного в квартале, ограниченном улицами: Затонская, Соколовая, им. Лермонтова М.Ю. было опубликовано в газете Саратовская панорама. Следовательно, граждане имели возможность ознакомиться с объявлением и выразить свое волеизъявление по данному вопросу.

Согласно протоколу схода граждан по вопросу предоставления земельного участка для размещения указанных объектов недвижимости, утвержденного Председателем Комитета по земельным ресурсам Администрации города Саратова, жителями вынесено решение о согласии на отселения и предоставлении ООО "Инстройком-М" земельного участка под размещение жилого дома в указанном районе. Кроме того, судами установлен факт получения всеми проживающими лицами на спорном земельном участке денежных средств в качестве компенсации за переселение из ветхих жилых строений (деревянные дома, построенные в начале прошлого века) в благоустроенные жилые помещения большей площади.

Какого-либо обременения на названных земельных участках, предметом которого является исковое заявление, судами не установлено.

Учитывая изложенное, суд кассационной инстанции пришел к выводу, что поскольку выбор земельного участка для размещения многоэтажного жилого дома в квартале, ограниченном улицами Затонская, Соколовая, им. Лермонтова М.Ю. утвержден органом местного самоуправления с учетом экологических, градостроительных, санитарно-эпидемиологических и иных условий, обжалуемые постановления Администрации города Саратова не противоречат закону или иному нормативному акту и не нарушают прав и законных интересов юридических лиц и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Проекты территориального землеустройства утверждаются собственниками земельных участков или уполномоченными ими лицами (землепользователями или землевладельцами земельных участков, на которых проводится землеустройство).

Методические рекомендации по проведению землеустройства при образовании новых и упорядочении существующих объектов землеустройства содержат отдельные статьи, посвященные составлению проекта территориального землеустройства в случае изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд с последующим предоставлением участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для строительства объектов на стадии выбора земельного участка. Так, согласно п. 11.2 указанных рекомендаций проект границ земельного участка с вариантами его размещения включает:

пояснительную записку;

проектный план;

экспликацию земель, предполагаемых к изъятию;

расчеты убытков и потерь сельскохозяйственного производства и лесного хозяйства;

результаты оценки земель;

сведения об обременениях и ограничениях в использовании выбранного земельного участка;

сведения о технических условиях подключения планируемого объекта строительства к сетям инженерно-технического обеспечения;

протоколы предварительных согласований с правообладателями земельных участков.

Следует отметить, что до 1 ноября 2008 года вместо изготовления, утверждения и использования схем расположения земельных участков на кадастровых картах соответствующих территорий допускаются изготовление, утверждение и использование проектов границ земельных участков, которые соответственно изготавливались, утверждались и использовались в установленном законодательством Российской Федерации порядке до дня вступления в силу ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О государственном кадастре недвижимости" от 13.05.2008 N 66-ФЗ. Кроме того, проект границ земельного участка, утвержденный в установленном порядке до дня вступления в силу указанного Закона или с учетом его ч. 1 ст. 21 в период со дня вступления в силу данного Закона до 1 ноября 2008 года, признается действительным и имеет равную юридическую силу с утвержденной схемой расположения земельного участка на кадастровой карте соответствующей территории.

В случае предполагаемого изъятия (выкупа) земельного участка для государственных или муниципальных нужд и изменения целевого назначения дополнительно по вариантам производятся в установленном порядке ориентировочные расчеты размеров убытков правообладателей земельных участков и рыночной стоимости земельных участков (п. 11.6 указанных рекомендаций). Протоколы предварительных согласований по выбранному варианту оформляются с правообладателями земельных участков, интересы которых непосредственно затрагиваются возможным изъятием (выкупом) земельных участков. В протоколах отражается отношение (согласие или несогласие) землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков к размерам ориентировочно рассчитанных убытков и собственников земельных участков к изъятию и размеру выкупной цены (п. 11.8 указанных рекомендаций).

Таким образом, действующее законодательство содержит особые нормы для землеустроительной деятельности в случае изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд, по существу устанавливающие дополнительные гарантии для правообладателей земельных участков, предполагаемых к изъятию.

Межевание, согласно ст. 17 ФЗ "О землеустройстве", представляет собой работы по установлению на местности границ муниципальных образований и других административно-территориальных образований, границ земельных участков с закреплением таких границ межевыми знаками и описанию их местоположения. Определение границ объекта землеустройства на местности и их согласование необходимо осуществлять в присутствии лиц, права которых могут быть затронуты при проведении межевания, или уполномоченных ими лиц (представителей) при наличии надлежащим образом оформленных доверенностей. Результаты согласования границ оформляются актом (актами) согласования границ объекта землеустройства, который подписывается всеми участниками процедуры согласования границ, включая исполнителя работ.

Следует отметить, что Земельный кодекс содержит дополнительные гарантии для правообладателей земельных участков, устанавливая, что при проведении землеустройства обеспечивается учет законных интересов лиц, права которых могут быть затронуты при его проведении, путем извещения их в письменной форме землеустроителями не позднее, чем за семь календарных дней до начала работ (п. 4 ст. 69). Более подробный порядок извещения регламентирован Методическими рекомендациями по проведению межевания объектов землеустройства. В тоже время п. 4 ст. 69 ЗК РФ устанавливает, что отсутствие при проведении землеустроительных работ надлежащим образом извещенных лиц не является препятствием для проведения землеустройства. Заинтересованные лица вправе обжаловать действия, ущемляющие их права и законные интересы, в установленном порядке. земельный участок городской муниципальный

Таким образом, неуведомление или ненадлежащее уведомление владельцев смежных участков может служить основанием для суда к признанию акта установления границ недействительным.

Согласно ст. 17 ФЗ "О землеустройстве", порядок установления на местности границ объектов землеустройства определяется Правительством Российской Федерации. Методическими рекомендациями по проведению межевания объектов землеустройства работы по установлению на местности границ муниципальных образований и других административно-территориальных образований, границ земельных участков с закреплением таких границ межевыми знаками и определению их координат определены как межевание. При этом, определение границ объекта землеустройства на местности и их согласование необходимо осуществлять в присутствии лиц, права которых могут быть затронуты при проведении межевания, или уполномоченных ими лиц (представителей) при наличии надлежащим образом оформленных доверенностей. Порядок извещения данных лиц предусмотрен пунктами 11-13 указанных Рекомендаций. Результаты согласования границ оформляются актом (актами) согласования границ объекта землеустройства, который подписывается всеми участниками процедуры согласования границ, включая исполнителя работ.

Действующее федеральное законодательство не определяет момент, на который следует производить землеустройство в случае изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд.

Учитывая, что решение об изъятии должно содержать сведения об изымаемом земельном участке (местонахождение, кадастровый номер, площадь, категорию земель, целевое назначение, обременения и ограничения использования и т.д.), можно сделать вывод, что землеустройство целесообразно проводить как предварительную стадию к стадии подготовки и принятия решения об изъятии земельного участка для государственных либо муниципальных нужд.

В соответствии с законодательством конкретизация объекта происходит посредством государственного кадастрового учета земельного участка. Государственный кадастровый учет земельных участков осуществляется в порядке, установленном Федеральным законом "О государственном кадастре недвижимости" от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ*(36). При этом, государственным кадастровым учетом недвижимого имущества признаются действия уполномоченного органа по внесению в государственный кадастр недвижимости сведений о недвижимом имуществе, которые подтверждают существование такого недвижимого имущества с характеристиками, позволяющими определить такое недвижимое имущество в качестве индивидуально-определенной вещи (уникальные характеристики объекта недвижимости), или подтверждают прекращение существования такого недвижимого имущества, а также иных предусмотренных настоящим Федеральным законом сведений о недвижимом имуществе. Каждому объекту недвижимости, сведения о котором вносятся в государственный кадастр недвижимости, органами кадастрового учета присваивается не повторяющийся во времени и на территории Российской Федерации государственный учетный номер (кадастровый номер).

Следовательно, юридическое значение кадастрового учета выражается в создании объекта гражданских правоотношений - земельного участка.

Учитывая положения действующего законодательства, следует согласиться с мнением О.В. Шихалевой, относительно того, что под земельным участком следует понимать особого рода недвижимость, вследствие своего естественного происхождения и нахождения в естественной экологической системе, что обуславливает необходимость учитывать данные факторы при правовом регулировании отношении по поводу этого объекта, в частности искать гармоничное сочетание частноправовых и публично-правовых элементов*(37).

При этом одним из основных принципов земельного законодательства является принцип деления земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства (подп. 8 пункта 1 статьи 1 ЗК РФ). По мнению А.А. Семенщикова, принадлежность к той или иной категории земель важно знать как при определении порядка изъятия (выкупа) земельных участков, так и для разработки землеустроительной документации, при государственной кадастровой оценке, установлении ставок земельного налога, нормативной и выкупной цены земельного участка*(38).

В соответствии с данными государственной статистической отчетности площадь земельного фонда Российской Федерации на 1 января 2007 г. составила 1709,8 млн. га. Распределение указанного земельного фонда по категориям земель в процентном соотношении выглядит следующим образом:

земли сельскохозяйственного назначения - 23,6%;

земли поселений - 1,1%;

земли промышленности и иного специального назначения - 1,0%;

земли особо охраняемых территорий и объектов - 2%;

земли лесного фонда - 64,6%;

земли водного фонда - 1,6%;

земли запаса - 6,1%.

Разграничение земель по категориям служит целям установления определенного вида использования земельного участка, попавшего в ту или иную категорию. При этом в государственной и муниципальной собственности находится 92,4% земель, в собственности граждан - 7,2% и в собственности юридических лиц - 0,4%. Процентное соотношение земель, находящихся в частной собственности и собственности публично-правовых образований, изменится в связи с установлением ФЗ от 24 июля 2007 г. N 212-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в части уточнения условий приобретения прав на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности"*(39) и скупкой частными лицами и компаниями земельных долей у их владельцев.

Согласно п. 2 ст. 6 ЗК РФ, земельный участок может быть делимым и неделимым. При этом делимым признается участок, который может быть разделен на части, каждая из которых образует после раздела самостоятельный участок, разрешенное использование которого может осуществляться без перевода его в состав земель иной категории, за исключением случаев, установленных федеральными законами. Следовательно, участок может признаваться неделимым, если его раздел повлечет изменение его целевого назначения. Также, при разделе необходимо учитывать предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков. Действующее законодательство (п. 1 ст. 33 ЗК, п. 1 ст. 4 Закона об обороте земель) определяет, что предельные размеры участков для дачного строительства, ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, садоводства, огородничества и вообще участков из земель сельскохозяйственного назначения устанавливаются законами субъектов РФ. Предельные размеры участков для подсобного хозяйства и индивидуального жилищного строительства устанавливаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. В то же время, для иных целей предельные размеры участков устанавливаются в соответствии с утвержденными в установленном порядке нормами отвода земель для конкретных видов деятельности или в соответствии с правилами землепользования и застройки, землеустроительной, градостроительной и проектной документацией (п. 3 ст. 33 ЗК). Следует заметить, однако, что ФЗ от 24 июля 2002 года N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения"*(40) определено, что положения, относительно предельных размеров земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения не распространяются на формируемые земельные участки в целях их изъятия, в том числе путем выкупа, для государственных или муниципальных нужд и (или) последующего изменения целевого назначения земель на основании утвержденных актов о выборе земельных участков для строительства и материалов предварительного согласования мест размещения объектов и (или) документов территориального планирования, документации по планировке территории и землеустроительной документации. При этом следует учитывать, что в случае деления объектов недвижимости должны быть обеспечены условия для функционирования их частей как самостоятельных объектов недвижимости. Так, Е.А. Киндеева и М.Г. Пискунова замечают, что делимость застроенных земельных участков определяется возможностью формирования участков, занятых объектами недвижимости и необходимых для их использования. Если на участке находится один объект недвижимости, раздел которого в натуре невозможен без образования прочно связанных с участком частей объекта, то такой участок неделим*(41). Необходимо также учитывать, что на раздел земельного участка может быть наложен запрет. В частности, в соответствии с ФЗ от 11 июня 2003 года N 74-ФЗ "О крестьянском (фермерском) хозяйстве"*(42) при выходе из фермерского хозяйства одного из его членов переданный в аренду или в собственность земельный участок для организации хозяйства разделу не подлежит.

...