Проблемы правового регулирования изъятия (выкупа) земельных участков для государственных и муниципальных нужд

Следует отметить, что до недавнего времени п. 5 ст. 279 ГК РФ допускал выкуп с согласия собственника части земельного участка, что противоречило статьям 49 и 55 ЗК РФ. При этом мнения правоведов относительно возможности участия части земельного участка в гражданском обороте и существа коллизии разделились. По мнению А. Ерш часть земельного участка не может участвовать в имущественном обороте, если она не выделена в соответствии с требованиями законодательства в самостоятельный объект*(43). Согласно выводу О. Бадулина, в целом, существующее правовое регулирование права собственности в отношении земельных участков не позволяет говорить о таком самостоятельном объекте правоотношений, как часть земельного участка*(44). Противоположную позицию, допуская возможность участия части земельного участка в гражданском обороте, занимают Г.А. Волков, А.К. Голиченков, О.М. Козырь*(45). Интересную точку зрения высказывает М.Г. Пискунова, указывая, что часть земельного участка не может быть объектом только вещных прав, а на обязательственные права это ограничение не распространяется*(46).

Федеральным законом "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в части приведения их в соответствие с Земельным кодексом Российской Федерации" N 118-ФЗ от 26 июня 2007 года*(47) положение п. 5 ст. 279 ГК РФ о выкупе части земельного участка признано утратившим силу. Данное изменение в ГК РФ по сути было продиктовано тем, что "часть земельного участка" не может являться самостоятельным объектом гражданского оборота, также как не могут быть таковым "часть квартиры", "часть комнаты" и т.д. В случае необходимости отчуждения части земельного участка последний должен быть разделен на два сформированных в соответствии с законодательством Российской Федерации земельных участка, после чего каждый из них может стать объектом гражданско-правовых сделок.

На практике может возникать необходимость раздела или объединения земельных участков в целях изъятия для государственных или муниципальных нужд. В частности, Закон N 310-ФЗ*(48) делает попытку регламентации раздела земельного участка с последующим выкупом земельных участков, которые будут образованы в результате такого раздела, а также объединения участков. В соответствии с п. 13 ст. 15 Закона, в случае, если в соответствии с документацией по планировке территории для размещения олимпийских объектов или документацией по планировке территорий, прилегающих к олимпийским объектам, предусмотрен раздел существующих земельных участков, решение об изъятии земельных участков и (или) расположенных на них иных объектов недвижимого имущества в целях размещения олимпийских объектов или развития территорий, прилегающих к олимпийским объектам, может быть принято в отношении земельных участков, которые будут образованы в результате такого раздела. В этом случае указанное решение принимается до раздела существующего земельного участка. Однако, не вполне ясно, как возможно принятие решения в отношении еще не сформированных участков. Раздел земельного участка в этом случае допускается с письменного согласия правообладателя такого земельного участка, за исключением государственных или муниципальных унитарных предприятий и государственных или муниципальных учреждений (п. 14 ст. 15). В случае отказа указанных лиц от раздела земельного участка, такой участок также подлежит изъятию для размещения олимпийских объектов или развития территорий, прилегающих к олимпийским объектам, на основании решения об изъятии (п. 15 ст. 15).

К сожалению, ст. 15 Закона N 310-ФЗ, посвященная особенностям резервирования земель и изъятия земельных участков, содержит противоречия. Так, в соответствии с п. 13 ст. 15 Закона, в случае, если согласно документации по планировке территории для размещения олимпийских объектов или документацией по планировке территорий, прилегающих к олимпийским объектам, предусмотрен раздел существующих земельных участков, решение об изъятии земельных участков и (или) расположенных на них иных объектов недвижимого имущества в целях размещения олимпийских объектов или развития территорий, прилегающих к олимпийским объектам, может быть принято в отношении земельных участков, которые будут образованы в результате такого раздела. В этом случае указанное решение принимается до раздела существующего земельного участка. При этом раздел земельного участка в этом случае, согласно п. 14 ст. 15 Закона допускается с письменного согласия собственника земельного участка, землепользователя или землевладельца, за исключением государственных или муниципальных унитарных предприятий и государственных или муниципальных учреждений. В случае отказа указанных лиц от раздела земельного участка, земельный участок подлежит изъятию для размещения олимпийских объектов или развития территорий, прилегающих к олимпийским объектам, на основании решения об изъятии (п. 15 ст. 15). Последнее положение противоречит п. 31 ст. 15 Закона и общим нормам, установленным ГК РФ (ст.ст. 279-283).

Кроме того, анализ пунктов 13 и 15 ст. 15 Закона N 310-ФЗ не позволяет сделать однозначный вывод о том, какой участок подлежит изъятию: весь участок, подлежащий разделу, или часть такого участка. Закон не предусматривает право на оспаривание решения о разделе земельного участка, в связи с этим возникает вопрос о возможности защиты интересов собственника, землевладельца и землепользователя с использованием ст. 13 ГК РФ. Необходимо учитывать, что Российская Федерация с 1 января 2008 г. до 1 января 2014 г. передала Краснодарскому краю полномочия по разделу и объединению земельных участков в целях их предоставления для строительства олимпийских объектов, включая полномочия по обращению с заявлением о кадастровом учете и государственной регистрации прав на земельные участки (п. 1 ст. 16).

Следует также отметить, что согласно п. 4 ст. 9 Градостроительного кодекса РФ не допускается принятие органами государственной власти, органами местного самоуправления решений о резервировании земель, об изъятии (выкупе) земельных участков для государственных или муниципальных нужд при отсутствии документов территориального планирования, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами. Такое исключение, например, предусмотрено п. 34 ст. 15 Закона N 310-ФЗ, согласно которому изъятие земельных участков в целях размещения олимпийских объектов допускается при отсутствии документов территориального планирования.

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Виды и содержание документов территориального планирования, порядок их подготовки и утверждения определяется Градостроительным кодексом РФ.

Действующее законодательство устанавливает определенные ограничения для изъятия земель отдельных категорий.

В соответствии со ст. 6 ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" принудительное прекращение права постоянного (бессрочного) пользования, права пожизненного наследуемого владения, права безвозмездного срочного пользования земельным участком из земель сельскохозяйственного назначения осуществляется по основаниям и в порядке, которые установлены Земельным кодексом Российской Федерации. Принудительное прекращение аренды земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения осуществляется в соответствии с требованиями ЗК РФ и ГК РФ. Следовательно, земельные участки сельскохозяйственного назначения могут изыматься для государственных или муниципальных нужд. Однако, согласно п. 4 ст. 79, особо ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья, в том числе сельскохозяйственные угодья опытно-производственных подразделений научно-исследовательских организаций и учебно-опытных подразделений образовательных учреждений высшего профессионального образования, сельскохозяйственные угодья, кадастровая стоимость которых существенно превышает средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (городскому округу), могут быть в соответствии с законодательством субъектов РФ включены в перечень земель, использование которых для других целей не допускается, а значит, они вообще не могут изыматься для несельскохозяйственных целей.

В состав земель промышленности и иного специального назначения в целях обеспечения безопасности населения и создания необходимых условий для эксплуатации объектов промышленности, энергетики, особо радиационно-опасных и ядерно-опасных объектов, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, транспортных или иных объектов могут включаться охранные, санитарно-защитные и иные зоны с особыми условиями использования земель. Согласно п. 3 ст. 87 ЗК РФ земельные участки, которые включены в состав таких зон, у собственников, землевладельцев, землепользователей и арендаторов земельных участков не изымаются. Следует, однако, заметить, что в их границах может быть введен особый режим их использования, ограничивающий или запрещающий те виды деятельности, которые не совместимы с целями установления таких зон.

Кроме того, п. 3 ст. 87 ЗК закрепляет, что земельные участки, используемые под районы падения отделяющихся частей ракет эпизодически, у собственников, землевладельцев, землепользователей и арендаторов земельных участков также не изымаются. Порядок возмещения ущерба этим лицам определяется Правительством РФ.

Также у указанных лиц не изымаются земельные участки при необходимости временного использования земель (территорий) для проведения учений и других мероприятий, связанных с нуждами обороны (п. 2 ст. 93 ЗК РФ).

Согласно Федеральному закону от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях"*(49) под особо охраняемыми природными территориями понимаются участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны.

В целях создания новых и расширения существующих земель особо охраняемых природных территорий органы государственной власти субъектов РФ, в соответствии с п. 5 ст. 95 ЗК РФ, вправе принимать решения о резервировании земель, которые предполагается объявить землями особо охраняемых природных территорий, с последующим изъятием таких земель, в том числе путем выкупа, и об ограничении на них хозяйственной деятельности. Кроме того, п. 9. указанной статьи закрепляет, что объявление земель государственным природным заказником допускается как с изъятием, в том числе путем выкупа, так и без такого изъятия земельных участков у их собственников, землепользователей, землевладельцев. Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" устанавливает, что объявление природных комплексов и объектов памятниками природы, а территорий, занятых ими, территориями памятников природы допускается с изъятием занимаемых ими земельных участков у собственников, владельцев и пользователей этих участков.

В тоже время, согласно п. 2 ст. 6 указанного закона запрещается изъятие или иное прекращение прав на земельные участки и другие природные ресурсы, которые включаются в государственные природные заповедники.

В качестве примера можно привести Постановление Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 1 марта 2005 года N А74-3309/2004-К1-Ф02-518/05-С1. Как установлено материалами дела, постановлением администрации Ширинского района от 30.03.95 N 160 "Об уточнении границ между заповедником "Чазы" и акционерным обществом открытого типа "Хакасский рыбокомбинат" изменены границы и площадь земельных участков. У заповедника изъят земельный участок площадью 252 га, расположенный вдоль Западного берега Малого плеса озера Беле и передан в районный фонд перераспределения, изъята водная поверхность Малого плеса озера Беле площадью 150 га; изъят земельный участок площадью 88 га, расположенный в районе скалок на восточном берегу Большого плеса озера Беле; изъята водная поверхность площадью 600 га озера Иткуль западнее линии "затонувший катер" - "крыжовник".

В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации N 1004 от 04.09.99 г. в Республике Хакасия на базе реорганизуемых государственных природных заповедников "Малый Абакан" и "Чазы" учрежден государственный природный заповедник "Хакасский" Государственного комитета Российской Федерации по охране окружающей среды. В соответствии с пунктом 7 статьи 2, пунктом 1 статьи 6 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях" от 14.03.1995 N 33-ФЗ территории государственных природных заповедников относятся к особо охраняемым территориям федерального значения, земельные участки которых являются федеральной собственностью.

Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" от 14.03.1995 N 33-ФЗ статьей 6 устанавливает запрет на изъятие и иное прекращение прав на земельные участки и другие природные ресурсы, которые включены в государственные природные заповедники. Изменение территории государственного заповедника производится Правительством Российской Федерации.

Право собственности Российской Федерации на земельный участок, предоставленный федеральному государственному учреждению "Государственный природный заповедник "Хакасский" на праве постоянного (бессрочного) пользования, расположенный по адресу: Ширинский район, участок на оз. Беле, кадастровый N 19:11:990101:0083, подтверждается свидетельством о регистрации права от 20.01.2004 N 19-01/00-6/2004-25.1.

При таких условиях суд обоснованно пришел к выводу о том, что оспариваемым по делу постановлением N 160 от 30.03.95 нарушено право Российской Федерации как собственника на распоряжение принадлежащим ей земельным участком.

Следует отметить, что согласно п. 4 ст. 95 ЗК РФ в целях защиты особо охраняемых природных территорий от неблагоприятных антропогенных воздействий на прилегающих к ним земельных участках могут создаваться охранные зоны или округа с регулируемым режимом хозяйственной деятельности. Земельные участки в границах охранных зон у собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков не изымаются и используются ими с соблюдением установленного для этих земельных участков особого природного режима.

Земельные участки в границах санитарных зон, согласно п. 3 ст. 96 ЗК РФ, у собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков не изымаются и не выкупаются, за исключением случаев, если в соответствии с установленным санитарным режимом предусматривается полное изъятие этих земельных участков из оборота (первая зона санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов). При этом такие земельные участки, находящиеся в частной собственности, подлежат выкупу у их собственников в соответствии со статьями 279-283 ГК РФ и ст. 55 ЗК РФ.

Земельный кодекс РФ в п. 4 ст. 97 также устанавливает, что в пределах земель природоохранного назначения вводится особый правовой режим использования земель, ограничивающий или запрещающий виды деятельности, которые несовместимы с основным назначением этих земель. Земельные участки в пределах этих земель не изымаются и не выкупаются у собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков.

Также у указанных лиц, учитывая п. 3 ст. 99 ЗК РФ, не изымаются земельные участки, отнесенные к землям историко-культурного назначения.

Таким образом, законодатель придает особое значение правовому режиму объекта, предполагаемого к изъятию для государственных или муниципальных нужд.

Размещено на Allbest.ru