Корупція як явище сучасногo суспільства в системі державної служби

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

КУРСОВА РОБОТА З ДИСЦИПЛІНИ

Державна служба

НА ТЕМУ:

Корупція як явище сучасногo суспільства в системі державної служби

Вступ

корупція державний служба

Жодна країна не захищена від корупції, в тому числі Україна.

Неможливо переоцінити негативний вплив зловживань у державному управлінні. Корупція загрожує верховенству права, порушує соціальну справедливість, сповільнює економічний розвиток та послаблює конкурентоспроможність країни на міжнародних ринках. Вона підриває моральні основи суспільства і ставить під загрозу стабільність демократичних інститутів. У демократичній системі, що за своїм визначенням залежить від довіри народу, поширення недоброчесності може виявитися фатальним, адже воно знищує віру в інститути влади. Саме тому боротьба з цим явищем належить до пріоритетних напрямків діяльності влади.

РОЗДІЛ 1. Історичний шлях виникнення корупції, різноманітність поглядів на проблему визначення дефініції цього явища

Корупція як соціальне явище виникло дуже давною. Перша згадка про корупцію, як негативну форму здійснення державної служби знайшла своє відображення в найстарішому з відомих людству історичних пам'ятників державності - архіві стародавнього Вавилону, - що припадає на другу половину XXIV століття до нашої ери. В епоху шумерів і семітів Цар Лагаша (територія сучасного Іраку) Урукагіна був вимушений реформувати своє державне управління з метою припинення зловживань своїх чиновників та суддів [1].

На думку Г.Р. Ахметової теоретично виникнення та існування корупції стає можливим з моменту виділення функцій управління в суспільній або господарській діяльності. Саме тоді у державного чиновника з'являються великі можливості розпоряджатися різноманітними ресурсами, у результаті чого він часто приймає рішення не в інтересах суспільства, а виходячи зі своїх особистих, корисливих потреб. Історично цей процес повинен відноситись до часу формування перших класових суспільств і державних утворень у прадавніх центрах людської цивілізації: Єгипті, Месопотамії, Індії, Китаї, тобто у період ІІІ-ІІ тисячоліття до нашої ери, що підтверджується знайденими археологами й істориками релігійними та літературними джерелами. Так, в одному з найстародавніших текстів має місце явне підтвердження того, що єгипетські царі приймали підношення.

Але, відношення до проявів корупції було різним, наприклад, у стародавній Індії до хабарів відносилися поблажливо, як до явища, яке необхідно приймати таким як воно є. З огляду на те, що державну владу мав хто-небудь підтримувати та захищати, а функції сучасних правоохоронних органів тоді виконувала армія, в якої було значно більше прав аніж тепер, можна стверджувати, що корупція в органах правопорядку, виникла разом із виникненням корупції взагалі [2].

За часів античності поняття корупції сприймалося досить неоднозначно. Слово корумпувати (від лат. “corrumpere”) мало декілька негативних значень: ушкоджувати шлунок неякісною їжею, псувати воду в закритій тарі, втрачати можливість, знищувати майно пожежею, викривляти зміст, соромити гідність та ін. Інше значення слова “корумпувати” означає підкупати кого-небудь або всіх (не обов'язково посадовця) щедрими подарунками. Префікс “cor”, начебто, “запрошував” спільно порушувати закон, договір, із самого початку визначаючи, що корупція - явище, яке має співучасників. У римському праві “corrumpere” означало ламати, псувати, пошкоджувати, фальсифікувати показання, але в цей же час і підкупити суддю (претора) [3]. Існували й інші схожі поняття, такі як, наприклад repetunde, pecunia repetunde, що означало кошти, які підлягали поверненню адміністративними особами, як отримані у вигляді хабарів шляхом вимагання [4].

У період середньовіччя поняття корупції отримує значення, притаманне виключно церковним, канонічним відносинам - як спокуса диявола. В подальшому інквізиція сприяла завершенню двохтисячорічного процесу боротьби латинської мови з її грецьким корінням, одним із наслідків чого стала заміна терміну “каталіз” (від грец. katalysis - руйнування, знищення) на латинський “корупція”. Корупція в католицизмі означала гріховність. Отримана в спадщину гріховна порча розглядалась як природа всіх гріхів (Блаженний Августин, Фома Аквінський). Історик У. Манчестер охарактеризував період середньовіччя як суміш нескінченних війн, корупції, беззаконня. Згадується про корупцію й у російських літописах ще ХІІІ століття. Першим законодавчо обмежив розповсюдження корупції Іван ІІІ, а смертну кару за прояви корупції ввів його онук Іван IV (Грозний). За царювання Петра І почалась справжня боротьба з корупцією. Він створив контролюючі органи, завдяки яким за часів його царювання пролунало декілька корупційних скандалів. Усе це ще раз вказує на те, що історія людської цивілізації досить багата прикладами проявів корупції, що підтверджує досить поважний вік та неодмінну присутність цього явища в усіх людських культурах і цивілізаціях. Слід зазначити, що корупція засуджувалася в усі часи, але це не зашкодило проникнути їй і у сучасне суспільство [2].

Визначення корупції, як соціального явища, намагалися знайти Аристотель, Платон, Фукід. Вони створили першу відому науковцям модель корупції - “моральну модель”, яка пояснювала людську недосконалість перепоною на шляху до легітимного суспільства. Ніколо Макіавеллі порівнював соціальне зло корупції з такою, на той час, поширеною хворобою як чахотка. На його думку мудрість правителів полягала у своєчасному виявленні хвороби та знаходженні методів лікування.

Інший геніальний європейський вчений Томас Гоббс писав: “…люди, які пишаються своїм багатством, сміливо скоюють злочини в надії, що їм вдасться уникнути покарання шляхом корумпування державної юстиції або отримати пробачення за гроші чи інші форми винагороди”. З точки зору Гоббса, корупція “…є корінь, з якого витікає в усі часи та за усіляких спокус зневага до усіх законів”. Ці вислови є безумовним доказом поширення корупції у ті часи. Не можна не згадати й вислів Карла Маркса: “Покажіть капіталу прибуток у триста відсотків, й не буде жодного злочину, на який він не піде…". Макс Вебер, ввівши в науковий обіг поняття “толерантний функціоналіст”, навпаки, вважав, що корупція може мати позитивний і функціональний характер у відносинах державної та приватної сфер, за умови якщо вона підсилює позицію еліт, які гарантують прискорення змін, що відбуваються в суспільстві.

У ХХ столітті дослідження явища корупції стало немодним. Капіталізм намагався довести свою перевагу, а для цього факти корупції довелося замовчувати. Аналогічна ситуації була й у Радянському Союзі, де взагалі не визнавалася можливість існування корупції. І тільки в останні десятиріччя ХХ сторіччя на Заході усвідомили, яку шкоду завдає корупція усім сферам життєдіяльності суспільства, але на той час не збереглося жодних наукових шкіл з їх надбаннями у вивченні цього явища [5].

РОЗДІЛ 2. Сутність та поняття корупції

Корупція - це явище, яке можна пояснити людськими слабкостями, через які особи, наділені за посадою повноваженнями на виконання функцій держави, свідомо здійснюють неправомірні діяння, в тому числі зловживають своїм службовим становищем з метою одержання особистих переваг. [6].Корупція може бути також політичною, такою, наприклад, як придбання голосів виборців, отримання незаконних надходжень у виборчі фонди, лобіювання власних інтересів в законодавчій сфері шляхом пожертвування деяких сум парламентським фракціям тощо.

М.І. Мельник зазначає, що: “Корупція - не просто соціальне, але і психологічне та моральне явище. Адже вона не існує поза людей - їх поведінки, діяльності. Корупція - це спосіб мислення, який обумовлює спосіб життя [7].

Корупція може мати різні форми: одержання хабарів, подарунків, розкрадання бюджетних коштів, шантаж на сексуальному підгрунті - так звана моральна корупція (зловживання особистим впливом), а також зловживання владою або службовим становищем.

Визначаючи поняття корупції, слід виходити із такого:

корупція - соціальне явище, а не конкретне суспільне небезпечне діяння; це явище, притаманне всім державам світу, невід'ємний атрибут публічної влади. Державний апарат будь-якої країни, на жаль, не може забезпечити свого функціонування без зловживань представників цього апарату. Відмінність різних держав у цьому плані полягає не у наявності чи відсутності корупції як такої, а в її масштабах, характері корупційних проявів, впливу корупції на соціальні, економічні та політичні процеси;

у правовому значенні корупція - це збірне поняття, яке охоплює сукупність (систему) взаємопов'язаних правопорушень (кримінально-правових, адміністративних, дисциплінарних, цивільно-правових). Реально ці правопорушення мають різні форми. До них насамперед, належать хабарництво, зловживання владою або посадовим становищем та інші посадові злочини, які скоюються для задоволення корисливих та інших особистих інтересів чи інтересів третіх осіб.

Корупція, безумовно, негативне явище для будь-якого суспільства, вона стримує інвестиції та уповільнює економічне зростання. Це одна з причин того, чому ця проблема привертає увагу міжнародних інституцій, чому її досліджують міжнародні рейтингові агентства типу Тransparency Іnternational (ТІ). Багато іноземних компаній, що здійснюють фінансову допомогу іншим країнам, занепокоєні тим, що їх гроші можуть бути викрадені і не надійдуть за конкретними адресами.

Визначаючи, в чому полягає шкода від корупції, експерти виділили такі моменти:

бюрократичні домагання - це зашморг на шиї малих підприємців;

корупція заважає припливу іноземних інвестицій;

в усьому світі є певний зв'язок між корупцією та незалежністю банків, а також між корупцією та незадовільним рівнем нагляду за фінансовим закладами;

корупція призводить до значного підвищення витрат на державні капіталовкладення і зниження їх якісного рівня (наслідками корупції в цілому є зниження прибутковості державних капіталовкладень та інфраструктури);

корупція призводить до зменшення податкових надходжень, оскільки впливає на здатність уряду збирати податки.

Чим більш корумпована країна, тим повільніше вона розвивається економічно. Корупція посилює бідність і значно обмежує можливості боротьби з нею. Іноземні інвестори надають перевагу країнам, які є менш корумпованими.

Боротьба з корупцією надає країнам перевагу, оскільки це збільшує їх інвестиційну привабливість для кампаній, які займаються високими та інформаційними технологіями. Такі кампанії найімовірніше вкладуть свої капітали в економіку країн з мінімальним рівнем корупції, де влада належить закону і де існує безумовний захист інтелектуальної власності.

З'ясування причин і умов корупції необхідно для розробки засобів і методів протидії корупції. Виходити при цьому потрібно з того, що існують соціальні передумови корупції - як у кожній окремій державі, так і в певних типах країн (наприклад, у країнах перехідного типу).

Жодна із соціально-політичних і економічних систем не має повного імунітету від корупції. Отже, ставити питання про повне викоренення корупції (що має місце не лише на рівні політичних заяв, а й міститься в окремих нормативно-правових актах) невірно. Корупцію як явище викоренити неможливо. Підривом живильної основи корумпованості державного апарату (вплив на соціальні передумови корупції, причини та умови корупційних діянь, а також застосування адміністративних та репресивних заходів щодо конкретних корупціонерів) можна лише зменшити обсяги корупції, змінити характер корупційних проявів, обмежити вплив корупції на соціально-економічні, політичні та інші процеси в суспільстві, мінімізувати наслідки корупційних діянь.

Причини поширеності корупції лежать в економічних, політичних, правових, соціально-культурних, моральних і навіть у психологічних площинах.

Об'єктивні причини поширеності корупції в Україні.

1. Становлення нової державності й руйнування старої. Стара система державного управління, що діяла в радянські часи, практично вся зруйнована. Розпущена система партійних комітетів, що була стрижнем системи державного управління. Поступово почала складатися нова вертикаль державного управління, яка почала частково стабілізуватися й зміцнюватися після прийняття Конституції України. Але повної стабільності ні в кадровому складі державних службовців, ні в структурі органів державної влади ще не досягнуто. Досить частим реорганізаціям піддається система центральних органів влади -міністерств, відомств. Вони скорочуються, об'єднуються, реорганізуються, потім знову поновлюються, відроджуються. Зрозуміло, що в умовах нестабільності органів влади імовірність корупційних діянь значно зростає.

Перерозподіл державної власності. Після проголошення незалежності України розпочався процес зміни форми власності державних підприємств тощо: передача їх в оренду трудовим колективам, створення акціонерних товариств, розпродаж і передача в приватну власність. Цей процес супроводжується численними корупційними діяннями, пов'язаними як з оцінкою вартості об'єктів, так і з передачею (продажем) їх новим господарям.

Дуже небезпечним залишається зрощування державного апарату та органів місцевого самоврядування з підприємницькими і комерційними структурами, формування їхніх ділових відносин поза межами правового поля. За даними аналітиків, нині не існує жодної підприємницької структури, яка б для пом'якшення такого тиску систематично не сплачувала чиновникам і рекетирам значні грошові суми [8]..

3. Занепад економіки, розгортання економічної кризи. За роки незалежності України в усіх галузях народного господарства із року в рік падало виробництво, скорочувалися обсяги продукції, не оновлювалися основні фонди. Все більше підприємств шукало кредитів, позичок, дотацій, їхнє керівництво вимушене оббивати пороги міністерств і відомств у пошуках підтримки. Чим більше звертань за допомогою до чиновництва, тим більша вірогідність корупційних діянь. За цих обставин простежується певна закономірність: чим гірше працює народне господарство, чим гірші економічні показники, тим більш поширеною, усеосяжною стає корупція, охоплюючи все нові й нові сфери суспільства.

4 Тінізація економіки. Тіньовою економікою називають економічну діяльність, яка не враховується і не контролюється офіційними державними органами або спрямована на отримання доходу шляхом
порушення чинного законодавства. З ряду причин доля тіньової економіки в Україні досягла 30-50% реального ВВП. Однією з умов існування тіньової економіки є широкий підкуп державних службовців.

5. Зменшення надходження податків. Наявність тіньової економіки обезкровлює офіційну економіку, підриває основи існування держави, розкладає державний апарат. У результаті приховувань до державного бюджету не надходять величезні кошти, що спричиняє соціальну напруженість у суспільстві, оскільки перекривається джерело для виплати заробітної плати бюджетникам.

6. Різке скорочення надходжень до державного бюджету, зменшення асигнувань на утримання бюджетників, заборгованість із заробітної плати працівникам бюджетної сфери. До однієї з основних умов існування корупції варто віднести недостатню турботу держави про своїх службовців, про їх матеріальний добробут і соціальні гарантії. Коли оклад державного службовця породжує питання, як йому прогодувати себе і свою родину, то в цьому випадку слід стверджувати, що держава породжує корупцію [9].

Держава мало платить державним службовцям і недостатньо захищає їх, але при цьому і не вимагає багато. Держава створює нерівні можливості і приховані стимули. Доказом того є факт, що на одні посади потрапити майже неможливо, пройшовши справедливий конкурс, а на інші - конкурсу немає.

Держава ніби соромиться, що вона має платити державним службовцям за їх роботу. Вона встановлює мізерні посадові оклади і не зважає на те, що державний службовець у такому випадку розраховує на “приховані можливості” посади. Це є основною причиною корупції та використання службового становища у власних цілях.

Великі надбавки, доплати і премії, які призначаються керівниками довільно, роблять систему оплати праці непрозорою для суспільства, а державних службовців - залежними від керівників. Зрозуміло, що в таких умовах державні службовці змушені догоджати керівникам на шкоду об'єктивності і неупередженості в підготовці політичних і прийнятті адміністративних рішень. Система зарплатних і пенсійних бонусів є такою, що приваблює на державну службу осіб, які мають великий стаж роботи за радянських часів, і не дозволяє прийти на державну службу молоді, що народилась і навчалась вже в демократичній Україні.

На думку М. Камлика і Є. Невмержицького корупція має тенденцію до процвітання особливо в таких ситуаціях, коли зарплата в державному секторі нижча за прожитковий рівень [10]. Людина, яка отримує значно меншу заробітну плату порівняно зі своїми клієнтами (для багатьох чиновників їхніми клієнтами є працівники приватних підприємств, фірм, середня зарплата яких у декілька разів вища за зарплату державних службовців), до того ж якої вона не отримує декілька місяців, дуже легко може прийняти запропонованого їй хабара.

7. Незавершеність формування правового поля в Україні, суперечливість вимог одного закону вимогам інших законів стає причиною масового тиску на державні органи, підбурювання їх до корупційних дій з боку господарників, керівників підприємств різних видів власності з метою захиститись від податкового тиску, різноманітних штрафів, стягнень тощо.

8. Монополізація державними службами багатьох послуг для населення. Відсутність у населення альтернативи вибору суб'єкта послуг ставить їх у повну залежність від чиновника. Розуміючи це, він чинить всілякі перешкоди для швидкого позитивного розв'язання справи і ставить клієнта в ситуацію, коли для того, щоб не втратити більше, він вимушений давати хабара.

Складність урядової структури бюрократичних процедур, що сприймаються широкою громадськістю за “недружні”. Без допомоги посередника звичайні громадяни відчувають себе заляканими з боку складної бюрократії та абсолютно не в змозі її здолати. У результаті можуть виникати і з'являються системи корупції спеціально для обслуговування цих потреб [11].

9. Різке зростання в суспільстві злочинності, поширеність особливо тяжких злочинів. У цих умовах, по-перше, не вистачає сил правоохоронних органів для розкриття справ, пов'язаних з корупцією, оскільки вони важко піддаються розкриттю; по-друге, боротьба з корупцією за важливістю поступається місцем перед необхідністю розкриття таких кримінальних злочинів, як замовні убивства, розбійні напади тощо.

До суб'єктивни хпричин корупції можна віднести наступні.

1. Перехідний період у житті суспільства зумовлює розпад старої системи моральних та духовних цінностей. Нова система цінностей у суспільстві ще не утвердилася. Втрата значною частиною населення моральних орієнтирів, духовних опор призводить до стану розгубленості і одночасно до поширення в суспільстві цинізму, аморальності.

Утягнутість вищих посадових осіб у напівкримінальний розподіл державної власності, зрощення політиків із злочинними угрупованнями створює атмосферу, коли рядові державні службовці починають діяти за принципом: «Якщо їм (тобто начальникам, керівництву) можна, то чому не можна мені?»

2.Новим моментом у житті суспільства стало проголошення політичного, ідеологічного, духовного плюралізму позитивною цінністю. Якщо в період тоталітарного режиму громадяни повинні були орієнтуватись і в суспільстві в цілому, і на рівні великих чи малих соціальних груп на спільну для всіх систему духовних цінностей, то в нових умовах цей канал контролю руйнується. Засади плюралізму почали укорінюватися в трудових колективах, організаціях тощо. Це веде до роз'єднаності людей в організаціях, байдужості державних службовців до справ колег по роботі, індивідуалізації поведінки особистості на службі, втрати неформального контролю за поведінкою особистості з боку групи. У людей, які звикли до зовнішнього контролю, слабо розвиненим є внутрішній, особистісний моральний контроль. У цих умовах вони більшою мірою піддаються спокусі взяти хабара, зловживання службовим становищем. На думку С. Коненка, пичина процвітання корупції в Україні це переоцінка цінностей у суспільстві та недостатньо ефективна діяльність керівництва, що може стати негативним прикладом для підлеглих, фінансові проблеми, недостатній відомчий контроль, недостатній ступінь сприйняття до дій, що можуть спровокувати корупційну поведінку, легковажність, наївність, лабільність (нестійкість) [12].

Відсутність ясно проголошеної державою мети, яка об'єднувала б суспільство, позбавляє окремого державного службовця високих суспільних орієнтирів, не розвиває почуття патріотизму. Відчуття й переживання особистістю тимчасовості всього, чим вона займається, робить її більш піддатливою до корупційних діянь.

Поширення корупції у різних сферах життя, перетворення її на масове явище робить її елементом повсякденності, звичаю, традиції. Звиклість до неї населення, особливо в деяких сферах суспільного життя, діє на окрему особистість як культурна норма. Знаючи про те, що в тій чи іншій установі всі дають хабарі, людині дуже важко психологічно перебороти в собі конформістську схильність і вчинити не так, як це роблять всі інші. Вона може добре розуміти на раціональному рівні, що давати хабара - це принизливе, аморальне і навіть протиправне явище, але на рівні психологічних чинників, що зумовлюють її поведінку, піддається традиції.

Всі ці симптоми щодо корупції є в українському суспільстві, хоча поширеність корупційної поведінки, перетворення її для значної маси населення на норму зовсім не означає, що не залишається людей, які не сприймають корупцію, хабарництво у будь-якому вигляді.

Громадське ставлення, - це один з чинників, сприятливий для корупції. Сьогодні багато хто просто не уявляє будь-яку діяльність без підкупу когось й, отже, не чинить опору здирництву. Більшість підприємців схильні платити додаткові гроші, якщо від них цього вимагають. Крім того, 61 % керівників підприємств вважає корисною можливість сплатити додатково аби уникнути зайвих труднощів, хоча переважна більшість як підприємців, так і домогосподарств повідомила, що корупція - це погано і для країни, і для людей, і що її треба запобігати.

Отже, хоча корупція багатьом не подобається, дуже мало хто готовий протистояти їй, і більшість легко пристосовується до нинішнього середовища, а це також створює сприятливі умови для подальшого здирання хабарів [13].

Залежно від обсягів і масштабів тих об'єктів, які є предметом злочину чи правопорушення, розрізняють корупцію «верхівкову» і «низову». До першої належать протизаконні дії, вчинки чиновників вищих та середніх рангів, що пов'язані з розподілом державних замовлень, виділенням бюджетних коштів, великими кредитами, зміною форм власності, розподілом коштів іноземних позик, наданням пільг великим компаніям, наданням права на безакцизну або безмитну торгівлю тощо. Одним із таких видів протизаконних дій є лобіювання державними службовцями високого рангу певним промисловим або фінансовим групам і тиск, дискредитація, упереджені перевірки конкурентів цих груп з боку державних органів.

Втім, деякі види корупційних діянь повторюються і в «низовій», і у «верхівковій» корупції. До таких належить, скажімо, влаштування на певну посаду за хабар. Зрозуміло, що за влаштування на досить прибуткову посаду працівника ринку беруть хабар менший, ніж за влаштування на не менш прибуткову, з точки зору корупціонера, посаду в обласній податковій службі.

До «низової» корупції належать злочини державних службовців середніх та нижніх рангів, які пов'язані з отриманням хабарів за надання послуг, що входять в коло функціональних обов'язків цих державних службовців - розподіл житла, візування чи реєстрація документів громадян, видача всіляких довідок, позавідомчі та відомчі контрольно-ревізійні фінансові служби, відомчий контроль за роботою підприємств і організацій (санепідемслужба, пожежники, представники міських електромереж, теплових мереж) тощо.

Корумпованість представників органів державної влади веде до падіння рівня довіри населення до держави в цілому і до її окремих органів. Наприклад, зворотною стороною поширеності серед населення думки про корумпованість представників міліції, Служби безпеки, судів, прокуратури є невисокий рівень довіри до цих органів влади.

Звертає на себе увагу так звана внутрішня корупція, яка поширена всередині державних органів. На відміну від «зовнішньої» корупції, коли давець хабара приходить ззовні, із іншої організації, цей вид корупції полягає в тому, що державний службовець дає хабара своєму начальнику за те, що останній прикриває корупційну поведінку цього чиновника. Внутрішня корупція ускладнюється, уражає декілька або навіть і всі рівні державної організації, коли хабар не лише надходить до того чиновника, який безпосередньо його бере, але розподіляється нагору для вищих чиновників. У таких випадках вибудовується паралельна з офіційною система корупційної організації, яка передбачає, хто кому передає хабар, який його розмір тощо. Цей тип корупції склався ще в радянські часи і набув тоді великого поширення в торгівлі. Але зараз він проник і в інші сфери, у тому числі і в органи державного управління, в податкову і митну служби, в міліцію, в громадські організації, банки. У цих умовах жертви корупції самі є корупціонерами, і навпаки - корупціонери є одночасно і жертвами корупції. Це створює специфічну атмосферу в суспільстві: корупція стає поширеним і повсякденним явищем, до неї звикають.

Найбільш грубі й примітивні види корупції, наприклад отримання матеріальних благ державними службовцями за невиконання ними своїх прямих обов'язків, можливі в умовах «внутрішньої» корупції. Такі види злочинів поширені в митній і податковій службах, в міліції, прикордонних військах, в держадміністраціях різних рівнів тощо. Причому ці види злочинів часто мають характер складних групових дій, в які втягнуті посадові особи різних рівнів. Ще одним видом корупційних діянь є навмисне створення державними службовцями ситуації, яка підштовхує рядових громадян або посадових осіб до пропозиції хабара. Одним із таких способів є часті перевірки підприємств, установ, закладів різних форм власності, що ініціюються самими державними службовцями. Перевіряють усе: санітарний стан, протипожежний стан, стан сплати податків, облік державного інвентарю тощо. Результати перевірок можуть коригуватися цими держслужбовцями залежно від «гостинності» тих, кого перевіряють.

РОЗДІЛ 3. Адміністративно-правовий механізм запобігання корупції

У правовому відношенні корупція є сукупністю різних за характером та мірою суспільної небезпеки, але єдиних за своєю суттю корупційних діянь, інших правопорушень, а також порушень етики поведінки посадових осіб, пов'язаних із вчиненням цих діянь.

У боротьбі з корупцією ставка на посилення репресивних засобів не виправдала себе. Прикладом того, що посилення репресій - це зовсім не той шлях, який може привести до позитивних результатів, є прийняття 11 липня 1995 р. Закону України «Про внесення змін і доповнень до чинного законодавства щодо відповідальності посадових осіб», який суттєво (практично до максимально можливого рівня) підвищив санкції за вчинення посадових злочинів, у тому числі за хабарництво. Посилення санкцій за вказані діяння не спричинило суттєвого збільшення кількості посадових осіб, притягнутих до кримінальної відповідальності за хабарництво, не забезпечило застосування цього закону щодо хабарників найвищого рівня. Більше того, воно породило проблему в судовій практиці, коли суди, виходячи із суспільної небезпеки вчиненого (незначного розміру предмета хабара тощо), у кожному другому випадку змушені виходити за межі визначених санкцій і призначати більш м'яке покарання, ніж передбачене законом.

Основною метою державної політики у сфері боротьби з корупцією є створення дієвої системи запобігання і протидії корупції, запобігання та подолання її соціальних передумов і наслідків, обов'язкової відповідальності винних у вчиненні корупційних діянь.

Адміністративно-правовий механізм боротьби з корупцією був оформлений з прийняттям 10 жовтня 1995 року Закону України «Про боротьбу з корупцією», який встановив норми права, що забороняють вчинення корупційних діянь, які не містять ознак злочину, а також інших правопорушень, пов'язаних з корупцією.

Практика застосування Закону України «Про боротьбу з корупцією» виявила як його позитивні сторони, так і негативні.

Позитивною стороною даного закону є те, що він вперше ввів у правове поле України поняття корупції, в основних рисах окреслив межі цього явища, які підпадають під дію закону. Закон має і позитивне виховне значення, оскільки попереджає громадян про неминучість покарання за корупційні діяння.

Проте в законі є ряд недоліків, що цілком природно, адже подібний закон в Україні був прийнятий вперше, і українська правова система не мала попередньої практики у цій сфері.

Недоліком закону є те, що в ньому передбачаються лише обмежувальні заходи щодо попередження корупційних діянь державних службовців та їхній фінансовий контроль, але практично немає імперативних вказівок щодо організаційних заходів для усунення самої можливості корупційних діянь. Так, практично нічого не говориться про необхідність організації гласних, прозорих, відкритих публічних акцій (конкурсів, тендерів, аукціонів тощо) у тих випадках, коли мова йде про розподіл власності, надання кредитів, позик тощо.

Ще один важливий з точки зору попередження корупції момент, який обійдено в законі, - необхідність обмежити до мінімуму безпосередній контакт державного службовця з клієнтом. Адже саме в разі безпосереднього контакту створюються психологічні й моральні ситуації, які готують ґрунт для корупційних діянь. У тих випадках, де це можливо, зв'язок державного службовця і клієнта міг би здійснюватися через пошту, електронний зв'язок, інші способи опосередкованого контакту.

Ряд положень закону не спрацьовує з тієї причини, що не повно визначені суб'єкти корупційних діянь.

Крім того, в умовах широкого розмаху тіньової економіки фінансовий контроль за доходами державних службовців не може бути ефективним. Значну частину грошових доходів чи інших матеріальних благ, які отримує незаконним шляхом державний службовець, можна реалізувати у сфері тіньової економіки, яка не піддається контролю. Наприклад, частина коштів, отриманих незаконним шляхом, може бути використана для придбання високоякісних продуктів харчування на ринку, де не налагоджено контролю за продажами за допомогою касових апаратів. Іншу частину цих коштів він може використати на ремонт житла через незареєстровані бригади ремонтників, на різноманітні побутові послуги, які ніде не фіксуються.

Недоліком є й те, що даний закон застосовується лише до низової ланки державних службовців. Проте це вже недолік не закону, а роботи багатьох ланок державних органів.

РОЗДІЛ 4. Основні методи та заходи запобігання корупції

Характерною рисою сьогоднішнього стану справ у сфері боротьби з корупцією в Україні є те, що заходи, які здійснюються, не дають бажаного результату. Корупція залишається одним із найпоширеніших і найчисленніших злочинів у нашій державі.

Проте це не означає того, що боротися з корупцією в нашій державі не можна або що це заздалегідь програшна справа. І в сьогоднішніх умовах залишається багато засобів і методів боротьби з корупцією, які ще не повною мірою використовуються або використовуються некомплексно, непланомірно й непослідовно. Ефективність їх зростатиме в процесі проведення адміністративної реформи.

Стратегічним напрямом боротьби з корупцією має бути попередження корупційних проявів. Характер профілактичних заходів зумовлюється глибиною з'ясування соціальних передумов корупції, причин та умов корупційних діянь. Одне із основних завдань, які постають у цьому зв'язку, - зробити корупцію справою ризикованою й невигідною. Зокрема, правовий і соціальний статус службовця, для якого завжди є спокуса використати надані йому владні або посадові повноваження в особистих інтересах чи інтересах третіх осіб, повинен стимулювати його до законослухняної поведінки. Не страх бути викритим («спійматися на гарячому»), а свідоме розуміння наслідків учиненого корупційного діяння повинне лягти в основу правомірної поведінки державного службовця.

Безумовно, забезпечити такий статус державного службовця набагато складніше, ніж посилити репресії, створити нові табу, збільшити кількість правоохоронних структур тощо. Але якщо серйозно братися за боротьбу з корупцією, розраховувати на реальні результати антикорупційної діяльності в органах державної влади, то вибору немає: системні, комплексні профілактичні заходи - це шлях, який може змінити обсяги й характер корупційних проявів в Україні.

Ефективна протидія корупції неможлива без забезпечення реальної відкритості влади. Діяльність державних структур та їх посадових осіб має стати прозорою для громадян України. Мова йде про висвітлення «темних кутків» діяльності вітчизняного чиновництва, які є сприятливим середовищем для процвітання корупції. І хоча останнім часом у нашій країні зроблено величезний крок у напрямі відкритості влади (це зумовлено об'єктивними процесами демократизації суспільства), слід констатувати, що звичка утаємничувати геть усе ще міцно сидить у психології української бюрократії. Адекватною є реакція громадян України, більшість яких (за результатами соціологічних опитувань приблизно 70%) вважає, що рішення в органах влади приймаються «корумповано й нечесно». Це є одним із показників того, що рівень довіри громадян до обраної ними ж влади досяг критичної межі.

Забезпечивши відкритість діяльності владних структур, влада зможе вирішувати три надзвичайно важливих для себе і суспільства завдання:

повернути віру громадян до офіційної влади;

створити несприятливі умови для корумпованості суспільства;

забезпечити реалізацію конституційних прав громадян в інформаційній сфері (статті 32 і 34 Конституції України).

Істотним кроком у цьому напрямі стало прийняття закону про інформаційну відкритість органів державної влади та вищих посадових осіб, який законодавче закріпив для громадян та юридичних осіб України можливість вільно отримувати інформацію про ці органи та їхні посадові особи в обсягах та порядку, встановлених цим законом. У січні 2011 року Верховна Рада України ухвалила Закон "Про доступ до публічної інформації", який закладає правовий фундамент не тільки для інформаційних журналістів, а й для майбутньої системи електронного врядування. Він надає громадянам право безперешкодно, у стислий термін знайомитися зі змістом, отримувати копію будь-якого (за окремими винятками) документа, який виходить з-під пера чиновника. Чи то голови сільради, клерка з ЖЕКу, відділу землевпорядкування, мерії, районної чи обласної держадміністрації, міністра, працівника Адміністрації президента. Кожен тепер може знайомитися з інформацією суспільної значимості, рішеннями влади, які прийняті або щойно готуються. І ніхто не має права відмовити в отриманні цих відомостей. Влада зобов'язана сама оперативно і детально інформувати про свою діяльність - у тому числі через власні веб-портали..

Згідно з документом, публічна інформація - “це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, яка була отримана або створена в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим законом”.

Доступ до публічної інформації здійснюється на принципах:

1) прозорості та відкритості діяльності суб'єктів владних повноважень;

2) вільного отримання та поширення інформації, крім обмежень, встановлених законом;

3) рівноправності, незалежно від ознак раси, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, мовних або інших ознак.

Розпорядники інформації зобов'язані:

1) оприлюднювати інформацію про свою діяльність та прийняті рішення;

2) систематично вести облік документів, що знаходяться у їхньому володінні;

3) вести облік запитів на інформацію;

4) визначати спеціальні місця для роботи запитувачів з документами чи їх копіями, а також надавати право запитувачам робити виписки з них, фотографувати, копіювати, сканувати їх, записувати на будь-які носії інформації тощо;

5) мати спеціальні структурні підрозділи або призначати відповідальних осіб для забезпечення доступу запитувачів до інформації;

6) надавати достовірну, точну та повну інформацію, а також у разі потреби перевіряти правильність та об'єктивність наданої інформації.

Також законом встановлено порядок доступу до інформації, який забезпечується шляхом: систематичного та оперативного оприлюднення інформації: в офіційних друкованих виданнях; на офіційних веб-сайтах в мережі Інтернет; на інформаційних стендах; будь-яким іншим способом; надання інформації за запитами на інформацію.

Ще одним заходом, спрямованим на забезпечення відкритості влади, повинне стати вдосконалення механізму декларування державними службовцями майна та доходів.

Суттєвим моментом забезпечення відкритості влади в Україні є становлення й розвиток незалежної преси. У будь-якій демократичній державі (а Україна, як проголошено в Конституції, є демократичною державою) ефективне функціонування владних структур неможливе без незалежної преси - своєрідної «опозиції» до влади, соціального інституту, який не дає можливості владі «іржавіти». Корупціонери, які, використовуючи владні повноваження, зв'язки в структурах влади тощо, можуть легко «вирішити питання» - загасити пожежу, що розгорілася через учинення ними корупційних діянь, - бояться розголосу про свої протиправні дії чи неетичні вчинки. У розвинутих цивілізованих країнах засоби масової інформації є одним із найпотужніших антикорупційних соціальних інститутів: встановлення і оприлюднення журналістами фактів зловживання владою з боку державних чиновників здебільшого стає початком кінця їхньої кар'єри. У нашій країні, де правоохоронні органи працюють у «ручному» режимі, притягнення корупціонерів до встановленої законом відповідальності здійснюється з позицій політичної доцільності.

Одним з головних методів очищення суспільства від корупції є запровадження демократичних засад у всі сфери суспільного життя та дерегуляція економіки, скорочення обсягів державного регулювання економікою.

У політичній сфері запобіганню корупційних діянь сприятиме політичне структурування суспільства, зміцнення політичних партій, формування уряду на базі однієї партії чи блоку партій, зростання їхньої відповідальності перед суспільством за наслідки діяльності уряду. Разом із тим процес формування політичних партій не повинен стати ще одним напрямом корупційної діяльності. Тому необхідно розробити й прийняти такі законодавчі акти, які забезпечували б прозорість фінансування політичних партій, відкритість використання коштів під час виборчих кампаній.

Корупція пронизала всі гілки й поверхи влади без винятку. Своє службове становище використовують для наживи як найменші чиновники в системі виконавчої влади, так і найвищі посадові особи в уряді. Високий рівень корумпованості посадових осіб, у тому числі й державних службовців найвищих рангів, робить привабливою ідею позбавлення всіх, у тому числі й народних депутатів, імунітету. Ця ідея є дуже суперечливою, адже відсутність у нашому суспільстві традицій демократії та парламентаризму, вкоріненість на рівні буденної свідомості авторитарних установок та стереотипів загрожують (у разі скасування імунітету) тиском на суддів, слідчих, депутатів із боку представників вищих ешелонів державної влади, особливо виконавчої. Тому скасовувати імунітет для названих категорій державних службовців у нинішніх умовах мабуть недоцільно. Проте деякі зміни до законодавства, пов'язані з наданням імунітету певним категоріям державних службовців та межами дії імунітету, необхідно прийняти.

Як відомо, корупція є зворотним боком тіньової економіки. Тому стратегія профілактики корупційних діянь в економічній сфері полягає у виведенні такої економіки з тіні. Ця стратегія може розгортатися за умов удосконалення системи оподаткування, зменшення податкового тиску на підприємців та інших фізичних осіб, спрощення порядку стягнення податків.

Корупція розквітає там, де є монополія. Тому в економічній сфері необхідно сприяти конкуренції і позбавлятись монополії. Для України це дуже складне питання, оскільки в попередні десятиліття за умов державно-регульованої планової економіки керівники підприємств звикли до свого монопольного становища і тепер всіляко гальмують перехід до конкурентної економіки.

Особливо сприятливі умови для великих корупційних діянь створюються в процесі приватизації державних підприємств. Втягуючи в корупційну діяльність державних службовців, деякі ділки скуповують величезні підприємства, нерухомість за мізерні суми. Тому саме у сфері приватизації необхідні гласність, прозорість, контроль. Цей процес повинен бути в центрі уваги всієї громадськості, його повинні широко висвітлювати засоби масової інформації.

Досить поширеним порушенням в Україні є ігнорування державними службовцями заборони на господарську діяльність і заняття бізнесом. Особливо часто цю норму Закону «Про державну службу» порушують народні депутати України. Тому необхідно вдосконалити законодавство, розробити підзаконні акти та інструкції, які виключали б такі протизаконні дії.

Серед економічно-правових заходів, спрямованих на зниження рівня корупційних діянь, слід було б виділити такий напрям роботи, як створення дійової економічно-фінансової системи контролю та протидії легалізації «брудних» грошей.

Найбільш масовою є корупція державних службовців нижчого та середнього рівня, які працюють у контролюючих органах. У зв'язку з цим слід спростити процедури видачі різних ліцензій, реєстрації підприємств. Взагалі, найефективнішим засобом боротьби з корупційними діяннями державних службовців нижніх і середніх рівнів є скорочення їхніх дозвільно-розпорядчих функцій. Важливим кроком могло б стати скорочення переліку видів підприємницької діяльності, що підлягають ліцензуванню. Необхідно зробити прозорими і спрощеними механізми митного, прикордонного, екологічного, санітарного, протипожежного та інших видів контролю.

Економічна криза і її наслідок - зубожіння державного бюджету - підштовхнули до створення різноманітних недержавних служб, фірм, агентств, які за плату, але в коротші терміни, надають окремим громадянам та юридичним особам послуги, що виконуються і державними органами. Це часто породжує корупційні діяння державних службовців, призводить до змови представників цих недержавних фірм і державних службовців, гальмує й дезорганізує роботу державних органів. Тому необхідно вдосконалити законодавство, яке регулює створення подібних фірм та агентств, чітко визначити їхні функції, створити належні бар'єри для розвитку корупції.

У практиці роботи державних службовців ще мало застосовується такий профілактичний засіб боротьби з корупцією, як детальна регламентація умов і порядку отримання подарунків, гонорарів, винагород, послуг, а також використання ними засобів транспорту, зв'язку, інших видів техніки. Додатковим засобом впровадження в роботу органів державної влади атмосфери високої моральності й вимогливості стало б прийняття кодексу поведінки державного службовця. Одним з кроків в цьому напрямі є затверженя у 2010 році Загальних правил поведінки державних службовців

Нова редакція Загальних правил затверджена наказом Головного управління державної служби від 04.08.2010 № 214 (зареєстрований в Мін'юсті 11.11.2010 за № 1089/18384) і має заповнювати прогалину між абстрактними приписами законодавства, які є загальними принципами поведінки, та конкретними рекомендаціями і правилами поведінки в повсякденно виникаючих ситуаціях.

Вказаний документ, який має силу нормативно-правового акта, обов'язковий для виконання усіма державними службовцями і є кодексом етики держслужбовця, передбачає конкретні моделі поведінки державного службовця в ситуації, що може призвести до корупційних проявів (конфлікт інтересів, подарунки, пропозиції щодо надання певних благ, наприклад квитки на спортивні змагання, вечеря в ресторані тощо), та регламентує правила поведінки державних службовців в цих ситуаціях.

За порушення зазначених правил держслужбовці притягуватимуться до дисциплінарної відповідальності, якщо у цих діяннях не буде встановлено складу адміністративного проступку чи злочину.

Слід зауважити, що розділ ІІІ Загальних правил стосується врегулювання конфлікту інтересів, підпункти 4.3, 4.4 розділу ІV - щодо заборони державним службовцям отримувати подарунки з мотивів, пов'язаних з їх службовим становищем.

В останні роки досить помітним явищем стала прозора чи прихована участь державних службовців у підприємницькій діяльності. Особливо велику шкоду державі й суспільству в таких випадках завдають державні службовці високого рангу, від яких залежать різноманітні управлінські рішення, видача кредитів, пільг, ресурсів тощо.

Багатьох корупційних діянь можна було б не допустити за умови ліквідації існуючих протиріч та прогалин в чинному законодавстві, зокрема у тій його частині, яка стосується регулювання підприємницької, господарської, фінансової, кредитно-банківської діяльності. Для того щоб у майбутньому уникати суперечностей в антикорупційному законодавстві, а також позбутися прогалин, неврегульованих законодавством ситуацій у діяльності суб'єктів господарчої та адміністративної діяльності, виключити розбіжності в тлумаченні статей законів та правових норм, необхідно запровадити спеціальну антикорупційну експертизу законопроектів. Можливо, для цього слід створити відповідну експертну групу у Верховній Раді України.

Необхідно також позбутися дублювання у роботі контролюючих державних органів і підвищити координацію контрольних дій Головного контрольно-ревізійного управління України, Державної податкової адміністрації України, Державної митної служби України, Міністерства зовнішніх економічних зв'язків і торгівлі України, Міністерства внутрішніх справ України та інших контролюючих державних органів.

В Україні створена в цілому достатня законодавча база для ефективної боротьби з корупцією. Вона передбачає цілий комплекс кримінально-, адміністративно-, цивільно-правових, дисциплінарних та інших заходів, який дозволяє притягнути до того чи іншого виду відповідальності практично будь-яку посадову особу органів державної влади, що допустила те чи інше зловживання владою чи посадовим становищем. В окремих випадках, така відповідальність є надто суворою. Таким чином, твердження про те, що відсутність відчутних результатів боротьби з корупцією в нашій державі зумовлюється недосконалістю законодавства про відповідальність за корупційні діяння, не мають під собою достатніх підстав. Проблема полягає не у відсутності належної законодавчої бази, а в її неефективному застосуванні. Разом із тим це не означає, що законодавство про відповідальність за корупційні правопорушення є цілком досконалим.

Важливим фактором запобігання проявам корупції є вдосконалення діяльності органів по боротьбі з корупцією.

Суттєвим недоліком поточного стану боротьби з корупцією є те, що правоохоронні органи нейтралізують лише безпосередніх виконавців корупційних діянь. Поза їхньою увагою залишаються центральні фігури, які розробляють схеми і сценарії корупційних діянь, посадові особи, які сприяють утворенню, прикриттю й захисту цих злочинних груп. Тому при розслідуванні справ, пов'язаних із корупцією, треба розслідувати весь ланцюг злочинних зв'язків. Необхідно більше уваги приділяти своєчасному реагуванню на повідомлення громадян, засобів масової інформації, результати соціологічних досліджень про корупційні діяння та інші протиправні дії посадових осіб, поширеність корупції в окремих відомствах.

Закон повинен захищати й створювати безпечні умови для тих громадян, які мають мужність викривати корупцію. Тому необхідно доповнити законодавство такими статтями, які забезпечували б надійний захист від посягань на життя, здоров'я, честь і гідність свідків, потерпілих від корупційних діянь.

Ще одним дуже важливий чинниом, від якого великою мірою залежить успіх у боротьбі з корупцією, це - кадри. Для підрозділів, які займаються боротьбою з організованою злочинністю і корупцією, необхідно підбирати найбільш чесних і відданих справі працівників. Адже не секрет, що корупція проникла і до правоохоронних органів. Тому необхідно розробити й запровадити в практику нові кваліфікаційні вимоги до працівників органів боротьби з корупцією, методики професійного відбору співробітників спеціальних підрозділів, які спеціалізуються на боротьбі з корупцією.

Головним управлінням державної служби України запропоновані такі критерії оцінки ефективності роботи органів виконавчої влади в аспекті боротьби з корупцією та запобігання її проявам серед державних службовців:

Наявність законодавчих та нормативних документів із питань боротьби з корупцією, їх знання та навички практичного застосування.

Наявність підрозділу з питань запобігання проявам корупції.

Якість планування роботи з питань запобігання проявам корупції (наявність відповідних програм, своїх планів дій, заходів, передбачених директивними документами).

Розгляд на колегії органу виконавчої влади ходу реалізації планів (глибина аналізу, причини невиконання окремих заходів у встановлені терміни, конкретність прийнятих рішень).

Організація контролю за виконанням документів директивних органів, своїх планів та рішень (протоколи оперативних засідань, накази, доповідні записки тощо), результативність роботи, аналіз причин невиконання за термінами.

Інформування директивних органів про хід виконання їх документів (дотримання термінів, аналітичність, пропозиції).

7.Дотримання чинного законодавства при прийнятті на державну службу.

Дотримання державними службовцями обмежень, передбачених статтею 16 Закону України «Про державну службу» та статтею 5 Закону України «Про боротьбу з корупцією», щодо проходження державної служби (робота за сумісництвом, підприємницька діяльність, входження до складу правління чи інших виконавчих органів підприємств, установ, організацій).

Наявність випадків виявлення керівником органу виконавчої влади порушень Закону України «Про боротьбу з корупцією» із боку підлеглих, прийняте ним рішення (чи направлялись матеріали до правоохоронних органів).

...