Форми державного управління

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

ДЕРЖАВНИЙ ВИЩИЙ НАВЧАЛЬНИЙ ЗАКЛАД

«ЗАПОРІЗЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ»

МІНІСТЕРСТВА ОСВІТИ І НАУКИ УКРАЇНИ

КАФЕДРА СОЦІАЛЬНОЇ РОБОТИ

КУРСОВА РОБОТА

з курсу «Основи державної службі в Україні»

Тема: «Формі державного управління»

Виконав: студент(ка).групи: ГПз-319 Сєрова О.М.

Керівник: Арабаджиєв Д.Ю.

Запоріжжя

2014



План:

Введення

Розділ 1. Форми державного управління як один із важелів управлінської діяльності

1.1 Поняття форми державного управління

1.2 Зміст форми державного управління

1.3 Співвідношення форми управління з функцією управління

Розділ 2. Види форм державного управління

2.1 Правові форми державного управління

2.2 Акти органів виконавчої влади як форма реалізації державної влади

2.3 Адміністративні договори як особлива форма регулювання управлінських відносин

2.4 Неправові форми державного управління

Розділ 3. Шляхи вдосконалення форм державного управління

Закінчення

Перелік використаних джерел



Введення

Дослідження даної теми, я хочу розпочати з пояснення того, чому я власне зупинився на виборі цієї саме теми.

Нині у суспільному житті неможливо відшукати хоча б одну сферу, якої так чи інакше не торкався б управлінський вплив держави. Цей вплив реалізовується в життя відповідними органами виконавчої влади у відповідних формах управління. Адже, у процесі її реалізації відбувається реальне втілення в життя законів та інших правових актів держави, практичне застосування державою всіх важелів організуючого впливу на певні процеси суспільного розвитку.

Державно-управлінська діяльність завжди була і є необхідною. Головне полягає в обов'язкових змінах форми цієї діяльності, що диктуються умовами суспільного життя.

Потреби в таких змінах найбільш голосно заявляють про себе у кризові періоди, коли суб'єкти державного управління не можуть забезпечити ефективності управлінського впливу, не встигаючи адекватно реагувати на трансформацію соціально-економічних відносин. А не встигають вони через те, що не мають достатнього багажу знань та теоретичної підготовленості по такій темі як „Форми державного управління”. Адже, не володіючи інформацією про форми такої складної сфери, як державне управління, тобто про шляхи цілеспрямованого впливу суб'єкта управління на об'єкти управління, жоден керівник органу, жодна посадова особа не зможуть правильно й у повному обсязі застосувати всі існуючі форми державного управління, будь вони правовими чи неправовими, в управлінській діяльності. Тому важливим інструментом подолання трансформаційної кризи в Україні, є створення сучасної, ефективної системи державного управління за допомогою добре підготовлених форм державного управління. В свою чергу нова система державного управління в Україні має бути створена шляхом проведення адміністративної реформи.

Концепція адміністративної реформи передбачає створення нової правової бази, що регламентуватиме державне управління в Україні. Адміністративно-правове регулювання управління, вимагає чисельних законів та підзаконних нормативно-правових актів. При цьому адміністративно-правові норми містяться не тільки в актах власне адміністративного законодавства, але й в нормативних актах різних галузей законодавства. Це призводить до того, що норми адміністративного права розрізнені і малодоступні для користування, і тому існує нагальна потреба в їхній систематизації. Чільне місце в цій систематизації посідають підзаконні акти управління, які потрібно також, якимось чином удосконалювати з метою підвищення питомої ваги законів у правовому регулюванні виконавчої влади. державний управління виконавчий влада

Тому актуальність цієї теми дуже значима власне і для мене самого, в тому плані, що я вибрав шлях юриста і по закінченні університету можливо стану державним службовцем і в цьому разі я повинен володіти знаннями по формам державного управління, щоб якісно, правильно, в повному обсязі, відповідно до закону відбити зміст управлінської діяльності в тій формі, яка на мій погляд буде найбільш ефективною, і найбільшою мірою відповідати державним інтересам.

В цій курсовій роботі, я на прикладі органів виконавчої влади покажу їх форми реалізації державної влади, бо в діяльності цих органів найбільш простежується те, за допомогою яких дій (форм) вони повсякденно і багаторазово реалізовують поставлені перед ними завдання.

Вибір теми моєї курсової роботи полягає і в тому, що я хочу зрозуміти, розібратися в чому полягає, і як, тобто, за допомогою яких форм управління досягається ефективність управлінської діяльності. В зв'язку з цим, в своїй курсовій роботі я спробую пояснити за допомогою яких шляхів можна вдосконалити форми державного управління, що в свою чергу призведе до вдосконалення управлінської діяльності та інших позитивних результатів тільки на користь державного управління нашої країни



Розділ 1. Форми державного управління як один із важелів управлінської діяльності

1.1 Поняття форми державного управління

Як відомо, державна влада в цивілізованому світі і в Україні також, але, Україну треба розглядати як частково-цивілізоване суспільство через той порядок і режим, який зараз існує, і реалізовується суб'єктами державного управління в нашій країні, через різного характеру дій, реалізується по принципу її поділу на законодавчу, виконавчу та судову влади.

Тож єдність цих трьох гілок влади, передбачає не тільки чітку визначеність і детермінованість їх функцій і компетенцій, а й оснащення кожної з цих гілок відпрацьованим механізмом, призначеним реалізовувати ці функції і компетенції у конкретній практичній діяльності.

Як правило, задачі диктують функції. Отже, ці різноманітні задачі і функції державного управління практично втілюються в життя через різного характеру дій управомочних представників органу управління - службових осіб. Ці дії досить різноманітні, тому що вони здійснюються різними по-своєму призначенню органами управління, або органами, що функціонують на різних рівнях управління.

Таким чином, державна влада повинна діяти, виявляти себе відповідним чином у різноманітних суспільних відносинах. Але щоб виявити себе, їй потрібен певний механізм реалізації, що додасть її галузям динамічний характер. З цього випливає, що державна влада не може реалізовуватися сама по собі. Вона завжди має бути представлена в певних діях, які сприймаються як такі, що містять державно-владні накази керуючого впливу, тобто - це комплекс цілеспрямованих і організуючих команд, заходів, прийомів, методів, за допомогою яких здійснюється вплив на об'єкт управління і досягаються реальні зміни в ньому.



Такі дії являють собою:

- чітко виражені в реальній діяльності держави - вольові положення держави;

- дії, що йдуть від конкретних суб'єктів, які відбивають інтереси держави (суб'єктів з державно-владними повноваженнями)

- дії, які реально відчувають численні державні та громадські структури, а також фізичні особи.

Я погоджуюсь з тим, щоб застосувати цей підхід до такої гілки державної влади як виконавча влада, бо цілком справедливим буде висновок, що вона міститься і знаходить вияв у державному управлінні, а саме у специфічній діяльності держави, що дістає вияв у функціонуванні її органів, які безперервно, планомірно, владно і в рамках правових установлень впливають на суспільну систему з метою її вдосконалення відповідно до державних інтересів, а суб'єктами, в чиїх діях вона представлена, будуть органи державної виконавчої влади, які в свою чергу, поширюють її вплив за допомогою інших виконавчо-розпорядчих органів (наприклад, виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі реалізовують місцеві державні адміністрації Конституція України - 28 червня 1996 р. - Ст. 118.), та за допомогою різних управлінських дій, які мають відповідну форму свого вираження.

Я згоден з цим висновком і пропоную декілька ознак, які на мою думку, дають відповідь на те, чому саме ми застосовуємо таку гілку державної влади як виконавча влада при визначені поняття „форми державного управління” :

- виконавча влада є відносно самостійною гілкою (формою, видом) єдиної державної влади в Україні - атрибутом державно-владного механізму, побудованого на засадах поділу влади, і здійснюється поряд із законодавчою і судовою владами, тісно з ними взаємодіючи;

- виконавча діяльність є основним призначенням державного управління і складає першу, найбільш важливу його сторону;

- виконавчі органи державної влади повсякденно і багаторазово реалізують виконавчу владу в різних формах;

- виконавча влада здійснюється системою спеціально створених суб'єктів - органами виконавчої влади різних рівнів, які наділені виконавчою компетенцією, що не властиве органам законодавчої та судової влади; через систему цих органів виконавчої влади - здійснюються державне управління, виконавча та розпорядча діяльність.

Отже, я можу сказати, що у діяльності органів виконавчої влади найбільше спостерігається і реалізується управлінська діяльність, тобто, використовуючи певні дії управління, вони певним чином впливають на управління, як всередині своїх органів, так і поза ними, цим самим втілюючи в життя державну політику держави.

Таким чином, виконавча і розпорядницька діяльність може виражатися в різних діях органів виконавчої влади, що характеризують як зовнішні, так і внутрішньо-організаційні управлінські відносини. Тобто, це і є здійснення ними управлінських функцій, які пов'язанні з реалізацією прав і обов'язків у межах своєї компетенції.

Зовнішнє практичне вираження цих функцій у конкретних діях, (про які так багато було сказано) здійснюваних суб'єктами державного управління (органами виконавчої влади чи влади його посадових осіб) одержало назву - форми державного управління. Відповідно до сучасного законодавства така категорія як форми управління (форми державно-управлінської діяльності, адміністративно-правові форми, форми управління), може характеризуватися як форми реалізації виконавчої влади. Чому саме так? А відповідь проста: категорія „виконавча влада” є політико-правовою, а категорія „державне управління” - є організаційно-правовою. Єдине, що їх об'єднує, то це, виконавчо-правова спрямованість.

Отже, підводячи підсумок по даному пункту плану, я дійшов висновку, що форми державного управління - це будь-яке зовнішнє вираження конкретних управлінських дій, які здійснюються органами державної влади (виконавчої влади) для реалізації поставлених перед ними завдань та втілення в життя державної політики.

1.2 Зміст форми державного управління

Отже, ми з'ясували, що форма управління - це зовнішнє вираження управлінської діяльності у конкретних практичних діях. Ці форми, власне кажучи, зовнішньо виражають зміст управлінської діяльності, тобто показують за допомогою яких дій суб'єкт управління впливає на об'єкт управління. Форми дають представлення проте, як практично виконується дана функція управління, вирішується дана задача.

У загальнонауковому і філософському тлумаченні „форма” органічно зв'язана з категорією такого ж плану, а саме - зі „змістом”. Це обумовлено тим, що всі явища навколишнього світу, які нас оточують, мають визначену форму і зміст, які взаємозв'язані, взаємодіють і визначають ті образи відповідних явищ (процесів), які ми зовнішньо сприймаємо. У зв'язку з цим, під формою розуміють той чи інший варіант зовнішнього вираження змісту. Якщо застосувати цей підхід до управлінської діяльності, то це дасть представлення проте, як здійснюється сама управлінська діяльність.

Розглянемо зміст форми державного управління на прикладі виконавчої влади.

Стосовно до виконавчої влади форма є способом вираження її державно-правового змісту, тобто всіх тих якостей (насамперед юридичних), що характеризують її як специфічну галузь державної влади. Ця посилка вірна в методологічному плані, однак, досить загальна. Справа в тому, що зміст виконавчої влади розкривається і у її функціях, і в компетенції її суб'єктів, і в методах, використовуваних ними в інтересах вирішення поставлених перед ними задач та інше. А.С. Васильєв. Адміністративне право України. Навчальний посібник. - Харків, - 2002. - С. 135. У сукупності все це дає представлення про те, для чого формується система виконавчої влади, що вона і її окремі ланки практично роблять заради виконання управлінських функцій, вирішення управлінських задач, тобто, здійснення державно-управлінської діяльності. При цьому маються на увазі такого роду дії суб'єктів виконавчої влади, що типові у своїх основних проявах, незалежно від особливості організаційно-правового статусу того чи іншого виконавчого органу. Зміст державно-управлінської діяльності піддається тому самому досить виразному сприйняттю.

У той же час А.П. Альохін вказує, що: „обмежитися констатацією лише даного методологічного моменту недостатньо. Увагу, зокрема, не може не привернути до цікавості наступна дуже істотна обставина. Кожен орган виконавчої влади або його представник (посадова особа) у силу закріпленої за ними компетенції, мають можливість діяти тим чи іншим способом у ти чи інших конкретних ситуаціях”. Алехин А.П. , Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник. - М.: Зерцало, - 1997. - С. 218-219. Іншими словами, вибирати у конкретних ситуаціях той чи інший варіант конкретних дій, означає на мою думку, відбити зміст державно-управлінської діяльності в тій формі, яка на його думку, найбільш ефективна і найбільшою мірою відповідатиме державним інтересам. Конкретними прикладами дій суб'єктів управління, в яких виражається зміст управлінської діяльності, можуть слугувати такі їх дії, як: видання акту управління, ухвалення рішення, розгляд і вирішення скарги громадянина, здійснення контрольно-наглядових дій, проведення наради тощо.

Але, що означає їхнє здійснення? Це додання їм того чи іншого варіанта зовнішнього вираження. Тільки виражені подібним чином вони стають реальними, тобто працюючим засобом вирішення управлінських задач і функцій.

Однак дії, чинені суб'єктами виконавчої влади, за своїм характером і призначенню різні. Тоді повинні бути й різними і варіанти їхнього вираження. Особливе значення при цьому має той факт, що в такому виражені насамперед потребують ті з них, у яких закріплений безпосередній керуючий вплив того чи іншого суб'єкта виконавчої влади на відповідний об'єкт. Інакше, при відсутності цієї особливості, ціль управління взагалі не буде досягатися.

З іншого боку, виконавчі органи здійснюють багато дій, які безпосередньо не пов'язані з керуючим впливом. Насамперед, це дії, що забезпечують підготовку зазначеного вище впливу, або його ефективність, збір інформації про результати керуючого впливу (наприклад, розробка проектів управлінських рішень, контроль за виконання прийнятих рішень тощо).

Сполучення дій різного призначення додає механізму виконавчої влади стан постійного „руху”, дозволяє йому практично реалізувати своє конституційне призначення. Зовнішнє вираження цих дій здійснюється по-різному. Якщо суб'єкт виконавчої влади виконує функції безпосереднього керуючого впливу, його дії подібного роду, завжди одержують своє зовнішнє вираження „за межами” його апарату, тобто в його взаємодії з об'єктами управління (наприклад, з нижчестоящими виконавчими органами, суспільними об'єднаннями, громадянами тощо). Якщо ж його дії такого роду вплив не здійснюють, вони також повинні одержати відповідне зовнішнє вираження, тобто в тих чи інших відносинах переважно внутрішньо-організаційного або ж внутрішньо-апаратного характеру. Але і вони різні по-своєму призначенню. Так, до іншого числа можна віднести управлінські дії здійснювані повсякденно в інтересах організації і забезпечення порядку роботи даного виконавчого органу, тобто, нормальної взаємодії всіх структурних підрозділів апарату даного органу і його адміністративного персоналу (прикладом таких дій можуть слугувати посадові інструкції, в яких зазначаються посадові повноваження, які повинен виконувати працівник).

Фактично - це дії, здійснюванні керівником виконавчого органу, які направлені підлеглим працівникам його службового апарату.

Однак, це не виключає того, що управлінські дії такого роду, втілюються у відносинах, що виходять за рамки службового апарату органа (наприклад, проведення інструктивної наради з працівниками нижчестоящих органів чи служб).

Важливе значення мають і наслідки здійснюваних зовнішньо-виражених управлінських дій. В одних випадках вони викликають прямі наслідки юридичного характеру, а в інших - не викликають таких наслідків.

Отже, говорячи про форми управління, необхідно враховувати, що вони можуть виступати в ролі:

· форм реалізації виконавчої влади;

· форм державно-управлінської діяльності.

Чільне значення в механізмі функціонування виконавчої влади належить першим, тому що виражають зовнішньо-юридичний вплив. У них зовнішнє вираження фактично одержує сама виконавча влада з усіма своїми атрибутами. Це - форми управління у власному змісті.

Форми ж державно-управлінської діяльності варто розуміти в широкому змісті, тобто, як усю сукупність здійснюваних у процесі функціонування виконавчих органів (посадових осіб) дій, включаючи і ті, котрі не носять характер прямого юридичного впливу. Вони, як більш загальна категорія, включають у свій склад форми реалізації виконавчої влади, але можуть розумітися і більш вузько, тобто, як сукупність дій, здійснюваних виконавчими органами (їх апаратом) за рамками безпосереднього керуючого впливу.

Отже, на прикладі виконавчої влади найбільше простежується зміст форми управління. В зв'язку з цим можемо зробити висновок, що зміст державної виконавчої влади - це сукупність її елементів, процесів, зв'язків і відносин, які визначають її соціальну природу і призначення, а форма виступає способом зовнішнього вираження цих елементів, зв'язків, процесів і відносин.

На мою думку, під змістом форм управління треба розуміти те, як власне здійснюється управлінська діяльність, тобто, за допомогою яких конкретних дій, які виражаються в певних формах, вона функціонує.

1.3 Співвідношення форми управління з функцією управління

У попередньому розділі ми з'ясували, що форма державного управління - це будь-яке зовнішнє вираження конкретних однорідних дій державного органу, котрі здійснюються з метою реалізації функцій управління. Тобто, державний орган використовуючи відповідну форму - реалізовує функцію управління.

Форми управління виступають нібито як „знаряддям” для того, щоб функції і задачі були реалізовані. Так, функція підбору, розстановки, підготовки кадрів реалізується через такі форми управлінської діяльності, як призначення (обрання) на посаду, заміщення такої за конкурсом, за контрактом, атестація службовців, проведення науково-практичних конференцій з обміну досвідом тощо. Більшість дій на шляху реалізації, наприклад „кадрової” функції, знаходить своє вираження у такій основній формі управлінської діяльності, як юридичні акти управління.

Функція управління і форма управління - опосередковуються компетенцією державного органу (проявом якої є владне повноваження її представника - посадової особи). Так як функція управління - це державно-владне повноваження, то форма управління - це ті дії, за допомогою яких це державно-владне повноваження втілюється в життя.

Отже, говорячи про співвідношення функції управління з формою управління можемо сказати, що функція управління не може існувати без форми управління, так як останнє є тим зовнішнім проявом, за допомогою якого функція реалізовується державним органом (посадовою особою).

Таким чином, узагальнюючи викладені положення я можу зробити висновок, що під формою державного управління слід розуміти будь-яку зовнішньо виражену дію - волевиявлення державного органу (виконавчо-розпорядчого органу або його посадової особи), здійснюване у рамках режиму законності та його компетенції, з метою реалізації функцій управління, тобто, для досягнення управлінської мети.



Розділ 2. Види форм державного управління

Перш ніж розпочати класифікацію форм державного управління, доцільним буде показати за якими критеріями та від чого залежить вибір тих чи інших форм управління.

Я з'ясував, що різноманіття задач і функцій державного управління обумовлює існування різних форм управлінської діяльності, що передбачаються нашим законодавством. Тобто, різноманіття таких форм, помітні відмінності в характері, юридичній силі, в управлінському процесі роблять актуальною проблему їх класифікації. Треба сказати, що багато вчених схиляються до думки, що загально прийнятої класифікації форм управлінської діяльності немає поки ще.

Отже, спробуймо зробити деяку класифікацію форм управління, виходячи з того, що єдине по своїй суті поняття таких форм, має потребу у такій класифікації.

Вибір тих чи інших форм залежить від багатьох обставин. На нього впливають слідуючі фактори: характер компетенції даного органу (посадової особи); особливості об'єкта керуючого впливу; конкретні цілі здійснюваних управлінських дій; характер розв'язуваних у процесі управлінської діяльності питань; характер викликуваних даними діями наслідків та інше.

Найбільш поширеними критеріями класифікації форм управління, на які схиляються ряд вчених є:

· за значенням наслідків, які виникають у результаті використання тієї чи іншої форми (наявності правового ефекту).

· За ступенем правової регламентації процесу їх практичного застосування.

За значенням наслідків, які виникають у результаті використання форм виділяють: правові форми державного управління; неправові форми державного управління.

Говорячи про ступінь правової регламентації, треба сказати, що ступінь такої регламентації різний і залежить від цільового „навантаження” відповідних форм. Так, ті з них, у яких знаходить своє зовнішнє вираження безпосередній керуючий вплив на той чи інший об'єкт, опосередковують взаємини між суб'єктом і об'єктом керування, які, нарешті, власне кажучи, є формами реалізації виконавчої влади і регламентуються в максимальному обсязі. Найбільш показові в цьому плані, насамперед дії виконавчих органів (їх посадових осіб) по підготовці і виданню актів управління, що волочуть чітко виражені юридичні наслідки.

У значно меншому обсязі регламентовані форми, що не волочуть прямих юридичних наслідків Наприклад, виконавчим органам (їх посадовим особам) надається можливість самостійного вибору їх, але за умови, що такого роду форми, по-перше, не виходять за рамки загальних вимог законності, по-друге, відповідають компетенції даного суб'єкта управління (наприклад, проведення консультацій, нарад тощо).

Регламентація форм управлінської діяльності здійснюється адміністративно-правовими нормами. Як правило, такого роду норми містяться в юридичних актах, якими закріплюється організаційно-правовий статус виконавчого органу (посадової особи). Наприклад, це можуть бути положення про міністерства, посадові інструкції тощо. Таким прикладом є „Положення Про Міністерство транспорту України”, згідно з яким, Міністерство транспорту України (Мінтранс України) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України. Указ Президента України: Про Положення про Міністерство транспорту України від 11 травня 2000 р. Тобто, в цьому положенні вказуються основні права, обов'язки, завдання Мінтрансу України, іншими словами, його правовий статус, як головного (провідного) органа у системі центральних органів виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики в галузі транспорту, у сфері використання повітряного простору України та навігаційно-гідрографічного забезпечення мореплавства.

Найбільш значимі форми зв'язані з реалізацією правотворчих, праворозпорядчих і правоохоронних функцій виконавчої влади, бо викликають найбільш істотні юридичні наслідки. Їхня регламентація має найважливіше значення з позиції забезпечення режиму законності в сфері державного управління.

Останнім часом одним із перспективних напрямів розвитку правового регулювання державного управління визнається використання в правотворчій та правозастосовчій діяльності органів виконавчої влади адміністративних договорів. Сучасна практика державного управління свідчить про наявність договірних елементів у діяльності органів виконавчої влади

Тож можна сказати, що до числа найбільш значимих форм відноситься така діяльність, як укладення адміністративних договорів.

Отже, описавши ступінь правової регламентації процесу використання форм управління, можна виділити наступні форми державного управління, тобто їх класифікацію за цим критерієм:

· Встановлення норм права (правотворча діяльність).

· Застосування норм права (розпорядницька діяльність).

· Здійснення інших юридично значимих (зовнішньо та внутрішньо владних) дій.

· Укладення адміністративних договорів.

· Проведення організаційних дій.

· Здійснення матеріально-технічних операцій.

Такий російський вчений як Альохін А.П. говорить проте, що адміністративно-правова форма може бути представлена в багатьох видах, утворити своєрідну систему дій виконавчих органів (посадових осіб):

· по ступені юридичного вираження : основні (видання правових актів)

і базуються на них, тобто різні дії, що волочуть визначені юридичні наслідки що мають визначену юридичну спрямованість (реєстраційні, дозвільні, наглядові, попереджувальні, забезпечувальні дії і т. п.). В усіх випадках необхідно враховувати ступінь їхнього зв'язку з виданням правових актів управління;

· за достигнутими результатами: позитивне регулювання (твердження програм соціально-економічного розвитку і т. п.) або реакція на негативні явища в сфері державного управління;

· по спрямованості: що впливають на суспільні відносини в сфері державного управління (зовнішня спрямованість) або на діяльність нижчестоящого управлінського апарату (внутрішня спрямованість);

· по обсягу: загальнообов'язкові або адресовані конкретним об'єктам;

· по масштабності: уся система виконавчої влади або упорядкування роботи усередині робочого апарату даного виконавчого органа (самоорганізація);

· по характеру і методам вирішення питань компетенції: процедурні (наприклад, підготовка і ухвалення управлінського рішення) і процесуальні (наприклад, в рамках адміністративного виробництва);

· по суб'єктивному вираженню: односторонньо виражені або двох і багатобічні (адміністративно-правові договори);

· по ініціативності: використовувані суб'єктом виконавчої влади за власною ініціативою в силу вимог закріпленої за ними компетенції або яка являється реакцією на ініціативу інших учасників управлінських відносин(наприклад, по скаргах громадян);

· за умовами застосування: нормальне громадське життя або режим надзвичайного чи воєнного стану;

· по відношенню до інших суб'єктів державної влади: використовувані у відносинах із законодавчими (представницькими) або судовими органами;

· по особливостях об'єкта керуючого впливу: у залежності від форми власності (державні, кооперативні, акціонерні, комерційні, колективні, частки, індивідуальні об'єкти;

· по юридичному змісту: дозвільні, забороні або що наказують.

Альохін А.П. наводить систему дій виконавчих органів (посадових осіб), тобто описує адміністративно-правову форму, тому я буду застосовувати деякі моменти з цієї системи при класифікації форм державного управління.

Описавши два критерії, за якими класифікуються форми управлінської діяльності, можна сказати, що другий критерій (ступінь правової регламентації процесу використання форм управління), нібито входить в перший критерій (за значенням наслідків, які виникають в результаті використання тієї чи іншої форми), тим самим його елементи займають там своє місце так, розбиваючись на правові і неправові форми, в зв'язку з чим, можна навести слідуючу класифікацію, за якою я буду намагатися розкрити цей розділ моєї курсової роботи, а саме:

1. Правові форми:

1) По змісту: Укладення адмі-

- правотворча; ністративних

- правозастосовча (регулятивна і правоохоронна); договорів

2) По ціленаправленості:

- внутрішні;

- зовнішні;

3) По способу вираження:

- словесні (письмові й усні);

- конклюдентні;

2. Неправові форми:

1) організаційні дії;

2) матеріально-технічні дії.

Ця класифікація в своїй більшій частині схожа на ту класифікацію, яку наводить російський вчений Коренєв А.П., а саме класифікацію форм радянського державного управління. Я вважаю цю класифікацію більш близькою до того, щоб повністю розкрити види форм державного управління, які існують в Україні.

2.1 Правові форми державного управління

Характерна риса правової форми управління полягає в тому, що в ній найбільш чітко проявляється державно-владний, виконавчо-розпорядчий, підзаконний характер повноважень органів управління і їхніх посадових осіб.

Правова форма управління відрізняється від інших правових форм діяльності держави (законодавчої, правосуддя, прокурорського нагляду) тим, що за допомогою цієї форми практично організовується здійснення задач і функцій управління, повсякденне безпосереднє керівництво господарським, соціально-культурним і адміністративно-політичним будівництвом на основі й на виконання законів.

Правові форми спричиняють чітко виражені юридичні наслідки, а тому вони у максимальному ступені претендують на позначення їх як адміністративно-правових форм управління. Це будь-які, зовні виражені дії відповідних суб'єктів виконавчої влади, здійснення яких неодмінно спричиняє настання визначених правових наслідків. Вони є адміністративно-правовими формами у власному змісті, тобто формами реалізації виконавчої влади, що складають зміст її юридично-владних повноважень.

Охарактеризуймо тепер детально правову форму на основі той класифікації, яку було наведено вище.

1. Правові форми державного управління по змісту діляться на правотворчу та правозастосовчу форми управлінської діяльності, які мають свої особливості.

1) Правотворча форма управлінська діяльність полягає у вироблені правових норм, їх вдосконалені, зміні й скасуванні, тобто, у видані нормативних актів управління. Це викликано тим, що загальні норми та правила поведінки, сформульовані в законах, не в змозі охопити всі аспекти життя суспільства, відрегулювати суспільні відносини в усіх подробицях. Тому виникає необхідність у конкретизації та деталізації норм на стадії їх застосування.

Таким чином, встановлення норм права підзаконного характеру в процесі діяльності органів державної влади - це адміністративна нормотворчість, яка здійснюється у формі видання органами державної влади - нормативних актів управління.

Нормативні акти управління - це акти нормативно-правового характеру, якими установлюються відповідні правила належної або можливої поведінки в сфері державного управління, які розраховані на кількаразове застосування й мають типовий, модельний характер. Адміністративний процес: Підручник / За редакцією О.М. Бандурка, М.М.Тищенка. - Київ. - 2002 р. - С. 104.

В залежності від суб'єктів управління, які видають нормативні акти управління, виділяються:

- укази й розпорядження Президента України;

- постанови й розпорядження Кабінету Міністрів України;

- накази й інструкції міністрів;

- накази, постанови, розпорядження, вказівки, інструкції, правила й положення видані відомствами;

- рішення й розпорядження місцевих державних адміністрацій;

- нормативні акти (положення, правила) видані керівниками державних підприємств та установ.

В нормативних актах деталізуються й конкретизуються положення законодавчих актів, які прямо чи опосередковано стосуються сфери адміністративно-правового регулювання. Так, наприклад, Правила дорожнього руху відповідно до Закону України „Про дорожній рух” Про дорожній рух: Закон України від 30 червня 1993 р. / Законодавство України про дорожній рух / Підручник: За редакцією Е.Ф. Демського. - Київ. - 2000 р. - С. 15. , установлюють єдиний порядок дорожнього руху на всій території України і водночас є базою для інших нормативних актів, які стосуються цієї галузі.

Нормативні акти управління можуть визначати типові правила поведінки у сфері державного управління, регламентувати і уточнювати порядок та особливості взаємодії між учасниками управлінських відносин, окреслювати їх організаційно-правовий статус, а учасників нерідко наділяють спеціальними правами, необхідними для здійснення тих чи інших функцій управління, на них також можуть покладатися й спеціальні обов'язки, зумовленні специфікою відносин. Як правило, повноваження органів державного управління з встановленням загальнообов'язкових адміністративно-правових приписів (норм права), тобто, повноваження щодо самостійної (на основі та на виконання законів) правотворчості, закріплюються у відповідних нормативних документах. Прикладом цього можуть бути Положення про міністерства, в яких закріплюються основні права, обов'язки і завдання органу, який повинен їх суворо дотримуватися.

Провадження з випрацювання й ухвалення нормативних актів управління має свою процедуру, яка виступає як організуюче начало підготовки й ухвалення такого акту, є гарантією його відповідності вимогам законодавства.

Нормативними актами управління значною мірою формується механізм відносин держави й громадянина. У разі неналежного регулювання тих чи інших аспектів цих відносин корекція нормативних актів управління ускладнюється, порівнюючи з корекцією актів управління, які мають індивідуальний характер. В зв'язку з цим, можна виділити основні стадії з випрацювання й ухвалення нормативних актів управління:

- установлення доцільності й необхідності ухвалення акта і підготовка його проекту;

- винесення проекту на розгляд відповідного органу;

- обговорення й доопрацювання проекту нормативного акту управління;

- ухвалення й реєстрація нормативного акту управління;

- його опублікування.Адміністративний процес: Підручник / За редакцією О.М. Бандурка, М.М.Тищенка. - Київ. - 2002 р. - С. 106.

Перерахований комплекс правотворчих дій, у повному обсязі, як правило, характерний для правотворчої діяльності колегіальних органів. Що стосується правотворчої діяльності єдиноначальних органів, то тут „технологія” створення нормативних актів менш складна. Наприклад, керівник міністерства чи відомства або іншого органу управління після підготовки проекту може, минаючи обговорення й інші правотворчі дії, відразу затвердити проект.

Таким чином, результатом використання органами державного управління правотворчої форми управлінської діяльності, є встановлення норми права підзаконного характеру, що регулюють відносини в сфері управління. Тобто, виконавчо-розпорядча діяльність органів державного управління виступає як регулятор суспільних відносин. Це дозволяє органам державного управління (органам виконавчої влади) активно впливати на суспільне життя, ефективно вирішувати питання господарського, соціально-культурного будівництва за допомогою встановлення норм права підзаконного характеру в процесі їх діяльності у формі видання нормативних актів управління.

Шляхом адміністративної нормотворчості забезпечується для органів державної влади (органів виконавчої влади) можливість активно впливати (керувати) у рамках вимог законності на підвідомчі сфери.

На основі цих позицій можна сказати, що правотворча управлінська діяльність уповноважених державних органів полягає у розробці та прийняті нормативних актів, які визначають, як напрямки державної діяльності, так і напрямки в середині діяльності окремих органів державного управління.

2) Поряд із правотворчою формою управлінської діяльності логічно існує й така форма, як - правозастосовча форма державного управління (адміністративне розпорядництво). Тобто, це діяльність органів і посадових осіб, що здійснюють керування, полягає у діях суб'єктів управління по підведенню конкретного юридичного факту під відповідну норму права, з метою прийняття індивідуального акту, тобто, вирішення на основі норм права конкретних управлінських справ (питань) у процесі повсякденного безпосереднього управління різними сферами життя суспільства.

Видання індивідуальних (ненормативних, адміністративних) актів управління є близьким до нормативних, але не тотожне йому. Відмінність між ними полягає в тому, що індивідуальні акти управління встановлюють, змінюють або припиняють конкретні адміністративні правовідносини. Вони відрізняються від нормативних тим, що звернені до конкретних суб'єктів управлінських відносин і їх дія припиняється після здійснення встановлення у них прав і обов'язків, тобто, після адекватного їх застосування. Саме за допомогою індивідуальних актів управління закони та інші правові акти пристосовуються до конкретних умов реального суспільного життя.

Індивідуальні акти містять точно визначені і персоніфіковані юридично-владні приписи, які виступають в ролі юридичних фактів, з якими пов'язується виникнення, зміна, припинення адміністративно-правових відносин. Наприклад, юридичним фактом є видання наказу (розпорядження) про призначення на посаду, тому що з цим фактом пов'язується виникнення у службовця визначеного об'єму правомочностей.

Акти застосування норм адміністративного права мають свої відмітні ознаки:

· акт застосування норм адміністративного права має індивідуальний характер, так як він розв'язує цілком визначене й конкретне питання і в ньому вказується конкретний адресат, який повинен дотримуватись вміщеного в акті припису;

· акт застосування адміністративно-правової норми має юридичну природу. Він має державно-владний характер і є обов'язковим для всіх кому адресований. Виконання акта гарантується, а за умови забезпечується примусовою силою держави;

· такі акти завжди видаються в односторонньому порядку. Вони виходять від компетентного органу (посадової особи) - суб'єкта застосування норм права. Дана обставина залишається в силі і тоді, коли акт виступає результатом погодження волі усіх учасників правовідносин. Наприклад, акт про призначення пенсії, надання відпустки, матеріальної допомоги тощо.

За своєю суттю індивідуальний акт застосування норм права - це оформлене у вигляді індивідуального державно-владного припису рішення органу управління з приводу оцінки конкретної життєвої обставини з точки зору діючих нормативних приписів. Прикладами таких актів є накази про призначення на посаду, про звільнення з посади, про надання відпустки, допомоги, пільг тощо.

Практично неможливо з достатньою точністю визначити ту величезну кількість індивідуальних актів управління, що видаються щодня з усіляких питань.

По суті вся динаміка державного управління охоплюється правозастосовчою формою діяльності виконавчо-розпорядчих органів, тобто, органів виконавчої влади.

Що стосується провадження з ухвалення індивідуальних актів, то воно має універсальний характер. Це провадження охоплює всі види адміністративних проваджень, наслідком яких є ухвалення індивідуального акту управління. Наприклад, підсумковим документом провадження за заявою громадянина є рішення компетентного органу або посадової особи щодо питання, порушеного в заяві.

Процедура ухвалення індивідуальних актів управління є простою. Одним із головних параметрів провадження є дотримання законності. Це означає, що індивідуальні акти управління мають ухвалюватися тільки згідно з положеннями Конституції та інших законодавчих актів, відповідати їх вимогам і компетенції органу, який їх ухвалив. Є й вимоги щодо їх форми та змісту: письмовий індивідуальний акт має бути викладений ясно й чітко, його текст не повинен припускати різночитань і двозначності; обов'язковим є посилання на те, ким і коли його ухвалено; мають зазначені дата видання та його номер; повинен бути підписаний особою, котра його ухвалила, чи кількома уповноваженими на те особами; у деяких випадках необхідним є штампи й печатки.

Але повернемося до провадження індивідуального акту, а саме до його стадійності, тобто логічної послідовності дій щодо ухвалення цього акту. Фактор стадійності залежить від суб'єкта ініціювання провадження. В зв'язку з цим існують два різновиди такого провадження:

· пов'язане з реалізацією прав і обов'язків громадян у сфері управління;

· спрямоване з реалізацією прав і обов'язків громадян у сфері управління, ініціатором якого є державні органи, підприємства, установи, організації тощо.

Стосовно провадження першого різновиду можна виділити такі стадії:

- подання громадянином відповідного звернення й ухвалення його до розгляду компетентним органом;

- розгляд справи, аналіз і вибір відповідних правових норм;

- винесення рішення;

- виконання рішення;

- оскарження або опротестування рішення.

Що стосується другого, то тут стадія ініціювання ухвалення акту фактично збігається зі стадією його підготовки. Надалі наведені вище стадії першого різновиду провадження відповідають стадіям другого.

На стадії підготовки управлінського акту ухвалюється рішення про його видання. При цьому найважливішими передумовами є об'єктивна необхідність та відповідна юридична підстава його видання. Підготовка проекту індивідуального акту є найважливішим етапом зазначеної стадії. Як правило, такі проекти розробляють фахівці юридичних служб відповідних органів, підприємств, установ, організацій. У разі потреби проекти узгоджуються у встановленому порядку.

Ухвалення індивідуального акту управління в одноособовому порядку здійснюється шляхом його підписання відповідною посадовою особою. Можливий і колегіальний порядок, який припускає обговорення акту й голосування при його ухвалені.

Ухвалені індивідуальні акти доводяться до виконавців. Їх копії можуть розсилатися відповідним адресатам, або зацікавлені особи ознайомлюються з ним під розписку.

Отже, з усього цього, я можу зробити такий висновок: все що було викладено вище, це і провадження з ухвалення індивідуального акту, яке було детально описане, з точки зору самого необхідного, та інші положення, дали мені можливість визначити поняття результату правозастосовчої форми державного управління, а саме - індивідуальних актів управління - це акти органів управління, які з моменту їх видання породжують, змінюють або припиняють правові відносини між відповідними суб'єктами.

Треба також сказати, що по змісту і властивостям правових норм, які застосовуються органами державного управління і їхніми посадовими особами, в правозастосовчій формі виділяють регулятивну та правоохоронну форми.

Регулятивна форма застосування норм права використовується для дозволу індивідуальних конкретних управлінських дій і питань організаційного, господарського, соціально-культурного, оборонного, внутрішнього і зовнішньополітичного характеру, для реалізації прав і законних інтересів громадян, державних органів, підприємств, установ, організацій у сфері управління.

Правоохоронна форма застосування норм права спрямована на охорону врегульованих юридичними нормами управлінських відносин, покликана забезпечити їхню недоторканість. За допомогою цієї форми вирішуються юридичні суперечки, що виникають у сфері державного управління; здійснюється захист суб'єктивних прав громадян, державних органів, підприємств, установ, організацій, державних і цивільних службовців у сфері державного управління; застосовуються примусові заходи до осіб, що не виконують адміністративно-правові та інші юридичні обов'язки. Іншими словами, правоохоронна форма простежується в діяльності державних органів і організацій, щодо створення умов, необхідних для дотримання законності, а також застосування належних форм юридичної відповідальності у випадку невиконання державних повноважень або порушення прав і свобод особи в процесі їх реалізації.

Таким чином, акт застосування норм адміністративного права (тобто правозастосовча форма державного управління) - це індивідуальний юридичний акт, що вирішує конкретну управлінську справу, персонально визначає поведінку адресата, має державно-владний характер, видається уповноваженим органом в установленому порядку.

Порівнюючи правотворчу та правозастосовчу форми державного управління можна сказати, що для індивідуальних актів управління, так само як і для нормативних, характерним є владність та підзаконність, вторинність відносно закону.

Що стосується такої правової форми державного управління, як укладення адміністративних договорів, яка використовується в правотворчій та правозастосовчій діяльності, то цій формі відведене окреме місце в моїй курсовій роботі, про яку можна дізнатися в цьому ж розділі пункті 3 плану курсової роботи.

2. По ціленаправленості виділяють такі правові форми, як зовнішні та внутрішні.

Цю групу форм можна побачити в деяких книжках під назвою - здійснення інших юридично значимих дій. Тобто, під цими діями я розумію здійснення інших юридично значимих зовнішніх та внутрішньо спрямованих дій.

Правові форми зовнішньої спрямованості використовуються з метою забезпечення виконання покладених на орган задач і функцій. До зовнішньо владних юридично значимих форм державного управління відносяться організаційно-владні дії, що виникають у процесі видачі офіційних дозволянь, здійснення державної реєстрації, оформлення право- установчих документів тощо. Здійснення організаційно-владних дій є засобом внутрішньої та зовнішньої організації повсякденної діяльності управлінських та правоохоронних органів державної виконавчої влади. Такі дії відіграють важливу роль перш за все в забезпечені форм внутріапаратної організаційної спрямованості, яка направлена на підвищення ефективності роботи відповідних органів і складових ланок державного апарату. Правові форми внутрішньо управлінської діяльності використовуються для рішення організаційно-штатних питань, ведення діловодства, керівництва співробітниками і структурними підрозділами усередині самого органа, а також керування нижчестоящими по підпорядкованості органами.

Задамо собі таке запитання: чому „здійснення юридично значимих дій” зводять в окрему групу? А відповідь напрошується сама, бо видання актів державного управління завжди юридично значимо, і мені цікаво, які ще дії здійснюють державні органи, в якій вони формі представлені, тому що всі управлінські дії не можна зводити тільки до видання актів управління. У багатьох випадках, наприклад, виконавчі органи (їх посадові особи) крім видання актів роблять багато дій іншого юридичного характеру (можуть дозволяти громадянам, суспільним об'єднанням і іншим учасникам управлінських відносин, здійснення визначених дій; здійснювати у встановлених випадках обов'язкову державну реєстрацію автомобільного транспорту, винаходів і відкриттів, суб'єктів підприємницької діяльності; видавати офіційні документи типу прав на володіння транспортних засобів. Подібні дій одержують своє вираження, як правило, не прямо, а опосередковано. Так, наділення спеціальними правами здійснюється на підставі вже прийнятого правового акту.

В загальному огляді, до інших юридично значимих дій державного управління належать такі як, прийняття присяги (наприклад, народні депутати перед вступом на посаду приносять перед Верховною Радою України присягу народного депутата України, яка наділяє та закріпляє за ними певні права та обов'язки), службове атестування тощо.

Зводячи в єдине ціле двох форм (зовнішніх і внутрішніх) тобто, здійснення інших юридично значимих дій, можна сказати що їх „юридична значимість” заключена у викликуваних ними юридичних наслідків, наприклад: складання звіту даних; видача довідки з місця роботи; видача документів, що підтверджують наявність якого-небудь спеціального права (право на володіння транспортним засобом, на полювання, і може бути таке право, яке зараз існує лише де-факто - право на зайняття визначеним видом підприємницької діяльності). В усіх цих випадках виражається юридичне волевиявлення органу державної влади.

Як ми бачимо, здійснення інших юридично значимих (внутрішніх і зовнішніх) дій державного управління, дуже потрібні в плані додаткової правової реалізації державної влади її органами (посадовими особами).

3. По способу вираження правові форми поділяються на словесні (усні й письмові) та конклюдентні.

Вибір того чи іншого способу вираження правових форм державного управління визначаються її юридичними властивостями.

Єдино прийнятним способом вираження правотворчої діяльності варто визначити словесний або письмовий спосіб. Результатом правотворчості суб'єктів державного управління, як вже було згадано вище, є нормативний юридичний акт, що являє собою офіційний акт-документ. Тільки у своєму „документально-змістовному” ракурсі, нормативний акт може розглядатися у виді форми права, носія юридичних норм. Правозастосовча діяльність виражається письмовим, усним і конклюдентним способами.

Найбільш розповсюдженим способом вираження результату правозастосовчої управлінської діяльності являється індивідуальний письмовий акт-документ. Він використовується при рішенні питань, що вимагають фіксації правозастосування, його стабільності, точності, визначеності тощо.

Широко використовується й усна форма державного управління (усні накази, вказівки, розпорядження, команди). Ця форма часто застосовується при рішенні питань оперативного характеру.

Застосування норм права може виражатися також за допомогою визначених жестів, сигналів, рухів, знаків і інших конклюдентних дій, що явно виражають рішення суб'єкта, який застосовує норму права.

...