Правовое обеспечение развития конкуренции

Комплексные меры стимулирования конкурентных отношений включают в себя принятие и реализацию следующих программ: Государственной программы развития конкуренции в Российской Федерации, региональных программ развития конкуренции; отраслевых программ развития конкуренции, программ реформирования отдельных отраслей.

В 2009 г. принята новая Программа развития конкуренции в Российской Федерации. Данная Программа предусматривает решение следующих вопросов:

- снятие административных барьеров;

- снятие инфраструктурных ограничений;

- внесение изменений в регулирование ограничивающих конкуренцию действий органов власти и местного самоуправления;

- внесение изменений в регулирование монополистической деятельности.

Принципиально важным моментом является то, что Программа содержит отдельную главу, посвященную непосредственно инструментам развития конкуренции.

Практически впервые на законодательном уровне идеи о необходимости именно развития конкуренции, а не только ее защиты О необходимости развития конкуренции подробнее см.: Варламова А.Н. Российское конкурентное законодательство: пути совершенствования // Актуальные проблемы коммерческого права. М.: Зерцало-М, 2005; Она же. Конкурентное право России. Вып. 2. М.: Зерцало-М, 2008; Она же. Правовое содействие развитию конкуренции: Дис. ... докт. юрид. наук. М., 2008. нашли воплощение. В Программе верно указывается, что до последнего времени в качестве основного инструмента конкурентной политики использовались защитные механизмы. В первую очередь к ним относятся механизмы антимонопольного законодательства. Однако антимонопольное регулирование ограничено довольно узким инструментарием и направлено прежде всего на устранение правонарушений, а не на развитие конкуренции.

Инструменты, способствующие развитию конкуренции, а не только ее защите, использовались не в полной мере. Достижение задачи развития конкуренции требует совершенствования и действенного функционирования различных инструментов экономического регулирования.

В Программе анализируются механизмы развития малого и среднего предпринимательства, снятие административных барьеров с целью упрощения проникновения на товарные рынки новых конкурентоспособных хозяйствующих субъектов, в частности изменение таможенно-тарифной политики, применение налогового стимулирования. Рассматриваются и специальные меры, которые должны решить существующие в отдельных отраслях проблемы, в частности проблемы недискриминационного доступа к услугам естественных монополистов и совершенствования государственного регулирования цен.

Согласно Программе для снижения административных барьеров необходимо:

1) дальнейшее совершенствование системы лицензирования отдельных видов деятельности;

2) проведение работы по замене обязательной сертификации ряда услуг декларированием соответствия;

3) ускорение разработки первоочередных проектов технических регламентов, предусмотренных ФЗ "О техническом регулировании";

4) разграничение функции по контролю и надзору в отдельных сферах, в том числе в сферах здравоохранения, транспорта, нефтехимии, производства продуктов питания и строительных материалов;

5) существенное сокращение на конкурентных рынках числа унитарных предприятий, функционирование которых может быть обеспечено негосударственными коммерческими организациями;

6) расширение применения электронных технологий, направленных на автоматизацию и упрощение взаимодействия участников рынка с регулирующими органами;

7) внедрение в органах власти процедуры экспертизы и предварительной оценки последствий принятия ключевых нормативных правовых актов, направленной на уменьшение риска их негативного влияния на конкуренцию;

8) совершенствование процедуры распределения государством ограниченных ресурсов и отдельных прав (например, права пользования недрами, лесными, водными и биоресурсами) в целях обеспечения справедливых условий такого распределения, реализации принципов прозрачности и состязательности.

В Программе указывается, что ограничением для развития конкуренции и предпринимательской деятельности является неудовлетворительное состояние как физической инфраструктуры предпринимательства (автомобильных и железных дорог, грузовой авиации, транзитных узлов, электрических сетей), так и финансовой (банковской системы и предлагаемых банками услуг, страховой системы, фондового рынка).

В Программе дан анализ инструментов развития конкуренции и направлений их совершенствования, рассматриваются проблемы таможенно-тарифного регулирования, налоговой политики, регулирования естественных монополий. Помимо этого как важный механизм развития конкуренции исследуется вопрос дальнейшего совершенствования регулирования малого и среднего бизнеса, государственных и муниципальных закупок.

Программа развития конкуренции в Российской Федерации предусматривает разработку программ развития отдельных отраслей и развития инфраструктуры. Так, Программа по развитию транспортной инфраструктуры включает в себя конкретные объекты строительства, которые могут быть скорректированы с учетом потребностей бизнеса и планов перспективного развития территорий. Подобный подход к планированию повысит эффективность управления экономическим развитием и соответственно конкуренции.

Согласно Плану мероприятий по реализации Программы развития конкуренции <1> в Российской Федерации предусматривается разработка мер по развитию конкуренции в следующих отраслях: на рынках нефтепродуктов, в сфере авиатопливообеспечения, на рынке газа, в сфере электроэнергетики, в сфере ЖКХ, на рынке минеральных удобрений и сырья для их производства, на агропродовольственных рынках, в сфере розничной торговли, на строительном рынке, на рынке цемента, на рынке коксующегося угля, на рынке энергетического угля, в сфере железнодорожного транспорта.

В Плане мероприятий указывается и на необходимость разработки мер, направленных на стимулирование разработки и реализации региональных программ развития конкуренции и координацию разработки данных программ.

Ранее действовала Государственная программа демонополизации экономики развития конкуренции на рынках Российской Федерации (основные направления и первоочередные меры) <1>. Несмотря на то что ранее действовавшая Программа демонополизации экономики 1994 г. не достигла всех целей, на достижение которых была направлена, на ней следует остановиться подробнее, так как многие положения данной Программы были правильными.

Приложением N 2 к данной Программе стал План мероприятий по реализации целей и задач демонополизации экономики и развития конкуренции на рынках Российской Федерации на 1994 - 1995 гг. Пунктом 1 данного Плана стала разработка правового обеспечения работ по демонополизации экономики на рынках Российской Федерации. Надо отметить, что некоторые важные законопроекты, которые были определены в качестве правового обеспечения работ по демонополизации, не приняты до настоящего времени, в частности законопроекты "Об организованных товарных рынках", "О монополиях" (принят только закон, регулирующий один вид монополии - естественной).

Приложением N 3 к Государственной программе демонополизации утвержден Перечень задач демонополизации и развития конкуренции на товарном рынке.

Приложением N 4 утверждены общие методы увеличения количества поставщиков:

1) импорт взаимозаменяемых товаров из соседних регионов, ближнего и дальнего зарубежья;

2) выделение самостоятельных хозяйствующих субъектов из объединений предприятий;

3) развитие предпринимательства в целях демонополизации рынков;

4) создание конкурирующих производств путем нового строительства;

5) диверсификация (перепрофилирование) и конверсия;

6) снижение правовых, организационных и экономических барьеров, препятствующих вхождению субъектов на рынок, в том числе мировой.

В Государственной программе демонополизации, как и в Программе развития конкуренции 2009 г., указывалось на важность принятия и исполнения отраслевых и региональных программ демонополизации экономики и развития конкуренции.

Ряд таких программ был принят. В качестве примера отраслевой программы рассмотрим рынок жилищно-коммунального хозяйства.

Постановлением Правительства РФ от 20 декабря 1997 г. N 1613 "О Программе демонополизации и развития конкуренции на рынке жилищно-коммунальных услуг на 1998 - 1999 годы" было решено одобрить представленную Государственным комитетом РФ по жилищной и строительной политике Программу демонополизации развития конкуренции на рынке жилищно-коммунальных услуг на 1998 - 1999 гг.

Согласно Приказу Государственного комитета РФ по жилищной и строительной политике от 30 января 1998 г. N 17-19 "О Программе демонополизации и развития конкуренции на рынке жилищно-коммунальных услуг на 1998 - 1999 годы" Документ опубликован не был. главными направлениями в реализации Программы демонополизации и развития конкуренции на рынке ЖКХ названы:

- реформирование органов управления жилищно-коммунальным хозяйством на местном уровне;

- принятие мер по созданию множества субъектов хозяйствования различных форм собственности, в том числе предприятий малого бизнеса в сфере заказа (управления) и предоставления жилищно-коммунальных услуг;

- завершение перехода к договорным отношениям между заказчиком и поставщиком коммунальных услуг;

- организация управления и обслуживания муниципальной собственности и выполнение муниципальных заказов на конкурсной основе;

- регулирование деятельности субъектов локальных естественных монополий, включая ценовое регулирование;

- внедрение системы стандартизации качества жилищно-коммунальных услуг.

Несмотря на принятие правовой основы демонополизации и развития конкуренции, конкурентные отношения в ЖКХ до настоящего времени не возникли. Среди наиболее серьезных и нерешенных проблем на данном рынке можно отметить следующие:

1. В ЖКХ присутствуют как конкурентные, так и естественно-монопольные сферы деятельности.

К конкурентным относятся техническое обслуживание, в частности ремонтно-строительные работы, техобслуживание лифтов, техобслуживание телевизионных антенн, вывоз мусора, озеленение территорий, установка приборов учета холодной и горячей воды.

Естественно-монопольные - теплоснабжение, газоснабжение, электроснабжение, водоснабжение и канализация. Для естественно-монопольных сфер необходимо специальное регулирование. Однако водоснабжение и канализация не вошли даже в перечень естественно-монопольных сфер деятельности по закону о естественных монополиях. Это привело к тому, что в регионах принимают разнообразные законы по регулированию данных сфер.

2. В настоящее время отсутствует ясность в регулировании вопросов управления ЖКХ. Данный вопрос является принципиальным, так как ЖКХ - сфера, в которой отсутствует возможность получения высокой прибыли в короткие сроки.

3. Ситуация на рынке ЖКХ также усложняется в связи с проведением реформирования электроэнергетики. В частности, до настоящего времени не принят закон "О теплоснабжении". В целом теплогенерация является убыточной.

4. В ЖКХ в настоящее время имеет место огромное количество нарушений правил конкуренции. Данные нарушения касаются создания дискриминационных условий в доступе на данный рынок новых субъектов, в частности установление для них тарифов на жилищно-коммунальные услуги на уровне промышленных предприятий.

Распоряжением Правительства РФ от 8 сентября 1994 г. N 1456-р была утверждена Программа демонополизации и развития конкуренции на рынках продукции строительного комплекса на 1994 - 1995 гг.

Основной целью Программы являлось создание условий для формирования конкурентной среды на товарных рынках Российской Федерации по приоритетным группам товаров (работ, услуг) строительного комплекса.

Достижению поставленной цели должны были способствовать следующие направления демонополизации и развития конкуренции в строительном комплексе:

- реализация антимонопольных мер при приватизации в соответствии с Государственной программой приватизации государственных и муниципальных предприятий;

- реализация комплекса первоочередных мер по развитию малого предпринимательства в Российской Федерации;

- развитие и распространение практики проведения подрядных торгов на строительство объектов, производство строительно-монтажных, проектных, изыскательских и других видов работ, обеспечение равноправного участия в торгах отечественных и иностранных подрядчиков;

- совершенствование лицензирования строительной, научной и проектной деятельности, сертификации продукции, государственного надзора за качеством и организационно-правовым порядком строительства как инструментов защиты прав потребителей и выравнивания условий функционирования предприятий и организаций на строительном рынке.

Несмотря на принятие указанной Программы, ситуация на рынке строительного комплекса в ряде регионов остается сложной и далекой от конкурентной.

Что касается региональных программ демонополизации, то в большинстве субъектов Российской Федерации были приняты программные документы, включающие меры и (или) действия, стимулирующие развитие товарных рынков и конкуренции, демонополизацию экономики.

Программная деятельность по демонополизации и развитию конкуренции имела разные формы:

- программы демонополизации и развития конкуренции на региональных (местных) товарных рынках;

- планы, комплексы мер и мероприятий, утвержденные на уровне органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, являющиеся самостоятельным документом или разработанные в целях реализации программных документов;

- отдельные разделы в программах и концепциях социально-экономического развития региона;

- меры, направленные на развитие конкуренции, в рамках отраслевых программ;

- меры, направленные на развитие конкуренции в целевых программах и проектах, действующих на территории региона;

- программы поддержки и развития предпринимательства.

Отраслевые и региональные программы развития конкуренции, предусмотренные Государственной программой демонополизации экономики 1994 г., далеко не всегда могли реально переломить ситуацию в отраслях и регионах. Связано это со следующим.

Прежде всего многие программы демонополизации и развития конкуренции были чрезмерно декларативными документами, которые не содержали механизмов развития конкуренции в конкретной отрасли. Данные программы являлись актами, в которых были заложены основные направления демонополизации и развития конкуренции. Однако, чтобы данные направления реализовать на практике, необходимо наличие в целом разработанного законодательства, стимулирующего конкуренцию.

Не отрицая важность разработки программ демонополизации и развития конкуренции, следует помнить, что для развития конкурентных отношений необходимо урегулирование всего круга вопросов, обеспечивающих становление, развитие, поддержку конкуренции в комплексе. Программы развития конкуренции должны подкрепляться продуманным законодательным регулированием отдельных вопросов, таких как регулирование внешнеэкономической деятельности, регулирование конкурентных форм закупок, регулирование вопросов появления конкурентоспособных хозяйствующих субъектов, обеспечение недискриминационного доступа к инфраструктуре, установление обоснованных тарифов и др.

Наряду с отраслевыми и региональными программами демонополизации и развития конкуренции необходимо исследовать влияние на конкурентные отношения программ иного рода. Речь идет о программах структурной реформы отдельных отраслей. Несмотря на то что данные программы имеют своей целью прежде всего повышение эффективности отрасли, такая цель, как развитие конкурентных отношений, также всегда присутствует. Да и невозможно повысить эффективность отрасли, не внедрив конкуренцию.

Говоря о программах структурной перестройки отраслей, следует помнить, что такие программы разрабатываются и внедряются часто применительно к специфическим отраслям. Специфика таких отраслей заключается в том, что наряду с конкурентными видами бизнеса в данных отраслях осуществляются и монопольные (согласно российскому законодательству - естественно-монопольные). Эта специфика определяет и особенности структурной перестройки в данных отраслях, а следовательно, и особенности внедрения конкурентных отношений. Что касается конкурентных отношений, то их внедрение базируется на двух основополагающих моментах.

Первое. При проведении структурной реформы отрасли (в которой наряду с конкурентными осуществляются и естественно-монопольные виды бизнеса) необходимо внедрение конкурентных отношений в те сегменты рынка, которые не относятся к естественно-монопольным. К примеру, при проведении структурной перестройки электроэнергетики необходимо внедрение конкурентных отношений в сферу производства и сбыта электроэнергии.

Второе. Что касается естественно-монопольных сегментов рынка, которые останутся таковыми и после проведения структурной реформы отрасли, то в данных сегментах рынка необходимо установить такие правила работы, которые сделают:

1) доступ к услугам естественных монополистов недискриминационным, т.е. естественные монополисты не должны иметь заинтересованности и возможности предоставлять услуги естественно-монопольного характера отдельным потребителям на более льготных условиях, чем другим;

2) цены на услуги естественных монополистов экономически обоснованными, а механизм их формирования открытым. Проблема эта принципиальна для данных сфер, так как потребители услуг естественных монополистов не имеют возможности отказаться от данных услуг. Услуги не могут быть заменены другими. Потребители будут вынуждены платить за данные услуги даже в том случае, если монополисты будут взвинчивать цены намного выше их реальной стоимости. Поэтому государственное регулирование цен на услуги естественных монополистов, прозрачная система ценообразования в данных сферах необходимы.

В настоящее время практически завершены реформы в электроэнергетике и продолжается реформирование железнодорожного транспорта. Все больше появляется публикаций и о необходимости реформирования газовой отрасли О реформировании электроэнергетики, железнодорожного транспорта, существующих концепциях реформирования газовой отрасли подробнее см.: Варламова А.Н. Конкурентное право России. М.: Зерцало-М, 2008..

Первый нормативно-правовой акт, в котором впервые была провозглашена необходимость реструктуризации естественных монополий и определены меры, необходимые для проведения реструктуризации, появился в 1997 г. - это Основные положения структурной реформы в сферах естественных монополий Одобрены Указом Президента РФ от 28 апреля 1997 г. N 426 (СЗ РФ. 05.05.1997. N 18. Ст. 2132)..

В 1998 г. была принята Концепция структурной реформы федерального железнодорожного транспорта Утверждена Постановлением Правительства РФ от 15 мая 1998 г. N 448 (СЗ РФ. 18.05.1998. N 20. Ст. 2159).. В данном документе указаны виды бизнеса, в которых должна быть сохранена монопольная ситуация, и конкурентные виды бизнеса.

Реальные изменения в сфере железнодорожного транспорта начались после принятия Постановления Правительства от 18 мая 2001 г. N 384 СЗ РФ. 04.06.2001. N 23. Ст. 2366., утвердившего Программу структурной реформы на железнодорожном транспорте. Согласно данному документу реформирование железнодорожного транспорта должно проходить в три этапа.

Согласно Программе развития конкуренции 2009 г. в настоящее время реализуется третий этап структурной реформы на железнодорожном транспорте (2006 - 2010 гг.), в ходе которого предполагается создание и дальнейшее развитие конкуренции как в отдельных сегментах перевозочной деятельности, так и в сфере услуг по ремонту подвижного состава, производству запасных частей.

Одна из задач этого этапа структурной реформы - изменение соотношения парка железнодорожного подвижного состава, принадлежащего открытому акционерному обществу "Российские железные дороги", и парка компаний-операторов.

В целом Программа реформирования железнодорожного транспорта продвигается со значительными трудностями и серьезными задержками.

Что касается электроэнергетики, то в данной сфере реформирование практически завершено.

Начало реформированию электроэнергетики было положено Постановлением Правительства РФ N 526 <1>. Согласно данному Постановлению "целями реформирования электроэнергетики Российской Федерации являются обеспечение устойчивого функционирования и развития экономики и социальной сферы, повышение эффективности производства и потребления электроэнергии, обеспечение надежного и бесперебойного энергоснабжения потребителей".

В Постановлении определено, что одними из главных принципов, на которых должно осуществляться реформирование, являются:

- демонополизация и развитие конкуренции в сфере производства, сбыта и оказания услуг (ремонт, наладка, проектирование и т.д.);

- обеспечение всем производителям и потребителям электроэнергии равного доступа к инфраструктуре рынка.

При этом указано, что успешное проведение реформы электроэнергетики зависит от решения следующих основных задач:

- создания конкурентных рынков электроэнергии во всех регионах России, в которых организация таких рынков технически возможна;

- создания эффективного механизма снижения издержек в сфере производства (генерации), передачи и распределения электроэнергии и улучшения финансового состояния организаций отрасли;

- стимулирования энергосбережения во всех сферах экономики;

- создания благоприятных условий для строительства и эксплуатации новых мощностей по производству (генерации) и передаче электроэнергии.

Таким образом, развитие конкурентных отношений в конкурентных сферах бизнеса и обеспечение на равных основаниях услугами естественно-монопольного характера - это основные принципы, на которых должно происходить реформирование отрасли. И лишь при решении данных задач реформирование электроэнергетики действительно будет успешным.

К сожалению, не все проблемы удалось решить. Несмотря на ряд положительных изменений, отдельные пробелы в законодательстве о реформировании электроэнергии привели к новым проблемам как в конкурентных сферах, так и в монопольных сферах.

Большинство проблем, возникающих в процессе реформирования на рынке электроэнергии, связаны с отсутствием должного учета в законодательстве о реформировании вопросов, влияющих на конкуренцию. Данные недочеты дают возможность новым субъектам рынка электроэнергии выстраивать свою конкурентную стратегию так, чтобы получать преимущества не за счет эффективной работы, а за счет приемов вертикальной и горизонтальной интеграции. Компании, созданные в результате реформирования, не заинтересованы в конкуренции.

Имеются условия для манипулирования ценами на рынке. Система договорных отношений также не способствует выстраиванию продуманной конкурентной стратегии.

Согласно Программе развития конкуренции 2009 г. развитие конкуренции в области электроэнергетики в целях преодоления наметившегося дефицита генерирующих и сетевых мощностей и формирования новой системы институтов либерализованного рынка электроэнергии будет обеспечено за счет реализации следующих основных направлений:

- скорейший запуск конкурентного рынка перспективной генерирующей мощности;

- создание условий для развития конкуренции на розничном рынке электроэнергии с учетом обеспечения системы коммерческого учета электроэнергии на розничном рынке;

- создание стимулов для гарантирующих поставщиков на розничном рынке электроэнергии по оптимизации затрат на покупку электроэнергии с оптового рынка в целях снижения стоимости транслируемой нерегулируемой цены на электроэнергию розничным потребителям;

- обеспечение для потребителей информационной открытости деятельности инфраструктурных организаций электроэнергетики.

4.2 Снижение барьеров входа на рынок, поддержка малого бизнеса и иные инструменты увеличения числа конкурентоспособных хозяйствующих субъектов на товарных рынках

Существует немало инструментов, с помощью которых государство может способствовать увеличению числа субъектов на товарных рынках. К таковым относятся, в частности, снижение административных и инфраструктурных барьеров, обеспечение доступа к информации о рынке и реализуемых товарах, поддержка малого и среднего предпринимательства, диверсификация (перепрофилирование) и конверсия, продуманная налоговая политика, приватизация, инвестиционная деятельность и многое другое.

В данном разделе пособия будут рассмотрены отдельные инструменты, направленные на решение указанной задачи.

Снижение административных барьеров. Как указано в Программе развития конкуренции, "необоснованные административные барьеры снижают стимулы входа на рынки новых участников, повышают непроизводственные издержки и создают условия для коррупции и возникновения "административного ресурса".

К административным барьерам, которые могут препятствовать вхождению на рынок новых хозяйствующих субъектов, можно отнести следующие:

- процедура лицензирования;

- процедура государственной регистрации;

- включение предприятий в различные реестры;

- проведение обязательной сертификации;

- введение ограничений на передвижение товаров из одного региона в другой;

- увеличение налоговой нагрузки на предприятия.

Рассмотрим подробнее один из административных барьеров - лицензирование.

Во многих случаях "административная и гражданская правоспособность юридических и физических лиц возникает после получения лицензии - разрешения (права) на осуществление лицензируемого вида деятельности, при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий выданного лицензирующим органом юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю. С момента выдачи разрешения на лицензионную деятельность возникает и соответствующее право лицензиата" <1>.

Таким образом, деятельностью в отдельных сферах бизнеса не может заниматься любая организация, обладающая общей правоспособностью. Для этого необходимо получить специальное разрешение - лицензию.

Лицензирование ограничивает круг лиц, которые могут работать в тех или иных сферах деятельности. Это, без сомнения, оказывает влияние на количество субъектов на рынке и в конечном счете на уровень конкурентных отношений.

Для того чтобы лицензирование не создавало неоправданных барьеров для занятия определенными видами деятельности, перечень видов деятельности, для занятия которыми необходимо получение лицензии, а также порядок получения лицензии должны быть урегулированы в законодательстве.

Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" сделал решающий шаг к выработке единого перечня лицензируемых видов деятельности, а также к унификации правил лицензирования.

Однако перечень видов деятельности, на осуществление которых требуется лицензия, огромен. Обоснованность лицензирования многих включенных в него видов деятельности спорна.

Помимо этого в ряде случаев лицензирование проводится с нарушениями законодательства. К примеру, это происходит, когда авиакомпании получают лицензии не на вид деятельности, а на конкретные маршруты. Ограничение по маршрутам появилось в 1993 г. В Постановлении Правительства РФ от 23 августа 1993 г. "О лицензировании перевозочной и другой деятельности, связанной с осуществлением транспортного процесса на воздушном транспорте в Российской Федерации" <1> было записано, что "в лицензиях могут предусматриваться ограничения по территориям их действия". Такой нормы нет в действующем законодательстве. Однако все внутренние инструкции Минтранса России и его авиационных служб остались неизменными.

Согласно Программе развития конкуренции применительно к лицензированию требуется в первую очередь:

- расширение сферы действия ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" и его универсальности;

- децентрализация лицензирования путем передачи полномочий в области лицензирования наиболее массовых видов деятельности органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации с одновременным наделением уполномоченных федеральных органов исполнительной власти функциями по контролю за лицензирующими органами на региональном уровне;

- прекращение иных форм государственного контроля (надзора) в отношении тех хозяйствующих субъектов, деятельность которых подлежит лицензированию, в целях исключения дублирования государственных функций.

Большое значение для развития конкуренции имеет устранение инфраструктурных барьеров.

Автомобильные и железные дороги, транзитные узлы, электрические сети, газопроводы и нефтепроводы - все это составляет инфраструктуру, без наличия которой невозможно нормальное функционирование многих отраслей хозяйства, да и страны в целом.

Низкая пропускная способность и плотность сети автомобильных дорог, дефицит железнодорожных вагонов, портовых мощностей, невысокий уровень развития инфраструктуры и технического оборудования аэропортов требуют принятия радикальных мер по решению этих и иных проблем развития в сфере транспорта.

Существенные проблемы имеют место и в энергетике. Длительные процедуры, а также высокие цены на подключение к электрическим, газовым сетям, системам тепло- и водоснабжения стали серьезным препятствием для ведения бизнеса. Стоимость подключения к электросетям в крупных российских городах значительно превышает стоимость подключения к сетям в любой из развитых стран.

Значительные препятствия создает и неразвитость информационной инфраструктуры.

Как отмечается в Программе развития конкуренции, многие российские предприятия указывают на наличие проблемы поиска поставщиков и потребителей. Это вызвано отсутствием развитой информационной инфраструктуры, позволяющей производителям изучать потенциальные рынки сбыта, находить и устанавливать контакт с новыми контрагентами, а также низкой культурой ведения бизнеса, что заставляет избегать новых, хотя и, возможно, перспективных партнеров.

Участники рынка часто основывают свои действия на непубличных, неформальных связях и источниках информации. Консервативный подход большинства предпринимателей к работе с информацией не способствует динамичному развитию информационной инфраструктуры рынков.

Кроме того, недостаток качественной информации о рынках ограничивает вход новых участников. Непрозрачность взаимоотношений и "правил игры" на многих из них также не способствует развитию конкуренции.

Таможенно-тарифная политика. Продуманная таможенно-тарифная политика способна оказать существенное влияние на конкурентные отношения на внутреннем товарном рынке страны.

Первое и наиболее важное направление - это, конечно, регулирование импорта зарубежных товаров. Открытость российского рынка для товаров иностранных производителей непосредственно влияет на конкурентные отношения. Прежде всего появляются новые поставщики товара, что приводит к увеличению числа конкурентов на рынке. Кроме того, появление иностранных товаров стимулирует и внутренних производителей к повышению качества своей продукции.

В качестве второго направления можно выделить экспорт российских товаров за рубеж. Без сомнения, данное направление не столь сильно влияет на конкуренцию, как импорт зарубежных товаров, однако и здесь можно выявить определенную зависимость.

От того, насколько выгодно российским производителям экспортировать свой товар за рубеж, зависит и предложение на внутреннем рынке. Вполне возможны ситуации, когда выгоднее экспортировать товар, чем реализовывать его на внутреннем рынке. Такая ситуация часто имеет место, когда цены на мировом рынке значительно выше, чем цены на внутреннем рынке В качестве примера можно привести рынок цемента..

Следует отметить, что и протекционизм, и либерализм имеют свои отрицательные и положительные моменты.

Положительным моментом политики протекционизма является сохранение присутствия отечественных производителей в определенных сферах деятельности. Отрицательным же следствием является то, что отечественные производители в искусственно созданных "тепличных условиях" не будут работать над улучшением конкурентоспособности своей продукции.

Поощрение иностранного предпринимательства создает необходимость для отечественных производителей повышать конкурентоспособность своей продукции. Отрицательным моментом служит угроза вытеснения отечественных производителей из определенных сфер деятельности в связи с невозможностью в короткие сроки перестроить производство и жесткой конкуренцией со стороны иностранных предпринимателей.

При выработке политики регулирования внешнеторговой деятельности представляется целесообразным руководствоваться следующим:

1) правильное сочетание защиты отечественных производителей и предоставление достаточной свободы иностранному предпринимательству;

2) отдельные временные ограничения на импорт продукции должны сопровождаться проведением необходимых реорганизационных мероприятий в отрасли, которой предоставлена защита, с целью повышения ее конкурентоспособности (как это делалось, к примеру, при реструктуризации легкой промышленности Франции);

3) ослабление ограничения на импорт товаров, необходимых для экономического роста страны и повышения качества отечественных товаров, с одновременным ограничением ввоза товаров, производство которых налажено национальными производителями на достаточно высоком уровне и не требует повышения их конкурентоспособности (как это, в частности, имело место в Японии).

Использование таких принципов даст, с одной стороны, увеличение числа хозяйствующих субъектов на российском рынке, а с другой - будет способствовать росту конкурентоспособности товаров российских производителей.

Меры тарифного и нетарифного регулирования определены в ФЗ от 8 декабря 2003 г. N 164-ФЗ "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности" СЗ РФ. 15.12.2003. N 50. Ст. 4850. и ФЗ от 8 декабря 2003 г. N 165-ФЗ "О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров" Там же. Ст. 4851..

Регулирование внешнеторговой деятельности включает применение мер тарифного и нетарифного регулирования. Под таможенно-тарифными мерами регулирования внешнеторговой деятельности понимается установление государством и закрепление в нормативных правовых актах правил взимания, начисления и зачисления таможенных пошлин в бюджет государства См.: Галицкая Н.В. Нетарифное регулирование внешнеторговой деятельности в таможенных правоотношениях: Дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2005. С. 25..

Либерализация таможенного регулирования происходит тогда, когда на рынке определенного товара наблюдается недостаточное число производителей. Так, когда в результате слияния РУСАЛа, СУАЛа и швейцарской компании Glencore на внутреннем рынке Российской Федерации остался один крупный игрок, ФАС России стала настаивать на отмене 10% ввозной таможенной пошлины на необработанный алюминий для сохранения минимальной конкуренции на рынке алюминия.

Что касается регулирования экспорта, то повышение экспортных пошлин вполне допустимо на товары в случае их недостатка на внутреннем рынке Российской Федерации.

Так, ОАО "РУСАЛ" выступало с предложением об отмене экспортных пошлин на лом и отходы алюминия. ФАС России не поддержала предложение ОАО "РУСАЛ". Антимонопольная служба обосновала свое решение следующим образом. Лом и отходы алюминия - ценное сырье для предприятий вторичной металлургии. Реализация предложения ОАО "РУСАЛ" приведет к существенному сокращению сырьевой базы предприятий вторичной металлургии, что, в свою очередь, приведет к снижению объемов производства данными предприятиями. С учетом объединения РУСАЛа и СУАЛа предприятия вторичной металлургии будут являться единственными конкурентами объединившейся компании на внутреннем рынке.

Для того чтобы создать действенный механизм регулирования как импорта, так и экспорта товаров, необходимо взвешенное использование мер тарифного и нетарифного регулирования. Применение нетарифных мер всегда имеет целью протекционизм (в отличие от таможенно-тарифных мер, которые могут быть направлены как на либерализацию, так и на протекционизм во внешней торговле товарами).

Р.А. Шепенко определяет меры нетарифного регулирования как комплекс мер ограничительно-запретительного характера, препятствующих проникновению иностранных товаров на внутренний рынок См.: Шепенко Р.А. Правовая природа и практика применения антидемпинговых пошлин в России, ЕС и США: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1998. С. 42..

К нетарифным методам относятся квотирование, лицензирование, специальные защитные, антидемпинговые и компенсационные пошлины.

Нетарифное регулирование - метод государственного регулирования внешней торговли товарами, осуществляемый путем введения количественных ограничений и иных запретов и ограничений экономического характера Статья 2 ФЗ от 8 декабря 2003 г. N 164-ФЗ "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности" // СЗ РФ. 15.12.2003. N 50. Ст. 4850..

В ФЗ от 8 декабря 2003 г. N 165-ФЗ "О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров" определен порядок, сроки и причины введения данных мер.

Одной из наиболее применяемых нетарифных мер является антидемпинговая пошлина. В качестве примера применения данной меры можно привести предложение Минэкономразвития России установить антидемпинговую пошлину на пять лет в отношении высокоуглеродного ферромарганца, происходящего из Украины, в размере 71% от таможенной стоимости.

Специальные пошлины также активно применяются в регулировании внешнеторговой деятельности. В определенные периоды времени в Российской Федерации вводились специальные защитные пошлины на трубы большого диаметра, шариковые подшипники, дрожжи.

Наряду с особыми пошлинами (антидемпинговыми, специальными и компенсационными) значительная роль отводится количественным ограничениям импорта. При принятии решения о введении квоты Правительство РФ определяет метод распределения квоты. В Программе развития конкуренции говорится о целесообразности более широкого использования конкурентных механизмов (например, аукционы) при распределении импортных или экспортных квот. Использование таких механизмов возможно после тщательного анализа сложившейся системы распределения квот и оценки последствий изменения принципов распределения, поскольку принятие решений об изменении может повлечь как позитивные (расширение круга пользователей квот), так и негативные (ограничение доступа небольших компаний к пользованию квотами) последствия.

Поддержка малого и среднего предпринимательства. Одним из бесспорных инструментов увеличения числа конкурентоспособных хозяйствующих субъектов является поддержка малого и среднего бизнеса.

Как правильно отмечается в Программе развития конкуренции, "роль небольших компаний в формировании конкурентных отношений является крайне важной.

Такие свойства малого и среднего предпринимательства, как гибкость и способность к быстрому обновлению, позволяют ему в целом составлять конкуренцию крупным компаниям, стимулировать их эффективность. Конкурентное давление со стороны небольших компаний является одним из основных инструментов повышения неустойчивости картельных сговоров и препятствием для установления монопольно высоких цен. Для экономики в целом деятельность небольших компаний оказывается важным фактором повышения ее конкурентоспособности".

Малый бизнес имеет определенные преимущества по сравнению даже с крупным бизнесом. К таким преимуществам можно отнести в числе прочего небольшие затраты на начало бизнеса, способность оперативнее по сравнению с крупными предприятиями менять модели и типы товаров и услуг, изменять технологию производства, маневрировать капиталом при переключении с одного вида деятельности на другой, иметь более низкие операционные расходы.

Несмотря на указанные положительные моменты, в России данный вид предпринимательства долгое время развивался недостаточно активно. В целях стимулирования развития малого предпринимательства был принят ФЗ от 24 июля 2007 г. N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации" <1> (далее - Закон о малом и среднем предпринимательстве).

Согласно данному Закону вопросы развития конкуренции и развития малого и среднего предпринимательства рассматриваются во взаимосвязи. В качестве одной из основных целей государственной политики в области развития малого и среднего предпринимательства названо формирование конкурентной среды (п. 2 ст. 6). Основными принципами поддержки малого и среднего предпринимательства являются принципы, установленные Законом о защите конкуренции.

В Законе о малом и среднем предпринимательстве даны следующие критерии отнесения предприятия к малому или среднему.

Что касается численности, то вводится следующий критерий:

- для средних предприятий - от 101 до 250 человек включительно;

- для малых - до 100 человек включительно;

- для микропредприятий - до 15 включительно.

Помимо критерия численности в Законе остался такой критерий для юридических лиц, как суммарная доля участия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, иностранных юридических лиц, иностранных граждан, общественных и религиозных организаций, благотворительных и иных фондов в уставном (складочном) капитале (паевом фонде) не более 25%, а также доля участия, принадлежащая одному или нескольким юридическим лицам, не являющимся субъектами малого и среднего предпринимательства, не более 25%.

Наряду с вышеуказанными критериями появился новый критерий - размер выручки от реализации товаров (работ, услуг), или балансовая стоимость активов, который определяется Правительством РФ для каждой категории субъектов малого и среднего предпринимательства.

Согласно Закону помимо коммерческих организаций субъектами малого предпринимательства могут быть потребительские кооперативы и индивидуальные предприниматели.

Представляется, что было бы неверно ограничиваться только данными критериями применительно к любой отрасли. В законодательстве зарубежных стран встречаются иные критерии отнесения предприятий к малым. В отдельных отраслях кроме численности работников учитываются уровень основных фондов в их чистом виде или с прибавочной стоимостью, максимальный уровень объема продаж, общее число клиентов, максимальное количество энергии, необходимой для производства, и т.п. В ряде случаев используется сочетание нескольких критериев, причем для разных отраслей применяются разные сочетания.

Важной мерой поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства является финансовая поддержка. Согласно ст. 16 данного Закона поддержка субъектов малого и среднего предпринимательства включает в себя финансовую, имущественную, информационную, консультационную поддержку, а также поддержку в области подготовки, переподготовки и повышения квалификации работников, поддержку в области инновации промышленного производства, поддержку субъектов малого и среднего предпринимательства, осуществляющих внешнеэкономическую деятельность.

Одним из основных способов финансовой поддержки может быть совершенствование системы налогообложения. Действующее регулирование налогообложения малого и среднего предпринимательства не смогло оказать сколько-нибудь заметной помощи данному виду бизнеса.

Федеральным законом от 24 июля 2002 г. N 104-ФЗ <1> разд. VIII Налогового кодекса РФ был дополнен главами 26.2 и 26.3. Согласно данным главам для субъектов малого и среднего предпринимательства предусматривается два специальных налоговых режима: