Законность в управлении

3. Недопустимость противопоставления законности и целесообразности. Недопустимо издавать закон и прикрываясь целесообразностью, нарушать принцип законности. Нельзя забывать и о том, что закон предполагает его творческое применение, поскольку закон регулирует сложные и многообразные отношения между людьми - законодатель дает исполнителю правовой нормы определенный простор, обычно несколько вариантов конкретных решений. Принятие решений не терпит формализма, надо учитывать индивидуальность граждан.

4. Недопустимость правового бескультурия населения. С одной стороны внедрение законности означает повышение правовой культуры населения, а с другой само наличие определенного уровня правовой культуры составляет предпосылку законности.

5. При любом управленческом решении, закон должен быть рядом со справедливостью, только вместе они позволяют достигнуть положительного эффекта. Без справедливости теряется смысл закона. Законность государственного и муниципального управления торжествует тогда, когда нарушение влечет неизбежность ответственности или другой негативной реакции со стороны государства.

6. Обеспечению законности в России служит система экономических, политических, организационных, юридических и общественных гарантий. Экономические гарантии вытекают из многообразия форм собственности. Политические определяются фундаментальными положениями о том, что власть в Российской Федерации принадлежит народу. Юридические гарантии законности заключаются в создании не только эффективного механизма восстановления нарушенных правовых норм, но и такого порядка применения норм, который максимально предупреждал бы возможность нарушений.

7. На эти гарантии опирается власть субъектов административного права. Субъекты не только применяют закон, но и создают новые нормативные акты, которые не должны противоречить вышестоящим. В правовом государстве должна быть хорошая правовая база. Необходимо сокращать подзаконные акты и ведомственные распоряжения, дабы массив законодательства представлял собой стройную, непротиворечивую систему.

Обеспечение законности в государственном и муниципальном управлении не возможно без соблюдения государственной дисциплины.

Государственная дисциплина - сознательное повиновение всех граждан порядкам и правилам, установленным государством и его полномочными органами, строгое соблюдение норм проведения, согласованность в действиях. Меры обеспечения законности способствуют укреплению дисциплины. В целях укрепления законности и дисциплины в деятельности органов власти проводится работа: совершенствование органов исполнительной власти, установление пределов личной ответственности, определение компетенции, повышение правовой культуры. Вместе с тем действует особая система государственных органов, на которые возложена обязанность осуществлять контроль за деятельностью исполнительных органов.

Таким образом, под способами обеспечения законности понимается установленная государством организационно - правовая система деятельности государственных органов и общественных организаций, позволяющая предупреждать, пресекать, выявлять нарушения закона и принимать меры по их устранению. Такими способами являются контроль, в процессе которого проверяется законность и целесообразность деятельности и надзор, который ограничивается только проверкой законности.

1.8 Способы обеспечения законности в государственном управлении

Используемые уполномоченными законом государственными органами для обеспечения законности формы, приёмы и методы образуют определённую систему, элементы которой обладают рядом общих признаков. В то же время таким методам и формам присуща своя специфика, обусловленная кругом решаемых задач, объёмом полномочий как органа так и отдельных должностных лиц. Конечной целью всей деятельности по обеспечению законности является приведение возникающих административных отношений в правовые рамки. Чаще всего в основу систематизации способов обеспечения законности положена зависимость от субъекта контролирующего воздействия.

В настоящее время способы обеспечения законности подразделяются на контроль и надзор. Контроль, в свою очередь, подразделяется на государственный и общественный. Государственный контроль в зависимости от уровней его осуществления включает :

- Внутриведомственный контроль

- Вневедомственный контроль

- Межведомственный контроль

Общественный контроль заключается в :

- Контроле граждан непосредственно и через свои объединения

- Деятельности средств массовой информации

- Выборах во все органы власти

Надзор в зависимости от систем его осуществляющих можно разделить на :

1. Судебный контроль (надзор)

2. Надзор органов прокуратуры

3. Административный надзор (контроль)

Надзорно - контрольные функции обеспечения законности можно рассматривать с учётом следующих общих признаков :

1 .Наличие специальных правовых актов , регламентирующих порядок осуществления той или иной деятельности субъектами права ;

2. Наличие системы специально уполномоченных законом органов , осуществляющих контроль за реализацией специфических правовых норм ;

3. Наличие специальных методов деятельности уполномоченных органов;

4 .Наличие специфических актов , издаваемых уполномоченными органами различных по характеру и юридической силе.

Контроль - это система наблюдения и проверки процесса функционирования объекта с целью устранения отклонений от заданных параметров. В системах управления контроль является важным видом обратной связи , посредством которого субъекты управляющего воздействия получают информацию о фактическом положении дел , течении процессов деятельности и результатах управляющего воздействия. Соответственно от своевременности проведения контроля зависит возможность изменить ход деятельности в случае его отклонения от заранее заданных параметров , предотвратив нежелательные последствия либо уменьшив их. Посредством контроля субъекты его реализующие выясняют, соответствует ли деятельность органов исполнительной власти, а также действия должностных лиц предписаниям правовых норм.

Сущность и назначение контроля состоит в:

?наблюдении за функционированием подконтрольных объектов, получении объективной информации о выполнении ими правил и поручений, их текущем состоянии.

?анализе полученной информации, выявлении тенденций, закономерностей, их обуславливающих причин, разработке прогнозов.

?принятии мер по предотвращению нарушений законности и дисциплины, ущерба, вредных последствий ( в том числе и морально-идеологического характера), нецелесообразных действий и неоправданных расходов, пресечении продолжающейся противоправной деятельности.

?анализе и учёте совершившихся нарушений, определении причин и условий, способствовавших их совершению

?выявлении виновных должностных лиц и привлечении их к персональной ответственности либо самими контролирующими органами, либо иными компетентными лицами (органами).

Наряду со способами обеспечения законности в государственном управлении, существуют способы, которые выступают важнейшей гарантией муниципального управления. Рассмотрим их в следующем пункте…

1.9 Способы обеспечения законности в муниципальном управлении

Принцип законности выступает важнейшей гарантией муниципального управления и является одним из основных конституционных принципов российской государственности.

Этот принцип требует, чтобы организация местной власти и ее деятельность осуществлялась на основе и в рамках закона. Тем самым государство признает и гарантирует, а также обеспечивает соблюдение законности в системе муниципального управления, т.е. речь идет о контроле государства за соблюдением органами местной власти правовых норм, а не о качестве решений, принимаемых муниципальными органами власти по вопросам местной жизни. Критериями контроля законности является местное управление, осуществляющееся только в формах и в случаях, предусмотренных Конституцией РФ. Данный контроль должен быть предназначен лишь для обеспечения соблюдения законности и конституционных принципов.

Соблюдение законности в деятельности органов и должностных лиц системы муниципального управления обеспечивается с помощью прокурорского надзора. На практике для контроля за соблюдением законности принимаемых решений и действий прокурор или его заместители приносят протест на противоречащий закону правовой акт органу или должностному лицу системы местного управления, которые издали этот нормативный правовой акт, или обращаются в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации. Прокурор и его заместители имеют право присутствовать на заседаниях органов системы муниципального управления любого муниципального образования, участвовать в рассмотрении внесенных ими представлений и протестов.

Требования принципа законности должны быть отражены в уставе муниципального образования. Если устав муниципального образования противоречит Конституции РФ и законам, муниципальному образованию отказывают в государственной регистрации его устава.

1.10 Государственный контроль в управлении

Основные цели государственного контроля -- соблюдение органами исполнительной власти и их должностными лицами законодательства, обеспечение целесообразного и экономного расходования средств, поддержание стабильности государственного устройства, повышение эффективности государственного регулирования. Его основные принципы: законность, объективность, независимость, гласность, экономичность, сохранение государственной, коммерческой и иной охраняемой законом тайны.

Исходя из установленного Конституцией России разделения государственной власти на самостоятельные ветви, а также разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, различаются следующие виды государственного контроля :

1) президентский контроль;

2) контроль законодательных (представительных) органов власти;

3) контроль в системе органов исполнительной власти;

4) судебный контроль.

Достижение целей и соблюдение принципов контроля не предпо лагает образования единого и всеобъемлющего контрольного органа, стоящего над всеми ветвями власти, что противоречило бы принципу разделения властей. Поэтому контрольные полномочия за деятельностью органов исполнительной власти установлены законодательством отдельно по каждому виду государственного контроля.

1. Президентский контроль:

Контрольные полномочия Президента Российской Федерации за деятельностью органов исполнительной власти наиболее полно выражаются в определении им, согласно ст. 80 Конституции РФ, основных направлений внутренней и внешней политики государства, претворение которой в жизнь возлагается на соответствующие органы исполнительной власти.

Президент осуществляет контрольные полномочия также при формировании Правительства и других федеральных органов исполнительной власти, а, кроме того, при назначении должностных лиц, в частности Председателя Правительства, его заместителей и федеральных министров, при формировании Совета Безопасности и Администрации Президента, назначении высшего командования Вооруженных Сил.

Президент имеет возможность осуществлять повседневный контроль за деятельностью Правительства и других органов исполнительной власти, поскольку вправе председательствовать на заседаниях Правительства и его Президиума, руководить деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, налоговой полиции, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, а также осуществлять иные полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами и Председатель Совета Безопасности Российской Федерации.

Президент осуществляет постоянный контроль за законностью актов органов исполнительной власти. Им могут быть отменены постановления и распоряжения Правительства в случае их противоречия Конституции, федеральным законам и указам Президента. В определенных Конституцией случаях (ст. 85) Президент вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации. Контроль в сфере исполнительной власти Президент осуществляет лично и через соответствующие президентские структуры, прежде всего Администрацию Президента [1].

Главное контрольное управление как подразделение Администрации Президента: организует систематический контроль и проверку деятельности федеральных органов исполнительной власти, подразделений Администрации, органов исполнительной власти субъектов Федерации, организаций и их руководителей; при осуществлении проверки координирует деятельность органов контроля и надзора федеральных органов исполнительной власти и их подразделений в субъектах Федерации; по результатам проверки вносит Президенту предложения о совершенствовании деятельности федеральных органов исполнительной власти, а в необходимых случаях направляет в органы прокуратуры, внутренних дел, федеральной службы безопасности и другие органы исполнительной власти материалы о выявленных нарушениях.

2. Контроль законодательных органов власти за органами исполнительной власти:

Этот вид контроля регламентирован Конституцией (ст. 102, 103). Существует механизм построения контроля со стороны Федерального Собрания за соответствием указов Президента Конституции и законам Российской Федерации. Так, Совет Федерации осуществляет контроль при утверждении указов Президента о введении военного положения, чрезвычайного положения, а также за решением Президентом вопроса о возможности использования Вооруженных Сил за пределами территории Российской Федерации (ст. 102 Конституции). К числу контрольных полномочий Государственной Думы в сфере исполнительной власти, указанных в ст. 103 Конституции, относятся: дача согласия Президенту на назначение Председателя Правительства; решение вопроса о доверии Правительству; выдвижение обвинения против Президента для отрешения его от должности в случаях, предусмотренных ст. 93 [1].

Контрольные полномочия Федерального Собрания выражаются и в том, что назначение и отзыв дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях осуществляются Президентом после консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания (ст. 83 Конституции). Формой контроля за деятельностью органов исполнительной власти является также запрос депутата или группы депутатов Совета Федерации, Государственной Думы Правительству страны, руководителям федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления по вопросам, входящим в их компетенцию. Для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату. Задачами Счетной палаты являются:

- организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению;

- определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;

- оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

- финансовая экспертиза проектов федеральных законов и нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти;

- анализ отклонений от показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовка предложений по их устранению и совершенствованию бюджетного процесса в целом;

- контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке России и иных финансово-кредитных учреждениях;

- регулярное представление Совету Федерации и Государственной Думе информации о ходе исполнения федерального бюджета.

3. Контроль в системе органов исполнительной власти:

Функции государственного контроля осуществляют Правительство, федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти, а также соответствующие органы исполнительной власти субъектов Федерации.

Правительство Российской Федерации как орган общей компетенции наделено широкими контрольными полномочиями в отношении федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации. Согласно ст. 114 Конституции и Федеральному конституционному закону «О Правительстве Российской Федерации», оно осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан и иные полномочия, возложенные на него Конституцией, федеральными законами и указами Президента [1]. В пределах своей компетенции оно организует исполнение федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента, международных договоров Российской Федерации, осуществляет систематический контроль за исполнением их федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации, принимает меры по устранению нарушений действующего законодательства.

Правительство вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать их действие. Правительство вносит предложения Президенту страны о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае их противоречия федеральной Конституции, федеральным конституционным законам, федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина.

Федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти могут осуществлять межотраслевой и отраслевой контроль. Для осуществления межотраслевых контрольных функций создаются специализированные инспекции (например, Государственная жилищная инспекция) и специальные структурные подразделения внутри федеральных органов исполнительной власти.

Особенностью межотраслевого контроля федеральных органов исполнительной власти является то, что он осуществляется за определенными сферами деятельности не подчиненных им органов и должностных лиц. Чаще всего такой контроль касается только определенной функции или отдельной стороны деятельности подконтрольных органов, независимо от ведомственной подчиненности объектов управления.

Отраслевой (внутриведомственный) контроль, в отличие от межотраслевого, проводится органами одной отрасли или сферы в отношении подчиненных им органов и кадров по всем вопросам исполнительной и распорядительной деятельности. При этом все федеральные органы исполнительной власти и их территориальные структуры осуществляют контроль в отношении подчиненных (подведомственных), а руководители (администрация) конкретных организаций -- внутренний контроль за деятельностью своих структурных подразделений и должностных лиц.

В субъектах Федерации контрольными полномочиями наделены их администрация, а также соответствующие министерства, комитеты управления и другие органы исполнительной власти.

Органы исполнительной власти, осуществляя контроль, используют разнообразные методы. Они проводят ревизии и проверки фактического состояния дел, заслушивают отчеты должностных лиц, проверяют сообщения печати и жалобы, акты управления.

4. Судебный контроль:

Согласно ст. 118 Конституции РФ, судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского административного и уголовного судопроизводства [1]. Судебную власть как одну из ветвей государственной власти нельзя сводить только к рассмотрению конкретных судебных дел. Судебная власть является неотъемлемым элементом правового государства. Будучи сильной и независимой, она является гарантом прав каждого и должна быть в состоянии защитить эти права, кто бы на них ни покушался. Но что не менее значимо, судебная власть -- это еще и гарантия нормальной деятельности исполнительной власти. Судебную власть характеризует не только правосудие, но и возможность оказать активное влияние на решения и действия исполнительной власти. Наличие властных полномочий судебной власти дает возможность говорить о судебном контроле за исполнительной властью.

Субъектами судебного контроля являются: Конституционный Суд Российской Федерации; суды общей юрисдикции; арбитражные суды.

Контрольные полномочия Конституционного Суда Российской Федерации в сфере исполнительной власти и порядок их осуществления определены Конституцией. Деятельность этого органа призвана служить укреплению основ конституционного строя Российской Федерации, защите основных прав и свобод человека и гражданина, утверждению начал законности в правотворчестве и правоприменении, обеспечению верховенства и прямого действия Конституции на всей территории страны.

Контрольные полномочия Конституционного Суда РФ в сфере исполнительной власти предусмотрены ст. 125 Конституции РФ [1]. Реализуя эти полномочия, суд разрешает дела о соответствии Конституции нормативных актов Президента, Правительства и органов исполнительной власти субъектов Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, разрешает споры о компетенции, включая споры между органами исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектами. Возможно разрешение и других дел, связанных с конституционным судебным контролем за актами органов исполнительной власти и её должностных лиц.

Формы контроля судов общей юрисдикции за деятельностью органов исполнительной власти имеют свои особенности. Основной задачей судов общей юрисдикции является рассмотрение уголовных, гражданских, административных и иных дел. Контрольная функция осуществляется ими не отдельно, а в процессе рассмотрения этих дел.

При рассмотрении этих и других дел, суд, изучает с позиций закона правомерность действий соответствующих органов исполнительной власти и издаваемых ими правовых актов, тем самым, осуществляя контроль за их деятельностью. При необходимости в выносимых судами решениях, определениях или постановлениях указывается, что суд признает акты управления незаконными. Обнаружив нарушение законности либо существенные недостатки в работе органа исполнительной власти, суд выносит частное определение.

В условиях рыночной экономики особая роль отводится системе арбитражных судов. Этот вид правосудия позволяет установить жёсткую дисциплину договорных отношений, пресечь экономический произвол чиновников, цивилизованно осуществлять процесс банкротства защитить интересы предпринимателей.

1.11 Прокурорский надзор в управлении

Надзор за исполнением законов является наиболее эффективной формой контроля со стороны государства в очень важной для него сфере - обеспечения законности. Основывающаяся на верховенстве закона, его точном и неукоснительном соблюдении - защита интересов личности, общества, государства составляет главную и основную цель органов прокуратуры. Прокуратура является единственным государственным органом, для которого надзор за исполнением законов составляет смысл, сущность и основу деятельности.

В соответствии со ст.1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» прокуратура РФ осуществляет надзор за соблюдением Конституции РФ, исполнением законов и соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля и их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов [14]. Этот вид надзора является одним из основных направлений в деятельности органов прокуратуры и именуется общим надзором.

Надзор в сфере исполнительной власти - отграничивает эту отрасль от иных отраслей прокурорского надзора - за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия, в уголовном и гражданском судопроизводстве, в стадии исполнения приговоров, определений и постановлений судов.

Сущность и значение надзора за исполнением законов составляет надзор органов прокуратуры за точным и единообразным исполнением законов в сфере исполнительной власти. В этой сфере чаще всего допускается местничество, противодействие органам прокуратуры в устранении нарушений законов, вмешательство в их деятельность по установлению и устранению этих нарушений. Именно в этой области государственного и муниципального управления должно быть обеспечено действительно точное и действительно единообразное как понимание, так и применение законов.

Осуществляя надзор за исполнением законов в сфере исполнительной власти, органы прокуратуры тем самым способствуют выполнению задач, стоящих перед обществом и государством, по всемерному удовлетворению потребностей граждан, повышению их материального благосостояния, обеспечению их прав и законных интересов.

В предмет прокурорского надзора в сфере исполнительной власти следует включать:

1) Законность и обоснованность правовых актов, издаваемых указанными выше органами государственного управления, а также должностными лицами этих органов. К числу правовых актов, которые могут быть опротестованы прокурором относятся: приказы, инструкции, решения, распоряжения и иные акты. Они могут носить общий и индивидуальный характер. В основе установленного требования о необходимости соответствия законам издаваемых названными органами правовых актов лежит закрепленный в Конституции РФ принцип верховенства закона. Правовые акты указанных органов и их должностных лиц носят подзаконный характер. Они издаются в целях реализации законов и в своей основе имеют закрепленные в законе положения. Любое отклонение от текста закона может привести к искажению его смысла, наступлению отрицательных, во многом непредсказуемых последствий. Поэтому государство всецело заинтересовано в том, чтобы подзаконные акты издавались в точном соответствии с требованиями, заложенными в законе.

2) В предмет надзора в сфере исполнительной власти также включены соблюдение Конституции РФ и точное и единообразное исполнение законов должностными лицами. По мнению В.И. Баскова «здесь речь идёт прежде всего об охране трудовых, имущественных и иных прав и законных интересов граждан, соблюдении должностными лицами требований закона о порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» [15].

3) Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина перечисленными выше органами и их должностными лицами является важнейшим направлением прокурорского надзора в сфере исполнительной власти. Согласно действующему законодательству, надзор за соблюдением прав и свобод граждан - одно из основных направлений деятельности прокуратуры. Это наглядно подтверждает существенное усиление в современных условиях её правозащитной роли. То обстоятельство, что предметом надзора является соблюдение прав и свобод человека, основано на признании их верховенства в правовой системе Российской Федерации.

Федеральный Закон «О прокуратуре РФ» с достаточной полнотой определил компетенцию органов прокуратуры при осуществлении надзора в сфере исполнительной власти. В своей деятельности они должны строго руководствоваться положениями Закона и не подменять другие государственные органы. Такая подмена опасна тем, что, во-первых, снижает эффективность усилий прокуратуры по решению своих прямых задач и, во-вторых, влечет вмешательство в деятельность этих органов, затрудняя выполнение ими своих непосредственных функций. В конечном счете оказываются необеспеченными в должном объеме и та работа, которая возложена на прокуратуру и те участки работы, которые поручены другим государственным и муниципальным органам, поскольку происходит их фактическое устранение от выполнения возложенных на них обязанностей [16].

Федеральный закон «О прокуратуре РФ» (ст.21) специально подчеркивает, что проверки исполнения законов проводятся прокурорами лишь на основании поступивших к ним сообщений о нарушениях законов. Прокуроры используют свои полномочия, когда они располагают сведениями о нарушениях законности, требующих их реагирования.

1.12 Административный надзор

По мнению ряда ученых, надзор является видом надведомственного государственного контроля. Между тем имеются все основания, чтобы провести грань между контрольной и надзорной деятельностью, определить особенности, назначение и место в системе способов обеспечения законности и дисциплины в государственном и муниципальном управлении.

Во-первых, различие между надведомственным или внешним контролем и административным надзором состоит в их содержании. Органы внешнего контроля обладают более широкой компетенцией: она включает в себя проверку состояния дел подконтрольного объекта не только с точки зрения законности, но и целесообразности принимаемых решений, что отражает прежде всего управленческий, организационный аспект контрольной деятельности. Административный надзор связан с проверкой только законности действий конкретного объекта надзора, приобретая тем самым юридическую окраску.

Во-вторых, контроль и административный надзор различаются по объему полномочий. Контрольные полномочия связаны с вмешательством органов контроля в оперативно-хозяйственную, конкретную производственную деятельность подконтрольного объекта. При этом контрольные полномочия допускают возможность использования дисциплинарной власти -- привлечение к дисциплинарной ответственности, вплоть до отстранения провинившегося работника от занимаемой должности. Органы административного надзора такими полномочиями не обладают, они ограничиваются наблюдением, проверкой соблюдения определенных норм, общеобязательных правил, выявлением и пресечением правонарушений, привлечением виновных к административной ответственности.

В-третьих, административный надзор и контроль различаются по объектам наблюдения и проверки. С этой точки зрения административный надзор включает три его разновидности:

- он осуществляется в отношении неопределенного круга физических и юридических лиц независимо от их ведомственной подчиненности и формы собственности, не находящихся в каком-либо подчинении органов надзора, за соблюдением ими определенных правил, например, правил поведения (деятельности) в общественных местах;

- административный надзор распространяется на определенный круг граждан, должностных лиц, юридических лиц и по конкретным вопросам, например, надзор за соблюдением гражданами правил приобретения, хранения и использования огнестрельного оружия, должностными лицами, ответственными за сохранность и использование радиоактивных материалов, средств цветного копирования;

- персонифицированный административный надзор, осуществляемый органами внутренних дел в отношении некоторых граждан, освобожденных из мест лишения свободы.

В-четвертых, организационно-административный надзор представляет процесс последовательно осуществляемых этапов или стадий: предварительный -- анализ информации о поднадзорном объекте, разработка и доведение до объекта надзора соответствующих норм, правил его функционирования. Текущий -- включающий систематическое и непосредственное наблюдение, инспектирование, проверки, в ходе которых выявляются нарушения, применяются меры пресечения, восстанавливается нарушенный порядок, решается вопрос о необходимости привлечения виновных к ответственности. Заключительный -- состоящий в анализе общего положения объекта надзора, выявлении тенденций, разработке предложений.

В-пятых, административный надзор и контроль характеризуют особые методы их осуществления. Для административного надзора основным методом является непосредственное постоянное наблюдение за соответствующими объектами, проверка по заявлениям и жалобам, а также по собственной инициативе. Арсенал методов внешнего контроля значительно шире: проверка, обследование, ревизия, проведение экспертизы и др.

В-шестых, административный надзор, связан с применением административного принуждения, причем надзорные органы используют административно-предупредительные меры (например, карантин), меры административного пресечения (например, запрещение эксплуатации неисправного автомототранспорта), меры административно-процессуального обеспечения (например, изъятие вещей, товаров и документов), административные взыскания. Следовательно, органы административного надзора одновременно являются и органами административной юрисдикции. Органы надведомственного, внешнего контроля таким объемом административно-принудительных полномочий не обладают.

Таким образом, административный надзор как самостоятельный вид контрольно-надзорной деятельности по обеспечению законности и дисциплины в процессе реализации исполнительной власти обладает следующими признаками:

- отсутствие организационной подчиненности субъектов надзора и поднадзорных объектов;

- возможность оценки деятельности поднадзорных объектов только с точки зрения законности и по достаточно узкому кругу специальных вопросов;

- невозможность вмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность объекта надзора;

- наличие специального объекта надзорной деятельности -- норм, правил, требований, стандартов, содержащихся в нормативных актах, и их исполнение физическими и юридическими лицами;

- возможность самостоятельного применения мер административного принуждения в случаях обнаружения правонарушений или возникновения угроз безопасности различным объектам;

- строгое ограничение данных мер принуждения правовыми рамками; наличием юрисдикционных полномочий.

Административный надзор -- это особый вид государственной управленческой деятельности, осуществляемой специальными органами исполнительной власти в отношении организационно неподчиненных органов, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц и граждан по поводу исполнения ими общеобязательных норм, правил, стандартов, требований с использованием комплекса мер административного принуждения с целью предупреждения, выявления и пресечения правонарушений, восстановления предписанного порядка и привлечения виновных к административной ответственности. С одной стороны, он средство административного воздействия, вид исполнительно-распорядительной деятельности, а с другой - часть государственного надзора, средство обеспечения режима законности.

К основным направлениям административного надзора относятся :

??Правотворчество, участие в определении правового режима поднадзорных объектов;

??Организационно-массовая и материально-техническая (предупредительная) деятельность.

??Предварительный контроль. В частности, проведение экспертиз, выдача заключений на проекты строительства сооружений, государственные аттестации и сертификации;

??Применение мер пресечения неправомерных действий для уменьшения тяжести последствий таких действий, а также эпидемий. пожаров, неблагоприятного воздействия окружающей среды;

5. Привлечение виновных к ответственности.



1.13 Обжалование неправомерных действий органов и должностных лиц

Для обеспечения законности в деятельности органов исполнитель ной власти существенное значение имеют личные обращения граждан с жалобами, предложениями и заявлениями. Выступая в личном качестве, как частное лицо, по собственной инициативе, каждый гражданин вправе оценивать деятельность органа исполнительной власти, любого должностного лица или государственного служащего с точки зрения ее законности и результативности. Конституция РФ устанавливает, что каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом (ст. 45), граждане РФ имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33) [1].

Граждане имеют возможность обжаловать любые незаконные действия и акты, нарушающие их субъективные права и интересы. Обжалованы могут быть любые действия, а также бездействия работников любых органов, предприятий, учреждений, организаций, расцениваемые как неправильные. Предметом жалобы являются не только не законные, но и нецелесообразные или аморальные деяния.

Предметом жалобы могут быть деяния, ущемляющие права и законные интересы, как самого гражданина, так и других лиц. Обращение гражданина может быть направлено на защиту не только чьих-то личных, но и общественных интересов. Очень широко граждане используют право обжаловать индивидуальные административные акты. Реже встречаются жалобы о незаконности нормативных актов, хотя такие обращения граждан к автору акта или в иной компетентный орган вполне правомерны.

Таким образом, действующее законодательство и сложившаяся практика почти не знают ограничений права граждан на общую жалобу по содержанию. Обжалованы могут быть незаконные, нецелесообразные и аморальные деяния, индивидуальные и нормативные акты, действия и бездействия в сфере управления, производства, обслуживания. Субъекты обжалуемых деяний - не только органы, но и должностные лица. Обращение может быть подано с целью защиты личных прав и интересов, прав и интересов других лиц, публичных прав и интересов.

Благодаря правовой основе жалобы приобретают качества правового средства, с помощью которого осуществляется своеобразный контроль за работой персонала и руководителей органов исполнительной власти.

Существует два порядка рассмотрения и разрешения жалоб граждан - административные, рассматриваемые во внесудебном, в административном порядке и судебные, рассматриваемые судами в процессе осуществления правосудия, в порядке уголовного, гражданского или конституционного судопроизводства.

Недостатком административного порядка рассмотрения жалоб является то, что они разрешаются заинтересованными органами исполнительной власти. Осуществляется это негласно, в отсутствие жалобщика, и работниками, часто не имеющими правовой подготовки. Поэтому жалобы нередко остаются без удовлетворения. Такой порядок не может признаваться эффективным, особенно в тех случаях, когда речь может идти о привлечении к ответственности виновных должностных лиц.

Вот почему возникает необходимость разрешения жалоб в судебном порядке, при котором стороны в процессе равны, возможности для объективного рассмотрения жалобы - иска повышаются. Однако закон предусматривает альтернативную возможность разрешения вопроса - рассмотрение его в порядке подчиненности органом или должностным лицом. Это создает возможность быстрого исправления ошибки, не доводя дело до суда, и способствует ответственному отношению к принимаемым административным решениям.

В суде гражданин выступает не в роли просителя, а в качестве истца, равной стороны. Обязанность давать объяснения суду возлагается на должностное лицо, принимавшее в административном порядке решение по делу. В ходе процесса ему приходится не только объяснять действия органа и мотивировать их, но и подвергаться оценивающим воздействиям со стороны истца, суда и других участников процесса. Поэтому нередко еще в стадии предварительной подготовки дела к судебному слушанию должностные лица пересматривают свое решение, устраняют допущенные нарушения прав гражданина и тем самым не доводят дело до суда.

К действиям и решениям, которые могут быть обжалованы в суд, относятся коллегиальные и единоличные действия и решения, в результате которых: нарушены права и свободы гражданина; созданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод; на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности [17].

Суды общей юрисдикции рассматривают жалобы на любые действия или решения, нарушающие права и свободы граждан, кроме действий, проверка которых отнесена законодательством к исключи тельной компетенции Конституционного Суда РФ, и действий , в отношении которых законодательством предусмотрен иной по рядок судебного обжалования.

Гражданин вправе обратиться с жалобой по поводу нарушения его прав и свобод либо непосредственно в суд, либо к вышестоящему в порядке подчиненности государственному органу, органу местного самоуправления, учреждению, предприятию или объединению, общественному объединению, должностному лицу, государственному служащему.

1.14 Проблемы реализации законности в Российской Федерации

Каковы же причины, обусловившие нарушение законности, прав человека, потерю управляемости обществом, дестабилизацию общественных отношений?

Таких причин много, но остановимся на наиболее важных.

1. Во - первых, законность и обеспечение прав и свобод человека не возможны без сильного государства.

В Конституции закреплены принципы прочной демократической государственности: её правовой характер и социальная ориентация, разделение властей, признание прав и свобод человека высшей ценностью, суверенитет народа.

Однако, формирование правового государства и установление режима законности - задача необычайно трудная и её решение возможно лишь в результате многих десятилетий целенаправленных усилий всего общества, связанных как с преодолением наследия прошлого, так и тех серьёзных ошибок и просчётов, которые были допущены в последние годы. Создание сильного государства, основанного на праве - необходимое условие установление режима законности в стране.

2. Во-вторых, законность невозможна без четко отлаженных механизмов и процедур защиты, прав человека, поскольку с восприятием и закреплением в Конституции РФ идеи правового государства в понятие законность включаются требования общества к государству по обеспечению прав и свобод человека.

В Конституции РФ закреплен широкий спектр традиционных институтов, гарантирующих права и свободы человека (судебные и административные формы защиты) и новых, которые не обрели ещё прочных традиций в российской правовой системе и практике: деятельность Президента, Правительства, Уполномоченного по правам человека.

К сожалению, судебная защита, которая гарантирована каждому ст. 46 Конституции РФ, пока ещё крайне неэффективна. Это связано со слабым финансированием судов, огромным потоком жалоб и исков, которые очень трудно разбирать из-за нехватки судебных кадров. Положение усугубляется и отсутствием правовой культуры и информированности населения, прочно утвердившимся в общественном сознании недоверием к государству и его органам, слабой надеждой на оперативное и справедливое рассмотрение дел.

Крайне неблагополучно положение и с несудебными формами защиты прав человека, и, прежде всего с административными способами. Статья 33 Конституции отмечает: “Граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления”. Это право дополняет судебную систему защиты, создаёт возможность выбора форм процедур защиты - судебных или административных. Его реализация в соответствии с процедурами, отвечающими современными требованиями защиты прав человека от любых незаконных действий способствовала разгрузке судов. Между тем, в 2004 году в Послании Федеральному Собранию Президент В.В. Путин отметил, что почти из 500 тысяч обращений во время телевизионного интервью почти три четверти - это жалобы граждан на разные формы административного произвола [18].

Необходимо принятие федерального закона об обращениях граждан, который должен определить основные положения, касающиеся порядка рассмотрения и разрешения предложений, заявлений и жалоб, предельные сроки и процессуальные особенности такого рассмотрения, виды принимаемых решений и их юридическую силу.

Огромный вред укреплению законности в стране и охране прав граждан приносит отсутствие реальной ответственности государственных органов и должностных лиц за правонарушения, ущемляющие права и свободы граждан. Органы прокуратуры далеко не всегда привлекают к ответственности лиц, виновных в подобных действиях. Поэтому усилие надзора за соблюдением прав и свобод человека способствовало бы упрочнению стабильности общества. Безнаказанности, отсутствие ответственности развязывает руки чиновникам, вызывает резко негативное отношение к власти.

Все эти обстоятельства ослабляют реальную гарантированность прав человека, не способствует восстановлению нарушенных прав и свобод, пресечению нарушения законности.

Ещё сложнее создавать те механизмы и процедуры защиты прав человека, которые не имеют корней в отечественной практике. Речь идёт прежде всего о процедурах, на которые должен опираться Президент, являющийся согласно ст. 80 Конституции РФ гарантом прав и свобод граждан [1]. Конституция не содержит указания на те формы, в которых должна осуществляться эта деятельность. При Президенте РФ создана Комиссия по правам человека, которая должна стать эффективным механизмом, способствующим участию Президента в защите прав и свобод человека. К сожалению её работа освещается слабо в средствах массовой информации. Между тем, придание гласности работе Комиссии было бы крайне необходимо, поскольку нарушение прав и свобод человека приобретает широкий характер [19].

Требует совершенствование и парламентская законодательная деятельность в области защиты прав человека. К сожалению, Конституция, раскрывая предметы ведения Совета Федерации (ст.102) и Государственной Думы (ст. 103) не включили в них охрану и защиту прав человека. Эти вопросы содержаться лишь в ст.71 и ст.72 , предусматривающих предметы ведения Российской Федерации и совместного ведения Федерации и её субъектов [1]. Если бы вопросы защиты прав граждан содержались непосредственно в перечне полномочий Совета Федерации и Государственной Думы, было бы легче определить процедуры, в которых осуществляется такого рода деятельность.

Таким образом, следует задачей первостепенной важности приведение в действие всех юридических механизмов защиты прав человека, предусмотренных Конституцией РФ.

3. Предпосылкой законности выступают правовые предписания, содержащиеся в законах и иных нормативно-правовых актах. Чем совершеннее такие акты, чем полнее проводятся в жизнь их требования, тем выше уровень законности.

В числе отрицательных моментов, относящихся к нормативной основе законности, следует назвать принятие законов, которые заведомо невыполнимы, не обеспечены механизмом реализации, разработаны без учета достижений юридической техники или отражают отраслевые либо корпоративные интересы.

Очевидно, наиболее значимые отношения регулируются и законами и подзаконными актами (акты президента, правительства, министерств и др.). Такие акты по своей юридической силе стоят ниже законов и не должны им противоречить, обходить или расходиться с их предписаниями.

Порядок в законотворчестве, - отмечается в послании Президента Российской Федерации Федеральному собранию, - должен быть подкреплен жесткой дисциплиной ведомственного нормотворчества...

Многие ведомственные акты либо повторяют нормы законов, указов президента и постановлений правительства, либо извращают их суть.

Не искоренена практика, когда ведомственными актами вводятся дополнительные обязанности граждан. Появляется основа для ведомственного произвола. К тому же, как правило, люди узнают о существовании такой инструкции только в кабинете чиновника. Такие инструкции недоступны для ознакомления и противоречат Конституции и другим законам Российской Федерации. Все инструктивные документы должны быть доступны и отвечать за это должны сами ведомства [20].

Таким образом, закон должен быть качественно совершенным и эффективно действующим, поскольку закон по своей природе предписывает определённое поведение, содержит известные требования соблюдение которых ведёт к обеспечению законности.

4. Законность в обществе может существовать, лишь опираясь на массовое общественное сознание, на нравственную поддержку населения страны.

Народ России оказался в беспрецедентной ситуации. В течении ХХ столетия дважды пытались круто изменить его общественное сознание, навязывая ему новые принципы и устои жизни. Насильственная ломка сознания после захвата власти большевиками была крайне болезненна и привела к неизбежным деформациям. Попытки новой переориентации общественного сознания, осуществляющиеся в условиях реформирования, отступление от идей равенства и справедливости, оказались крайне разрушительными и вызвали резкое противодействие со стороны значительной части общества. Игнорирование особенностей общественного сознания неизбежно привело к социальным катаклизмам, неприятию всего, что происходит от власти.

Такое насилие над сознанием неизбежно сопровождается нарушениями законности, поскольку закон зачастую используется лишь в целях защиты властных структур и политической элиты.

Стабильность, устойчивость развития, законность несовместимы с навязыванием обществу идей и принципов, которые противоречат его общественному сознанию и нравственным установкам.

Стадии	Контроль	Надзор
Установление правил поведения	Указания , инструкции , правила, предписания индивидуального характера (круг объектов управляющего воздействия определён) принятые , в основном, вышестоящими структурами. Установление параметров (нормативов) наблюдаемого объекта или явления в частности природы и общества в целом.	Правила и нормы общего характера (круг объектов управляющего воздействия не определён), установленные высшими органами власти или ведомствами на основе закона. Объект наблюдения - деятельность (действия) человека.
Направление руководящей (командной) информации о действиях подлежащих исполнению	Распространение письменных указаний , приказов и распоряжений по инстанции путём рассылки , направление информации по телефону и другим средствам связи. Либо направление информации от органа в иной орган.	Доведение до сведения через средства массовой информации посредством использования официально установленных источников и способов.
Методы получения информации о выполненных (совершённых) действиях.	заслушивание отчётов , информации и сообщений , проверки , экспертизы финансовой и хозяйственной деятельности , наблюдение за действиями контролируемого объекта (субъекта), получение текущих сводок , изучение деловых и личных качеств кандидатов на замещение должностей в государственной службе , координация деятельности подконтрольных органов , должностные экзамены , исследования , мониторинг.	Инспектирование ( т. е. систематический надзор реализуемый посещением объекта проверки) , проверки соблюдения нормативов плановые и внеплановые , обследования объектов и помещений, выявление нарушений в ходе расследования аварий и происшествий , обнаружение нарушений непосредственно , выявление нарушений по жалобам и обращениям.
Анализ поступившей информации с позиций:	Рациональности , законности , дисциплины , норм морали (нравственности) , соответствия естественной обстановке.	Законности (соблюдения общеобязательных установлений законов , правил, нормативов) ...

Подобные документы

• Обеспечение дисциплины и законности в государственном управлении

  Сущность и способы обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении. Государственный контроль в управлении. Прокурорский надзор и административный надзор в управлении. Обжалование неправомерных действий органов и должностных лиц.
  
  курсовая работа [61,5 K], добавлен 03.06.2008
  

• Законность в государственном управлении и способы ее обеспечения

  Контроль и его виды. Прокурорский и административный надзор. Обжалование действий и решений органов исполнительной власти и их должностных лиц. Президентский контроль в государственном управлении. Постановления и распоряжения Правительства России.
  
  презентация [81,9 K], добавлен 13.04.2016
  

• Способы обеспечения законности в государственном управлении

  Понятие государственного управления, соотношение исполнительной власти с государственным управлением. Способы обеспечения законности и дисциплины в управлении. Контрольно-надзорная деятельность. Надзор органов прокуратуры.
  
  дипломная работа [89,9 K], добавлен 16.05.2002
  

• Законность в государственном управлении

  Понятие законности и дисциплины в государственном управлении. Способы обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении. Главные направления осуществления контроля в сфере государственного управления. Надзор как предупреждение нарушений.
  
  реферат [20,7 K], добавлен 26.02.2012
  

• Обеспечение режима законности в государственном управлении

  Особенности законности в сфере государственного управления, ее суть и содержание. Понятие контрольно-надзорной деятельности государства. Виды контроля в государственном управлении. Судебный и прокурорский контроль, а также способы его осуществления.
  
  курсовая работа [30,6 K], добавлен 09.08.2013
  

• Прокурорский надзор как гарантия законности в российском государстве

  Понятие, основные принципы и гарантии законности. Прокурорский надзор: понятие, особенности организации и деятельности прокуратуры. Надзор за соблюдением законности, прав и свобод человека и гражданина.
  
  курсовая работа [30,9 K], добавлен 24.10.2004
  

• Обеспечение законности и дисциплины в государственном управлении

  Понятие законности и дисциплины в государственном управлении и способы их обеспечения. Судебный и прокурорский контроль за законностью осуществления исполнительной власти. Законность в деятельности органов внутренних дел и способы ее обеспечения.
  
  реферат [38,0 K], добавлен 12.10.2008
  

• Контроль и надзор в системе государственного (муниципального) управления

  Понятие и основные принципы государственного управления. Способы обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении. Контроль в системе государственного управления. Контроль и надзор, осуществляемый органами представительной власти.
  
  контрольная работа [35,0 K], добавлен 16.03.2016
  

• Способы обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении

  Исследование проблем обеспечения законности и дисциплины в области государственного управления в условиях формирования правового государства и гражданского общества. Функции субъектов, осуществляющих контроль за законностью в государственном управлении.
  
  курсовая работа [38,9 K], добавлен 14.11.2014
  

• Общественные отношения, складывающиеся в процессах реализации обеспечения законности в административной деятельности органов внутренних дел

  Общие проблемы понятия и содержания законности. Сущность и принципы законности в деятельности органов внутренних дел. Общественный контроль и прокурорский надзор за законностью деятельности милиции. Обжалование деятельности органов внутренних дел.
  
  дипломная работа [95,1 K], добавлен 09.02.2011
  

• Понятие и особенности административного принуждения. Обеспечение законности в государственном управлении

  Виды мер административного принуждения и их классификация. Сущность понятия "законность". Понятие и система способов обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении. Контрольные полномочия Президента РФ. Сущность прокурорского надзора.
  
  контрольная работа [27,5 K], добавлен 14.09.2010
  

• Организационно–правовые основы обеспечения законности в деятельности ФОГО

  Законность в системе юридических наук, её понятие и содержание, принципы и гарантии. Факторы обеспечения законности как составляющей военной службы. Общегосударственный и судебный контроль, прокурорский надзор за исполнением законов в органах охраны.
  
  дипломная работа [94,9 K], добавлен 25.05.2015
  

• Правовое регулирование государственного управления: функции, методы и формы

  Специфика и основные функции государственного управления и их реализация. Методы и средства государственного управления. Сущность законности и ответственности в государственном управлении. Виды обеспечения законности в государственном управлении.
  
  курсовая работа [54,1 K], добавлен 28.07.2015
  

• Принцип законности

  Понятие законности. Содержание, требование и принципы законности. Законность и законодательство. Гарантии законности. Условием укрепления законности служит всестороннее развертывание демократических начал во всех сферах общественной жизни.
  
  курсовая работа [28,2 K], добавлен 27.12.2002
  

• Гарантии законности и обеспечения прав и свобод граждан в административной деятельности полиции

  Законность как базовый правовой режим деятельности полиции. Правовые основы деятельности полиции Российской Федерации. Направления обеспечения законности и прав и свобод граждан в административной деятельности полиции. Прокурорский надзор за законностью.
  
  курсовая работа [75,1 K], добавлен 23.03.2015
  

• Административное право

  Значение административного права для регулирования государственного управления. Основные принципы организации и деятельности органов исполнительной власти. Виды административных правонарушений. Прокурорский надзор в сфере обеспечения законности.
  
  контрольная работа [30,1 K], добавлен 29.08.2012
  

• Пути совершенствования обеспечения надзора прокуратуры в сфере управления

  Прокурорский надзор как способ обеспечения законности в сфере управления. Проблема осуществления общего надзора органов прокуратуры за законностью правовых актов муниципальных органов. Совершенствование обеспечения надзора прокуратуры в сфере управления.
  
  дипломная работа [184,8 K], добавлен 08.12.2010
  

• Обжалование действий должностных лиц

  Оспаривание неправомерных решений органов государственной власти, местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих. Порядок обжалования неправомерных действий должностных лиц по Гражданскому процессуальному кодексу РФ.
  
  реферат [29,9 K], добавлен 26.01.2013
  

• Законность и правопорядок

  Роль демократии в реализации законности и правопорядка. Принципы законности как общественно-политического режима, состоящего в господстве права и закона в общественной жизни. Виды законности, способы ее гарантии. Характеристика элементов правопорядка.
  
  курсовая работа [72,5 K], добавлен 03.05.2015
  

• Законность и правопорядок

  Понятие, основные принципы законности и ее гарантии. Теоретические основы обеспечения должного уровня законности и правопорядка в России. Понятие правопорядка, его соотношения с законами и законностью. Социальное значение законности и правопорядка.
  
  курсовая работа [36,4 K], добавлен 18.01.2012
  

• главная
• рубрики
• по алфавиту
• вернуться в начало страницы
• вернуться к началу текста
• вернуться к подобным работам