Законность в управлении

Выбор меры (ответственности) наказания .

По усмотрению вышестоящего органа (должностного лица) (увольнение от должности , импичмент , выражение недоверия , перевыборы , дисциплинарные наказания , отказ в назначении на должность) либо отсутствует

Ограничен нормой права устанавливающей меру ответственности (санкция правовой нормы)

Выявление виновных лиц.

В результате служебного расследования , деятельности комиссий.

В ходе производства по делам об административных правонарушениях , прокурорские проверки

Привлечение к ответственности.

В основном дисциплинарная , аннулирование или приостановление действия лицензии , лишение каких либо предоставленных прав , отказ в выдаче разрешения.

Административная , уголовная

2. Практическая часть

2.1 Рассмотрение вопросов взаимодействия органов управления с органами законодательной и исполнительной власти

Рассмотрение вопросов взаимодействия органов управления с органами законодательной и исполнительной власти невозможно без рассмотрения практического опыта. В качестве примера можно взять управу Люблино и рассмотреть историю взаимодействия вышеупомянутых органов в 2005-2009 гг.

Конституция Российской Федерации 2005 г. определила предметы ведения, принадлежащие непосредственно Российской Федерации (ст. 71), предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72), подчеркнув при этом, что вне пределов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73) [1]. Принятие Конституции потребовалось для реализации полномочий, обусловленных разделом предметов ведения широкой законодательной базы как на уровне Российской Федерации, так и на уровне ее субъектов.

За прошедшие пять лет законодательная база значительно расширилась. Так, Московской городской Думой в 2005 г. принято 46 законов и 240 постановлений, в 2006 г. - 34 закона и 260 постановлений, в 2007 г. - 43 закона и 284 постановления, в 2008 г. - 49 законов, в первом полугодии 2009 г. - 32 закона.

Следует отметить, что многие положения принятых актов не соответствовали нормам Конституции Российской Федерации и федерального законодательства. В ряде случаев правовые акты принимались Думой с превышением полномочий субъекта Российской Федерации и в противоречие нормам федерального законодательства по конкретным вопросам.

Именно по этой причине признан областным судом не соответствующим федеральному законодательству принятый постановлением № 49 от 20 февраля 2007 г. Московской Думы Закон г. Москвы «О порядке сбора, приобретения, транспортировки, хранения, утилизации, переработки и реализации лома, отходов черных и цветных металлов и сплавов на территории Московской области и административной ответственности за правонарушения в этой сфере деятельности». В Законе закреплено право физических и юридических лиц заниматься перечисленными в нем видами деятельности лишь при наличии лицензии на это. Понятно, что при издании Закона Дума преследовала благие цели: лицензирование было призвано послужить ограничению вывоза с территории города лома цветных и черных металлов. Однако ст. 23 и ч. 2 ст. 49 ГК РФ и постановлением Правительства

Российской Федерации «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 24 декабря 2007 г. № 1418 определены порядок ведения лицензионной деятельности и перечень лицензируемых видов деятельности, а также органы, уполномоченные на ведение лицензионной деятельности. То есть субъектам Российской Федерации не предоставлено право самостоятельно определять виды деятельности, подлежащие лицензированию. Поэтому принятый Московской Думой Закон оказался противоречащим федеральному законодательству и судом был признан недействительным.

Принятие противоречащих Конституции и федеральным законам нормативных правовых актов вызывает соответствующую реакцию государственных органов, осуществляющих контрольные и надзорные функции. Так, прокуратура г. Москвы на основании ст. 1 и 9 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» неоднократно вносила протесты и представления на незаконные правовые акты областной Думы, при этом незаконные правовые акты Думой отменялись либо приводились в соответствие с федеральным законодательством.

В 2005 году удовлетворен 1 протест (что составляет 100 % от вынесенных протестов), в 2006 г. из 8 протестов удовлетворены 3 (37 %), в 2007 г. удовлетворены 5 (45 %), в 2008 г. -2(100%).

Приведем некоторые примеры.

11 ноября 2007 г. Московским городским судом рассмотрено гражданское дело по заявлению прокурора г. Москвы о признании противоречащим законодательству Российской Федерации решения Московской городской Думы «О введении сборов за реализацию ввозимой алкогольной продукции» № 177 от 5 октября 2006 г., на ст. 1 Закона г. Москвы от 2 октября 2007 г. «О дополнительных ограничениях и льготах на реализацию алкогольной продукции». В судебном заседании было установлено, что указанным решением представительным органом местного самоуправления города было предложено за реализацию ввозимой алкогольной продукции установить сбор с юридических лиц, филиалов и других аналогичных подразделений, предприятий и организаций, осуществляющих свою деятельность на территории Москвы и имеющих самостоятельный баланс и расчетный счет, а также с предпринимателей без образования юридического лица. Ставки сборов разрешалось определять на своих территориях в размере не свыше 25 % от торговых надбавок и не менее 30 % сборов перечислять в городской внебюджетный фонд социальной поддержки населения. Пункт 2 ст. 1 Закона г. Москвы «О дополнительных ограничениях и льготах на реализацию алкогольной продукции» предусматривал право представительных органов местного самоуправления самостоятельно устанавливать сбор за реализацию алкогольной продукции (водки, питьевого спирта) на своей территории с юридических лиц, независимо от их организационно-правовой формы и формы собственности, их филиалов, а также индивидуальных предпринимателей, осуществляющих розничную реализацию алкогольной продукции, доход от сбора должен использоваться на финансирование социальных программ. От уплаты сбора и других ограничений освобождались предприятия, производящие алкогольную продукцию и находящиеся на территории г. Москвы.

По смыслу и содержанию Закона г. Москвы от 2 октября 2007 г. и решения Московской городской Думы от 5 октября 2006 г. Ограничения принимались с целью защиты производителей алкогольной продукции Москвы от конкуренции, предоставления им привилегий, а также с целью увеличения налоговых поступлений в бюджеты различных уровней.

В то же время установление ограничений по ввозу на территорию области алкогольной продукции и ее реализацию путем введения обязательного экспертного подтверждения сертификатов соответствия, полученного в других регионах Российской Федерации, противоречило действующему федеральному законодательству. Установив дополнительные ограничения для реализации ввозимой в область алкогольной продукции. Московская городская Дума превысила свои полномочия. Статья 1 Закона г. Москвы от 2 октября 2007 г. признана судом незаконной.

Другой пример. Решением Московского областного суда от 21 ноября 2007 г. удовлетворены требования прокурора Московской области о признании недействительным подп. 1 п. 3 постановления Московкой областной Думы от 26 июня 2007 г. № 152 «О Законе Московской области «О бюджете территориального фонда обязательного медицинского страхования»». Московская областная Дума проигнорировала протест прокурора области, считающего, что данные правовые акты приняты Думой с превышением ее полномочий, не соответствуют ст. 71 Конституции Российской Федерации, Закону Российской Федерации «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации» от 28 июня 2004 г. и Положению «О территориальном фонде обязательного медицинского страхования», в которых предусмотрено, что указанные фонды находятся в государственной собственности Российской Федерации, не входят в состав бюджетов и изъятию не подлежат [1].

В суде представители московской областной Думы продолжали не соглашаться с требованиями прокурора области, полагая, что названные правовые акты соответствуют законодательству Российской Федерации и вопросы по использованию средств фонда медицинского страхования относятся к ведению органов представительной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, ссылаясь на Законы Российской Федерации «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и исполнению внебюджетных фондов» от 15 апреля 2005 г. и «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации».

Ни один из названных в суде правовых актов не содержал положений о делегировании представительным органам государственной власти субъектов Федерации полномочий по управлению средствами фонда. Таких доказательств Московской областной Думой суду представлено не было.

Надзор за точным и неуклонным исполнением законов органами внутренних дел возложен на прокуратуру. Она осуществляет надзор за всеми видами правоохранительной деятельности этих органов: административной, оперативно-розыскной, уголовно-процессуальной. Прокуратура также осуществляет надзор и за исполнением законов внутренними войсками, за законностью содержания задержанных и арестованных в изоляторах временного содержания, помещения в приемник-распределитель. Полномочия прокурора при осуществлении надзора определяются действующим законодательством.

В период с 2005-2009г. работа прокуратуры строилась с учетом приоритетных направлений, которые определялись на основе анализа состояния законности в области, приказов и указаний Генерального прокурора РФ, решений коллегии прокуратуры области.

В центре внимания на протяжении ряда лет оставалось обеспечение законности в сфере социально-экономических отношений, бюджетного, налогового, земельного, трудового законодательства, другие актуальные проблемы, непосредственно влияющие на социальную напряженность и затрагивающие конституционные права и интересы граждан. В связи с этим одним из приоритетных направлений оставался надзор за исполнением законов и законностью правовых актов.

В целях предотвращения законов и нормативных актов, противоречащих федеральному законодательству, осуществлен ряд мер по улучшению взаимодействия с представительными и исполнительными органами власти, а одной из форм профилактики нарушений, по прежнему, оставалось участие работников прокуратуры во всех заседаниях законодательного собрания, правительства, работе комиссий, подготовка заключений по законопроектам. За период 2005 - по настоящее время составлено 191 заключение, выявлено 54 областных закона и 66 незаконных правовых акта правительства области, противоречащих федеральному законодательству, принесено 48 протестов, внесено 21 представление, направлено 42 заявления в суд.

Указанная работа способствовала укреплению законности в городе:

предотвращено принятие Законодательным Собранием противоречащих Конституции РФ и федеральному законодательству проектов законов об административной ответственности юридических лиц и граждан жилищной сфере, по вопросам защиты населения и территорий от чрезвычайных происшествий природного и техногенного характера, о регулировании оборота и порядке розничной реализации алкогольной продукции на территории г. Москвы, о частной системе здравоохранения и т.п.

С октября 2007 г. информация о состоянии работы на данном участке каждый месяц направляется полномочному представителю Президента в которой проанализированы причины принятия незаконных актов и даны рекомендации по их устранению.

Поскольку постановление Конституционного Суда РФ от 16.06.08г. № 19 осложнило реализацию полномочий прокурора по принятию мер к незаконным актам органов власти области, был сделан упор на предотвращение принятия таких актов еще на стадии законопроектов. Так, негативное мнение прокуратуры, высказанное при обсуждении проектов областных законов деятельности по сбору, заготовке и реализации лома и отходов черных и цветных металлов, кодексе об административных правонарушениях области, явилось одной из причин прекращения работы над законопроектами.

В данной работе необходимо выделить направления развития взаимодействия органов прокуратуры с органами законодательной и исполнительной власти.

Прежде всего, основная задача органов прокуратуры в рассматриваемой сфере деятельности -- предупреждение издания незаконных актов, противоречащих законам, как одна из гарантий охраны прав и свобод граждан, законных интересов юридических лиц и государства в целом. Задачей является также повышение правовых знаний должностных лиц, депутатов, издающих (принимающих) правовые акты, а также лиц, разрабатывающих проекты этих актов. Хотя эти две задачи следует рассматривать одновременно. Думается, что решение этой проблемы состоит только в создании специальной программы по обучению должностных лиц, издающих нормативные акты, обеспечение рабочих мест электронными правовыми базами данных, постоянное совершенствование уровня образования юридического отдела конкретного органа.

Следующим шагом в укреплении законности вышеупомянутых органов может стать вопрос предоставления органам прокуратуры права законодательной инициативы.

В соответствии со ст. 8 Закона "О прокуратуре Российской Федерации" 2002 г. Генеральному прокурору Российской Федерации было предоставлено право законодательной инициативы. Это право было предоставлено также прокурорам республик в составе Российской Федерации. Каждый из них вправе был использовать предоставленные ему полномочия в пределах своей компетенции. Им также было предоставлено право обратиться в Верховный Совет соответствующего уровня по вопросам, требующим толкования Закона.

Генеральный прокурор РФ и нижестоящие прокуроры не могут стоять в стороне от законотворческой деятельности, законодатель принимает следующее решение, сформулированное в ст. 9 Закона о прокуратуре: "Прокурор при установлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствования действующих нормативных правовых актов вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов".

Разумеется, и в этом качестве предложения прокуроров о принятии новых законов, изменении и дополнении уже действующих рассматриваются со всем вниманием. Однако, вероятно, право законодательной инициативы Генерального прокурора РФ и прокуроров республик необходимо закрепить в Конституции и в Законе "О прокуратуре Российской Федерации". Предоставление прокурорам указанного выше ранга законодательной инициативы означало бы обязанность законодательных органов Российской Федерации и республик в составе Российской Федерации включить в обязательном порядке представленный ими законопроект в повестку дня законодательного органа. Право законодательной инициативы Генерального прокурора Российской Федерации, прокуроров республик следует рассматривать не как их волеизъявление, а как исполнение ими служебного долга по совершенствованию законодательства и укреплению законности. Если прокурор как блюститель законности усматривает, что тот или иной закон не отвечает требованиям жизни, он вносит предложение о принятии нового закона, а при необходимости внести изменения или дополнения в действующие законы, он обязан использовать предоставленное ему право законодательной инициативы.

Предлагаемое наделение соответствующих прокуроров правом законодательной инициативы обусловлено тем, что они, осуществляя надзор за точным и единообразным исполнением законов, могут более квалифицированно, чем другие государственные органы и должностные лица, судить об эффективности и актуальности того или иного закона. К тому же далеко не все области государственного, экономического и социально-культурного строительства в условиях реализации правовой реформы получили свое законодательное регулирование. Эти пробелы законодательства должны быть восполнены. По предложениям Генерального прокурора Российской Федерации, внесенные в порядке законодательной инициативы, многие из этих проблем нашли свое положительное решение.

Необходимо также развивать практику договорного взаимодействия органов прокуратуры и законодательных, исполнительных органов власти.

Заключение

Человек является высшей ценностью цивилизованного общества. Это положение, выработанное логикой развития мировой истории, закреплено в ст.2 Конституции Российской Федерации [1]. Права и свободы человека обеспечиваются посредством исполнения государством и его полномочными представителями определенных законом обязанностей по отношению к гражданам государства. В этом заключается непреходящий смысл и содержание законности в государственном управлении. Принцип законности в государственном управлении является всеобщим и не содержит каких-либо изъятий. В развитых странах государственные органы контроля являются главным инструментом воздействия на экономику. Эти органы объединяются в Международную организацию высших контрольных органов (ИНТОСАИ), которая руководствуется Лимской декларацией руководящих принципов контроля, принятой в 1977 году. В ее первой статье сформулирована цель государственного контроля: "Организация контроля является обязательным элементом управления общественными финансовыми средствами, так как такое управление влечет за собой ответственность перед обществом. Контроль - не самоцель, а неотъемлемая часть системы регулирования, целью которой является вскрытие отклонений от принятых стандартов и нарушений принципов законности, эффективности и экономии расходования материальных ресурсов на возможно более ранней стадии с тем, чтобы иметь возможность принять корректирующие меры, в отдельных случаях - привлечь виновных к ответственности, получить компенсацию за причиненный ущерб". Неотвратимость ответственности за нарушение норм права - необходимое условие законности, воспитания граждан, должностных лиц в духе подлинного уважения к закону. Принцип неотвратимости ответственности следовало бы закрепить не только в уголовном и хозяйственном законодательстве, где он все-таки нашел применение, но и в других отраслях права, при безусловном его соблюдении с тем, чтобы никто не мог рассчитывать на уклонение от ответственности и чтобы ни у кого не создавалось впечатления о ненаказуемости виновных Но для реальной защиты прав необходимы специальные органы и процедуры, способные обеспечить практическое исполнение предписаний законодательства Исторический опыт свидетельствует о том, что наилучшим способом защиты прав является хорошо организованная и снабженная эффективными процессуальными гарантиями система правосудия, приводимая в действие по инициативе носителей прав, заинтересованных в их осуществлении и защите. Ответственность должностных лиц, виновных в нарушении прав человека, следует признать важнейшим средством защиты прав человека. Наказание за такие нарушения должно являться одним из основных средств реализации прав человека. Настанет время, когда люди станут поступать из сознания необходимости следовать закону, а не вопреки ему, когда каждый свой шаг будут соизмерять со своей гражданской совестью. До тех пор должен существовать и постоянно совершенствоваться правовой институт защиты прав граждан от незаконных действий должностных лиц, позволяющий гражданам участвовать в управлении государством, а власти более ответственно относится к принятию решений, которые могут повлиять на жизнь граждан.

Список использованных источников

1. Конституция Российской Федерации, от 12 декабря 1993г., - М.: Изд-во «ИНФРА- М-НОРМА» 2007. ст.1, 4, 15, 72, 80, 90, 93, 102, 114, 118, 125.

2. Братусь Б.Н. Юридическая ответственность и законность. - М.: Изд-во «Законность», 2007. - 114 с.

3. Тихомиров Ю.Н. Законность в сфере государственного управления.- М.: Изд-во «Законность» , 2008. - 324 с.

4. Стуканов А.М. Законность в деятельности органов административной юрисдикции: Теория и практика прокурорского надзора. - М.: Изд-во «Законность», 2008. - 221 с.

5. Мельников А. Л. Надзор за исполнением законов. - М.: Изд-во «Законность», 2008. - 214 с.

6. Козлов Ю.М. Научная организация управления и права. - М.: Изд-во «Зерцало», 2006. - 203 с.

7. Шалумов М.С. Прокурорский надзор и государственный контроль за исполнением законов : разграничение компетенции и ответственности. - М.: Изд-во «Питер». - 2008. -324 с.

8. Чиркин В.Е. Контрольная власть. - М.: Изд-во « ЮНИТИ» 2008. - 112 с.

9. Даев В.Г., Маршунов М.Н. Основы теории прокурорского надзора. - М.: Изд-во «Гардарике», 2007 - 316 с.

10.Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. - М.: Изд-во « ЮНИТИ», 2006. - 348 с.

11. Протопопов А.Л. Функции прокуратуры. - М.: Изд-во « Правоведение», 2007. - 311с.

12. Бахрах Д.Н. Административное право России. - М.: Изд-во «Правоведение», 2008. - 213 с.

13. Овсянко Д. М. Административное право. - М.: Изд-во «Правоведение», 2008. - 211 с.

14. Басков В. И. Курс прокурорского надзора. - М.: Изд-во «Зерцало», 2008. - 87 с.

15. Афанасьев В.Г. Научное управление обществом. - М.: Изд-во «Финпресс», 2007. - 324 с.

16. Яровиков К.Ю. Надзорная функция прокуратуры: история и проблемы развития.- М.: Изд-во «Государство и право», 2008.-122 с.

17. Афанасьев В. Г. Человек в управлении обществом. - М.: Изд-во «Политиздат», 2007. - 217 с.

18. Четвериков В.С. Административное право. Учебное пособие. М.: Изд-во «Дрофа», 2008. - 132 с.

19.Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. - М.: Изд-во «Правоведение», 2008. - 211 с.

20. Туманова Г. А. Административное право России. - М.: Изд-во « Норма - Инфра -М», 2008. - 321 с.

Размещено на Allbest.ru