Источники административного права

Размещено на http://www.allbest.ru/

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

Глава 1. Понятие и виды источников административного права

1.1 Понятие и сущность источника административного права

1.2 Виды источников административного права

1.3 Система источников административного права

Глава 2. Нормативно-правовые акты как источники административного права на основе Конституции РФ

2.1 Классификация нормативно-правовых актов как источников административного права

2.2 Характеристика и действие нормативно-правовых актов как источников административного права на основе Конституции РФ

Глава 3. Обновление источников административного права на основе Конституции Российской Федерации

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

ВВЕДЕНИЕ

Источниками административного права являются акты государственных органов, в которых содержатся административно-правовые нормы. Четвертой важнейшей особенностью отрасли является разнообразие и множество источников юридических норм. Это детерминировано предметом отрасли: разнообразием и большим числом административных управленческих отношений, необходимостью своевременного юридического опосредования социальных процессов, объективной потребностью децентрализации исполнительной власти.

Для правовой регламентации ее деятельности нужно большое число законов и еще большее количество конкретизирующих их подзаконных нормативных актов.

Основной целью курсовой работы выступает раскрытие понятия и видов источников административного права, нормативно-правовых актов, дать их характеристику раскрыть существующие между ними связи. Используемое для этого понятие правовой системы позволяет рассматривать соотношение конституции, закона и подзаконного акта в контексте взаимодействия государственных органов, предприятий и иных организаций. А это очень актуально в настоящее время.

Актуальность темы достаточно велика, так как административное право, как совокупность правовых норм, является одной из самых крупных отраслей права, что обусловлено, в свою очередь, большим объемом предмета правового регулирования и разнообразием охватываемых им отношений. Данные отношения должны быть строго регламентированы в различных юридических нормах. Соответственно, юридические нормы имеют огромное количество источников. Это детерминировано предметом отрасли: большим числом административных управленческих отношений, необходимостью своевременного юридического опосредования социальных процессов, объективной потребностью децентрализации исполнительной власти.

Исходя из основной цели работы, сформулированы следующие основные задачи:

- определить характеристику и классификацию источников административного права;

- рассмотреть и охарактеризовать законодательные акты, выступающие как источники административного права;

- рассмотреть и дать характеристику подзаконных нормативно-правовых актов, являющихся источниками административного права.

- раскрыть существующие между ними связи;

- рассмотреть возможные пути улучшения эффективности административного законодательства;

- рассмотреть обновление источника административного права на основе конституции Российской Федерации.

Объектом исследования данной курсовой работы являются правоотношения, возникающие в процессе управленческой деятельности государственных органов и должностных лиц по исполнению публичных функций государства и муниципальных образований.

Предметом исследования является источники административного права.

Теоретическую основу диссертационного исследования составляют труды ученых в области теории права и государства Алехин А.П., А.А. Кармолицкий, Ю.М. Козлов, Бахрах Д.Н., Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г., Ким-Кимэн А.Н.,Червонюка В.И., Гойман Г.И., Калинский И.В. и др.

Методологической основой исследования является применение различных методов: исторического, логического, системного, сравнительно-правового, формально-юридического, толкования и др.

Структура работы: работа состоит из введения, основной части - 3-х глав, заключения и библиографического списка.

Во введении приведена общая характеристика рассматриваемой темы определены цели и задачи курсовой работы определена актуальность изучаемой темы. В первой главе дается понятие источников административного права, определены и рассмотрены их виды. Вторая глава освещает вопросы характеристики нормативно-правовых актов как источников административного права. Третья глава определяет обновление источника административного права на основе Конституции Российской Федерации. В заключении приведены общие выводы и анализ изученного материала.

Глава 1. Понятие и виды источников административного права

1.1 Понятие и сущность источника административного права

Под источниками административного права следует понимать формы выражения содержание норм административного права. Административное право: часть первая. Учебник. - М.: ЦОКР МВД России, 2010. с. - 78 В практическом варианте имеются в виду юридические акты различных государственных органов, содержащие такого рода правовые нормы, то есть нормативные акты. Административное право: Учебник (издание второе, переработанное и дополненное), под ред. Л.Л. Попова / Юристъ, 2011. с - 117.

Особенностью отрасли административного права является разнообразие и множество источников его юридических норм. Это объясняется самим предметом отрасли: разнообразием и большим числом управленческих отношений, необходимостью своевременного юридического опосредования социальных процессов, объективной потребностью децентрализации исполнительной власти.

Источники административного права -- это внешние формы выражения административно-правовых норм. В практическом варианте имеются в виду юридические акты различных государственных органов, содержащие такого рода правовые нормы, т.е. нормативные акты (закон и нормативно-правовой акт подзаконного характера).

Совокупность нормативных правовых актов, регламентирующих правоотношения, в совокупности составляющие предмет административного права, образует административное законодательство.

В законодательном массиве административного права следует выделять:

· общеправовые законодательные акты (прежде всего, Конституцию России), отраслевые законодательные акты (ФКЗ о Правительстве, КоАП РФ, ФЗ о системе государственной службы и т.п.);

· законодательные акты, относящиеся к другим отраслям права и межотраслевым общностям, однако имеющие в своей структуре нормы, регламентирующие административно-правовые отношения (Таможенный, Налоговый, Лесной кодексы и др.);

· международные акты, действующие в данной сфере правоотношений.

Определяя пределы и структуру системы источников административного права, ученые-административисты констатируют высокую степень ее подвижности, которая задается изменениями в правовой и организационной системе государства.

К числу источников, по поводу которых отсутствует единство во взглядах, относится юридический прецедент (например, постановления Конституционного Суда России, Президиума Верховного Суда). Данные акты обладают признаками нормативных, однако не являются самозначимыми и действуют лишь до тех пор, пока действует акт, с интерпретацией которого связаны соответствующие прецеденты Попов Л.Л. Административное право: Учебник (издание второе, переработанное и дополненное), Юристъ, 2010. с - 131. .

Как источник права постановления Конституционного Суда РФ имеют общеобязательное значение, применяются самостоятельно и неоднократно, в том числе по правилам аналогии в праве, являются окончательными, не могут быть преодолены повторным принятием акта или отдельного положения, признанного противоречащим Конституции РФ, а также обладают непосредственным действием и подлежат обязательному официальному опубликованию Попов Л.Л. Административное право: Учебник - М.: Юристъ, 2012. - 197 с.. Относительно постановлений Конституционного Суда РФ как носителей нормативной информации следует отметить, что в них затрагиваются права и свободы различных участников социальных отношений и формулируются новые по смыслу положения, подлежащие обязательному учету при реализации ими своего статуса. В то же время нормативность рассматриваемых актов имеет несколько отличный от традиционного понимания нормы права и ее структуры смысл. Итак, постановления Конституционного Суда РФ следует признать источниками права, обладающими свойством нормативности, что допускает их включение в общую иерархию нормативных источников, в правовую систему государства.

1.2 Виды и классификация источников административного права

При характеристике источников административного права необходимо выяснить вопросы о:

- понятия источника административного права,

- видах и формах источников,

- задачах и состоянии кодификации административного права в современных условиях.

К источникам административного права относятся те правовые нормативные акты органов государственной власти и государственного управления, которые содержат нормы административного права, например, Кодекс об административных правонарушениях или Положение о конкретном министерстве. В последнем случае определяется компетенция данного органа по руководству отраслью. Не относятся к источникам административного права правовые акты ненормативного характера.

Особенности предмета административно-правового регулирования (обширность, многообразие отношений) влекут за собой большое число нормативных актов. Вследствие этого является полезной их классификация, в особенности по признакам правовых свойств, а также форм правовых нормативных актов Административное право: часть первая. Учебник. - М.: ЦОКР МВД России, 2010. - 153 с..

Правовые свойства нормативных правовых актов, как известно, неодинаковы. Различаются акты с высшими юридическими свойствами (законы), акты подзаконные (акты управления) и др.

Вследствие этого все источники административного права необходимо классифицировать по определенным основаниям.

Существует значительное количество юридических норм, которые можно отнести к чисто административно-правовым источникам. Но много и «смешанных», многоотраслевых, в которых одновременно могут быть нормы разных отраслей права (например, административного и трудового, административного и гражданского).

Одной из самых распространенных и значимых классификаций нормативно-правовых актов является разделение их по юридической силе. По данному основанию все источники административного права можно разделить на:

I. Законодательные акты

II. Подзаконные нормативно-правовые акты.

Законодательные акты.

1. Нормы права, действующие на федеральном уровне. К ним относятся:

· Международные договоры

Конституцией Российской Федерации установлено, что если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. См. ч. 4 ст. 15 Конституции РФ. Следовательно, международные договоры России как источники административного права, имеют высшую юридическую силу.

· Конституция РФ.

· Федеральные конституционные законы. Например, ФКЗ «О судебной системе РФ», ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации».

· Федеральные законы. В этой категории источников административного права основным, без сомнения, следует считать Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях.

· Акты органов бывшего СССР, не утратившие своей актуальности в силу правопреемственности в тех случаях, если еще не приняты соответствующие нормативные акты РФ и если они не противоречат российскому законодательству.

2. Нормы права, действующие на уровне субъектов федерации. К ним относятся:

· Конституции, уставы субъектов Федерации;

· Законы субъектов Федерации. Примером законодательного акта, являющегося источником административного права на уровне субъекта Российской Федерации может служить закон Орловской области «Об ответственности за административные правонарушения».

Подзаконные акты.

1. В этой группе высшей юридической силой обладают акты Президента РФ. Поскольку Конституция Российской Федерации не отнесла Президента ни к одной из трех ветвей власти, Президент и его акты занимают особое место в правовой системе России. Акты Президента - важнейший источник административного права. Алехин А.П., А.А. Кармолицкий, Ю.М. Козлов. Административное право Российской Федерации. М.: "Зерцало", ТЕИС, 2012. с - 207.

К актам Президента РФ относятся:

а) указы Президента;

б) распоряжения Президента.

2. Постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации.

3. Ведомственные нормативно-правовые акты. Здесь различают:

а) постановления, приказы, инструкции министерств и других центральных федеральных органов специальной компетенции;

б) приказы, постановления, инструкции, распоряжения и другие акты территориальных федеральных органов исполнительной власти; приказы, инструкции администраций государственных федеральных учреждений, предприятий, вооруженных формирований;

в) акты руководителей аппаратов Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации и др.;

г) акты Банка России.

д) указы, постановления и другие акты глав исполнительной власти субъектов Федерации (президентов, губернаторов, мэров, глав администраций);

е) постановления и распоряжения правительств субъектов Федерации;

ж) приказы, постановления центральных органов специальной компетенции субъектов Федерации;

з) приказы, постановления местных органов государственной власти субъектов Федерации (например, префектов в Москве);

е) приказы, инструкции администраций, государственных предприятий, учреждений субъектов Федерации.

Особое место в системе подзаконных источников административного права занимают акты правосудия.

Известно, что нормативными являются не только те акты, которые содержат новую норму права, но и те, которые отменяют, изменяют старую.

Акты правосудия могут двумя способами влиять на систему норм. Во-первых, признавая незаконными или неконституционными действующие нормы, и тем самым прямо или косвенно отменяя, изменяя их. Во-вторых, в тех случаях, когда законом установлено, что решения определенных судов являются обязательными для судов той же или низшей инстанции.

В России акты правосудия не считаются правовыми прецедентами. И существующие суды осуществляют нормотворчество путем признания действующих норм несоответствующими нормам, имеющим более высокую юридическую силу. Существуют два вида актов правосудия как источников права. Во-первых, акты судов общей компетенции (в том числе и военных) и арбитражных судов, которые могут признать не соответствующими закону или решениям вышестоящих органов подзаконные акты вплоть до постановлений Правительства России. Второй вид актов правосудия, которые признаны источниками административного права, - постановления Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Федерации. Конституционному Суду РФ предоставлены полномочия по разрешению дел о соответствии Конституции России федеральных законов, указов Президента, актов Правительства РФ и ряда других актов, названных в ст. 125 Конституции. Акты, их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу. Конституционный Суд РФ принял ряд постановлений, которыми признал несоответствующими Конституции РФ, федеральным законам многие административно-правовые нормы, содержащие ограничения, связанные с регистрационным учетом (пропиской) граждан, регулирующие применение мер административного принуждения (задержания, конфискации), закрепляющих полномочия органов государственной власти.

1.3 Система источников административного права

Все действующие источники административного права образуют целостную, несамоуправляемую систему, изменять которую вправе многие субъекты. Признак, который лежит в основе этой совокупности, - наличие в каждом из них действующих норм административного права Бахрах Д.Н. Административное право России. Учебник для вузов. - М.: Норма-Инфра-М, 2005. с - 95. .

Нередко систему источников административного (финансового, семейного и других отраслей права) называют административным (финансовым, семейным и т.д.) законодательством. Это некорректно. Известно, что нормы административного права содержатся не только в законах, их очень много в подзаконных актах. В п.2 ст.3 ГК РФ сказано: «Гражданское законодательство состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов...». И административное законодательство следует понимать как систему законов, в которых имеются нормы административного права. А всю совокупность действующих источников этой отрасли можно назвать системой источников административного права (СИАП). Административное законодательство образует ядро, важную часть СИАП.

В этом первая особенность СИАП, резко отличающая ее от системы источников уголовного права.

Во-вторых, ст.72 Конституции России устанавливает, что административное и административно-процессуальное законодательство находятся в совместном ведении Федерации и ее субъектов (уточняет это положение ч.2 ст.76 Конституции).

В-третьих, особенность СИАП - многообразие источников. В нее входят законы и подзаконные акты федеральных, региональных, муниципальных органов

В-четвертых, СИАП огромна по числу входящих в нее источников. Это прежде всего объясняется универсализмом и иными особенностями административной власти. Поэтому требуется большое число федеральных и региональных, материальных и процессуальных, регулятивных и охранительных, общих и внутриаппаратных норм, регулирующих деятельность государственной администрации во многих сферах общественной жизни.

Пятая особенность СИАП - ее мобильность, изменчивость. В систему административно-правовых норм часто вносятся изменения новыми источниками, а старые источники отменяются, изменяются.

В-шестых, СИАП, а значит, административно-правовые нормы, не систематизированы.

Наличие большого числа источников разной юридической силы, принятых в разное время, - объективный факт, который отрицательно сказывается на состоянии систематизации отрасли. Единого административного кодекса нет, и его невозможно создать. Почему? Во-первых, потому что нельзя в один акт поместить такое огромное число норм, которое требует правовое регулирование и деятельность государственной администрации. Во-вторых, кодификация означала бы чрезмерную централизацию и концентрацию правотворчества, а значит, лишение возможности административного правотворчества федеральных органов исполнительной власти, органов субъектов Федерации. Полная кодификация административного права означала бы нарушение ст.72 Конституции России Бахрах Д.Н. Административное право России. Учебник для вузов. - М.: Норма-Инфра-М, 2010. с - 122. .

Систему административно-правовых актов необходимо совершенствовать. Основные направления этой работы:

* повышение качества, взаимосвязи правовых норм;

* принятие всех необходимых для проводимых реформ норм;

* усиление роли законов в регулировании прав граждан, формировании и функционировании государственной администрации. Необходимо отметить, что в этом направлении за сравнительно небольшой срок много сделано. Взамен союзных подзаконных актов приняты законы Российской Федерации о санитарно-эпидемиологическом благополучии, оперативно-розыскной деятельности, государственной тайне и др.;

* устранение пробелов в административно-правовом регулировании (путем принятия актов, регулирующих правовое положение студентов и учащихся, гражданскую альтернативную службу и др.). Один из важных аспектов проблем СИАП для всех юристов - поиск нужных источников. Существует система изданий, в которых публикуются официальные тексты актов Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс.- М.: 2011. с - 164. .

Все федеральные законы, указы и распоряжения Президента, постановления и нормативные распоряжения Правительства должны быть опубликованы в Российской газете и в Собрании законодательства Российской Федерации. Официальное издание общих ведомственных нормативных актов осуществляется в Российской газете и Бюллетене нормативных актов министерств и ведомств. Кроме того, многие центральные ведомственные органы (Центробанк, Государственный таможенный комитет и др.) издают свои вестники, бюллетени Бахрах Д.Н. Административное право России. Учебник для вузов. - М.: Норма-ИнфраМ, 2012. с.44..

Акты субъектов Федерации публикуются в одной из газет, издаваемой на территории субъекта, а также в Собрании законодательства или в журнальном издании с иным названием, специально созданном для официальных публикаций актов субъекта Федерации.

Акты федеральных судов можно найти в Бюллетене Верховного Суда Российской Федерации, Вестнике Высшего арбитражного Суда Российской Федерации, Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации. Постановления Конституционного Суда РФ также подлежат обязательному опубликованию в Российской газете и Собрании законодательства Российской Федерации.

административный право нормативный правовой

Глава 2. Нормативно-правовые акты как источники административного права на основе Конституции РФ

2.1 Классификация нормативно-правовых актов как источников административного права

Классификация нормативно-правовых актов производится по различным основаниям: по юридической силе; по содержанию; по объему и характеру действия; субъектам, их издающим.

В зависимости от особенностей правового положения субъектов правотворчества все нормативно-правовые акты подразделяются на:

- нормативные акты государственных органов;

- нормативные акты общественных объединений (кооперативных, акционерных, профессиональных и т.п.);

- совместные акты (государственных и негосударственных организаций);

- нормативные акты, принятые в порядке референдума.

В зависимости от сферы действия нормативные акты делятся на:

- общефедеральные;

- акты субъектов Федерации;

- акты органов местного самоуправления;

- локальные акты (регулирующие отношения внутри какой-либо организации, предприятия, учреждения). В зависимости от срока действия различают:

- акты неопределенно длительного действия;

- временные акты Старилов Ю.Н. Административная юстиция. Теория, история, перспективы. - М.: Издательство НОРМА (Издательская группа НОРМА - ИНФРА-М), 2012 с - 217. .

В зависимости от юридической силы нормативно-правовые акты подразделяются на законы и подзаконные акты.

Нормативно-правовые акты классифицируются также по содержанию. Такое деление в известной мере условно. Условность эта объективно объясняется тем, что не во всех нормативно-правовых актах содержатся нормы однородного содержания.

По объему и характеру действия нормативно-правовые акты подразделяются:

- на акты общего действия, охватывающие всю совокупность отношений определенного вида на данной территории;

- на акты ограниченного действия - распространяются только на часть территории или на строго определенный контингент лиц, находящихся на данной территории;

- на акты исключительного (чрезвычайного) действия. Их регулятивные возможности реализуются лишь при наступлении исключительных обстоятельств, на которые рассчитан акт (военных действий, стихийных бедствий) Коренев А.П., Богатов Д.Ф. Административное право (альбом схем). М., 2010. с - 119 .

Система нормативно-правовых актов в каждой стране определяется Конституцией, а также изданными на ее основе специальными законами, положениями о тех или иных государственных органах, правительственными постановлениями. Законодательством определен также порядок издания, изменения, отмены и дополнения нормативно-правовых актов; указывается, какой орган и в соответствии с какой процедурой издает тот или иной нормативный акт.

В ходе общественных преобразований и реформ в России, а также конституционного процесса и обновления законодательства меняется правовая система и прежде всего ее структура. Теперь можно говорить о трех уровнях правовой системы, когда вместо прежней, унифицированной, складывается правовая система с тремя подсистемами - по уровням. Это собственно федеральная правовая подсистема, правовая подсистема субъектов Федерации и правовая подсистема местного самоуправления с присущими ему элементами саморегулирования, В целом же правовая система в Российской Федерации есть структурно-функциональная совокупность правовых актов, возникающих и применяемых на основе общих принципов. Целостность ее обеспечивается общими правовыми принципами, внутрисистемными правовыми зависимостями и процедурами правотворчества и правоприменения.

2.2 Характеристика и действие нормативно-правовых актов как источников административного права на основе конституции РФ

В Конституции Российской Федерации впервые введено понятие "правовая система" (ч.4 ст.15) и установлены следующие виды правовых актов: "Конституция", "закон", "федеральный закон", "федеральный конституционный закон", "правовые акты", "нормативные правовые акты", "указы", "постановления", "распоряжения", "решения", "акт", "международные договоры", "устав". "договор", "соглашения". Всего 15 видов актов, в которых нужно правильно разобраться Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г., Ким-Кимэн А.Н. Административное право: Учебник. - М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2012. с - 204. .

Правовые акты находятся между собой в разных соотношениях. Именно прочные системообразующие связи разных видов актов позволяют вести речь о правовой системе. Но, увы, пока об этом трудно говорить, ибо противоречивость современного политического и социально-экономического развития России неизбежно порождает юридический хаос. Правовая система непрерывно деформируется, и связи между актами нарушаются. В целом же резко снижается эффективность правового воздействия на общественные процессы, а неостановимый вал правонарушений, преступности все ниже "опускает" уровень законности в стране Козлова Ю.М.,. Попов Л.Л. Административное право: учебник.- М.: Юристъ, 2012. - 327 с..

Следует знать и правильно применять прежде всего легальные средства и способы поддержания установленных соотношений между Конституцией, законами и подзаконными актами. Среди последних, конечно, тоже приходится соблюдать своеобразную соподчиненность.

Итак, назовем кратко эти средства:

а) признание в правовой системе верховенства Конституции и ее высшей юридической силы (таков смысл ст.15 Конституции Российской Федерации; в Конституции Республики Узбекистан есть глава III "Верховенство Конституции и закона");

б) установление верховенства закона над всеми подзаконными актами (например: в Конституции Республики Башкортостан есть раздел "Система законодательства" - ст.ст.126 -131);

в) обеспечение функционально-правовой зависимости, когда решение взаимосвязанных задач объективно влечет за собой цепь правовых актов (действие закона всегда порождает юридические связи и отношения, опосредуемые в указах, постановлениях, приказах, локальных актах, корпоративных нормах, в актах народного опроса и голосования);

г) установление юридической силы каждого акта по сравнению с другими актами (естественно, она обеспечивается в случае отклонения такими средствами, как приостановление, изменение, отмена, обжалование, признание акта недействительным. Умелое их использование в процессе правоприменения позволяет вовремя сбалансировать разные акты и не обострять юридические коллизии);

д) определение сферы действия каждого акта и точек его сопряжения с другими актами. Замечено: у закона их много, у актов правительства - тоже, а далее объем связей актов сужается. Но их нельзя упускать из виду Овсянко Д.М. Административное право. Учебное пособие для студентов юридических ВУЗов, факультетов и институтов. / Отв. ред. проф. Г. А. Туманов. - М., Юристъ, 2012. с - 326. .

Законы занимают главное место в системе нормативно-правовых актов. Их ведущее положение определяется следующими основными признаками.

Во-первых, они принимаются только законодательными (представительными) органами государственной власти или непосредственно народом в порядке референдума.

Во-вторых, обладают высшей юридической силой, которая означает, что содержание всех иных нормативно-правовых актов не должно противоречить законам: никто не вправе отменить или заменить закон, кроме органа, который его издал.

В-третьих, регулируют наиболее важные основополагающие отношения. В законах закрепляется общественный и государственный строй, компетенция центральных звеньев государственного механизма, основные права и свободы граждан и т.д.

В-четвертых, содержат нормы первичного, исходного характера. Все иные акты призваны в основном детализировать и конкретизировать нормативные установления законов.

В-пятых, принимаются в особом процессуальном порядке.

Таким образом, закон - это принятый в особом порядке акт законодательного органа, обладающий высшей юридической силой и направленный на регулирование наиболее важных общественных отношений Гойман Г.И., Калинский И.В., Червонюк В.И. Правоведение: Учебник / Под ред. доктора юр. Наук, профессора В.И. Червонюка. - М.: ИНФРА-М, 2009. - 136 стр..

Целостность законодательного регулирования не исключает установления специфики действия отдельных видов законов и их определенной совместимости. Дифференциация законов происходит прежде всего по предметному признаку, по кругу регулируемых общественных отношений и по определяемому этим их положению в системе законодательства и в правовой системе в целом. Елистратов А.И. "Административное право" М.: Дело, 2011. с - 143.

Особый интерес представляет деление законов в зависимости от их значимости в системе действующего законодательства. По этому основанию различают законы конституционные и текущие.

Конституционные законы закрепляют основы общественного и государственного строя, служат юридической базой текущего законодательства. К ним относятся Конституция и законы, вносящие в нее изменения и дополнения, а также законы, конкретизирующие ее содержание. Манохин А.Д., Адушкин Ю.С., Багшнаев З.А. Российское Административное право. /Учебник. М.: Юристъ, 2012. с - 119

Конституция занимает главное место в системе нормативно-правовых актов, которое определяется ее особыми свойствами и особой ролью.

Перечень конституционных законов исчерпывающе определен Конституцией Российской Федерации. Это законы о порядке деятельности Правительства РФ, судебной системе, Конституционном Суде, чрезвычайном положении, режиме военного положения и т.д. (всего их 14).

Прямое закрепление в Конституции данных актов, круга регулируемых ими отношений, усложненная процедура принятия невозможность наложения на них вето Президента) определяют их особое место в системе действующего законодательства и повышенную юридическую силу.

Текущие (обыкновенные) законы принимаются на основе и во исполнение конституционных законов, составляют текущее законодательство и регулируют различные стороны экономической., политической, культурной жизни страны. Особой разновидностью текущих законов являются органические и чрезвычайные законы.

Органические (кодифицированные) законы - юридически цельные, внутренне согласованные акты, отличающиеся высоким уровнем нормативных обобщений и призванные комплексно регулировать определенную сферу общественной жизни. К этим законам могут быть отнесены Основы законодательства и кодексы по различным отраслям законодательства.

Чрезвычайные (исключительные) законы принимаются при чрезвычайных обстоятельствах, вызванных природными, экологическими, социальными и иными причинами, и носят временный характер. Галлиган Денис Дж. "Административное право: история и основные и основные современные тенденции развития М.: - Юрист - 2010. с - 302.

К числу субъектов, наделяемых правом законодательной инициативы, статья 104 Конституции РФ относит Президента РФ, Совет Федерации, членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы, Правительство, законодательные органы субъектов РФ, Конституционный, Верховный и Высший Арбитражный суды РФ.

Подзаконные нормативно-правовые акты. Своеобразие указов и распоряжений Президента Российской Федерации связано с его компетенцией. Они не могут противоречить федеральным законам, но имеют приоритетное значение по отношению к иным подзаконным актам.

В зависимости от характера полномочий Президента все его указы можно классифицировать на:

- указы в границах собственных полномочий;

- указы на основе полномочий, делегированных Парламентом;

- указы, подлежащие утверждению Советом Федерации (о введении военного положения, чрезвычайного положения, представления о назначении на должность судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, Генерального прокурора) Манохин А.Д., Адушкин Ю.С., Багшнаев З.А. Российское Административное право. /Учебник. М.: Юристъ, 2012. с - 206. .

По юридической значимости указы делятся на нормативные и правоприменительные.

Нормативные указы содержат нормы права и регулируют разнообразные сферы общественной жизни, имеют общеобязательный характер.

Правоприменительные указы носят индивидуально-разовый характер и принимаются по конкретным вопросам управления (о назначении на должность, присвоении звания и т.д.).

Очень важны и многообразны по содержанию нормативно-правовые акты российского Правительства.

Эти акты можно подразделить на акты, издаваемые во исполнение Конституции, федеральных законов и нормативных указов Президента, и акты по вопросам собственной компетенции. Специфика координирующей, управленческой деятельности Правительства сказывается на содержании и массиве принимаемых актов.

Принимаемые им акты:

во-первых, оперативно регулируют отношения в различных отраслях общественной и государственной жизни;

во-вторых, устанавливают правовые ориентиры для деятельности всех органов исполнительной власти, предприятий и учреждений;

в-третьих, вводят нормативно-правовые основы для издания других правовых актов Демин А.В. Нормативный договор как источник административного права // Государство и право. 2010. №2. С. 15-21..

Издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается.

В соответствии с действующим законодательством Правительство РФ для осуществления своих полномочий по управлению обществом принимает постановления и распоряжения. Постановления, как правило, нормативны и общеобязательны, они разрабатываются и принимаются коллегиально. Распоряжения же, будучи разновидностью правоприменительных актов, принимаются и подписываются Председателем или заместителем Председателя Правительства на основе единоначалия и адресуются, как правило, узкому кругу исполнителей.

Министерства, государственные комитеты и иные федеральные ведомства издают правовые акты, именуемые приказами и инструкциями. В них обычно определяется порядок деятельности отраслевых подведомственных предприятий, организаций и учреждений по решению задач, стоящих перед отраслью. Иногда, в связи с межотраслевой, функциональной направленностью министерства (ведомства), эти акты могут быть адресованы нескольким министерствам и регулировать межотраслевые отношения. Например, правовые акты Министерства финансов, Министерства внутренних дел и др.

Приказы могут быть как нормативными, так и ненормативными. Будучи разновидностью распорядительных актов, они разрабатываются структурными подразделениями министерств и состоят из констатирующей и распорядительной частей. Подписываются министром или по его поручению заместителем министра.

Инструкции же, регулируя определенные стороны деятельности министерства, всегда имеют нормативное содержание. Они визируются руководителями структурных подразделений (разработчиков) и утверждаются министром (замминистра) путем издания приказа или проставления грифа утверждения.

Отметим, что акты типа "Инструкция", "Положение" довольно схожи по содержанию, и еще предстоит точнее определить особенности каждого вида. Не всегда находится верный баланс между распорядительными актами - приказ, указание, распоряжение - и вышеназванными нормативно-методическими документами. Подчас либо методические документы утверждаются как самостоятельные и меняются, отменяются любым образом, либо нормативные документы типа письма изменяют распорядительные акты. Было бы лучше с помощью последних вводить в действие методические документы, не умаляя их самостоятельного значения для решения оперативно-распорядительных задач.

На уровне субъектов Федерации используются те же формы правовых актов, что и на федеральном уровне. Однако есть и своя специфика, если правовые системы республик как субъектов Федерации уже сложились и во многом дублируют формы правовых актов федеральных органов, то правовые системы краев, областей, автономных округов и городов федерального значения находятся еще в стадии становления.

Нормативные правовые акты органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Их представительные органы (дума, муниципальный совет и др.) по вопросам своего ведения принимают коллегиальные решения, а главы органов местного самоуправления (главы администраций, мэры, старосты) - постановления и распоряжения. Форма опубликования данных актов определяется уставом данной административно-территориальной единицы.

Действующее законодательство не устанавливает конкретных форм нормативно-правовых актов общественных организаций. Они определяются самими организациями в положениях и уставах, закрепляющих основы функционирования добровольных сообществ Попов Л.Л. Административное право: Учебник (издание второе, переработанное и дополненное), Юристъ, 2010..

Система нормативно-правовых актов Российской Федерации была бы неполной без выделения группы международно-правовых актов. В соответствии с пунктом 4 статьи 15 Конституции РФ «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора».

Среди международно-правовых актов можно выделить два основных вида - директивы и постановления. Директивы дают участнику сообщества при переработке своего законодательства возможность выбора способов, средств и форм реализации международных обязательств. В постановлениях же содержатся соответствующие требования, подлежащие прямому исполнению каждой стороной.



Глава 3. Обновление источников административного права на основе Конституции Российской Федерации

Принципиальной отличительной особенностью административного права как отрасли является огромное многообразие его источников.

В соответствии со ст. 72 Конституции РФ административное и административно-процессуальное законодательство находится в совместном ведении РФ и ее субъектов. Таким образом, Конституция РФ закладывает основы для формирования двухуровневой системы административного законодательства - федерального и регионального.

В самом широком смысле под административным законодательством следует понимать совокупность нормативных правовых актов, действующих в сфере государственного управления, регулирования и контроля Попов Л.Л. Административное право: Учебник (издание второе, переработанное и дополненное), Юристъ, 2011 с - 176. .

Иначе говоря, эта отрасль законодательства обеспечивает реализацию задач и функций, возлагаемых Конституцией РФ на субъекты исполнительной власти. Поэтому основное значение для нее приобретает понятие «исполнительная власть». Соответственно там, где есть исполнительная власть, там функционирует и административное законодательство.

Конституционно-правовые предпосылки развития административного и административно-процессуального законодательства

Условно можно выделить четыре блока конституционно-правовых норм, имеющих ярко выраженную административно-правовую направленность.

Первый блок составляют те нормы, которые закрепляют основные права, свободы и обязанности граждан, реализуемые в сфере государственного управления (ст.22, 24-25, 27, 30-35 Конституции РФ). Конкретизация этой группы конституционных норм в административном законодательстве осуществляется по двум направлениям:

а) административно-правовое регулирование прав и свобод человека и гражданина;

б) принятие законодательных мер по обеспечению защиты прав и свобод человека и гражданина в сфере исполнительной власти.

Второй блок составляют конституционные нормы, определяющие общие принципы государственного управления и регулирования в различных сферах жизни общества, основы формирования и деятельности органов исполнительной власти. Такие нормы содержатся более чем в десяти статьях Конституции РФ (ст.10, 11, 77, 78, 83, 95, 103, 104, 106, 125, 134 и Раздел II) и детализируются более чем в сотне федеральных законов, а также в огромном массиве подзаконных нормативных правовых актов, образующих самостоятельные подотрасли и институты административного законодательства. Примечательно, что эта область административного законодательства наиболее тесно связана с конституционным законодательством, поскольку в большинстве случаев административно-правовое регулирование организации и деятельности исполнительной власти возникает на стыке с конституционным правом.

Третий блок конституционно-правовых норм составляют нормы ст.71-73 Конституции РФ о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами и органами субъектов Российской Федерации. Кроме того, к ним относятся положения ст.76-78 Конституции РФ, определяющей общие принципы разграничения полномочий по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов.

В сущности, вышеназванные статьи Конституции РФ закладывают основы для определения сфер действия федерального и регионального административного законодательства; устанавливают границы законотворческой деятельности РФ и ее субъектов в области административного и административно-процессуального регулирования. В частности, они создают предпосылки для разграничения законодательной компетенции РФ и ее субъектов по вопросам управления государственной собственностью, регулирования государственной службы, организации и деятельности исполнительной власти, обеспечению прав и свобод человека и гражданина.

Подчеркивая особую важность этой группы конституционных норм, приведем тезис Ю.А. Тихомирова о том, что «развитие административного законодательства в последние годы идет под влиянием разграничения компетенции между Федерацией и ее субъектами».

Вместе с тем для формирования стройной двухуровневой системы административного законодательства одних только конституционных норм недостаточно. Необходимы специальные федеральные законы, конкретизирующие предметы ведения РФ и ее субъектов по вопросам, относящимся к этой сфере правового регулирования.

К сожалению, сегодня надлежащим образом эта проблема решается лишь в области законодательства об административных правонарушениях, в котором исчерпывающе определены полномочия РФ в сфере административной ответственности (ст.1.3 КоАП РФ). В большинстве же случаев таких законов либо нет, либо эти вопросы в них не регламентированы. Возьмем, к примеру, правовое регулирование государственной службы. Как мы знаем, в 1995 году был принят Закон РФ «Об основах государственной службы Российской Федерации». Однако законодательная компетенция Федерации и ее субъектов в нем не установлена. Как следствие этого, в региональном законодательстве отступления от конституционных принципов регулирования государственной службы (я имею в виду п. «т» ст.71, п. «к» ст.72 и ч.2 ст. 76 Конституции РФ) весьма существенны Старилов Ю.Н. Административная юстиция. Теория, история, перспективы. - М.: Издательство НОРМА (Издательская группа НОРМА - ИНФРА-М), 2012 .

Надо сказать, что до недавнего времени проблема в определении объема регулятивного воздействия федерального и регионального административного законодательства осложнялась еще и тем, что в нормативных правовых актах отсутствовала расшифровка таких конституционных понятий, как «предмет ведения», «полномочия» и «компетенция». На сегодняшний день эта проблема частично решена, благодаря принятию Федерального закона от 24 июня 1999 года №119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» Старилов Ю.Н. Административная юстиция. Теория, история, перспективы. - М.: Издательство НОРМА (Издательская группа НОРМА - ИНФРА-М), 2012 с - 365. .

Тем не менее, многие предметы ведения, имеющие непосредственное отношение к регулированию административно-правовых отношений, до сих пор трактуются весьма противоречиво.

Так, например, в соответствии с п. «в» ст.71 Конституции РФ регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина находится в исключительном ведении Российской Федерации. Что же касается субъектов РФ, то согласно п. «б» ст.72 Конституции РФ к их ведению относится защита прав и свобод человека и гражданина. В этой связи вполне закономерен следующий вопрос: каким образом возможно разграничение указанных полномочий между Федерацией и ее субъектами без одновременного их регулирования? Можно лишь предположить, что в данном случае региональное законодательство должно устанавливать свои определенные административно-правовые гарантии, допустим, создавать специальные органы для оказания содействия гражданам в защите их прав и законных интересов. Кстати сказать, в отсутствие соответствующего нормативного обеспечения, именно по этому пути пошел Приморский край, в Уставе которого предусмотрена возможность учреждения такого рода органов.

Очевидно, что в ближайшей перспективе этот и другие подобные вопросы должны быть решены в специальном федеральном законодательстве.

Четвертый блок конституционных норм административно-правовой направленности составляют нормы, закладывающие основы для формирования самостоятельного института административно-процессуального законодательства - административного судопроизводства.

Прежде всего, речь идет о закрепленных в Конституции РФ нормах-принципах, направленных на обеспечение соответствия российской судебной системы стандартам правового государства и расширение правовых гарантий личности. В первую очередь имеется в виду ст. 46 Конституции РФ, гарантирующая каждому гражданину судебную защиту его прав и свобод. Конституционные основы для формирования административного судопроизводства составляют и положения ст. 118, 128 Конституции, которые, по сути дела, обязывают принять федеральный конституционный закон, определяющий основные понятия, связанные с административным судопроизводством, и устанавливающий специальные процедуры рассмотрения дел, вытекающих из публично-правовых отношений (в том числе и административных дел, упомянутых в ст. 126 Конституции РФ).

Таковы в самом общем виде конституционные предпосылки развития административного и административно-процессуального законодательства в современный период.

Формируясь на базе Конституции РФ, административное законодательство является важнейшим средством обеспечения самой Конституции РФ.

В частности, если говорить об административно-правовом обеспечении функционирования органов исполнительной власти, то оно составляет важную часть обеспечения действия Конституции РФ в целом. Что же касается организации государственного управления, то оно также должно осуществляться на основе конституционных правовых норм. Аналогичная ситуация складывается и в сфере защиты органами исполнительной власти прав и свобод граждан и применительно ко всем остальным направлениям административно правового регулирования. Основные направления развития административного законодательства в современный период.

Следует отметить, что на данном этапе проводимой в стране административной реформы наиболее активно разрабатываются две общегосударственные проблемы:

а) повышение эффективности механизма государственного управления;

б) обеспечение реальной защищенности прав граждан в сфере исполнительной власти. Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс.- М.: 2012. с- 388

С точки зрения реализации вышеупомянутых конституционных установок решение первой проблемы обусловливает необходимость принятия комплекса законодательных мер, нацеленных на совершенствование правового регулирования таких подотраслей административного законодательства, как административно правовой статус органов исполнительной власти, государственная служба, методы и формы государственного управления, административно-правовые режимы. При этом особое значение приобретает разработка федеральных законов по тем группам общественных отношений, которые в соответствии с Конституцией РФ должны регулироваться именно законами. Тихомиров Ю. А., Талапина Э. В. Административные процедуры и право // Журнал российского права. 2012. №4. С. 3-13.

К сожалению, до настоящего времени эта сфера общественных отношений регламентируется значительным количеством подзаконных нормативных правовых актов, которые традиционно являются основными источниками административного права. Между тем конституционные нормы создают основу для реального верховенства законов. Поэтому, если мы хотим, следуя требованиям Конституции РФ, создать стройную, внутренне согласованную систему административного законодательства, то «необходимо обеспечить правильное соотношение указанных источников между собой».

В первую очередь необходимо разработать ряд законов о системе федеральных органов исполнительной власти, основных принципах их организации и деятельности, а также нормативно определить такие конституционные понятия, как «государственное управление» и «государственное регулирование». Другой, не менее важной задачей является совершенствование законодательной основы отраслевых и межотраслевых сфер административно-правового регулирования, которые в современных условиях приобретают новое содержание и форму своего выражения.

Решение этой проблемы предполагает создание правовых институтов, обеспечивающих высокий уровень правовой защищенности граждан и их объединений от незаконных действий и решений органов публичной администрации, их должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.

Во-первых, речь идет о совершенствовании института административного обжалования действий и решений органов публичной администрации.

Во-вторых, имеется в виду создание условий для реализации гарантированного ст. 46 Конституции РФ права граждан на судебную защиту, а также усиление роли судов в разрешении споров граждан с органами публичной власти. Важным шагом в данном направлении является формирование системы административной юстиции в России, которая представляет собой способ разрешения судами публично-правовых споров, связанных с защитой прав и законных интересов граждан и организаций от неправомерных действий и решений органов государственной власти, местного самоуправления и их должностных лиц.

...